(復(fù)旦大學(xué)國(guó)際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院，上海200433)

一、前言

商會(huì)的組織目標(biāo)是聚合及代表其會(huì)員企業(yè)的商業(yè)利益。正如中國(guó)歐盟商會(huì)官網(wǎng)所宣示的標(biāo)語(yǔ)：“作為歐洲在華商業(yè)的獨(dú)立聲音，我們尋求廣泛的市場(chǎng)準(zhǔn)入并幫助歐洲企業(yè)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境?！本捅姸嗤鈬?guó)商會(huì)的工作內(nèi)容而言，政策倡議(policy advocacy)和政府外聯(lián)(government outreach)等游說(shuō)活動(dòng)是其表達(dá)商業(yè)利益的途徑。具體來(lái)說(shuō)，在華外國(guó)商會(huì)經(jīng)常通過(guò)發(fā)布諸如白皮書(shū)(white paper)、商務(wù)環(huán)境調(diào)查報(bào)告(business climate survey report)、建議書(shū)(position paper)、商業(yè)信心調(diào)查(business confidence report)等出版物，并通過(guò)媒體乃至與各級(jí)政府官員會(huì)晤等多種途徑表達(dá)涉及其會(huì)員企業(yè)商業(yè)利益的政策意見(jiàn)。外國(guó)商會(huì)由此建立了廣泛的政府關(guān)系和政策影響力，游說(shuō)成績(jī)相當(dāng)驚人[1]。

在具體實(shí)踐中，在華外國(guó)商會(huì)除了對(duì)中國(guó)不同層級(jí)的政府部門(mén)及其官員展開(kāi)游說(shuō)活動(dòng)之外，同時(shí)也會(huì)跨越國(guó)界，回到其母國(guó)對(duì)本國(guó)政府游說(shuō)，這種對(duì)不同游說(shuō)場(chǎng)地的選擇可稱(chēng)為“擇地游說(shuō)”(venue shopping)(1)關(guān)于venue shopping的中譯文目前尚無(wú)定論，有些公共政策領(lǐng)域文獻(xiàn)將其翻譯為“部門(mén)選購(gòu)”或“場(chǎng)地挑選”。本文借鑒法學(xué)中關(guān)于forum shopping的中譯文(擇地訴訟)，在特指游說(shuō)活動(dòng)時(shí)將venue shopping翻譯為“擇地游說(shuō)”。。本文的具體研究對(duì)象即為在華外國(guó)商會(huì)的擇地游說(shuō)行為。既有文獻(xiàn)普遍指出了這一具體游說(shuō)行為在中國(guó)所處的制度環(huán)境所具有法團(tuán)主義(corporatism)的基本特征，但同時(shí)又表現(xiàn)出中國(guó)特有的模式。這種制度環(huán)境除了體現(xiàn)為特定的國(guó)家與社會(huì)關(guān)系類(lèi)型之外，同時(shí)也是一種組織化利益代表(organized interest representation)的制度安排。因此，本項(xiàng)研究關(guān)注的問(wèn)題便是：在中國(guó)制度環(huán)境下，在華外國(guó)商會(huì)是如何實(shí)施游說(shuō)行為的？更具體地說(shuō)，在華外國(guó)商會(huì)為什么會(huì)在東道國(guó)和母國(guó)不同層級(jí)政府部門(mén)及其官員之間“擇地”展開(kāi)游說(shuō)？研究認(rèn)為，由于嵌入中國(guó)特定制度環(huán)境的公共政策過(guò)程具有不同強(qiáng)弱程度的政治勢(shì)能，在華外國(guó)商會(huì)會(huì)根據(jù)有關(guān)政策之政治勢(shì)能，采取不同的擇地游說(shuō)策略，“借勢(shì)”影響政策過(guò)程。

下文將首先通過(guò)文獻(xiàn)綜述，分析在華外國(guó)商會(huì)游說(shuō)行為的制度環(huán)境及該類(lèi)組織的積極自主性特征，由此引出政治勢(shì)能的強(qiáng)弱程度作為該特定制度環(huán)境與商會(huì)游說(shuō)行為間的微觀機(jī)制，并基于此建立一個(gè)分析在華外國(guó)商會(huì)“借勢(shì)”實(shí)施擇地游說(shuō)行為的理論框架，分別分析美商會(huì)和歐商會(huì)的具體游說(shuō)案例，最后討論在華外國(guó)商會(huì)游說(shuō)活動(dòng)對(duì)中國(guó)國(guó)家—社會(huì)關(guān)系的潛在影響。

二、文獻(xiàn)綜述

(一)在華外國(guó)商會(huì)游說(shuō)行為的制度環(huán)境

商會(huì)是一種利益代表組織，作為一種“非國(guó)家權(quán)力”(non-state power)或“社會(huì)勢(shì)力”(social force)[2]9-40，它的游說(shuō)目的在于影響涉及其會(huì)員商業(yè)利益、具有國(guó)家權(quán)力(state power)屬性的公共政策。這一“社會(huì)勢(shì)力”和“國(guó)家權(quán)力”的互動(dòng)過(guò)程表明，商會(huì)及其游說(shuō)活動(dòng)嵌入于特定的國(guó)家—社會(huì)關(guān)系之中，同時(shí)反映出組織化利益代表的制度安排?！皣?guó)家—社會(huì)關(guān)系”與“組織化利益代表制度”一同構(gòu)成了商會(huì)實(shí)施游說(shuō)行為的制度環(huán)境。

目前，學(xué)界通常為國(guó)內(nèi)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)所處的制度環(huán)境貼上“法團(tuán)主義”的標(biāo)簽(2)關(guān)于在華外國(guó)商會(huì)所處的制度環(huán)境之討論，可參考Weil, Stefanie. Lobbying and Foreign Interests in Chinese Politics [M]. New York: Palgrave Macmillan, 2017.。按照菲利普·施密特(Phillipe Schmitter)的經(jīng)典定義，法團(tuán)主義的構(gòu)成單位是單一有限的，且具有強(qiáng)制性、非競(jìng)爭(zhēng)性和層級(jí)性等特征；同時(shí)，這一構(gòu)成單位是經(jīng)由國(guó)家承認(rèn)或批準(zhǔn)并被授予利益壟斷權(quán)的[3]。在這種制度安排下，法團(tuán)主義突出表現(xiàn)為主張削弱精英競(jìng)爭(zhēng)的不確定性并引導(dǎo)公民的有序競(jìng)爭(zhēng)[4]215。由此可見(jiàn)，法團(tuán)主義并不是對(duì)中國(guó)黨國(guó)體制的簡(jiǎn)單描述，而是一種服務(wù)于政府和特定部門(mén)的制度性機(jī)制[5]?；谶@一理論邏輯，法團(tuán)主義視角下的商會(huì)即為一種相對(duì)被動(dòng)、處于國(guó)家權(quán)力下的社會(huì)勢(shì)力。

菲利普·施密特之后的學(xué)者大都基于上述理論框架來(lái)研究中國(guó)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)等組織所依托的國(guó)家—社會(huì)關(guān)系及其利益代表制度。例如，20世紀(jì)90年代后期以來(lái)的國(guó)內(nèi)學(xué)者認(rèn)為，鑒于過(guò)去幾十年國(guó)家對(duì)社會(huì)的高度防范和強(qiáng)勢(shì)干預(yù)，中國(guó)具有鮮明的國(guó)家法團(tuán)主義(state corporatism)特征[6]。但對(duì)外國(guó)商會(huì)來(lái)說(shuō)，它們?cè)谟握f(shuō)中國(guó)政府的同時(shí)，也積極開(kāi)展對(duì)其母國(guó)的游說(shuō)，這種嫻熟有效駕馭商業(yè)游說(shuō)策略的能力顯示出中國(guó)的國(guó)家法團(tuán)主義體系在“馴服”西方利益集團(tuán)上是多么的不適應(yīng)[7]。而隨著中國(guó)市場(chǎng)化改革和社會(huì)的多元化發(fā)展，學(xué)者發(fā)現(xiàn)國(guó)家法團(tuán)主義實(shí)際上更像是一種過(guò)渡形態(tài)，相對(duì)于多元主義(pluralism)和國(guó)家法團(tuán)主義，中國(guó)的行業(yè)協(xié)會(huì)和國(guó)家的關(guān)系正在從國(guó)家法團(tuán)主義轉(zhuǎn)向社會(huì)法團(tuán)主義(social corporatism)，這不僅體現(xiàn)在政府監(jiān)管體系本身的變化上，而且還體現(xiàn)在行業(yè)協(xié)會(huì)組建和運(yùn)作過(guò)程中政府涉入的程度[8]。

近年來(lái)，學(xué)界逐漸意識(shí)到上述經(jīng)典法團(tuán)主義理論在遇到中國(guó)政商關(guān)系時(shí)并不能完全捕捉到這個(gè)高速發(fā)展國(guó)家的全貌[9]44。于是，便出現(xiàn)了諸如“組織化法團(tuán)主義”(organizational corporatism)[10]66-82、“社會(huì)主義式法團(tuán)主義”(socialist corporatism)[11]、“多元國(guó)家法團(tuán)主義”(pluralized state corporatism)[12]等新概念，用以解釋不同視角下中國(guó)“法團(tuán)主義”的基本特征。但無(wú)論是哪種類(lèi)型的法團(tuán)主義，這些新近發(fā)展的理論普遍反映的是這樣一個(gè)基本事實(shí)：即盡管中國(guó)近年來(lái)出現(xiàn)了社會(huì)勢(shì)力有限增長(zhǎng)的趨勢(shì)(自主性的增加)，但中國(guó)的利益代表場(chǎng)(the venue of interest representation)依然處于國(guó)家的控制之下。正如狄忠蒲(Bruce Dickson)所說(shuō)的，即便商業(yè)團(tuán)體在中國(guó)經(jīng)歷了廣泛的發(fā)展，但是法團(tuán)主義關(guān)系在這個(gè)國(guó)度依然保持完整[13]20。

(二)在華外國(guó)商會(huì)的積極自主性

上述既有文獻(xiàn)對(duì)“法團(tuán)主義”制度環(huán)境的理解，主要是基于對(duì)中國(guó)本國(guó)的行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)或其他社會(huì)組織與國(guó)家間互動(dòng)關(guān)系的研究而形成的。目前，國(guó)內(nèi)學(xué)界鮮有將海外在華組織作為一種社會(huì)勢(shì)力納入對(duì)中國(guó)“國(guó)家—社會(huì)關(guān)系”或“組織化利益代表制度”的考察中。但從既有實(shí)證經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，上述制度環(huán)境同樣適用于在華外國(guó)商會(huì)，即在國(guó)家和社會(huì)關(guān)系范疇中，外國(guó)商會(huì)作為“國(guó)際輸入性”社會(huì)勢(shì)力，其“社會(huì)自主性”亦顯著增長(zhǎng)，但卻依然處于國(guó)家權(quán)力嚴(yán)密控制之下。因此，在華外國(guó)商會(huì)顯著區(qū)別于西方“多元主義”制度環(huán)境中具有“完全自主性”的同類(lèi)組織，后者通常與國(guó)家權(quán)力處于相對(duì)平等的結(jié)構(gòu)位置，該制度環(huán)境更加鼓勵(lì)包括商會(huì)在內(nèi)的利益集團(tuán)“塑造”公共政策[14]58；但另一方面，在華外國(guó)商會(huì)也區(qū)別于中國(guó)國(guó)內(nèi)具有“有限自主性”的行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)，雖然后者亦具有利益代表的組織目標(biāo)，但更多體現(xiàn)為國(guó)家權(quán)力向社會(huì)勢(shì)力的延伸和控制，不同于在華外國(guó)商會(huì)與國(guó)家權(quán)力的關(guān)系。由于在華外國(guó)商會(huì)同時(shí)具有源于“多元主義”的組織基因和在中國(guó)“法團(tuán)主義”下的適應(yīng)性，因此作為海外在華社會(huì)勢(shì)力，其在與國(guó)家權(quán)力互動(dòng)時(shí)具有更為顯著的“積極自主性”。從具體表現(xiàn)形式上來(lái)說(shuō)，為了有效影響涉及其會(huì)員企業(yè)利益的公共政策，在華外國(guó)商會(huì)通常更加主動(dòng)地游說(shuō)國(guó)家權(quán)力主體。就擇地游說(shuō)行為而言，在華外國(guó)商會(huì)針對(duì)中國(guó)政策過(guò)程的具體特性而采取更為靈活和精準(zhǔn)的積極游說(shuō)策略，選擇適當(dāng)?shù)挠握f(shuō)場(chǎng)地，從而提高游說(shuō)的成功率。由此，理解中國(guó)公共政策過(guò)程，對(duì)于在華外國(guó)商會(huì)來(lái)說(shuō)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

上述文獻(xiàn)回顧表明，中國(guó)“法團(tuán)主義”的制度環(huán)境同樣適用于在華外國(guó)商會(huì)，但與中國(guó)國(guó)內(nèi)同類(lèi)組織不同的是，在華外國(guó)商會(huì)具有顯著的“積極自主性”，它具有更強(qiáng)的主動(dòng)性和動(dòng)機(jī)來(lái)識(shí)別中國(guó)政策過(guò)程并采取相應(yīng)游說(shuō)行為，從而實(shí)現(xiàn)其組織目標(biāo)。

三、分析框架：基于政治勢(shì)能的擇地游說(shuō)行為

國(guó)內(nèi)學(xué)者賀東航、孔繁斌早期在研究中國(guó)公共政策執(zhí)行過(guò)程時(shí)，提出公共政策執(zhí)行的中國(guó)經(jīng)驗(yàn)是依靠“高位推動(dòng)”，實(shí)施公共政策執(zhí)行中的“層級(jí)性治理”和“多屬性治理”。所謂“層級(jí)性治理”，是指對(duì)于因條條分割導(dǎo)致政策失真帶來(lái)的負(fù)面影響所開(kāi)展的治理，其關(guān)鍵在于縱向上“依靠黨委”的高位推動(dòng)和中間層級(jí)的協(xié)調(diào)；而“多屬性治理”，則是指針對(duì)公共政策的多屬性特點(diǎn)，通過(guò)高位推動(dòng)、信息交流等治理方式，實(shí)現(xiàn)部門(mén)之間的合作，達(dá)至公共政策的有效執(zhí)行。具體來(lái)說(shuō)，就是采用政府縱向部門(mén)和橫向部門(mén)的協(xié)調(diào)、合作、整合與信任等策略，運(yùn)用資源交換和信息交流等手段，減少“政策梗阻”和“政策失真”現(xiàn)象，達(dá)至公共政策的目標(biāo)和績(jī)效[15]。之后，兩位學(xué)者又將上述現(xiàn)象系統(tǒng)表述為“政治勢(shì)能”的概念，提出公共政策發(fā)文的不同位階所展示出不同強(qiáng)弱的政治信號(hào)對(duì)于政策執(zhí)行具有重要影響，是政治勢(shì)能強(qiáng)弱的重要標(biāo)志之一[16][17]。

從物理學(xué)上來(lái)說(shuō)，勢(shì)能是由于物體的位置而具有的能量，它并不是單獨(dú)物體所固有的特性，而是相互作用的事物間所釋放或轉(zhuǎn)化的能力。將這一自然科學(xué)的原理延伸至社會(huì)科學(xué)，需要注意政治勢(shì)能是基于不同政治結(jié)構(gòu)間的位置而形成的“勢(shì)能差”。正因如此，當(dāng)用政治勢(shì)能理論來(lái)解釋中國(guó)公共政策時(shí)，需要關(guān)注公共政策執(zhí)行過(guò)程的兩端所處的位置和作用，即作為公共政策制定者的國(guó)家層面和作為公共政策最終落腳點(diǎn)的社會(huì)層面。更進(jìn)一步地說(shuō)，政治勢(shì)能處于公共政策由國(guó)家向社會(huì)傳導(dǎo)的過(guò)程之中。由于這種政治結(jié)構(gòu)位置差，政治勢(shì)能的作用主要體現(xiàn)于國(guó)家與社會(huì)關(guān)系具有顯著不平衡特征的法團(tuán)主義制度環(huán)境中，而較少適用于國(guó)家與社會(huì)位置結(jié)構(gòu)相對(duì)平行的多元主義。由此，政治勢(shì)能的概念便可置于國(guó)家—社會(huì)關(guān)系范疇之中，這是理解中國(guó)特定制度環(huán)境的關(guān)鍵。

在華外國(guó)商會(huì)游說(shuō)的主要目的在于改變涉及其會(huì)員企業(yè)利益的公共政策，因此，中國(guó)政策過(guò)程的政治勢(shì)能對(duì)于這些商會(huì)的游說(shuō)行為具有重要意義：

第一，政治勢(shì)能的強(qiáng)弱表現(xiàn)為政策過(guò)程中“多屬性”和“層級(jí)性”的特征在橫向和縱向部門(mén)間利益協(xié)調(diào)機(jī)制的有效與否。因此，具有積極自主性的在華外國(guó)商會(huì)若欲影響相關(guān)政策，將更為主動(dòng)地在橫向和縱向上精準(zhǔn)定位游說(shuō)對(duì)象。下文將基于這一理解進(jìn)一步將在華外國(guó)商會(huì)的這一選擇定義為“縱向游說(shuō)場(chǎng)”和“橫向游說(shuō)場(chǎng)”。

第二，政治勢(shì)能的強(qiáng)弱意味著中國(guó)的政策過(guò)程是否容易受到“單一外力”還是“多重外力”的影響。因此，具有積極自主性特征的在華外國(guó)商會(huì)同樣將主動(dòng)、準(zhǔn)確評(píng)估其自身游說(shuō)能力是否足以影響不同政治勢(shì)能的政策，并在其基礎(chǔ)上決定是否需要聯(lián)合其他力量共同游說(shuō)。下文同樣將會(huì)基于這一理解進(jìn)一步將在華外國(guó)商會(huì)的這一選擇定義為“單一游說(shuō)場(chǎng)”和“聯(lián)合游說(shuō)場(chǎng)”。

由此可見(jiàn)，考察在華外國(guó)商會(huì)的游說(shuō)行為，不僅要分析游說(shuō)行為主體、客體的微觀過(guò)程，更不應(yīng)忽視所涉及政策的政治勢(shì)能，并繼而重視分析政策執(zhí)行的全過(guò)程。就文本的研究問(wèn)題而言，對(duì)政策過(guò)程的關(guān)注即是在識(shí)別中國(guó)特定制度環(huán)境與在華外國(guó)商會(huì)游說(shuō)行為間的微觀機(jī)制。下圖即為根據(jù)上述理論分析而形成的示意圖(圖1)：

圖1 中國(guó)制度環(huán)境中的政治勢(shì)能及其對(duì)商會(huì)游說(shuō)行為的影響

(一)政治勢(shì)能的衡量

基于“政治勢(shì)能”的核心內(nèi)涵，“黨的領(lǐng)導(dǎo)在場(chǎng)”和“構(gòu)建權(quán)勢(shì)”是判斷某項(xiàng)政策過(guò)程政治勢(shì)能強(qiáng)弱的學(xué)理基礎(chǔ)[16]。同時(shí)，從概念衡量的操作化角度而言，可分別從“政策制定”和“政策執(zhí)行”兩個(gè)層面衡量政治勢(shì)能的具體強(qiáng)弱程度。

首先，在政策制定過(guò)程中，政策發(fā)文單位的位階高低是判斷“黨的領(lǐng)導(dǎo)在場(chǎng)”是否成立的關(guān)鍵，是該政策政治勢(shì)能強(qiáng)弱的衡量指標(biāo)之一。在中國(guó)的政治語(yǔ)境中，一般由中共中央或者地方黨委牽頭發(fā)布的政策紅頭文件具有較高的政治勢(shì)能，分別引導(dǎo)著全國(guó)和地方層面的后續(xù)政策過(guò)程。政策發(fā)文單位位階越高，意味著“黨的領(lǐng)導(dǎo)在場(chǎng)”特征越顯著，使得政策過(guò)程從制定之初就在國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的層級(jí)中距離國(guó)家層面更近，相應(yīng)的政治權(quán)威也更大，因而當(dāng)其由上而下向社會(huì)層面?zhèn)鲗?dǎo)政策時(shí)，其所釋放和轉(zhuǎn)移的政治勢(shì)能就越強(qiáng)。

其次，在政策執(zhí)行過(guò)程中，負(fù)責(zé)政策執(zhí)行的具體部門(mén)或“工作小組”行政級(jí)別的高低是判斷“構(gòu)建權(quán)勢(shì)”是否成功的關(guān)鍵，亦是該政策政治勢(shì)能強(qiáng)弱的另一衡量指標(biāo)。在具體政治實(shí)踐中，某項(xiàng)具有較高政治勢(shì)能的政策在由高位階的發(fā)文單位推出以后，通常也會(huì)由一個(gè)較高級(jí)別的牽頭部門(mén)負(fù)責(zé)具體執(zhí)行。甚至當(dāng)某政策涉及多方利益和工作協(xié)調(diào)時(shí)，會(huì)以諸如工作領(lǐng)導(dǎo)小組、黨政聯(lián)合工作組等形式出現(xiàn)，從而提升政策執(zhí)行時(shí)的政治位階，充分調(diào)動(dòng)各方資源以實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。由此，政策執(zhí)行中的“構(gòu)建權(quán)勢(shì)”過(guò)程得以完成。

綜上，“政策制定”和“政策執(zhí)行”兩個(gè)政策過(guò)程中所分別涉及的“政策發(fā)文單位的位階高低”和“政策執(zhí)行部門(mén)的級(jí)別高低”便構(gòu)成了該政策政治勢(shì)能強(qiáng)弱的衡量指標(biāo)。

(二)基于強(qiáng)政治勢(shì)能的擇地游說(shuō)策略：?jiǎn)我挥握f(shuō)場(chǎng)與縱向游說(shuō)場(chǎng)

在中國(guó)的政策過(guò)程中，政治勢(shì)能是貫穿在政策制定與執(zhí)行甚至政策評(píng)估等全過(guò)程中的，但其強(qiáng)弱程度在不同階段和情境中并非一致。中國(guó)的公共政策執(zhí)行發(fā)生在一個(gè)“以黨領(lǐng)政”、黨和國(guó)家相互“嵌入”的獨(dú)特結(jié)構(gòu)和政治生態(tài)中[15]。因此，政治勢(shì)能較強(qiáng)的公共政策體現(xiàn)的是“黨”在政策過(guò)程中的核心作用，而作為業(yè)務(wù)部門(mén)或執(zhí)行部門(mén)的政府在這一狀態(tài)下具有較好的“政策變現(xiàn)”能力，政策的“跨部門(mén)利益沖突”(特別是中央層級(jí))問(wèn)題可以得到有效解決。然而，由于政策需要從國(guó)家層面向下傳導(dǎo)到社會(huì)層面，強(qiáng)政治勢(shì)能的政策雖然能確保高度社會(huì)動(dòng)員和政策過(guò)程的開(kāi)啟，但卻未必能完全解決中央集權(quán)制下的“上下級(jí)政策傳導(dǎo)失真”這一問(wèn)題?；谶@一政治狀態(tài)，在遇到具有較強(qiáng)政治勢(shì)能的政策時(shí)，在華外國(guó)商會(huì)的游說(shuō)場(chǎng)地主要聚焦在“單一游說(shuō)場(chǎng)”和“縱向游說(shuō)場(chǎng)”上[18]，即由于跨部門(mén)利益沖突的弊端已經(jīng)由該政策所具有的強(qiáng)政治勢(shì)能所規(guī)避，因此商會(huì)只需“借勢(shì)”重點(diǎn)游說(shuō)所涉及的國(guó)內(nèi)上下級(jí)部門(mén)，確保該政策在執(zhí)行過(guò)程中某一領(lǐng)域能符合其利益。

(三)基于弱政治勢(shì)能的擇地游說(shuō)策略：聯(lián)合游說(shuō)場(chǎng)與橫向游說(shuō)場(chǎng)

反之，如果某公共政策的政治勢(shì)能較弱，則其“政策變現(xiàn)”能力亦隨之減弱，這就會(huì)導(dǎo)致政府在面對(duì)在華外國(guó)商會(huì)的游說(shuō)時(shí)形成消極態(tài)度。此時(shí)，為了增加游說(shuō)的有效性，在華外國(guó)商會(huì)同樣會(huì)基于其對(duì)中國(guó)政策過(guò)程的理解再次“借勢(shì)”實(shí)施擇地游說(shuō)策略，將其游說(shuō)場(chǎng)地確定為“聯(lián)合游說(shuō)場(chǎng)”和“橫向游說(shuō)場(chǎng)”[18]，即通過(guò)轉(zhuǎn)向母國(guó)有關(guān)政府部門(mén)的游說(shuō)，從而借助母國(guó)向中國(guó)有關(guān)政府部門(mén)施壓，達(dá)至其最終的政策訴求。同時(shí)，政治勢(shì)能的弱小使得有關(guān)政策過(guò)程經(jīng)常在多部門(mén)間形成“扯皮”現(xiàn)象，此時(shí)外國(guó)商會(huì)就需要分別對(duì)橫向上的不同業(yè)務(wù)部門(mén)展開(kāi)游說(shuō)。在某種意義上，這種在多部門(mén)間來(lái)回穿梭游說(shuō)的方式，使在華外國(guó)商會(huì)不僅可以將自己的“聲音”傳導(dǎo)到不同部門(mén)中，同時(shí)它也間接將某項(xiàng)公共政策所涉及的不同部門(mén)利益“釋放”了出來(lái)，從而扮演了“構(gòu)建權(quán)勢(shì)”的部分角色，試圖提升該政策的“政治勢(shì)能”。當(dāng)各部門(mén)利益協(xié)調(diào)完成，符合在華外商利益的政策執(zhí)行過(guò)程便開(kāi)始了。

總而言之，無(wú)論是縱向或橫向游說(shuō)場(chǎng)，還是單一或聯(lián)合游說(shuō)場(chǎng)，這種游說(shuō)場(chǎng)地的精準(zhǔn)定位或游說(shuō)場(chǎng)地的增加意味著游說(shuō)成功率的提高[18]。下面是基于政治勢(shì)能強(qiáng)弱程度而轉(zhuǎn)換游說(shuō)場(chǎng)地類(lèi)型的示意圖(圖2)，其中在“橫向游說(shuō)場(chǎng)”和“縱向游說(shuō)場(chǎng)”間的轉(zhuǎn)換統(tǒng)稱(chēng)為“內(nèi)部轉(zhuǎn)換”，在“聯(lián)合游說(shuō)場(chǎng)”和“單一游說(shuō)場(chǎng)”間的轉(zhuǎn)換統(tǒng)稱(chēng)為“外部轉(zhuǎn)換”(3)本分析框架中關(guān)于擇地游說(shuō)策略的類(lèi)型劃分參考：Weil Stefanie. Lobbying and foreign interests in Chinese politics [M]. New York: Palgrave Macmillan, 2017. 以及Holyoke Thomas T., Brown Heath, Henig Jeffrey R. Shopping in the political arena: strategic state and local venue selection by advocates [J]. State and Local Government Review, 2012, 44 (1): 9-20.。

圖2 基于政治勢(shì)能的游說(shuō)場(chǎng)地轉(zhuǎn)換類(lèi)型

(一)案例選擇、分析方法及資料來(lái)源

本節(jié)依據(jù)政治勢(shì)能強(qiáng)弱程度的衡量指標(biāo)和在華外國(guó)商會(huì)擇地游說(shuō)的具體類(lèi)型，分別選取中國(guó)美國(guó)商會(huì)和上海美國(guó)商會(huì)游說(shuō)《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)合同法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《勞動(dòng)合同法》)和中國(guó)歐盟商會(huì)游說(shuō)《中華人民共和國(guó)外商投資法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《外商投資法》)兩大立法過(guò)程作為典型案例。這三大商會(huì)是目前規(guī)模最大的在華外國(guó)商會(huì)組織，其游說(shuō)行為作為案例具有一定的代表性(4)各大國(guó)外商會(huì)網(wǎng)站信息顯示，中國(guó)美國(guó)商會(huì)在1919年于北京成立，而上海美國(guó)商會(huì)更是在1915年便在上海成立并開(kāi)展活動(dòng)，它與前者不存在上下級(jí)隸屬關(guān)系。中國(guó)歐盟商會(huì)則成立于2000年。截至2018年，中國(guó)美國(guó)商會(huì)擁有會(huì)員企業(yè)900家，上海美國(guó)商會(huì)擁有會(huì)員企業(yè)1500家以上，中國(guó)歐盟商會(huì)擁有會(huì)員企業(yè)1677家，是目前中國(guó)國(guó)內(nèi)規(guī)模最大的三家外國(guó)商會(huì)。。

在分析方法上，將對(duì)這兩大案例展開(kāi)“過(guò)程追蹤”分析，通過(guò)對(duì)立法全過(guò)程的歷史挖掘，識(shí)別政治勢(shì)能影響外國(guó)商會(huì)擇地游說(shuō)策略的機(jī)制過(guò)程，力求提升本案例分析的“內(nèi)部效度”。

最后，案例的資料來(lái)源主要是各大在華外國(guó)商會(huì)公開(kāi)發(fā)布的報(bào)告、網(wǎng)站資訊、新聞報(bào)道等文本信息，同時(shí)也包括各類(lèi)中英文研究文獻(xiàn)以及相關(guān)人士的回憶類(lèi)文章(博客)。

(二)基于弱政治勢(shì)能的擇地游說(shuō)：美國(guó)商會(huì)游說(shuō)《勞動(dòng)合同法》(5)本節(jié)關(guān)于美國(guó)商會(huì)《勞動(dòng)合同法》案例分析中的游說(shuō)主體同時(shí)包含中國(guó)美國(guó)商會(huì)和上海美國(guó)商會(huì)。

1.案例背景

《勞動(dòng)合同法》于2007年6月29日頒布。在這之前的2006年，隨著《勞動(dòng)合同法(草案)征求意見(jiàn)稿》的發(fā)布，這部涉及勞資雙方的重要法律除了引起國(guó)內(nèi)相關(guān)企業(yè)和人士的關(guān)注外，也受到代表外企商業(yè)利益的在華外國(guó)商會(huì)的重視。2006年5月11日，《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》刊登了一篇題為《外商強(qiáng)硬拒絕〈勞動(dòng)合同法(草案)〉 威脅要撤資》的文章,文中提到一位上海美國(guó)商會(huì)員工4月在上海舉行的《勞動(dòng)合同法》研討會(huì)上公開(kāi)威脅如不撤銷(xiāo)這部法，外商將要撤資。文章引發(fā)了廣泛討論乃至國(guó)際關(guān)注。事后，多家媒體以及當(dāng)時(shí)在場(chǎng)的某大學(xué)教授證實(shí)這是一篇“假新聞”，并說(shuō)明當(dāng)時(shí)現(xiàn)場(chǎng)的確有美國(guó)商會(huì)的工作人員起立發(fā)言，但內(nèi)容絕不是威脅撤資，而是代表美國(guó)商會(huì)會(huì)員企業(yè)的利益發(fā)表一些對(duì)《勞動(dòng)合同法》草案的意見(jiàn)[19]。但時(shí)至今日，依然有當(dāng)年其他參會(huì)人士撰文指出當(dāng)時(shí)現(xiàn)場(chǎng)的確有一些外國(guó)商會(huì)及外企管理人員強(qiáng)行闖入會(huì)場(chǎng)且態(tài)度強(qiáng)硬，表達(dá)對(duì)《勞動(dòng)合同法》草案的不滿[20]26。這種有待證實(shí)的不同說(shuō)法從某種程度上反映了當(dāng)時(shí)外國(guó)商會(huì)對(duì)此立法過(guò)程的關(guān)注。

2.《勞動(dòng)合同法》的弱政治勢(shì)能

從上述案例背景可以了解到，《勞動(dòng)合同法》的立法過(guò)程是充滿爭(zhēng)議的。按照本項(xiàng)研究的分析框架，《勞動(dòng)合同法》的整個(gè)立法過(guò)程體現(xiàn)出了政治勢(shì)能較弱的特點(diǎn)。從立法前期這一階段來(lái)看，《勞動(dòng)合同法》的立法背景首先是基于當(dāng)時(shí)國(guó)內(nèi)出現(xiàn)的包括靈活就業(yè)等形式的新型勞動(dòng)關(guān)系，而這批勞動(dòng)者的合法權(quán)益尚無(wú)明確法律對(duì)其展開(kāi)保護(hù)。其次，90年代實(shí)行的《勞動(dòng)法》中涉及勞動(dòng)合同的條款已經(jīng)難以適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展。正是出于這一專(zhuān)業(yè)導(dǎo)向極強(qiáng)的立法背景，《勞動(dòng)合同法(草案送審稿)》由當(dāng)時(shí)的業(yè)務(wù)主管行政部門(mén)即勞動(dòng)和社會(huì)保障部牽頭起草，并與國(guó)務(wù)院法制辦和全國(guó)總工會(huì)等立法和工會(huì)系統(tǒng)共同組織后續(xù)立法過(guò)程[21]155-156。在草案征求意見(jiàn)過(guò)程中，雖然包括工會(huì)系統(tǒng)和勞動(dòng)社保系統(tǒng)都積極參與，但很顯然，這個(gè)過(guò)程更多體現(xiàn)的是維護(hù)勞方的利益，而忽略了資方的利益[22]。因此，總的來(lái)說(shuō)，《勞動(dòng)合同法》的立法過(guò)程專(zhuān)業(yè)導(dǎo)向明顯，缺乏政策“高位推動(dòng)”的政治條件，同時(shí)又出現(xiàn)利益相關(guān)者管理薄弱的組織缺陷。從政治勢(shì)能理論來(lái)說(shuō)，《勞動(dòng)合同法》立法過(guò)程中“黨的領(lǐng)導(dǎo)在場(chǎng)”和“構(gòu)建權(quán)勢(shì)”兩大概念內(nèi)涵都不顯著；而從具體的概念衡量角度而言，“政策發(fā)文單位的位階”和“政策執(zhí)行部門(mén)的級(jí)別”這兩大指標(biāo)都顯示《勞動(dòng)合同法》立法過(guò)程的政治勢(shì)能較弱。

3.在橫向游說(shuō)場(chǎng)與聯(lián)合游說(shuō)場(chǎng)實(shí)施游說(shuō)

《勞動(dòng)合同法》立法過(guò)程中的弱政治勢(shì)能所形成的“跨部門(mén)利益沖突”將有可能觸發(fā)外國(guó)商會(huì)在立法游說(shuō)過(guò)程中在橫向政策部門(mén)乃至東道國(guó)和母國(guó)的相關(guān)部門(mén)間來(lái)回穿梭，施加政策影響，提升游說(shuō)成本，增加利益相關(guān)者間發(fā)生沖突的可能性。

首先，從橫向游說(shuō)場(chǎng)角度來(lái)看，由于在華資方的利益訴求沒(méi)有被及時(shí)納入前期意見(jiàn)征求階段，因而部分外國(guó)商會(huì)采用相對(duì)激進(jìn)的方式在各研討會(huì)、政府部門(mén)、立法部門(mén)間實(shí)行基于“橫向游說(shuō)場(chǎng)”的多場(chǎng)地游說(shuō)，表達(dá)其沒(méi)有被納入的利益訴求，以增加游說(shuō)成功的可能性。除了上述上海美國(guó)商會(huì)積極參加在上海舉行的立法研討會(huì)謀求發(fā)聲之外，中國(guó)美國(guó)商會(huì)還利用其在首都的地理優(yōu)勢(shì)，準(zhǔn)確識(shí)別了此次立法過(guò)程的主要參與者——全國(guó)總工會(huì)，并與該組織相關(guān)負(fù)責(zé)人見(jiàn)面以展開(kāi)游說(shuō)。例如，2006年5月，中國(guó)美國(guó)商會(huì)的代表主動(dòng)找到全國(guó)總工會(huì)法律部副部長(zhǎng)郭軍。郭軍會(huì)同參與該法制定的其他幾個(gè)部門(mén)成員，與商會(huì)的企業(yè)代表召開(kāi)座談會(huì)，雙方就草案的具體條款深入溝通。那次溝通的結(jié)果在一定程度上體現(xiàn)在了最后通過(guò)的《勞動(dòng)合同法》中。從該法的一審到最終表決通過(guò)，美國(guó)商會(huì)共舉行了各類(lèi)訴求表達(dá)活動(dòng)十余次[23]。

其次，從聯(lián)合游說(shuō)場(chǎng)角度而言，《勞動(dòng)合同法》立法過(guò)程中的爭(zhēng)議及其本身較弱的政治勢(shì)能也使得其政策游說(shuō)“大門(mén)”并不是始終關(guān)閉的。它觸發(fā)了美國(guó)商會(huì)具有更多的動(dòng)機(jī)和理由將更多的母國(guó)利益相關(guān)者納入其游說(shuō)主體之中。他們積極返回美國(guó)本土，在美國(guó)國(guó)會(huì)(諸如上海美國(guó)商會(huì)“華盛頓敲門(mén)行動(dòng)”，DC Doorknock)和媒體中表達(dá)政策倡議，試圖通過(guò)這些平臺(tái)向中國(guó)政府施壓，以期《勞動(dòng)合同法》的條款能更多照顧到外資企業(yè)雇主的利益。然而，由于勞動(dòng)立法內(nèi)容本身所涉及的勞資雙方具有天然的對(duì)立性，因而當(dāng)在華外國(guó)商會(huì)回到母國(guó)游說(shuō)代表資方的利益相關(guān)者時(shí)，這本身便會(huì)引起來(lái)自勞方利益代表的警覺(jué)和行動(dòng)。在2006 年到2007年間，《紐約時(shí)報(bào)》等媒體、美國(guó)眾議院幾十名議員、美鋼鐵工人聯(lián)合會(huì)等組織，批評(píng)在華外企和在華外國(guó)商會(huì)干擾中國(guó)《勞動(dòng)合同法》立法過(guò)程，將資方的利益強(qiáng)勢(shì)凌駕于勞方的利益之上。[23]同時(shí)，美國(guó)工會(huì)勢(shì)力也積極關(guān)注并表達(dá)對(duì)中國(guó)勞動(dòng)者權(quán)益保護(hù)的支持。從利益代表的角度而言，美國(guó)工會(huì)組織的這種態(tài)度反映的是其對(duì)美國(guó)本土工人利益的關(guān)切。因?yàn)橹袊?guó)勞動(dòng)力的長(zhǎng)期廉價(jià)和非正式化制度是在華外商企業(yè)成本控制的重要影響因素之一，這在某種程度上影響了美國(guó)國(guó)內(nèi)本土的就業(yè)機(jī)會(huì)。呼吁保護(hù)中國(guó)勞工權(quán)益，本質(zhì)上是呼吁提升中國(guó)勞動(dòng)力成本，從而有助于海外就業(yè)機(jī)會(huì)回流美國(guó)。這便使得中國(guó)《勞動(dòng)合同法》在立法初期體現(xiàn)以勞方利益為主的立法動(dòng)機(jī)更加強(qiáng)化。但是，美國(guó)商會(huì)(包括其他外國(guó)商會(huì))所具有的橫跨東道國(guó)和母國(guó)的影響力及其“擇地游說(shuō)”行動(dòng)能力是美國(guó)國(guó)內(nèi)工會(huì)組織不具備的，因此即便受到美國(guó)國(guó)內(nèi)工會(huì)勢(shì)力的反對(duì)，美國(guó)商會(huì)依然展開(kāi)其持續(xù)的政府游說(shuō)活動(dòng)，力圖表達(dá)其會(huì)員企業(yè)的利益。[24]同時(shí)，面對(duì)來(lái)自美國(guó)國(guó)內(nèi)勞方利益代表的壓力，美國(guó)商會(huì)亦主動(dòng)出擊，試圖降低這一勢(shì)力的影響。根據(jù)美國(guó)ABC新聞網(wǎng)站上披露的“上海美國(guó)商會(huì)答ABC網(wǎng)站記者問(wèn)”的一封郵件[25]，面對(duì)外界對(duì)其阻撓中國(guó)《勞動(dòng)合同法》立法的質(zhì)疑，上海美國(guó)商會(huì)表示其只是在中國(guó)全國(guó)人大向社會(huì)征求意見(jiàn)過(guò)程中將其會(huì)員企業(yè)的意見(jiàn)匯集并遞交，主要意見(jiàn)集中在草案中過(guò)于模糊的法律術(shù)語(yǔ)和不可操作性，其本意并沒(méi)有阻撓中國(guó)政府立法。

最后，從擇地游說(shuō)行為的效果來(lái)看，這些游說(shuō)活動(dòng)盡管伴隨著激烈的與東道國(guó)和母國(guó)勞方利益代表間的爭(zhēng)議，但最終還是形成了比較良好的預(yù)期?！秳趧?dòng)合同法》最后在第一條規(guī)定：“明確勞動(dòng)合同雙方當(dāng)事人的權(quán)利和義務(wù)，構(gòu)建和發(fā)展和諧穩(wěn)定的勞動(dòng)關(guān)系，保護(hù)勞動(dòng)者的合法權(quán)益”，這一立法宗旨從最初對(duì)勞方的傾斜調(diào)整為平衡勞資雙方關(guān)系，從中可窺見(jiàn)對(duì)資方利益保護(hù)的聲音的確得到了部分回應(yīng)[21]155。據(jù)中國(guó)美國(guó)商會(huì)表示，其在2006年4月草案征求意見(jiàn)時(shí)提出的意見(jiàn)，有四分之三都在修訂稿中得到了體現(xiàn)。在接受記者采訪時(shí)，談到美國(guó)商會(huì)在中國(guó)立法中發(fā)揮作用的成功案例，其會(huì)長(zhǎng)認(rèn)為首推《勞動(dòng)合同法》。相比一稿、二稿，他評(píng)價(jià)最后通過(guò)的《勞動(dòng)合同法》是“一部更好的法律”[23]。

通過(guò)上述分析，由于《勞動(dòng)合同法》立法過(guò)程中弱政治勢(shì)能的存在，在華外國(guó)商會(huì)得以“借勢(shì)”形成“橫向游說(shuō)場(chǎng)”和“聯(lián)合游說(shuō)場(chǎng)”多管齊下的復(fù)合游說(shuō)場(chǎng)地。美國(guó)商會(huì)的這一復(fù)雜游說(shuō)活動(dòng)的最終目的當(dāng)然是為了降低其會(huì)員企業(yè)在華經(jīng)營(yíng)的法律風(fēng)險(xiǎn)和成本，但從東道國(guó)的角度來(lái)說(shuō)，它在法團(tuán)主義的制度環(huán)境中也扮演了一種較為積極主動(dòng)的社會(huì)勢(shì)力，有時(shí)可能會(huì)在東道國(guó)引發(fā)某項(xiàng)政策的社會(huì)爭(zhēng)議，進(jìn)而與東道國(guó)的國(guó)家權(quán)力形成一定的沖突。

(三)基于強(qiáng)政治勢(shì)能的擇地游說(shuō)：中國(guó)歐盟商會(huì)游說(shuō)《外商投資法》

1.案例背景

《外商投資法》于2019年3月15日頒布。作為我國(guó)專(zhuān)門(mén)的外資基礎(chǔ)性法律，它自然引起在華外資企業(yè)和外國(guó)商會(huì)的高度關(guān)注[26]。中國(guó)歐盟商會(huì)在《外商投資法(草案)征求意見(jiàn)稿》于2018年12月發(fā)布后就發(fā)表了一份針對(duì)該草案的立場(chǎng)說(shuō)明，除了對(duì)具體涉及在華外資商業(yè)利益條款發(fā)表意見(jiàn)外，還質(zhì)疑了立法周期過(guò)短等立法程序性問(wèn)題[27]。中國(guó)歐盟商會(huì)在2019年《歐盟企業(yè)在中國(guó)建議書(shū)》中亦花了較大篇幅提出更為完善和詳盡的建議。

從中國(guó)歐盟商會(huì)官網(wǎng)上的“政策倡議成果”(advocacy success)板塊所披露的信息可以大致了解該商會(huì)公開(kāi)游說(shuō)的途徑和過(guò)程，其基本遵循著“政策倡議—政府外聯(lián)”的行動(dòng)框架，圍繞著相關(guān)政策的游說(shuō)過(guò)程而循環(huán)往復(fù)進(jìn)行，直到政策最終落地。例如，中國(guó)歐盟商會(huì)首先就相關(guān)法律、政策草案文本向國(guó)務(wù)院法制辦公室或全國(guó)人大常委會(huì)法工委提出書(shū)面建議，并分別安排與官員見(jiàn)面，這一行動(dòng)之后游說(shuō)會(huì)在整個(gè)立法過(guò)程中持續(xù)反復(fù)進(jìn)行，直到草案表決通過(guò)。在此期間，中國(guó)歐盟商會(huì)非常積極地匯聚其會(huì)員企業(yè)的政策訴求并及時(shí)向上述立法部門(mén)乃至業(yè)務(wù)行政部門(mén)提出非常詳盡的建議。從包括《外商投資法》在內(nèi)的諸多政策游說(shuō)過(guò)程來(lái)看，中國(guó)歐盟商會(huì)的游說(shuō)效率是極富成效的。

2.《外商投資法》的強(qiáng)政治勢(shì)能

與《勞動(dòng)合同法》不同的是，《外商投資法》的整個(gè)立法過(guò)程體現(xiàn)了強(qiáng)政治勢(shì)能的特征。相較于《勞動(dòng)合同法》這一旨在調(diào)整具體勞動(dòng)關(guān)系、專(zhuān)業(yè)導(dǎo)向性明顯的社會(huì)法，《外商投資法》屬于一部基礎(chǔ)性、框架性的法律，具有更為宏觀的戰(zhàn)略意義，它涉及的是國(guó)家整體的經(jīng)濟(jì)政策。同時(shí)，《外商投資法》的立法過(guò)程存在著顯著的“高位推動(dòng)”特征，既有“黨的領(lǐng)導(dǎo)在場(chǎng)”的表現(xiàn)，又在立法過(guò)程中成功“構(gòu)建權(quán)勢(shì)”。除了由中共中央總書(shū)記、國(guó)家主席、中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)習(xí)近平在2017年7月17日主持召開(kāi)中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十六次會(huì)議中的“政策性講話”作為指導(dǎo)，同時(shí)它也是在中美貿(mào)易摩擦這一重大歷史關(guān)頭進(jìn)行的涉及經(jīng)貿(mào)議題的立法活動(dòng)[23]。因此，在中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組這一具有中國(guó)特色的高階跨部門(mén)協(xié)調(diào)機(jī)制和“小組政治”[28]的運(yùn)作下，《外商投資法》的立法過(guò)程出現(xiàn)了顯著的政治信號(hào)，其政治勢(shì)能較強(qiáng)[26]。

3.在縱向游說(shuō)場(chǎng)與單一游說(shuō)場(chǎng)實(shí)施游說(shuō)

由于在立法過(guò)程中呈現(xiàn)強(qiáng)政治勢(shì)能，《外商投資法》的立法速度相當(dāng)快，僅耗時(shí)3個(gè)月便完成了從草案意見(jiàn)征求到立法表決的全部流程。這對(duì)參與其中的中國(guó)歐盟商會(huì)來(lái)說(shuō)，其游說(shuō)成本是相對(duì)較低的。雖然這種效率和“政策變現(xiàn)”能力可以使歐盟商會(huì)僅需“借勢(shì)”在中國(guó)國(guó)內(nèi)并主要在《外商投資法》立法牽頭部門(mén)間完成相關(guān)政策游說(shuō)即可，但由于該法律作為一個(gè)框架性法律，更多的執(zhí)行過(guò)程仍需要地方政府(即外商在華直接接觸的主要政府層級(jí))的參與，因此，歐盟商會(huì)除了聚焦在中國(guó)國(guó)內(nèi)這個(gè)“單一游說(shuō)場(chǎng)”之外，同時(shí)也在“縱向游說(shuō)場(chǎng)”這一維度開(kāi)展游說(shuō)活動(dòng)，力圖促進(jìn)中央與地方關(guān)于《外商投資法》的準(zhǔn)確理解和實(shí)施，從而避免政策過(guò)程中可能出現(xiàn)的“上下級(jí)政策傳導(dǎo)失真”等問(wèn)題影響其會(huì)員企業(yè)的利益。

根據(jù)中國(guó)歐盟商會(huì)于2020年4月10日通過(guò)其微信公眾號(hào)首次披露的信息[29]，該商會(huì)針對(duì)《外商投資法》(包括后續(xù)的《外商投資法實(shí)施條例》和《外商投資信息報(bào)送辦法》等法規(guī)制定)的游說(shuō)活動(dòng)主要聚焦在國(guó)家層面的商務(wù)部、全國(guó)人大法工委、司法部這三大立法牽頭部門(mén)，以及地方相關(guān)部門(mén)(如上海市商務(wù)委等)。對(duì)東道國(guó)來(lái)說(shuō)，此時(shí)法團(tuán)主義所主導(dǎo)的利益代表過(guò)程是最符合國(guó)家權(quán)力和社會(huì)勢(shì)力兩方利益的，規(guī)避了外國(guó)商會(huì)游說(shuō)活動(dòng)所可能造成的沖突和矛盾，歐盟商會(huì)大部分的游說(shuō)活動(dòng)均是在中國(guó)制度結(jié)構(gòu)中完成的，從某種程度而言，相比起美國(guó)商會(huì)的激進(jìn)與強(qiáng)勢(shì)，歐盟商會(huì)相對(duì)溫和。

從游說(shuō)效果來(lái)看，經(jīng)過(guò)幾輪政策游說(shuō)過(guò)程，立法結(jié)果是符合歐盟商會(huì)的預(yù)期的。中國(guó)歐盟商會(huì)主席伍德克(Joerg Wuttke)表示：“出乎意料，《外商投資法》完全照顧到了我們所有的疑慮?！彼赋觯锻馍掏顿Y法》著重強(qiáng)調(diào)了“防止強(qiáng)制技術(shù)轉(zhuǎn)讓”部分，同時(shí)提高了對(duì)“貿(mào)易機(jī)密”的保護(hù)。[30]

表1總結(jié)了《勞動(dòng)合同法》與《外商投資法》立法過(guò)程中政治勢(shì)能強(qiáng)弱程度以及在華外國(guó)商會(huì)相應(yīng)的擇地游說(shuō)行為。

表1 《勞動(dòng)合同法》和《外商投資法》政治勢(shì)能強(qiáng)弱程度及在華外國(guó)商會(huì)擇地游說(shuō)行為

五、結(jié)論

本文首先通過(guò)討論在華外國(guó)商會(huì)游說(shuō)行為的制度環(huán)境，提出外國(guó)商會(huì)在中國(guó)特定制度環(huán)境中“積極自主性”的特征。由此，在華外國(guó)商會(huì)便具有了針對(duì)中國(guó)政策過(guò)程而采取更為靈活和精準(zhǔn)的積極游說(shuō)策略的制度基礎(chǔ)，也表明理解中國(guó)政策過(guò)程的本質(zhì)對(duì)于在華外國(guó)商會(huì)的現(xiàn)實(shí)意義。其次，借鑒政治勢(shì)能理論，分析了中國(guó)政策過(guò)程在政策制定和政策執(zhí)行等環(huán)節(jié)中的政治勢(shì)能強(qiáng)弱對(duì)于政策變現(xiàn)能力的作用，并進(jìn)一步提出政治勢(shì)能作為一種微觀機(jī)制，存在于中國(guó)特定制度環(huán)境與商會(huì)游說(shuō)行為之間，外國(guó)商會(huì)基于不同政策過(guò)程的政治勢(shì)能，在東道國(guó)和母國(guó)、縱向和橫向政策部門(mén)間選擇相應(yīng)游說(shuō)場(chǎng)地實(shí)施游說(shuō)行為。最后，基于這一分析框架，分別對(duì)美國(guó)商會(huì)游說(shuō)《勞動(dòng)合同法》和歐盟商會(huì)游說(shuō)《外商投資法》兩大立法過(guò)程展開(kāi)案例分析。

在華外國(guó)商會(huì)根據(jù)不同強(qiáng)弱程度的政治勢(shì)能實(shí)施相應(yīng)的擇地游說(shuō)行為，其本質(zhì)符合政治勢(shì)能概念的“借勢(shì)成事”[16]內(nèi)涵，不同的是原本意在促進(jìn)國(guó)內(nèi)政策執(zhí)行部門(mén)提升“政策變現(xiàn)”能力的理論解釋或制度設(shè)計(jì)此時(shí)被在華外國(guó)商會(huì)“利用”。從政治勢(shì)能與在華外國(guó)商會(huì)游說(shuō)行為的關(guān)系角度而言，強(qiáng)政治勢(shì)能的公共政策有助于外國(guó)商會(huì)的游說(shuō)行為朝著簡(jiǎn)單、溫和的方向行進(jìn)，對(duì)特定制度環(huán)境下的東道國(guó)具有規(guī)避?chē)?guó)家—社會(huì)利益沖突風(fēng)險(xiǎn)的可能性；相反，弱政治勢(shì)能的公共政策則有可能會(huì)促使外國(guó)商會(huì)采取復(fù)雜與激進(jìn)的游說(shuō)策略，雖然并不一定影響最終的政策過(guò)程，但可能會(huì)對(duì)國(guó)家—社會(huì)關(guān)系形成破壞，聚集利益沖突的風(fēng)險(xiǎn)。

由此，理解在華外國(guó)商會(huì)實(shí)施包括擇地游說(shuō)策略在內(nèi)的各類(lèi)游說(shuō)行為邏輯便具有重要的政策意義。當(dāng)前，我們除了關(guān)注國(guó)內(nèi)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與國(guó)家的互動(dòng)關(guān)系之外，也應(yīng)引導(dǎo)好基于積極自主性特征而具有特定行為傾向的外國(guó)商會(huì)的活動(dòng)，它將影響東道國(guó)國(guó)家與社會(huì)互動(dòng)關(guān)系的進(jìn)一步發(fā)展。另一方面，從理論意義而言，本項(xiàng)研究的啟示在于傳統(tǒng)國(guó)家—社會(huì)關(guān)系或組織化利益表達(dá)制度研究主要聚焦于國(guó)內(nèi)視角，可能忽視了由外國(guó)商會(huì)、外資企業(yè)、在華外籍人士等組成的日漸龐大的“國(guó)際輸入性”社會(huì)勢(shì)力，它和國(guó)內(nèi)同類(lèi)社會(huì)勢(shì)力一樣，亦是一個(gè)重要的社會(huì)結(jié)構(gòu)。