徐 嵩，趙芷竺

（1.鞍山市公安局 鐵西公安分局，遼寧 鞍山 114000；2.鞍山市公安局 監(jiān)所管理支隊(duì)，遼寧 鞍山 114000）

近年來(lái)，隨著信訪活動(dòng)的日益頻繁，因信訪問(wèn)題引發(fā)的社會(huì)矛盾逐漸引起各界關(guān)注。信訪是指公民個(gè)人或群體通過(guò)書(shū)信、走訪等方式來(lái)反映情況、表達(dá)意見(jiàn)、請(qǐng)求解決問(wèn)題的一種制度，是黨和國(guó)家了解民情、化解矛盾的橋梁和紐帶[1]。非正常上訪是指信訪人采取蓄意的、過(guò)激的、相關(guān)法律法規(guī)明確限制或禁止的方式，以集訪、鬧訪、纏訪、越級(jí)形態(tài)出現(xiàn)的影響黨政機(jī)關(guān)辦公秩序，破壞社會(huì)治安秩序，妨害國(guó)家安全和公共安全等行為。國(guó)內(nèi)很多專(zhuān)家學(xué)者圍繞信訪調(diào)解、基層矛盾糾紛排查化解、非正常上訪行為的認(rèn)定與處置等方面進(jìn)行了深入的探索。公安部在全國(guó)范圍內(nèi)組織開(kāi)展了爭(zhēng)創(chuàng)“新時(shí)代楓橋式公安派出所”活動(dòng)，借鑒“楓橋經(jīng)驗(yàn)”推動(dòng)信訪矛盾排查化解，涌現(xiàn)出大量積極有效的辦法，取得了階段性成效。福建綜治信訪維穩(wěn)“1+N”聯(lián)動(dòng)中心模式①，推廣基層人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解“三調(diào)對(duì)接”的工作經(jīng)驗(yàn)，選派法官、律師進(jìn)駐公安機(jī)關(guān)調(diào)解室，針對(duì)各系統(tǒng)、部門(mén)涉及的矛盾糾紛，特別是征地拆遷、林權(quán)改制、醫(yī)療事故、交通事故等問(wèn)題開(kāi)展聯(lián)調(diào)處置。鞍山市鐵西公安分局“1+3X”警調(diào)銜接新模式②，積極招募社區(qū)有威望的老住戶，每日定時(shí)在社區(qū)調(diào)解室?guī)椭用窠鉀Q各類(lèi)矛盾糾紛，主動(dòng)幫助公安機(jī)關(guān)聯(lián)系、勸導(dǎo)信訪人[2]。信訪問(wèn)題無(wú)論大小，關(guān)鍵在利益，根本在人心。換句話說(shuō)，可以將矛盾、糾紛、訴求理解為雙方的“心病”。心病就需“心藥”醫(yī)治，借鑒中醫(yī)“望、聞、問(wèn)、切”醫(yī)治方式，提出了“中醫(yī)式”信訪調(diào)解新模式。

一、信訪人的類(lèi)型和基本特征

在中華人民共和國(guó)成立初期，田家英將群眾來(lái)訪按照意圖分為反映、求決、建議、致敬、舊誼[3]。西南政法大學(xué)王山通過(guò)分析信訪人心理訴求，將信訪人分為利益型、心理型、耦合型和無(wú)意識(shí)型[4]。為科學(xué)甄別信訪人真實(shí)意圖，進(jìn)而采取有針對(duì)性的調(diào)解方式，在充分結(jié)合公安基層實(shí)踐的基礎(chǔ)上，按照信訪人的基本特征和現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)，筆者將其歸納總結(jié)為個(gè)體訪和群體訪兩大類(lèi)，主要包括理智型、沖動(dòng)型、敲詐型、職業(yè)型、組織型和盲從型等六種類(lèi)型（表1）。

表1 信訪人的類(lèi)型和基本特征等情況

（一）個(gè)體訪

1.理智型。理智型信訪人是指具有明確的訴求且訴求合理、合法、合規(guī)，其信訪的真實(shí)目的是解決問(wèn)題。此類(lèi)型信訪人采取的信訪途徑符合法律規(guī)定，信訪過(guò)程較為理智，極少發(fā)生語(yǔ)言或肢體沖突或?qū)?，如通過(guò)信件、電子郵件或到當(dāng)?shù)匦旁L部門(mén)反映問(wèn)題。此類(lèi)信訪人具有目的性、合法性、規(guī)范性、持續(xù)性等特征。簡(jiǎn)而言之，就是通過(guò)信訪或法律途徑解決問(wèn)題。

2.沖動(dòng)型。沖動(dòng)型信訪人雖然有合理合法的基本訴求，但是反映訴求未果或未達(dá)到預(yù)期目的，采用干擾政府辦公秩序、散布負(fù)面輿情信息或到上級(jí)非信訪部門(mén)越級(jí)上訪等行為。此類(lèi)型信訪人具有盲目性、對(duì)抗性、突發(fā)性、應(yīng)激性等特征，不顧后果甚至做出違法犯罪行為。

3.敲詐型。敲詐型信訪人基本訴求不符合相關(guān)規(guī)定，缺乏法律支撐，惡意通過(guò)信訪途徑反映問(wèn)題，進(jìn)而謀取非法利益。比如，因房屋拆遷索要巨額補(bǔ)償款未果后持續(xù)越級(jí)非正常上訪。此類(lèi)型信訪人具有違法性、對(duì)抗性、應(yīng)激性、目的性等特征，對(duì)雙方不能妥協(xié)的問(wèn)題一再提出不合理訴求，進(jìn)而敲詐錢(qián)財(cái)。

4.謀生型。謀生型信訪人沒(méi)有固定的信訪訴求，往往找借口去街道、社區(qū)鬧事，借此來(lái)滿足生計(jì)。此類(lèi)型信訪人具有持續(xù)性、違法性、盲目性、對(duì)抗性等特征，以信訪為謀生手段，通過(guò)煽動(dòng)其他信訪人非正常上訪謀取非法利益。

（二）群體訪

群體訪信訪人不同于個(gè)體訪信訪人，多因?qū)ζ髽I(yè)改制、工資福利待遇、征地拆遷等政府或集體行為不認(rèn)同而聚集信訪。

1.組織型。組織型群體訪信訪人訴求高、對(duì)抗強(qiáng)，長(zhǎng)時(shí)間在該信訪群體中散布負(fù)面信息，時(shí)常向其他成員灌輸只有通過(guò)群體信訪途徑才能解決問(wèn)題的錯(cuò)誤思想。此類(lèi)型信訪人大多隱藏自身想法，意圖通過(guò)輿論向政府施壓，具有目的性、對(duì)抗性、隱蔽性、煽動(dòng)性等特征。

2.盲從型。盲從型群體訪信訪人信訪訴求較低，容易聽(tīng)信群體成員意見(jiàn)，擔(dān)心不參與群體訪會(huì)利益受損，跟著群體成員信訪。此類(lèi)型信訪人具有盲目性、模仿性、應(yīng)激性、趨避性等特征。

二、信訪調(diào)解工作中存在的主要問(wèn)題

隨著我國(guó)改革開(kāi)放的不斷深化，因利益格局調(diào)整和生產(chǎn)、生活方式的改變，各類(lèi)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)隱患不斷聚集，矛盾糾紛加劇，引發(fā)了許多信訪問(wèn)題。因個(gè)人利益心理加深，信訪人過(guò)度關(guān)注自身利益而忽視社會(huì)責(zé)任現(xiàn)象明顯。個(gè)別信訪單位對(duì)信訪工作的思想認(rèn)識(shí)和工作措施還不夠到位，導(dǎo)致信訪工作治標(biāo)不治本、總量持續(xù)高位運(yùn)行[5]。

（一）信訪調(diào)解難度大

信訪問(wèn)題往往是矛盾比較尖銳，處理難度大的民政、民事糾紛，信訪訴求長(zhǎng)時(shí)間得不到解決是影響信訪工作的最主要難點(diǎn)、阻點(diǎn)、梗點(diǎn)。容易解決的問(wèn)題就不會(huì)演變?yōu)樾旁L問(wèn)題，只有那些難調(diào)解的矛盾糾紛才會(huì)引發(fā)信訪事件。在現(xiàn)實(shí)工作中，面對(duì)信訪人合理訴求，無(wú)法給出明確答復(fù)或短期內(nèi)無(wú)法解決信訪訴求，缺少有效的調(diào)解機(jī)制和辦法，

（二）信訪途徑選擇不當(dāng)

為進(jìn)一步做好信訪工作，國(guó)家信訪局和各級(jí)信訪部門(mén)都開(kāi)設(shè)了網(wǎng)上訴求辦理平臺(tái)。信訪人通過(guò)該平臺(tái)即可迅速、高效地反映問(wèn)題。實(shí)際上，很多信訪人不愿意通過(guò)網(wǎng)上平臺(tái)或者投遞信件這種省時(shí)、省力、省錢(qián)的方式反映訴求。少數(shù)信訪人不愿意通過(guò)常規(guī)渠道解決問(wèn)題，而選擇越級(jí)上訪等非正常上訪行為。

（三）信訪調(diào)解方式欠妥

信訪調(diào)解工作人員常年處在緊張高壓的工作狀態(tài)。在接待信訪過(guò)程中，個(gè)別工作人員工作方式簡(jiǎn)單，對(duì)信訪人提出的信訪訴求缺乏有效的溝通技巧和處理方式。

（四）信訪考核體制局限

據(jù)初步調(diào)查，全國(guó)很多地方信訪維穩(wěn)工作仍采用“一票否決制”。各級(jí)公安機(jī)關(guān)和街道、社區(qū)工作人員穩(wěn)控工作壓力較大。強(qiáng)化考核措施對(duì)解決信問(wèn)題、維護(hù)信訪人的合法權(quán)益確實(shí)發(fā)揮了積極作用，但是也產(chǎn)生了負(fù)面影響。各級(jí)黨委政府和公安機(jī)關(guān)為完成指標(biāo)任務(wù)，進(jìn)行穩(wěn)控、勸返，影響了整體工作成效，違背了信訪工作的初衷。

三、“中醫(yī)式”信訪調(diào)解模式應(yīng)用

著名中醫(yī)之所以能做到“藥到病除”，需要借助專(zhuān)業(yè)的醫(yī)療手段和豐富的臨床經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)“望、聞、問(wèn)、切”精準(zhǔn)判斷信訪人類(lèi)型，有針對(duì)性地解決信訪工作中存在的主要問(wèn)題。中醫(yī)里的“望”就是觀氣色，意在整體上對(duì)病情有個(gè)初步的判斷，即明確信訪調(diào)解難度；“聞”是指聽(tīng)聲息，包括聽(tīng)聲音和嗅氣味兩個(gè)方面，即了解信訪經(jīng)歷；“問(wèn)”的重點(diǎn)是問(wèn)癥狀，通過(guò)問(wèn)診了解起病原因、發(fā)病經(jīng)過(guò)及治療過(guò)程等，即運(yùn)用調(diào)解溝通策略；“切”又稱(chēng)診脈，是醫(yī)者直接接觸患者判斷病因的方式，即實(shí)施精準(zhǔn)調(diào)解。

（一）“望”字訣

公安信訪調(diào)解工作要詳細(xì)“望”信訪人相關(guān)材料、臺(tái)賬、基本情況，初期需要“望”重點(diǎn)信訪表象（包括主要訴求、聚焦的主要問(wèn)題、可能存在的潛在矛盾點(diǎn)等）、信訪人情況（包括基本情況、家庭情況、經(jīng)濟(jì)情況、職業(yè)特點(diǎn)、社會(huì)關(guān)系等）和信訪問(wèn)題產(chǎn)生的背景（包括是否屬于歷史遺留問(wèn)題、集體問(wèn)題等）。在“望”的過(guò)程中，必須客觀地接收信息。

信訪工作的本質(zhì)就是幫助群眾解決難題。開(kāi)展信訪調(diào)解工作的基本思路就是堅(jiān)持以人為本，想群眾之所想、急群眾之所急，設(shè)身處地?fù)Q位思考，第一時(shí)間給予明確的回復(fù)，做到事事有結(jié)果、件件有回聲。組建信訪工作志愿者隊(duì)伍，將矛盾糾紛排查化解延伸到社區(qū)街道、田間地頭，信訪矛盾問(wèn)題調(diào)解在萌芽、化解在當(dāng)?shù)亍＝⑼晟频男畔⒐蚕斫涣鳈C(jī)制，對(duì)信訪疑難案件要第一時(shí)間上報(bào)同級(jí)黨委政府，從情、理、法等角度科學(xué)制定信訪調(diào)解方案。從成本論的角度看，信訪問(wèn)題處理越早，難度越小，成本越低。比如，因檔案丟失致使退休后未能享受相關(guān)待遇的問(wèn)題，主動(dòng)幫助查資料、開(kāi)證明，成功息訪。

（二）“聞”字訣

公安信訪調(diào)解工作需要“聞”信訪經(jīng)歷（包括信訪持續(xù)時(shí)間、接待信訪人的主要單位和負(fù)責(zé)人、是否存在非正常上訪行為、是否接受司法救助等）、信訪人現(xiàn)狀（包括是否生活困難、存在心理障礙或精神類(lèi)疾病等）和信訪人社會(huì)關(guān)系（主要包括家人、親屬基本情況、關(guān)系要好的朋友以及是否接受過(guò)律師咨詢(xún)等）。在“聞”的過(guò)程中，要做“傾聽(tīng)者”，耐心地傾聽(tīng)信訪人講述，為尋找解決問(wèn)題的途徑做好充分準(zhǔn)備。

加強(qiáng)普法宣傳教育，加大政務(wù)公開(kāi)力度，推動(dòng)公安自媒體建設(shè)，建立健全新聞發(fā)布機(jī)制，全面提高與信訪人的溝通能力，加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)對(duì)話，努力構(gòu)建“互聯(lián)網(wǎng)+信訪宣傳”新格局[6]。做好政策解讀工作，強(qiáng)化“以案說(shuō)法”，引導(dǎo)信訪人采取正規(guī)方式反映訴求。深入群眾了解問(wèn)題，腳踏實(shí)地解決問(wèn)題，做好、做實(shí)、做透群眾工作。與信訪人交流，真心實(shí)意與信訪人交朋友、結(jié)對(duì)子，變被動(dòng)接待為超前化解。組織召開(kāi)座談會(huì)，不斷深化“不忘初心、牢記使命”主題教育成果，把問(wèn)題擺在桌面上，敢于直面困難，勇于承擔(dān)責(zé)任。讓信訪人感受到公安機(jī)關(guān)解決信訪問(wèn)題的決心，積極配合公安機(jī)關(guān)開(kāi)展信訪調(diào)解工作，如時(shí)常邀請(qǐng)信訪人談心，積極幫助解決生活困難，逐漸感化了信訪人，從有名的上訪戶變成了公安機(jī)關(guān)信訪調(diào)解工作的調(diào)解員。

（三）“問(wèn)”字訣

公安信訪調(diào)解工作需要“問(wèn)”信訪人真實(shí)想法（包括詢(xún)問(wèn)信訪人是否接受經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償或其他措施解決問(wèn)題）、相關(guān)責(zé)任單位（包括詢(xún)問(wèn)信訪問(wèn)題產(chǎn)生的具體情況，信訪人是否存在非正常上訪行為，相關(guān)單位為解決信訪問(wèn)題做了哪些工作）、信訪接待機(jī)構(gòu)（包括信訪人信訪流程是否符合規(guī)定、是否通過(guò)信訪聯(lián)席會(huì)議解決信訪問(wèn)題等）。在“問(wèn)”的過(guò)程中，要明確信訪問(wèn)題產(chǎn)生的根本原因、主要矛盾以及信訪人的真實(shí)意圖。

公安機(jī)關(guān)信訪調(diào)解工作應(yīng)充分借鑒“五級(jí)書(shū)記抓信訪”模式，完善市局、縣局、派出所、社區(qū)民警扁平化對(duì)接體系，積極采取開(kāi)門(mén)接訪、上門(mén)走訪、電話問(wèn)訪等方式，做好信訪人寫(xiě)實(shí)與建檔工作。通過(guò)信訪聯(lián)席會(huì)議和司法救助途徑解決信訪人生活困難，采取親情化解式、迂回接觸式、正面引導(dǎo)式等多元化信訪調(diào)解方式，最大限度化解信訪疑難案件和歷史積案。采取“私人訂制”方式，因地制宜、因人而異，逐人逐案制定調(diào)解方案，集中開(kāi)展信訪積案攻堅(jiān)專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)，如因被執(zhí)行人無(wú)法償還民事賠償導(dǎo)致信訪人生活拮據(jù)，通過(guò)信訪聯(lián)席會(huì)議爭(zhēng)取司法救助資金支持，成功化解信訪疑難案件。

（四）“切”字訣

公安信訪調(diào)解工作“切”要切準(zhǔn)攻堅(jiān)方向（根據(jù)信訪人意圖，結(jié)合相關(guān)單位意見(jiàn)提出符合實(shí)際的信訪調(diào)解方案）、處置方案（合理訴求可通過(guò)會(huì)商或聯(lián)席會(huì)議等解決，對(duì)無(wú)理訴求和非正常上訪行為依法打擊）和輔助措施（引導(dǎo)信訪人通過(guò)正規(guī)途徑反映問(wèn)題，定期走訪慰問(wèn)，了解信訪人現(xiàn)狀，進(jìn)一步尋找解決問(wèn)題的辦法）。在“切”的過(guò)程中，制定解決措施要穩(wěn)妥，輔助手段要準(zhǔn)確，依法處置要迅速。

公安信訪工作需要專(zhuān)業(yè)化團(tuán)隊(duì)，掌握信訪調(diào)解工作的規(guī)范流程、處置辦法、溝通技巧和相關(guān)法規(guī)。為進(jìn)一步推動(dòng)信訪維穩(wěn)工作高效運(yùn)作，在維穩(wěn)支隊(duì)、維穩(wěn)大隊(duì)或者信訪辦等專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，建立維穩(wěn)安保聯(lián)勤指揮部，抽調(diào)維穩(wěn)、法制、技偵、網(wǎng)安、刑偵、治安等部門(mén)精干警力合署辦公、聯(lián)勤聯(lián)動(dòng)，強(qiáng)化信息收集、流轉(zhuǎn)、研判與共享。信訪聯(lián)席會(huì)議是解決信訪問(wèn)題的重要途徑之一，主要包含聽(tīng)取各單位來(lái)信來(lái)訪情況匯報(bào)，聽(tīng)取特邀單位、被邀請(qǐng)單位關(guān)于轉(zhuǎn)交、督辦辦理信訪事項(xiàng)情況的匯報(bào)，分析信訪工作形勢(shì)，研究信訪工作中存在的突出問(wèn)題和解決辦法，確定信訪工作任務(wù)，提出做好信訪工作的意見(jiàn)，決定信訪工作的有關(guān)事項(xiàng)等方面內(nèi)容。認(rèn)真解決信訪人的實(shí)際困難，保障他們的基本生活，尋找可能的突破口解決問(wèn)題，用真情實(shí)感打動(dòng)信訪人。同時(shí)，嚴(yán)厲打擊少數(shù)信訪人或信訪群體為謀取超出法律允許的利益而采取的鬧訪、纏訪等非正常上訪行為。

總之，信訪調(diào)解工作關(guān)乎民生福祉?！爸嗅t(yī)式”信訪調(diào)解新模式由表及里、由淺入深地了解信訪人的基本訴求、情緒變化、心理預(yù)期及真實(shí)想法，全面掌握信訪經(jīng)過(guò)與阻梗環(huán)節(jié)，提供了多元化的調(diào)解方式與解決辦法，為進(jìn)一步明確信訪調(diào)解工作的總體思路、處置辦法、規(guī)范流程提供了有益參考，有助于更好地解決信訪問(wèn)題，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定。

注 釋?zhuān)?/p>

①福建綜治信訪維穩(wěn)“1+N”聯(lián)動(dòng)中心模式，“1”即鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜治辦、司法所和信訪室作為成員單位實(shí)行集中辦公，“N”即公安派出所、法庭、民政、勞動(dòng)、國(guó)土、建設(shè)、共青團(tuán)、婦聯(lián)等作為聯(lián)動(dòng)協(xié)作單位派員進(jìn)駐中心，參與中心一體運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)工作事務(wù)聯(lián)勤、矛盾糾紛聯(lián)調(diào)、社會(huì)治安聯(lián)防、突出問(wèn)題聯(lián)治、重點(diǎn)人群聯(lián)管、平安建設(shè)聯(lián)創(chuàng)。

②鞍山市鐵西公安分局“1+3X”警調(diào)銜接新模式，通過(guò)與區(qū)司法局合作，由“派出所+司法所長(zhǎng)、社區(qū)副所長(zhǎng)+調(diào)解專(zhuān)員、社區(qū)民警+社區(qū)書(shū)記”，分別在派出所、社區(qū)警務(wù)室、街道辦事處對(duì)財(cái)產(chǎn)糾紛、債務(wù)糾紛、婚姻矛盾、鄰里矛盾等15 項(xiàng)民事糾紛進(jìn)行駐點(diǎn)調(diào)解，有效減少矛盾糾紛類(lèi)警情，切實(shí)提高了矛盾糾紛化解率與群眾滿意率。