范子艾 東曉

摘要：地方公共文化服務(wù)效能的構(gòu)成要素與影響機(jī)制研究，應(yīng)當(dāng)從我國公共文化服務(wù)供給中政府主導(dǎo)、市場和社會參與的既有角色定位出發(fā)。地方公共文化服務(wù)效能是指地方政府在中央政府的授權(quán)范圍內(nèi)，立足地方實(shí)際，制定適當(dāng)?shù)墓参幕?wù)目標(biāo)使命，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)目標(biāo)使命的能力。從效能的構(gòu)成要素看，地方公共文化服務(wù)效能包括目標(biāo)制定和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)兩個層面。其中，目標(biāo)制定反映了地方政府的職能定位，目標(biāo)實(shí)現(xiàn)決定于地方政府治理的實(shí)現(xiàn)水平。從效能的影響機(jī)制來看，中央授權(quán)范圍和地方“政府-市場-社會”的力量聯(lián)動影響地方政府的職能定位；能力限度、合法限度和合理限度的邊界范圍及匹配狀況影響地方政府的實(shí)現(xiàn)水平；行政生態(tài)影響地方政府的目標(biāo)制定和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的整體行動環(huán)境。本文以山東省和青海省為例，對比分析兩省公共文化服務(wù)效能的構(gòu)成要素和影響機(jī)制的異同。

關(guān)鍵詞：地方公共文化服務(wù)效能；地方政府；構(gòu)成要素；影響機(jī)制

中圖分類號：G249.2文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：2095-5103（2020）15-0030-15

Research on the Constituent Elements and Influence Mechanism of Local Public Cultural Services Efficiency

FAN ZiaiDONG Xiao

Abstract：To study the compositions and influence mechanism of local public cultural service efficiency，we should start from the orientation of government leading and market and social participation in the supply of public cultural service in China.The paper holds that the efficiency of local public cultural service refers to the ability of local government to set the appropriate target mission of public cultural service and achieve the target mission within the scope of authorization of the central government and based on local realities.From the perspective of compositions ofefficiency，the composition of local public cultural service efficiency involves two aspects：goal setting and goal realization.Among them， the goal setting reflects the function orientation of local government，and the goal realization depends on the governance realization level of local government.From the perspective of the influence mechanism，the central governments authorized scope and the linkage relations of local government，market and society influence the function orientation of the government.The limit of capability，legitimacy and rationality and the matching condition affects the level of government function realization. The administrative ecology affects the overall action environment of the governments goal setting and goal realization.Taking Shandong Province and Qinghai Province as examples，the paper compares and analyzes the similarities and differences in the composition and influencing factors of public cultural service efficiency in the two provinces.

Key words：local public cultural service efficiency；local government；constituent elements；influence mechanism

一、研究背景：公共文化服務(wù)效能的相關(guān)研究

黨的十九大報告強(qiáng)調(diào)，滿足人民過上美好生活的新期待，必須提供豐富的精神食糧。要完善公共文化服務(wù)體系，深入實(shí)施文化惠民工程，豐富群眾性文化活動。近年來，隨著我國公共文化服務(wù)建設(shè)不斷發(fā)展和供給側(cè)改革深入推進(jìn)，覆蓋城鄉(xiāng)的公共文化服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)基本建立，公共文化服務(wù)供給總量呈現(xiàn)攀升態(tài)勢。但是，當(dāng)前我國公共文化服務(wù)仍不同程度地存在同質(zhì)化供給與多樣化需求、強(qiáng)勁式需求與有限性供給、變動性訴求與滯后性回應(yīng)、無效式供給與實(shí)際性需求之間的矛盾[1]。這些問題導(dǎo)致我國公共文化服務(wù)供需失衡、效率低下，人民群眾的文化獲得感和滿足感較低。因此，完善公共文化服務(wù)體系、提升公共文化服務(wù)效能成為當(dāng)前所需。公共文化服務(wù)效能研究作為新形勢下提升服務(wù)供給有效性和精準(zhǔn)性的重要保障，逐漸成為政產(chǎn)學(xué)研各界關(guān)注的焦點(diǎn)。通過查閱文獻(xiàn)資料了解到，當(dāng)前公共文化服務(wù)效能的研究主要集中在構(gòu)成要素、影響機(jī)制和優(yōu)化路徑三個方面。

基于以上原則，在政府主導(dǎo)的公共文化服務(wù)供給中，應(yīng)妥善劃分政府職能定位，完善多元化的公共文化供給機(jī)制，處理好政府與各主體的關(guān)系[31]。其中，在政府-市場層面，政府向市場購買服務(wù)，并對其進(jìn)行政策扶持和監(jiān)督引導(dǎo)；而市場則承接政府部分公共文化服務(wù)事項(xiàng)，充分發(fā)揮競爭機(jī)制的優(yōu)勢。在政府-社會層面，政府向社會提供價值觀引領(lǐng)，維護(hù)人民群眾的基本文化權(quán)益；社會則向政府反饋民眾的文化需求，同時向民眾進(jìn)行文化宣傳。在市場-社會層面，市場通過捐贈等形式向社會提供資助，社會則協(xié)助市場完成承接的任務(wù)。

2.目標(biāo)實(shí)現(xiàn)：地方政府的能力限度、合法限度和合理限度

實(shí)現(xiàn)地方公共文化服務(wù)效能，需要地方政府達(dá)到相應(yīng)的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)水平。從決策執(zhí)行角度看，實(shí)現(xiàn)目標(biāo)使命需要綜合考慮能力、支持和價值三個要素[32]。能力要素是指計(jì)劃執(zhí)行是否擁有充足的資源保障[33]。地方公共文化服務(wù)的供給依托于一定的人力、物力和財力，因此地方政府的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)需要滿足一定的能力限度要求。支持要素是指利益相關(guān)者是否同意[34]。地方公共文化服務(wù)供給需要在法律允許和民眾認(rèn)可范圍內(nèi)實(shí)施，因此地方政府的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)需要滿足一定的合法限度要求。價值要素是指計(jì)劃能否實(shí)現(xiàn)公共利益[35]。地方公共文化服務(wù)供給是為了保障公民的文化權(quán)利，實(shí)現(xiàn)社會的文化需求。同時，公共物品的供給在實(shí)現(xiàn)公共利益效果的同時，還應(yīng)遵循一定的效率原則，因此地方政府的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)需要滿足一定的合理限度要求。綜上，實(shí)現(xiàn)地方公共文化服務(wù)的目標(biāo)使命，地方政府需要滿足相應(yīng)的能力限度、合法限度和合理限度要求。

能力限度決定“政府能不能做到”，反映地方政府實(shí)現(xiàn)職能定位的能力大小。政府能力是組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)和資源所形成的合力[36]，具體表現(xiàn)在三個方面：一是實(shí)體資源，即政府所掌握的人力、財力和物力。二是知識資源，即政府所掌握的專業(yè)知識和技能。三是組織設(shè)計(jì)，即地方政府關(guān)鍵職能定位和制度安排。

合法限度決定“政府能不能做”，反映地方政府實(shí)現(xiàn)職能定位的行動依據(jù)。政府行動應(yīng)遵循一定的依據(jù)，主要包括以下兩個方面：一是法律法規(guī)，即地方政府在履行公共文化服務(wù)職能時，應(yīng)遵守國家法律法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定。二是民眾接受度，即基于契約原則，公共權(quán)力由公民讓渡，地方政府行使公共權(quán)力需要面向公眾，對公眾負(fù)責(zé)，獲得公眾的支持。

合理限度決定“政府能不能做好”，反映地方政府實(shí)現(xiàn)職能定位的效率程度。政府效率需要綜合考慮投入和產(chǎn)出的關(guān)系，涵蓋以下三個方面：一是投入成本。地方公共文化服務(wù)投入多寡反映出地方政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、人才隊(duì)伍建設(shè)、公共文化供給、資金投入保障上的力度[37]。二是產(chǎn)出收益等，諸如文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展、社會風(fēng)氣的改善、民眾素質(zhì)的提高以及社會滿意度的提升等。三是政府的投入-產(chǎn)出效率。政府在公共文化服務(wù)供給中的財政投入和產(chǎn)出間呈現(xiàn)倒U型的特點(diǎn)，政府投入在達(dá)到倒U型的頂點(diǎn)后，開始出現(xiàn)邊際成本遞增趨勢[38]，在這種情況下，政府供給不再有效，應(yīng)當(dāng)積極引入社會力量。

當(dāng)?shù)胤秸瑫r滿足能力限度、合法限度和合理限度要求時，公共文化服務(wù)目標(biāo)使命得以圓滿實(shí)現(xiàn)。但在實(shí)際運(yùn)行中，受多重因素影響，三個限度難以實(shí)現(xiàn)完全重合，公共文化服務(wù)的目標(biāo)使命難以充分實(shí)現(xiàn)。

（二）地方公共文化服務(wù)效能的影響機(jī)制

基于上述分析，地方公共文化服務(wù)效能的構(gòu)成要素包括目標(biāo)制定和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。實(shí)現(xiàn)地方公共文化服務(wù)效能的理想狀態(tài)，需要地方政府同時滿足目標(biāo)制定適當(dāng)和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)可能兩個條件。因此，探討地方公共文化服務(wù)效能的影響因素，同樣需要從這兩個層面出發(fā)。中央授權(quán)范圍和地方“政府-市場-社會”的力量聯(lián)動影響地方政府的職能定位；能力限度、合法限度和合理限度的邊界范圍及匹配狀況影響地方政府的實(shí)現(xiàn)水平；行政生態(tài)影響地方政府的目標(biāo)制定和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的整體行動環(huán)境。

1.職能定位：中央政府授權(quán)范圍和地方“政府-市場-社會”力量聯(lián)動

為制定合適的目標(biāo)使命，地方政府需要明確自身定位，清晰界定職能范圍。在實(shí)踐中，地方政府職能定位受中央政府授權(quán)范圍和地方“政府-市場-社會”的力量聯(lián)動的影響。

首先，中央政府的授權(quán)范圍影響地方政府職能定位的界限。中央政府依據(jù)公民基本文化需求和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平，制定全國范圍內(nèi)的基本公共文化服務(wù)指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)。同時，由于公共文化服務(wù)需要做到供需匹配，不同地區(qū)間公共文化發(fā)展?fàn)顩r、公共文化需求存在不同，因此中央給予地方一定自主權(quán)。地方政府可在授權(quán)范圍內(nèi)，結(jié)合國家要求和地方實(shí)際，制定并調(diào)整本行政區(qū)域的基本公共文化服務(wù)實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)，確定自己的職能定位。

其次，多主體的力量聯(lián)動影響地方政府職能定位的調(diào)整。在市場層面，市場能力受交易費(fèi)用的影響。交易費(fèi)用主要包括決策費(fèi)用、實(shí)施費(fèi)用、監(jiān)督費(fèi)用[39]。科斯定理表明，當(dāng)交易費(fèi)用大于零時，制度安排對資源配置和分配有影響，但在某些制度安排上會產(chǎn)生較高的費(fèi)用[40]。在社會層面，社會能力受民主社會發(fā)展程度、社會組織發(fā)展程度等影響。民主社會發(fā)展程度體現(xiàn)為公民的自我服務(wù)意識、訴求表達(dá)意識、參政議政意識；社會組織發(fā)展程度體現(xiàn)為社會的自我管理能力和社會組織成熟度。在政府層面，政府能力受政府的財權(quán)、事權(quán)、智力支撐等硬性和軟性因素的影響。一方面，地方政府在分解公共文化服務(wù)的產(chǎn)品和流程時，應(yīng)充分考慮當(dāng)?shù)厥袌龊蜕鐣幕灸芰?，衡量其在承?dān)公共文化供給部分職能上所產(chǎn)生的交易費(fèi)用，妥善處理好授權(quán)關(guān)系。另一方面，地方政府還需要關(guān)注自身能力范圍，準(zhǔn)確定位自身職能范圍，積極尋求與社會力量合作。

2.實(shí)現(xiàn)水平：能力限度、合法限度和合理限度的邊界范圍及匹配狀況

實(shí)現(xiàn)既定的目標(biāo)使命，地方政府需要達(dá)到相應(yīng)的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)水平，而目標(biāo)實(shí)現(xiàn)水平受制于能力限度、合法限度和合理限度這三個維度的邊界范圍及匹配狀況。

首先，能力限度、合法限度和合理限度的邊界范圍影響目標(biāo)使命能否實(shí)現(xiàn)?！叭碚摗睆?qiáng)調(diào)公共政策制定和實(shí)施要充分體現(xiàn)公共價值，實(shí)現(xiàn)社會利益最大化，這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)需要政策制定同時滿足“價值”“能力”和“支持”等要素的可行性[41]。以“三圈理論”思想為基礎(chǔ)，我國地方政府在實(shí)現(xiàn)目標(biāo)使命時，其實(shí)現(xiàn)水平受制于功能限度、合法限度和合理限度的邊界范圍。

其次，能力限度、合法限度和合理限度的匹配程度影響目標(biāo)使命能否圓滿實(shí)現(xiàn)。當(dāng)?shù)胤秸瑫r滿足三個維度的能力要求，政府能力處于三圈重疊部分時，目標(biāo)使命得到充分實(shí)現(xiàn)，公共文化服務(wù)效能達(dá)到理想狀態(tài)。反之，地方政府將無法充分實(shí)現(xiàn)目標(biāo)使命，公共文化服務(wù)效能將偏離理想狀態(tài)（如圖2所示）；當(dāng)?shù)胤秸芰χ粷M足能力限度和合理限度要求時，公共文化服務(wù)供給處于非合法狀態(tài)，違反“法無授權(quán)即禁止”的公法原則；當(dāng)政府能力只滿足能力限度和合法限度要求時，公共文化供給處于非合理狀態(tài)，效率水平低；當(dāng)政府能力只滿足合法限度和合理限度時，公共文化供給處于無能力狀態(tài)。

3.行動環(huán)境：政治生態(tài)、經(jīng)濟(jì)生態(tài)和社會文化生態(tài)

地方政府是在特定環(huán)境下制定目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，其行動環(huán)境受行政生態(tài)的影響。里格斯提出行政生態(tài)環(huán)境包括政治構(gòu)架、經(jīng)濟(jì)要素、社會要素、溝通網(wǎng)和符號系統(tǒng)五個因素[42]，也有學(xué)者提出當(dāng)代行政生態(tài)主要包括政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會四個方面[43]。結(jié)合現(xiàn)有研究和我國公共文化服務(wù)供給狀況，本文從政治生態(tài)、經(jīng)濟(jì)生態(tài)和社會文化生態(tài)三個方面出發(fā)，闡述影響地方政府公共文化服務(wù)行動環(huán)境的要素。

政治生態(tài)包括法治水平、配套措施和治理需要。首先，法治水平是地方政府供給公共文化服務(wù)的行動依據(jù)。提高公共文化服務(wù)效能、加強(qiáng)文化治理需要實(shí)現(xiàn)文化治理現(xiàn)代化[44]。文化治理現(xiàn)代化要求完善法律體系，明確政府權(quán)力與責(zé)任，約束政府行為。其次，配套措施是地方政府供給公共文化服務(wù)的保障。政府供給公共文化服務(wù)需要配套的人力、物力、財力和制度保障。最后，治理需要影響地方政府對文化建設(shè)的投入力度，體現(xiàn)中央和地方對文化建設(shè)的要求?，F(xiàn)行文化體制在運(yùn)作過程中很大程度上偏于向上負(fù)責(zé)[45]，國家意志影響地方政府的行動方向和重視程度。

經(jīng)濟(jì)生態(tài)包括經(jīng)濟(jì)實(shí)力、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和技術(shù)水平。首先，經(jīng)濟(jì)實(shí)力制約地方政府資源投入力度。地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r與地方政府資源掌握程度之間呈現(xiàn)正相關(guān)關(guān)系，地方政府在文化建設(shè)上投入資源的多寡影響當(dāng)?shù)毓参幕?wù)發(fā)展水平。其次，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)制約地方政府行動限度。地方經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)反映地方社會生產(chǎn)關(guān)系構(gòu)成、行政系統(tǒng)參與社會運(yùn)行程度、社會分工與專業(yè)化發(fā)展水平等情況[46]。在社會力量強(qiáng)大、社會分工合理的地區(qū)，地方政府可加大公共文化服務(wù)社會化運(yùn)行的力度，充分激發(fā)市場和社會力量。最后，技術(shù)水平制約地方政府的行動效率。政府的人員素質(zhì)、專業(yè)水平、管理技巧、組織結(jié)構(gòu)影響地方公共文化服務(wù)供給的有效性和精準(zhǔn)度。

社會文化生態(tài)包括意識形態(tài)和群眾需求。首先，意識形態(tài)反映特定時期社會發(fā)展?fàn)顩r和需求，影響公共文化發(fā)展的目標(biāo)和方向。公共文化服務(wù)供給是一種自上而下的文化動員體系[47]，動員的內(nèi)容和方向需要考慮時代特征和要求。其次，群眾需求反映地方民眾的文化偏好和呼聲，影響地方政府行動模式的選擇。根據(jù)新公共服務(wù)理論，社會民眾既是公共服務(wù)供給的對象，也是公共服務(wù)決策的重要參與者。地方公共文化服務(wù)供給內(nèi)容和方式的選擇受特定地方知識、公眾需求的影響，需要做到公共文化服務(wù)供給側(cè)與需求側(cè)相匹配。

三、案例比較：山東省和青海省公共文化服務(wù)效能比較

地方公共文化服務(wù)效能是指地方政府在中央政府授權(quán)范圍內(nèi)，立足地方實(shí)際，制定適當(dāng)?shù)墓参幕?wù)目標(biāo)使命，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)目標(biāo)使命的能力水平。公共文化服務(wù)效能在不同地區(qū)之間存在差異，本文以山東省和青海省為例，對比分析兩省公共文化服務(wù)效能的構(gòu)成要素的異同，探究效能異同產(chǎn)生的影響機(jī)制。

（一）我國地方公共文化服務(wù)的發(fā)展差異與案例選擇

文化為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供精神動力、行為規(guī)范、重要資源和軟環(huán)境[48]。近年來，我國不斷加大文化建設(shè)投入力度，積極采取措施提升服務(wù)效能，公共文化服務(wù)水平得到顯著提高。但是，城鄉(xiāng)和地區(qū)鴻溝導(dǎo)致的社會非均衡發(fā)展問題依舊嚴(yán)峻，公共文化建設(shè)和發(fā)展存在不同程度的區(qū)域性失衡現(xiàn)象[49]。《中國公共文化服務(wù)發(fā)展指數(shù)報告（2019）》指出，東部地區(qū)省份的公共文化服務(wù)發(fā)展水平普遍較高，中部和西部地區(qū)省份的發(fā)展水平普遍較低。在2016年全國公共文化服務(wù)發(fā)展指數(shù)排名前十的省份中，有6個屬于東部地區(qū)，而排名后十的省份中有4個屬于中部地區(qū)，5個屬于西部地區(qū)[50]?？傮w而言，全國各省份的公共文化服務(wù)發(fā)展水平存在明顯差距。本文從省域視角出發(fā)，選取位于東部地區(qū)的山東?。òl(fā)展指數(shù)排名位居前十）和位于西部地區(qū)的青海?。òl(fā)展指數(shù)排名位居后十），對比分析兩省在效能構(gòu)成上的異同，并探究效能異同的影響機(jī)制。

山東省位于中國東部沿海，是經(jīng)濟(jì)大省、文化大省。山東齊魯文化是先秦時期所形成的一種地域文化，包括道家、兵家、法家、墨家、陰陽、縱橫、方術(shù)、刑、名、農(nóng)、醫(yī)等文化。在文化發(fā)展上，山東省提出“建設(shè)文化強(qiáng)省，在中國優(yōu)秀文化傳承發(fā)展中走在前列”的發(fā)展目標(biāo)。青海省位于中國西北內(nèi)陸，下轄2個地級市、6個自治州。截至2019年末，青海省常住人口607.82萬人，少數(shù)民族人口289.99萬人，占47.71%[51]，地方文化具有濃厚的民族色彩。在文化發(fā)展上，青海省提出建設(shè)文化生態(tài)保護(hù)區(qū)和打造特色文化旅游品牌的戰(zhàn)略規(guī)劃，突出地域性和民族性的特色。

（二）山東省和青海省公共文化服務(wù)效能的構(gòu)成要素的異同

山東省和青海省在公共文化服務(wù)效能構(gòu)成上存在異同，具體而言，表現(xiàn)在目標(biāo)制定和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)兩個層面。

1.目標(biāo)制定：地方政府職能定位的異同

確定地方公共文化服務(wù)效能的目標(biāo)使命，需要明確地方政府的職能定位。山東省和青海省在公共文化服務(wù)目標(biāo)制定上存在異同，具體體現(xiàn)在供給標(biāo)準(zhǔn)和供給模式兩個層面。

在中央授權(quán)范圍內(nèi)，山東省和青海省在供給標(biāo)準(zhǔn)上存在異同?；凇秶夜参幕痉?wù)指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)》，兩省均將讀書看報、收聽廣播、觀看電視、觀賞電影等指標(biāo)列入政府文化建設(shè)績效評估范圍。但兩省在文化供給方式選擇上存在差異，地方政府在授權(quán)范圍內(nèi)可自主決定文化供給的內(nèi)容和形式。山東省基于其儒家文化發(fā)源地的獨(dú)特優(yōu)勢，大力繼承和發(fā)揚(yáng)優(yōu)秀傳統(tǒng)文化。青海省則基于其多民族聚居的地域特征，著重發(fā)揚(yáng)民俗文化，可供選擇的文化供給內(nèi)容和方式也更為多樣。

在政府、市場和社會共同參與的背景下，山東省和青海省在文化供給模式上存在異同。兩省均采用政府主導(dǎo)的多元主體共治模式，在堅(jiān)持政府主導(dǎo)的前提下，引入競爭機(jī)制，將部分公共文化產(chǎn)品通過委托或招標(biāo)形式來進(jìn)行市場化運(yùn)作。但兩省在地方政府職能定位上存在差異，政府、市場和社會在公共文化服務(wù)供給中的效用大小不同。這可以通過公共文化服務(wù)外部支撐水平來做初步判斷?！吨袊参幕?wù)發(fā)展指數(shù)報告（2019）》顯示，2016年山東省和青海省的公共文化服務(wù)外部支撐水平綜合指數(shù)分別為48.30和27.87[52]。由此可見，相比于青海省，山東省公共文化服務(wù)供給中的市場和社會主體所發(fā)揮的效用水平更高。

2.目標(biāo)實(shí)現(xiàn)：地方政府能力限度、合法限度和合理限度的異同

實(shí)現(xiàn)地方公共文化服務(wù)效能的目標(biāo)使命，地方政府需要滿足相應(yīng)的能力限度、合法限度和合理限度要求。山東省和青海省的地方政府在這三個維度上存在異同。

（1）能力限度的異同。能力限度反映地方政府實(shí)現(xiàn)公共文化服務(wù)目標(biāo)的能力大小。在能力限度上，山東省和青海省在實(shí)體資源、知識資源和機(jī)構(gòu)設(shè)置上存在異同。

在實(shí)體資源層面，山東省和青海省的實(shí)體資源均包含中央轉(zhuǎn)移支付和地方財政兩個部分。2019年，中央財政通過一般公共預(yù)算安排公共文化服務(wù)體系建設(shè)相關(guān)資金225億元[53]，用于推動基本公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化均等化。但兩省在實(shí)體資源的數(shù)量和質(zhì)量上存在差異。山東省經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚、歷史文化悠久、人才資源充沛，在公共文化服務(wù)設(shè)施建設(shè)和供給層面占有優(yōu)勢。青海省經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低、人才資源外流、社會組織發(fā)展相對滯后，地方公共文化服務(wù)的資源投入多依仗于中央財政撥款和資源傾斜。

在知識資源層面，山東省和青海省均通過多種途徑來推進(jìn)地方公共文化服務(wù)供給，如采用廣播電視戶戶通、流動舞臺車、公共數(shù)字文化建設(shè)等方式，但兩省在技術(shù)水平和創(chuàng)新能力上存在差異。山東省借助當(dāng)?shù)氐膫鹘y(tǒng)文化資源和高校資源實(shí)施文化強(qiáng)省戰(zhàn)略，同時通過舉辦文化創(chuàng)新評比活動來激發(fā)社會文化創(chuàng)新力。相比而言，青海省技術(shù)水平較低，知識資源相對匱乏，文化發(fā)展缺乏支撐條件，創(chuàng)新力不足。

在組織設(shè)置層面，基于國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，山東省和青海省均向簡政放權(quán)、構(gòu)建服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。兩省在地方政策文本中均有提及，要充分發(fā)揮政府、市場和社會作用，實(shí)現(xiàn)合理的分工合作關(guān)系。但在地方公共文化服務(wù)的關(guān)鍵職能定位和制度安排上，兩省之間存在差異?，F(xiàn)階段，山東省采取多種措施促進(jìn)文化和旅游業(yè)發(fā)展，注重發(fā)揮文化的經(jīng)濟(jì)效用。而在青海省，文化維穩(wěn)作用突出，弘揚(yáng)社會主義核心價值、提高各民族文化認(rèn)同感、維護(hù)民族團(tuán)結(jié)是地方重要的文化發(fā)展目標(biāo)。

（2）合法限度的異同。合法限度影響地方政府實(shí)現(xiàn)公共文化服務(wù)目標(biāo)的行動依據(jù)。在合法限度上，山東省和青海省在法律約束和地方認(rèn)同上存在異同。

在法律約束層面，山東省和青海省的行動均受到國家層面公共文化服務(wù)相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件的影響，如《公共文化服務(wù)保障法》《關(guān)于加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的意見》等。同時，由于不同地區(qū)間文化發(fā)展水平、文化特色和文化需求存在差異，地方需要在權(quán)限范圍內(nèi)結(jié)合地方實(shí)際情況，出臺相應(yīng)的地方性法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件。如山東省和青海省均出臺了地方性的《關(guān)于加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的實(shí)施意見》，但兩省在實(shí)施意見細(xì)則的設(shè)置上存在差異。

在地方認(rèn)同層面，山東省和青海省政府在規(guī)劃公共文化服務(wù)供給內(nèi)容和形式時，均有考慮地方文化特色和文化需求。如山東省通過舉辦百姓儒學(xué)節(jié)、曲阜市民免費(fèi)游“三孔”景區(qū)等活動來發(fā)揚(yáng)曲阜文化。青海省通過舉辦藏族拉伊、玉樹卓舞、熱貢六月會等活動來傳承和保護(hù)地方民俗文化。但兩省地方政府在滿足社會需求、實(shí)現(xiàn)政社互動的程度上存在差異。山東省文化和旅游廳的門戶網(wǎng)站設(shè)置專門的“互動交流”板塊，民眾可及時和政府進(jìn)行溝通。除此以外，地方政府定期進(jìn)行意見征集和在線調(diào)查，民眾也可通過互動留言、廳長信箱和在線訪談等途徑反映需求。而青海省文化和旅游廳的門戶網(wǎng)站上沒有專門設(shè)置“互動交流”板塊，缺少政府與社會對話的正規(guī)渠道。民眾僅可通過網(wǎng)站留言反映需求，截至2020年4月23日，網(wǎng)站收集到的留言數(shù)僅有50條[54]，公眾和政府間互動較少。

（3）合理限度的異同。合理限度影響地方政府實(shí)現(xiàn)公共文化服務(wù)目標(biāo)的效率程度。在合理限度上，山東省和青海省在公共文化服務(wù)投入、產(chǎn)出和投入產(chǎn)出效率上存在異同。

在公共文化服務(wù)投入層面，山東省和青海省近年來均不斷提高公共文化服務(wù)投入力度，如2019山東省持續(xù)加大對地方公共文化服務(wù)體系建設(shè)投入，統(tǒng)籌資金6.33億元[55]。但兩省在公共文化服務(wù)投入水平上存在差異，主要體現(xiàn)在兩個層面。一是地方公共文化總體投入水平，此層面更加關(guān)注資源供給“總量”水平。2016年山東省和青海省公共文化資源供給排名分別為第22名和第5名[56]，青海省供給總量高于山東省。二是地方政府公共文化資源分配的合理性，此層面更加關(guān)注基本公共文化服務(wù)“均等化”水平。2016年山東省和青海省基本公共文化服務(wù)均等化得分排名分別為第10名和第16名[57]，山東省的資源分配更為合理。

在公共文化服務(wù)產(chǎn)出層面，山東省和青海省在文化發(fā)展上均有所收益。山東省明確提出“傳承齊魯文化、打造文化強(qiáng)省”的目標(biāo)，齊魯文化的建設(shè)成為當(dāng)?shù)氐囊淮筇厣Ｇ嗪Ｊ∩贁?shù)民族眾多，以民俗文化為基點(diǎn)提供公共文化服務(wù)也初見成效。但兩省在收益程度上存在差異。山東省通過發(fā)展齊魯文化，提高了當(dāng)?shù)孛癖姷奈幕J(rèn)同感，也帶動了當(dāng)?shù)芈糜螛I(yè)發(fā)展，其文化產(chǎn)業(yè)年均增長17%[58]。青海省的地區(qū)發(fā)展特色和競爭力尚未形成，當(dāng)?shù)靥厣糜螛I(yè)潛能有待開發(fā)。同時在弘揚(yáng)社會主義核心價值觀、提高民眾文化素質(zhì)和文化認(rèn)同感方面，青海省還需要因地制宜采取更多有效措施。

在公共文化服務(wù)投入-產(chǎn)出效率層面，山東省和青海省地方政府供給尚未出現(xiàn)邊際成本遞增趨勢。近年來山東省和青海省的公共文化服務(wù)投入力度不斷增大，投入-產(chǎn)出效率呈現(xiàn)遞增趨勢，還未到達(dá)投入-產(chǎn)出模型的倒U型頂點(diǎn)，政府供給依舊有效。但兩省在投入-產(chǎn)出效率上存在較大差異。山東省投入-產(chǎn)出效率指數(shù)為1.32，在全國位列第1名，屬于低投入高產(chǎn)出的類型；青海省投入-產(chǎn)出效率指數(shù)為1.00，在全國位列第27名[59]，屬于投入產(chǎn)出持平的類型。

（三）山東省和青海省公共文化服務(wù)效能異同的影響機(jī)制分析

山東省和青海省公共文化服務(wù)效能異同的產(chǎn)生，是地方政府的職能定位、實(shí)現(xiàn)水平和行動環(huán)境三方面共同作用、共同影響的結(jié)果。

1.職能定位：中央政府授權(quán)范圍和地方“政府-市場-社會”力量聯(lián)動的影響

地方政府制定目標(biāo)使命的職能定位，受中央政府授權(quán)范圍和地方“政府-市場-社會”力量聯(lián)動的影響。

中央政府授權(quán)范圍影響地方政府職能定位的界限。《公共文化服務(wù)保障法》規(guī)定，“國務(wù)院建立公共文化服務(wù)綜合協(xié)調(diào)機(jī)制，指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、推動全國公共文化服務(wù)工作”，“地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對公共文化服務(wù)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)”。山東省和青海省政府均需在中央政府的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)下提供地方公共文化服務(wù)。同時，兩省在授權(quán)范圍內(nèi)擁有一定的自主權(quán)?！笆?、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)國家基本公共文化服務(wù)指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際需求、財政能力和文化特色，制定并調(diào)整本行政區(qū)域的基本公共文化服務(wù)實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)?！?/p>

地方“政府-市場-社會”的力量聯(lián)動影響地方政府職能定位的調(diào)整。在理想狀態(tài)下，政府應(yīng)該更多發(fā)揮市場和社會的作用。山東省2018年一般公共預(yù)算收入為6485.40億元[60]；2017年地方企業(yè)單位數(shù)為1676178個，社會團(tuán)體法人數(shù)目為20929個[61]，地方企業(yè)和社會團(tuán)體發(fā)展較為成熟。整體來看，山東省的政府、市場和社會力量均較為強(qiáng)大，政府可以充分發(fā)揮市場和社會在地方公共文化服務(wù)中的作用。在青海省，地方政府財政能力有限，主要依靠中央轉(zhuǎn)移支付；且當(dāng)?shù)氐氖袌龊蜕鐣α窟€不夠強(qiáng)大，2017年青海省地方企業(yè)單位數(shù)為76169個，社會團(tuán)體法人數(shù)目為1790個[62]。整體而言，青海省的政府、市場和社會力量較弱，在“政府-市場-社會”力量聯(lián)動中，地方市場和社會力量有限，地方政府仍需承擔(dān)起大部分市場和社會無力承擔(dān)的公共文化服務(wù)供給責(zé)任。

2.實(shí)現(xiàn)水平：能力限度、合法限度和合理限度的邊界范圍及匹配狀況的影響

地方政府的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)水平，受能力限度、合法限度和合理限度的邊界范圍及匹配狀況的影響。首先，目標(biāo)使命的實(shí)現(xiàn)需要地方政府滿足相應(yīng)的能力限度、合法限度和合理限度的邊界要求。在能力限度上，山東省人才資源豐富、物質(zhì)資源充沛、財政實(shí)力較強(qiáng)，其資源整體掌握度優(yōu)于青海省。在合法限度上，兩省政府均有因地制宜安排地方公共文化服務(wù)供給的權(quán)限，除此以外，青海省自治地區(qū)還享有一定的文化自主權(quán)。在合理限度上，山東省處于低投入高產(chǎn)出水平，青海省處于投入產(chǎn)出持平水平。其次，目標(biāo)使命的實(shí)現(xiàn)程度受三維度的匹配狀況的影響。從三圈理論角度看，當(dāng)?shù)胤秸瑫r滿足能力限度、合法限度和合理限度要求時，公共文化服務(wù)效能趨于最優(yōu)狀態(tài)。地方政府目標(biāo)實(shí)現(xiàn)水平三維度的匹配狀況難以測量，此處通過地方公共文化服務(wù)發(fā)展指數(shù)進(jìn)行初步判斷。2016年山東省和青海省的發(fā)展指數(shù)存在一定的差距，分別為58.64和51.69[63]。相比于發(fā)展指數(shù)排名第一的浙江（發(fā)展指數(shù)為71.16）[64]，山東省和青海省的發(fā)展指數(shù)都較低，兩省在目標(biāo)使命實(shí)現(xiàn)程度還存在較大上升空間。

3.行動環(huán)境：政治生態(tài)、經(jīng)濟(jì)生態(tài)和社會文化生態(tài)的影響

地方政府制定和實(shí)現(xiàn)目標(biāo)使命的行動環(huán)境受政治生態(tài)、經(jīng)濟(jì)生態(tài)和社會文化生態(tài)的影響。

政治生態(tài)主要表現(xiàn)在制度規(guī)范、配套措施和治理需要三個層面。在制度規(guī)范層面，《中華人民共和國公共文化服務(wù)保障法》《關(guān)于加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的意見》等從國家層面規(guī)定了地方公共文化服務(wù)供給內(nèi)容和形式的最低標(biāo)準(zhǔn)。山東省和青海省也出臺了地方構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的實(shí)施意見，進(jìn)一步明確和細(xì)化了地方發(fā)展計(jì)劃和實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)。在配套措施層面，山東省和青海省均在文化設(shè)施、廣電設(shè)施、流動設(shè)施等方面著手進(jìn)行配置，但兩省的配套設(shè)施建設(shè)程度存在較大差距。如青海省還在完善廣電技術(shù)系統(tǒng)，而山東省的廣電設(shè)施已較為完備，正尋求引用更先進(jìn)的技術(shù)方式。在治理需要層面，我國在全球化背景下提出文化強(qiáng)國戰(zhàn)略，強(qiáng)調(diào)公共文化服務(wù)的重要性，兩省均將文化服務(wù)置于公共服務(wù)體系的重要位置。同時，各地區(qū)發(fā)展目標(biāo)存在差異。對于作為文化大省的山東省，國家“十三五”規(guī)劃綱要明確提出，“實(shí)施國家記憶工程，推進(jìn)山東曲阜優(yōu)秀傳統(tǒng)文化傳承發(fā)展示范區(qū)建設(shè)”。對于多民族的青海省，為維護(hù)民族團(tuán)結(jié)和文化特色，國家推行民族區(qū)域自治制度，青海省的自治地區(qū)享有一定文化自主權(quán)。

經(jīng)濟(jì)生態(tài)主要表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)實(shí)力、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和技術(shù)水平三個層面。在經(jīng)濟(jì)實(shí)力層面，山東省2018年人均生產(chǎn)總值為76267元，而青海省2018年人均生產(chǎn)總值為47689元[65]，兩省人均地區(qū)生產(chǎn)總值之間相差28578元，由此導(dǎo)致財政支出能力存在較大差異。在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)層面，2018年山東省和青海省第三產(chǎn)業(yè)占比分別為52.96%和50.7%[66]。山東省第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展快速，社會分工和專業(yè)化水平較高，政府可將部分公共文化服務(wù)事項(xiàng)交由社會運(yùn)營。青海省第三產(chǎn)業(yè)占比超五成，但其經(jīng)濟(jì)整體實(shí)力較弱，產(chǎn)業(yè)發(fā)展、社會分工和專業(yè)化水平較低，公共文化服務(wù)社會化運(yùn)營顯得力不從心。在技術(shù)水平層面，2016年山東省和青海省的創(chuàng)新支持指數(shù)分別為33.77和18.13[67]，兩省存在較大差距。山東省高校眾多，文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展成熟，地方公共文化服務(wù)供給專業(yè)性、創(chuàng)新性強(qiáng)。而青海省地廣人稀，文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展落后，難以留住人才，地方公共文化服務(wù)發(fā)展缺少人才支持和技術(shù)支撐。

社會文化生態(tài)主要表現(xiàn)意識形態(tài)和群眾需求兩個層面。在意識形態(tài)層面，當(dāng)前我國社會主要矛盾已轉(zhuǎn)化為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”，社會公共服務(wù)供給需要尋求高質(zhì)量發(fā)展。這就要求地方政府在提供公共文化服務(wù)時不僅要關(guān)注量的供給，還要關(guān)注質(zhì)的提升。在群眾需求層面，山東省經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展水平較高，因此社會對文化供給提出了更高要求，政府需要提供更多個性化、優(yōu)質(zhì)化、多樣化的公共文化服務(wù)。在青海省，社會整體發(fā)展程度較低，且由于民族眾多、地域廣袤、人口分散，社會文化需求較為分散。因此，完善基本公共文化服務(wù)供給、提高公民文化素質(zhì)成為當(dāng)前所需。

四、結(jié)論與展望：地方公共文化服務(wù)效能優(yōu)化之道

地方公共文化服務(wù)效能是指地方政府在中央政府的授權(quán)范圍內(nèi)，立足地方實(shí)際，制定適當(dāng)?shù)墓参幕?wù)目標(biāo)使命，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)目標(biāo)使命的能力。從效能的構(gòu)成要素看，地方公共文化服務(wù)效能包括目標(biāo)制定和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)兩個層面。從效能的影響機(jī)制看，中央政府的授權(quán)范圍和地方“政府-市場-社會”的力量聯(lián)動影響地方政府的職能定位；能力限度、合法限度和合理限度的邊界范圍及匹配狀況影響地方政府治理的實(shí)現(xiàn)水平；行政生態(tài)影響地方政府的目標(biāo)制定和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的整體行動環(huán)境。本文以山東省和青海省為例，對比分析了兩省在公共文化服務(wù)效能的構(gòu)成要素和影響機(jī)制上的異同?；谏鲜瞿Ｐ蜆?gòu)建和案例分析可以發(fā)現(xiàn)，地方公共文化服務(wù)效能受多重因素共同作用、共同影響，呈現(xiàn)出地區(qū)間發(fā)展不平衡問題。當(dāng)前，我國公共文化服務(wù)進(jìn)入效能提升時代，優(yōu)化地方公共文化服務(wù)效能，縮小地區(qū)間公共文化服務(wù)發(fā)展水平，實(shí)現(xiàn)基本公共文化服務(wù)均等化，需要從多角度著手。

首先，完善政府主導(dǎo)下的多元主體共治模式，提高公共文化服務(wù)效能。公共文化服務(wù)更多指向于多元主體共同參與的公共文化產(chǎn)品的公平供給和大眾化生產(chǎn)[68]。原有的自上而下的公共文化服務(wù)供給模式容易導(dǎo)致資源浪費(fèi)和供需不匹配，政府應(yīng)打破這種單向型供給模式，合理劃分政府職能邊界，形成政府和市場、政府和社會間良性互動關(guān)系。一方面，政府應(yīng)進(jìn)一步完善公共文化服務(wù)體系建設(shè)，改革文化管理體制，為公共文化服務(wù)供給提供良好的制度環(huán)境。另一方面，政府可采取政策優(yōu)惠等激勵措施，在策動市場力量和社會組織參與公共文化服務(wù)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、生產(chǎn)和評估過程中，充分發(fā)揮社會自主供給和社會競爭供給優(yōu)勢，同時加強(qiáng)對公共文化服務(wù)市場化運(yùn)營的監(jiān)督考核，減少權(quán)力尋租、供給無效和低效情況的發(fā)生。另外，還應(yīng)合理劃分中央政府和地方政府之間的職能范圍，實(shí)現(xiàn)中央統(tǒng)籌、地方負(fù)責(zé)模式的高效運(yùn)轉(zhuǎn)。

其次，提高政府供給公共文化服務(wù)的綜合能力，保障政府供給有效性。實(shí)現(xiàn)地方公共文化服務(wù)的目標(biāo)使命，地方政府需要滿足相應(yīng)的能力要求。在能力限度層面，政府應(yīng)進(jìn)一步增強(qiáng)地方經(jīng)濟(jì)實(shí)力，提高政府專業(yè)技術(shù)水平，優(yōu)化政府組織設(shè)計(jì)，為地方公共文化服務(wù)提供良好的資源和技術(shù)保障。在合法限度層面，地方政府應(yīng)依法履行文化建設(shè)職能，積極進(jìn)行信息公開，接受社會監(jiān)督，從多渠道了解民眾需求，真正做到依法行政、透明行政、行政為民。在合理限度層面，政府應(yīng)合理進(jìn)行資源配置，充分發(fā)揮市場和社會作用，提高公共文化服務(wù)供給的精準(zhǔn)性和有效性，增進(jìn)經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。

最后，改善服務(wù)供給環(huán)境和優(yōu)化資源配置，縮小地方間效能差距。當(dāng)前我國公共文化服務(wù)存在區(qū)域性發(fā)展不平衡的問題，不同地方公共文化服務(wù)效能存在較大差異。一方面，需要改善服務(wù)供給環(huán)境。在政治層面，我國要進(jìn)一步提高法治水平，建立健全相關(guān)法律制度，明確國家治理需要。在經(jīng)濟(jì)層面，我國應(yīng)繼續(xù)堅(jiān)持以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為中心，不斷提高國家經(jīng)濟(jì)實(shí)力，同時進(jìn)一步優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，注重技術(shù)水平的提升。在社會文化層面，各級政府應(yīng)扎根地方實(shí)際，從地方特色和文化需求入手，因地制宜、有的放矢地提供符合時代發(fā)展要求和反映當(dāng)?shù)孛癖娫V求的公共文化服務(wù)產(chǎn)品。另一方面，需要合理配置資源。從省域視角看，中西部地區(qū)省份在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、社會發(fā)展程度、資源掌握度、專業(yè)技術(shù)水平上，遠(yuǎn)不及東部地區(qū)省份。故此，需要中央進(jìn)行統(tǒng)籌安排，采取合理的資源傾斜和政策優(yōu)惠措施，提高中西部地區(qū)公共文化服務(wù)供給的整體實(shí)力，促進(jìn)基本公共文化服務(wù)均等化發(fā)展。

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責(zé)任編輯：馬程