陳塵肇

耕地是我國最為寶貴的資源。黨中央、國務(wù)院高度重視耕地保護(hù)問題，習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)，“耕地保護(hù)是關(guān)乎14億人吃飯的大事，容不得半點(diǎn)閃失。”“保障國家糧食安全的根本在耕地，耕地是糧食生產(chǎn)的命根子?！蹦壳稗r(nóng)村亂占耕地建房問題突出，任其蔓延，必然加劇耕地的非農(nóng)化，對(duì)國家糧食安全產(chǎn)生嚴(yán)重沖擊。

為了堅(jiān)決遏制農(nóng)村新增亂占耕地建房行為，積極穩(wěn)妥、有力有序有效推進(jìn)農(nóng)村亂占耕地建房問題專項(xiàng)整治工作，近日，經(jīng)國務(wù)院同意，自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于農(nóng)村亂占耕地建房“八不準(zhǔn)”的通知》和《關(guān)于保障農(nóng)村村民住宅建設(shè)合理用地的通知》。我向大家作3點(diǎn)說明。

堅(jiān)決遏制農(nóng)村新增亂占耕地

第一，疏堵結(jié)合，綜合施措，統(tǒng)籌解決好遏制增量和處置存量問題。耕地保護(hù)是涉及國家安全的大事，關(guān)乎14億人生存問題，關(guān)乎中華民族子孫后代永續(xù)發(fā)展，不能有任何閃失。習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)，耕地紅線要嚴(yán)防死守。要像保護(hù)大熊貓那樣來保護(hù)耕地。近年來，總書記就“大棚房”問題、“違建別墅”問題作出多次重要指示批示，這次，又就農(nóng)村亂占耕地建房問題作出重要批示，強(qiáng)調(diào)既要保障好農(nóng)民合理的建房需求，又要采取措施強(qiáng)化監(jiān)管，堅(jiān)決遏制這一亂象。這些表明了總書記、黨中央一貫以來抓耕地保護(hù)、確保糧食安全堅(jiān)定決心和人民利益至上的使命擔(dān)當(dāng)。

農(nóng)村亂占耕地建房問題歷時(shí)較長，面廣量多，問題突出。既包括住宅類房屋，也包括公共管理服務(wù)以及工礦、倉儲(chǔ)、商服等產(chǎn)業(yè)類房屋。違法類型主要有非法占地、非法批地、非法轉(zhuǎn)讓土地，也有非法出售房屋。十九大以來，各地各部門共同開展“大棚房”、“違建別墅”等專項(xiàng)整治，起到一定震懾作用。自然資源部也采取了完善政策、加強(qiáng)監(jiān)管、嚴(yán)格執(zhí)法督察等措施，比如推進(jìn)審批制度改革、下放審批權(quán)、清理批而未供土地、清理閑置用地、嚴(yán)格精準(zhǔn)執(zhí)法督察，通過這些措施來加強(qiáng)行業(yè)管理，保護(hù)好耕地。但是，農(nóng)村亂占耕地建房現(xiàn)象并沒有完全止住，再不堅(jiān)決遏制，就會(huì)出現(xiàn)不可收拾的局面。違法占用耕地建房問題正從局部地區(qū)向全國范圍、從普通房屋向樓房別墅、從農(nóng)民自住向非法出售、從單家獨(dú)戶向有組織實(shí)施蔓延。相關(guān)法律制度成了“擺設(shè)”和“稻草人”，有關(guān)部門監(jiān)管不力、執(zhí)法不嚴(yán)，甚至聽之任之、置若罔聞。在部分群眾中也存在“法不責(zé)眾”心理，認(rèn)為“別人建，我也建，別人不拆，我也沒事”。農(nóng)村亂占耕地建房問題還夾雜著復(fù)雜的利益關(guān)系，甚至是一些基層干部腐敗問題，如不及時(shí)遏制，將嚴(yán)重破壞黨和政府形象。

7月3日，國務(wù)院召開的整治工作電視電話會(huì)議提出，亂占耕地建房行為觸碰耕地保護(hù)紅線，威脅國家糧食安全。當(dāng)務(wù)之急，就是要立行立改，堅(jiān)決止住增量，防止再增加違法違規(guī)面積，使耕地再受到非法侵占。對(duì)歷史存量問題的整治，要依法依規(guī)，講求工作方法，把握好工作重點(diǎn)和節(jié)奏，分步整治，分類處置，積極穩(wěn)妥有力有序有效推進(jìn)。在保障農(nóng)民合理住宅用地需求的同時(shí)，重點(diǎn)整治強(qiáng)占多占、非法出售等惡意占地建房行為。當(dāng)前，我們正在深入調(diào)研的基礎(chǔ)上制定摸排工作方案，全面摸清情況，掌握底數(shù)，在這個(gè)基礎(chǔ)上，研究制定分類處置的政策措施，對(duì)存量問題分步分類進(jìn)行處置。

這次自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部下發(fā)《關(guān)于農(nóng)村亂占耕地建房“八不準(zhǔn)”的通知》和《關(guān)于保障農(nóng)村村民住宅建設(shè)合理用地的通知》，就是要從堵和疏兩個(gè)方面，采取有力、有效措施，以“零容忍”的態(tài)度，堅(jiān)決遏制新增違法違規(guī)問題，同時(shí)，切實(shí)保障農(nóng)村村民建住宅的合理用地需求。

第二，堅(jiān)決遏制新增亂占耕地建房問題。《關(guān)于農(nóng)村亂占耕地建房“八不準(zhǔn)”的通知》采取簡單明了的方式，列舉了當(dāng)前最突出的、最顯而易見的8類典型違法情形，并向社會(huì)廣泛宣傳公告，發(fā)出“零容忍”新增違法違規(guī)行為的強(qiáng)烈信號(hào)，就是為了提高全社會(huì)依法用地意識(shí)，發(fā)揮事前防范和警示教育作用，堅(jiān)決止住新增問題。一方面，用地單位和個(gè)人都要樹立依法依規(guī)用地意識(shí)，要知道未經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地建房屋是違法違規(guī)不可以干的。另一方面，地方各級(jí)黨委政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及村組干部，要知道耕地是受到國家嚴(yán)格保護(hù)的，在招商引資項(xiàng)目落地的時(shí)候，或者是在給老百姓批宅基地時(shí)，要看看是不是占用永久基本農(nóng)田，是不是占用耕地，不能違法批準(zhǔn)，或者越權(quán)批準(zhǔn)。

對(duì)通知下發(fā)后出現(xiàn)的新增違法違規(guī)行為，各地要以“零容忍”的態(tài)度依法嚴(yán)肅處理，該拆除的要拆除，該沒收的要沒收，該復(fù)耕的要限期恢復(fù)耕種條件，該追究責(zé)任的要依法依規(guī)追究責(zé)任。

這里要特別強(qiáng)調(diào)兩個(gè)方面，一是行政責(zé)任的追究。對(duì)監(jiān)管不力、失職瀆職，不作為、亂作為的國家公職人員，要依規(guī)依紀(jì)依法嚴(yán)肅追究責(zé)任。二是對(duì)刑事責(zé)任的追究。根據(jù)《刑法》和相關(guān)司法解釋的規(guī)定，分三種情形：

第一種情形是對(duì)非法占地行為，占用永久基本農(nóng)田達(dá)到5畝以上、一般耕地達(dá)到10畝以上，造成種植條件嚴(yán)重毀壞的，要依法追究刑事責(zé)任;第二種情形是對(duì)非法轉(zhuǎn)讓行為，非法轉(zhuǎn)讓、倒賣基本農(nóng)田達(dá)到5畝以上、一般耕地達(dá)到10畝以上、非法獲利達(dá)到50萬元以上，或具有其他惡劣情節(jié)的，要依法追究刑事責(zé)任;第三種情形是對(duì)非法批準(zhǔn)征收、使用土地行為，永久基本農(nóng)田達(dá)到10畝以上、一般耕地達(dá)到30畝以上的，以及雖未達(dá)到上述標(biāo)準(zhǔn)，但造成直接經(jīng)濟(jì)損失30萬元以上，造成耕地大量毀壞等惡劣情節(jié)的，對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員要依法追究刑事責(zé)任。

第三，切實(shí)保障好農(nóng)民合理的建房用地需求。農(nóng)村亂占耕地建村民住宅現(xiàn)象，其中有不少合情合理但不合法的情形。既有地方政府的原因，也有政策設(shè)計(jì)方面的原因，歸納起來主要有五個(gè)方面。一是農(nóng)村村民住宅用地沒規(guī)劃、缺計(jì)劃，有的地方多年未批新的宅基地;二是計(jì)劃指標(biāo)政策不夠明確，存在截留、擠占和挪用;三是農(nóng)村村民住宅建設(shè)占用農(nóng)用地（包括耕地）審批層級(jí)高、周期長、材料多;四是農(nóng)戶難以落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡;五是有的宅基地申請(qǐng)條件互為前置，存在政策“打架”現(xiàn)象。

農(nóng)民宅基地使用規(guī)定

針對(duì)這些突出問題，我們兩部廣泛征求意見，認(rèn)真研究，圍繞保護(hù)耕地、保障農(nóng)民合理建房需求、保護(hù)農(nóng)民宅基地合法權(quán)益，起草了《關(guān)于保障農(nóng)村村民住宅建設(shè)合理用地的通知》。歸納起來是3句話，第一句話：計(jì)劃單列、審批下放;第二句話：規(guī)劃管控、統(tǒng)一占補(bǔ);第三句話：一戶一宅、注意分戶合理性”，主要內(nèi)容是：

一是計(jì)劃指標(biāo)單列。農(nóng)村村民住宅建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)在年度全國土地利用計(jì)劃中單列安排，原則上不低于新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)的5%，專項(xiàng)保障農(nóng)村村民住宅建設(shè)用地，年底實(shí)報(bào)實(shí)銷。當(dāng)年保障不足的，下一年度優(yōu)先保障。

二是改進(jìn)農(nóng)村村民住宅用地的農(nóng)轉(zhuǎn)用審批。根據(jù)黨中央國務(wù)院關(guān)于簡化農(nóng)村集體建設(shè)用地審批管理的要求，對(duì)農(nóng)村村民住宅建設(shè)占用農(nóng)用地的，在下達(dá)指標(biāo)范圍內(nèi)，各省級(jí)政府可將《土地管理法》規(guī)定權(quán)限內(nèi)的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批事項(xiàng)，委托縣級(jí)政府批準(zhǔn)，簡化報(bào)件材料，提高審批效率。

三是加強(qiáng)規(guī)劃管控?！锻ㄖ访鞔_，各地在編制縣、鄉(xiāng)級(jí)國土空間規(guī)劃和實(shí)用性村莊規(guī)劃時(shí)，要充分考慮宅基地的合理需求，為農(nóng)村村民住宅建設(shè)用地預(yù)留空間。已經(jīng)批準(zhǔn)規(guī)劃的，要嚴(yán)格落實(shí)。沒有批準(zhǔn)的，在審批宅基地用地時(shí)，要統(tǒng)籌考慮規(guī)模和布局，做好與未來縣、鄉(xiāng)級(jí)國土空間規(guī)劃或?qū)嵱眯源迩f規(guī)劃的銜接工作。

四是統(tǒng)一落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡。《通知》強(qiáng)調(diào)，農(nóng)村村民住宅建設(shè)要優(yōu)先利用村內(nèi)空閑地，盡量少占耕地。確需占用耕地的，通過儲(chǔ)備補(bǔ)充耕地指標(biāo)、實(shí)施土地整治補(bǔ)充耕地等多種途徑統(tǒng)一落實(shí)占補(bǔ)平衡。不需要由農(nóng)民承擔(dān)耕地占補(bǔ)平衡義務(wù)，各地也不得向農(nóng)民個(gè)人收取耕地開墾費(fèi)?？h域范圍確實(shí)無法落實(shí)占補(bǔ)平衡的，可按規(guī)定在市域或省域范圍內(nèi)落實(shí)。

五是特別注意分戶的合理性，嚴(yán)格遵守相關(guān)規(guī)定?！锻ㄖ分厣炅恕锻恋毓芾矸ā返囊?guī)定，在特別注意分戶的合理性基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)“三個(gè)不得”。一是依法落實(shí)“一戶一宅”要求，嚴(yán)格執(zhí)行各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）規(guī)定的宅基地標(biāo)準(zhǔn)，不得隨意改變。二是做好與戶籍管理的銜接，不得設(shè)立互為前置的申請(qǐng)條件。三是針對(duì)一些地方出現(xiàn)的問題，強(qiáng)調(diào)要充分尊重農(nóng)民意愿，不提倡在城市和集鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)外拆并村莊、建設(shè)大規(guī)模農(nóng)民集中居住區(qū)，不得強(qiáng)制農(nóng)民搬遷和上樓居住。

各地按照《通知》精神抓好落實(shí)，結(jié)合本地實(shí)際情況制訂實(shí)施細(xì)則，加強(qiáng)協(xié)作配合，強(qiáng)化監(jiān)督檢查，切實(shí)保障農(nóng)村村民住宅建設(shè)合理用地需求，嚴(yán)格保護(hù)農(nóng)民宅基地合法權(quán)益，從源頭上解決違法亂占耕地建村民住宅問題。此前，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、自然資源部已聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于規(guī)范農(nóng)村宅基地審批管理的通知》（農(nóng)經(jīng)發(fā)〔2019〕6號(hào)），對(duì)宅基地和村民住宅規(guī)劃用地涉及的部門分工、審批流程等作出明確規(guī)定，各地要認(rèn)真貫徹執(zhí)行。

耕地保護(hù)是各級(jí)黨委政府、各部門的政治責(zé)任，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民個(gè)人，也有責(zé)任和義務(wù)保護(hù)好耕地，這是我們的共同使命。做好耕地保護(hù)工作，離不開社會(huì)各界的支持和幫助。大家要一起按照黨中央、國務(wù)院的決策部署，共同完成好農(nóng)村亂占耕地建房問題專項(xiàng)整治有關(guān)工作任務(wù)，堅(jiān)決守住耕地保護(hù)紅線，堅(jiān)決維護(hù)國家糧食安全。（本刊編輯 林鳳鳴）