張儀娜 鮑文

摘 要：我國農(nóng)村應(yīng)急管理體系不健全，在新冠疫情防控工作中，廣大農(nóng)村居民不可避免地成為了現(xiàn)代風(fēng)險社會中的弱勢群體。該文通過分析在新冠肺炎疫情防控工作中農(nóng)村應(yīng)急管理工作存在的問題，提出明確政府主導(dǎo)作用、加強應(yīng)急人才培養(yǎng)、強化各層危機意識、制定危機應(yīng)急預(yù)案等農(nóng)村公共衛(wèi)生風(fēng)險防控對策。

關(guān)鍵詞：突發(fā)公共衛(wèi)生事件;農(nóng)村應(yīng)急管理;新型冠狀病毒肺炎;對策

中圖分類號 R193;R181.8文獻標(biāo)識碼 A文章編號 1007-7731（2020）15-0007-03

2020年，新型冠狀病毒肺炎（以下簡稱新冠肺炎）疫情給我國公共衛(wèi)生事業(yè)及傳染病預(yù)防和控制工作帶來了前所未有的挑戰(zhàn)。我國農(nóng)村因醫(yī)療力量薄弱、群眾防護能力不足以及流動人口較多等因素，成為疫情防控的薄弱地區(qū)，農(nóng)村應(yīng)急管理領(lǐng)域提升空間巨大。

1 突發(fā)公共衛(wèi)生事件的重點階段

非典型肺炎、甲型H1N1流感、高致病性禽流感、埃博拉、新冠肺炎等疫情，均表明突發(fā)公共衛(wèi)生事件理應(yīng)成為現(xiàn)代公共安全治理體系的重點[1]。突發(fā)公共衛(wèi)生事件通常具有突發(fā)性、復(fù)雜性、強制性、公共性和危害性等5大特征，可分為潛伏期、暴發(fā)期和恢復(fù)期，相對應(yīng)的應(yīng)急管理工作包括預(yù)備管理、應(yīng)急處理以及調(diào)整恢復(fù)3個階段。

1.1 預(yù)備管理階段 該階段是疫情防控的危機認知階段，主要包括在突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生之初，迅速建立快速識別和反應(yīng)機制、制定應(yīng)急預(yù)案、調(diào)動應(yīng)急人員、儲備有關(guān)物資的預(yù)警等相關(guān)工作;運用對各類疫情信息的搜集、分析、跟蹤以及監(jiān)測反饋程序，及時掌握疫情的最新動態(tài)，預(yù)判疫情發(fā)展趨勢和可能繼發(fā)出現(xiàn)的各類問題。

1.2 應(yīng)急處理階段 該階段為疫情防控的主要實施階段，主要包括在突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生后，落實防控工作要求，持續(xù)在較長時間內(nèi)從組織領(lǐng)導(dǎo)、預(yù)案運行、人員培訓(xùn)、醫(yī)療救治、輿情處理、心理干預(yù)、物資保障等方面進行的事中處理過程。

1.3 調(diào)整恢復(fù)階段 該階段是突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生后的恢復(fù)、改進和完善階段，主要包括在疫情基本得到控制后，管理者著手及時歸納疫情防控工作經(jīng)驗教訓(xùn)，明確應(yīng)急管理的薄弱環(huán)節(jié)，完善和規(guī)范體系及應(yīng)急機制建設(shè)，為以后可能出現(xiàn)的疫情防控工作提供參考，同時做好經(jīng)濟和社會秩序恢復(fù)穩(wěn)定工作。

2 農(nóng)村應(yīng)急管理工作現(xiàn)狀

我國長期的城鄉(xiāng)二元體制，造成城鄉(xiāng)應(yīng)急管理工作在制度建設(shè)、財政投入、醫(yī)療資源、人力資源、危機認知、信息獲取等方面均存在明顯差異，農(nóng)村應(yīng)急管理能力相對不足。此次的新冠疫情，特殊時期返鄉(xiāng)人員的不可控流動性，增加了疫情防控的未知性，農(nóng)村的防控工作不確定性因素上升[2]。盡管大部分農(nóng)村地區(qū)采取多種應(yīng)急方式有效切斷了疫情的擴散和蔓延，完成了“守牢”農(nóng)村關(guān)卡、“守住”村級防線的任務(wù)，但應(yīng)急物資儲備不充分、體系不完善、隊伍建設(shè)緩慢、方式相對落后的問題也暴露無遺。

2.1 投入不足，衛(wèi)生資源配置不均 公共衛(wèi)生服務(wù)的預(yù)防及救治功能是應(yīng)急管理工作的基礎(chǔ)保障?，F(xiàn)階段我國農(nóng)村公共衛(wèi)生有限的財政投入主要用于醫(yī)療機構(gòu)，地方對于基層疾病預(yù)防控制等公共衛(wèi)生的投入嚴重不足[3]。財政投入不足使農(nóng)村面臨實現(xiàn)疫情防控下沉的阻力。具體表現(xiàn)在：一是農(nóng)村公共衛(wèi)生服務(wù)體系運作資金主要由地方政府負擔(dān)，由于政府對農(nóng)村衛(wèi)生投入不足，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生機構(gòu)缺少財政支持，無法保證足夠的資金來支持農(nóng)村公共衛(wèi)生，導(dǎo)致農(nóng)村衛(wèi)生資源數(shù)量不足和配置結(jié)構(gòu)不合理，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)療機構(gòu)數(shù)量少、醫(yī)療設(shè)備單一、治療水平相對滯后等;二是多數(shù)農(nóng)村地區(qū)沒有設(shè)立專項經(jīng)費用于疫情防控或感染患者救治，一旦出現(xiàn)感染者，治療費用均由個人或基層醫(yī)療機構(gòu)提前墊付，這不僅影響了防控工作的運行效率，而且還影響了應(yīng)急工作的快速處置;三是農(nóng)村應(yīng)急醫(yī)療物資配備不充分，遇到疫情時，農(nóng)村防控人員不能進行有效防護。

2.2 重治輕防，公共衛(wèi)生認知不足 農(nóng)村普遍存在重治輕防的習(xí)慣。在個人防護意識方面，農(nóng)民通常對突發(fā)傳染病的警覺性不夠，防范意識不強，對防護措施不重視。村民長期以來沒有對居住場所消毒和在公共場所戴口罩的習(xí)慣，常常抱有僥幸心態(tài)。農(nóng)村家庭及社交性聚會較多，不可控的聚集性活動進一步給病毒傳播提供了機會。此外，農(nóng)村的孤寡老人、婦女與留守兒童文化水平不高，對疫情信息了解較少，思想上重視不足，疫情防控意識薄弱，即使感染也不及時就醫(yī)就診，給疫情實時監(jiān)測工作增加了困難。

2.3 人才缺乏，衛(wèi)生救治專業(yè)性不夠 2018年末全國衛(wèi)生人員總數(shù)中，衛(wèi)生技術(shù)人員952.9萬，其中鄉(xiāng)村醫(yī)生和衛(wèi)生員僅90.7萬。一方面，很多農(nóng)村醫(yī)生數(shù)量不足，一部分農(nóng)村衛(wèi)生應(yīng)急隊伍還存在從醫(yī)療部門分流人員或非衛(wèi)生技術(shù)人員參與的情況。另一方面，部分農(nóng)村醫(yī)務(wù)人員專業(yè)性不夠，沒有現(xiàn)行流行病學(xué)的研究基礎(chǔ)，容易將傳染病當(dāng)成一般性疾病進行診治;農(nóng)村疫情防控工作人員大多沒有接受過專門的疫情防控培訓(xùn)和應(yīng)急演練，對突發(fā)危機情況的觀察、判斷、報告和先期處置能力都較欠缺。

2.4 封閉管理方式的合法性欠缺 在新冠疫情期間，許多村莊自發(fā)組織封村、封門、封戶以及在村主干道沿途設(shè)卡勸退來訪人員等暫時性的內(nèi)部自我封閉方式來防控疫情，減少與外界接觸，降低了村民被感染的可能性，在短期內(nèi)成為基層非常時期應(yīng)對危機最有效、最直接的方式，達到了以最少成本投入實現(xiàn)高效阻礙疫情蔓延的目的[4]。但這種方式也衍生出一系列問題，如影響防疫物資與醫(yī)療支援的進入、導(dǎo)致村莊物質(zhì)短缺及亟需救治的患者難以及時得到救治等;程序的合法性也存在爭議。

3 農(nóng)村公共衛(wèi)生應(yīng)急對策

3.1 明確政府主導(dǎo)作用，統(tǒng)籌配置衛(wèi)生資源 在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展思想指導(dǎo)下，農(nóng)村公共衛(wèi)生服務(wù)作為農(nóng)村公共衛(wèi)生資源配置過程中的一種公共物品，在應(yīng)急管理過程中發(fā)揮著重要的作用。一方面，政府層面要引導(dǎo)公共衛(wèi)生資源向農(nóng)村流動[5];另一方面，將公共衛(wèi)生資源投入重點從醫(yī)療機構(gòu)轉(zhuǎn)向公共衛(wèi)生服務(wù)。當(dāng)前農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)的應(yīng)急物資儲備主要為針對防汛抗旱等自然災(zāi)害類事件的物資，對突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急物資儲備不足，應(yīng)因地制宜建立縣、鄉(xiāng)、村3級公共衛(wèi)生應(yīng)急物資儲備制度，對常規(guī)的防控物資進行必要的“流動式”儲備，包括藥品、醫(yī)療設(shè)備、防護物資等。

3.2 加大衛(wèi)生防疫投入，加強3級預(yù)防保健網(wǎng) 各級政府要加大對于農(nóng)村衛(wèi)生防疫投入力度，設(shè)立應(yīng)對突發(fā)事件應(yīng)急補助專項資金，在農(nóng)村出現(xiàn)疫情后，合理安排和劃撥資金購置防控物資，確保疫情防控資金和后勤保障供給充足。加強農(nóng)村3級醫(yī)療保健網(wǎng)的建設(shè)，依靠縣、鄉(xiāng)、村3級醫(yī)療預(yù)防保健網(wǎng)及時協(xié)調(diào)處理各類突發(fā)公共衛(wèi)生事件。其中縣級醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)是主導(dǎo)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院是紐帶，村衛(wèi)生室是主力軍。要以疫情防控為中心，以農(nóng)村居民防疫為工作導(dǎo)向，構(gòu)建多元主體參與、多層級協(xié)同工作機制。

3.3 加強應(yīng)急人才培養(yǎng)，提高公共衛(wèi)生服務(wù)質(zhì)量 提高農(nóng)村應(yīng)急服務(wù)水平，關(guān)鍵在公共衛(wèi)生人才。配備專業(yè)的醫(yī)務(wù)人員是增強地區(qū)防控力量的有利手段。農(nóng)村衛(wèi)生管理部門要制定和實施專業(yè)技術(shù)人才的培養(yǎng)規(guī)劃，多方面提高農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生技術(shù)人員素質(zhì)，強化教育培訓(xùn)，提高業(yè)務(wù)知識和技能，鼓勵有條件的鄉(xiāng)村醫(yī)生接受醫(yī)學(xué)學(xué)歷提升教育。同時多渠道培養(yǎng)專業(yè)結(jié)構(gòu)和層次合理的衛(wèi)生技術(shù)人才隊伍，增強防治常見病、多發(fā)病和處理突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急救治能力。已出現(xiàn)疫情的社區(qū)，要運用專業(yè)性強的醫(yī)務(wù)人員主導(dǎo)隨訪管理，進行預(yù)檢分診，并進一步引導(dǎo)疑似人員前往就醫(yī)。

3.4 強化各層危機意識，普及應(yīng)急意識教育 強烈的危機意識有助于提升對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的感知力及準(zhǔn)確有效地采取應(yīng)急策略。一是要強化基層干部和村民對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的重視程度和科學(xué)認知，在基層干部和村民中普及《突發(fā)事件應(yīng)對法》、《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》等法律法規(guī)教育;日常引導(dǎo)村民增強法治意識，支持和配合應(yīng)急管理工作，從而避免因恐慌而導(dǎo)致的社會穩(wěn)定問題。二是及時提高村民公共危機意識，開展農(nóng)村應(yīng)急知識教育，常態(tài)化應(yīng)急培訓(xùn)和應(yīng)急演習(xí)，普及防控知識和技能，提高村民科學(xué)防范和應(yīng)對各類突發(fā)事件的能力。

3.5 制定危機應(yīng)急預(yù)案，建立反饋評價體系 農(nóng)村要有效應(yīng)對公共衛(wèi)生事件，就必須做到危機發(fā)生之前根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況進行預(yù)判并制定出應(yīng)急預(yù)案。農(nóng)村疫情結(jié)束后不僅要及時進行疫情防控工作總結(jié)，更要注意疫情結(jié)束后的后遺癥處理，避免重新進入一個新的危機醞釀期。要充分發(fā)揮村民反饋和衛(wèi)生防疫站日常篩查的合力作用，建立問題反饋機制。村兩委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府等部門要通過設(shè)立意見箱、熱線電話、鄉(xiāng)村微信公眾號等線上線下的反饋渠道，確保公共衛(wèi)生事件前后的問題得到及時反饋。還要對相關(guān)組織機構(gòu)能力進行評估，及時發(fā)現(xiàn)應(yīng)急管理中存在的問題，進一步提高重大疫情下應(yīng)急措施的可行性，提升農(nóng)村整體應(yīng)對能力。

3.6 擴大信息建設(shè)范圍，實現(xiàn)防控體系數(shù)字化 要實現(xiàn)防控體系的數(shù)字化，首先要完善國家、省、市、縣、鄉(xiāng)等多級衛(wèi)生防疫站聯(lián)網(wǎng)的公共衛(wèi)生事件管理信息系統(tǒng)，構(gòu)建統(tǒng)一高效、快速準(zhǔn)確的5級公共衛(wèi)生信息網(wǎng)絡(luò)，再利用管理信息系統(tǒng)進行疫情信息反饋和防控報告。其次，要將農(nóng)村信息化管理與大數(shù)據(jù)手段相結(jié)合，綜合運用大數(shù)據(jù)、云計算、GPS、GIS等先進技術(shù)手段實現(xiàn)各級數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通，并全面收集匯總信息進行合理研判，以建立健全疫情防控的治理信息系統(tǒng)。最后，要結(jié)合現(xiàn)代通訊手段動態(tài)掌握農(nóng)村居民的流動情況、健康狀況、生活訴求等，同時對密切接觸者做好追蹤、管理與居家隔離監(jiān)管，對聚集性集體活動進行實時監(jiān)督，將疫情防控“精準(zhǔn)到戶、精準(zhǔn)到人”。

3.7 引入心理干預(yù)，嚴格把控輿論宣傳 心理服務(wù)作為公共衛(wèi)生服務(wù)的內(nèi)容之一，也是農(nóng)村應(yīng)急管理工作的一個重要手段。從我國應(yīng)對新冠肺炎疫情的情況來看，突發(fā)事件最能考驗民眾的心理健康。一旦農(nóng)村發(fā)生重大傳染病疫情，必將對農(nóng)村居民心理造成一定恐慌。以色列建立的社區(qū)壓力與焦慮治療中心有效降低了基層民眾在戰(zhàn)爭與疫情雙重壓力下的心理恐慌，對于疫情防控具有重要意義。針對突如其來的新冠疫情，農(nóng)村地區(qū)可利用醫(yī)療機構(gòu)、高校、協(xié)會等專業(yè)機構(gòu)以及社會公益組織開通的心理援助熱線、心理援助平臺，聯(lián)合社區(qū)工作人員，采取“線上+線下”的方式向當(dāng)?shù)刂攸c人群提供心理疏導(dǎo)和心理救助。另一方面，要重視輿論的宣傳引導(dǎo)作用，如埃博拉病毒疫情引起恐慌的一個最重要原因就是媒體傳播影響。農(nóng)村地區(qū)的疫情防控要做好民眾心理干預(yù)，嚴格把控輿論、抵制謠言，將積極心理干預(yù)滲透到農(nóng)村社會的每個角落。

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（責(zé)編：徐世紅）