夏浩

摘 要：該文剖析了我國鄉(xiāng)村振興進程中農(nóng)村土地制度的缺陷及其后果，提出了促進鄉(xiāng)村振興發(fā)展的農(nóng)地制度改革設想。城鎮(zhèn)化是農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會轉變的必然結果，是生產(chǎn)力發(fā)展到一定階段的必然產(chǎn)物。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是健全現(xiàn)代社會治理格局的固本之策。目前，我國鄉(xiāng)村振興總體水平不高，且地域差異明顯，應通過完善集體土地所有制、明晰土地征用范圍、提高對失地農(nóng)民的補償標準、構建土地發(fā)展權、發(fā)展新型農(nóng)村社會保障模式、加快農(nóng)村土地使用權市場建設等措施，進一步發(fā)揮農(nóng)村土地制度在促進鄉(xiāng)村振興發(fā)展中的作用。

關鍵詞：鄉(xiāng)村振興;農(nóng)村土地制度;集體土地所有制

中圖分類號 F311文獻標識碼 A文章編號 1007-7731（2020）15-0011-04

中國是一個擁有14億多人口且農(nóng)村人口占半數(shù)以上的發(fā)展中國家。建設中國特色社會主義現(xiàn)代化強國和實現(xiàn)中華民族偉大復興，不能沒有強大的農(nóng)業(yè)、美麗的鄉(xiāng)村、富裕的農(nóng)民、文明的鄉(xiāng)風和科學有效的鄉(xiāng)村社會治理。從新時代中國社會主要矛盾以及中國特色社會主義建設的歷史要求和當代中國國情出發(fā)，黨的十九大決定實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，2019年末全國大陸總人口140005萬人，其中城鎮(zhèn)常住人口84843萬人，占總人口比重為60.6%。目前，我國農(nóng)村聚集了數(shù)以億計的剩余勞動力，較低的城鎮(zhèn)化水平既不利于農(nóng)民收入的持續(xù)穩(wěn)定增長，又不利于增強農(nóng)業(yè)擴大再生產(chǎn)能力和適度規(guī)模經(jīng)營，影響現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和社會主義新農(nóng)村建設的發(fā)展進程。

經(jīng)驗表明，土地制度合理與否不僅關系到現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設和農(nóng)業(yè)基礎地位的鞏固，而且關系到鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。土地既是農(nóng)業(yè)的基本生產(chǎn)資料，也是億萬農(nóng)民的生存保障，處理好農(nóng)村土地制度與鄉(xiāng)村振興發(fā)展之間的關系，對于解決“三農(nóng)”問題、促進城鎮(zhèn)化和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展有著十分重大而深遠的意義。

恩格斯曾經(jīng)指出，一個民族一刻也不能沒有理論思維。十六屆四中全會就已經(jīng)提出“兩個趨向”的重要論斷，即在工業(yè)化初始階段，農(nóng)業(yè)支持工業(yè)、為工業(yè)提供積累是帶有普遍性的趨向;在工業(yè)化達到相當程度后，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村，實現(xiàn)工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與農(nóng)村協(xié)調發(fā)展，也是帶有普遍性的趨向。“兩個趨向”重要論斷為新時期深化農(nóng)村土地制度改革和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展指明了方向。黨的十九大報告提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的“二十字”總要求，即產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕。筆者通過剖析鄉(xiāng)村振興進程中農(nóng)村土地制度缺陷，找出其中不利于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的制度安排，提出進一步深化農(nóng)村土地制度改革的方案和建議。

1 現(xiàn)行農(nóng)村土地產(chǎn)權制度的基本特征及其缺陷

土地產(chǎn)權制度是一個國家或社會因人們占有、使用、處置和支配土地而形成的一套行為規(guī)則，用于影響和調節(jié)人與人之間的經(jīng)濟關系。一般而言，土地產(chǎn)權制度可具體分為土地所有權制度、土地使用權制度以及國家土地管理制度（包括土地征收制度）。中國是一個社會主義國家，經(jīng)過建國初期的土地改革，尤其是經(jīng)過20世紀70年代末以土地家庭承包制為標志的農(nóng)村改革，已形成了一套具有中國特色的農(nóng)村土地產(chǎn)權制度。應該說，中國土地改革是富有成效的，但現(xiàn)行農(nóng)村土地產(chǎn)權制度并不完善，其內在缺陷也很明顯。

1.1 農(nóng)村土地所有權制度 我國現(xiàn)行農(nóng)村土地實行勞動群眾集體所有制。《中華人民共和國憲法》第10條規(guī)定：“城市的土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有;宅基地和自留地、自留山也屬于集體所有”。《中華人民共和國土地管理法》第11條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或村民委員會經(jīng)營、管理;已經(jīng)分別屬于村內2個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體所有的，由村內該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或村民小組經(jīng)營、管理;已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟組織經(jīng)營、管理”。

新制度經(jīng)濟學認為，有效產(chǎn)權應具有排他性和明晰性。由于我國農(nóng)村集體土地所有權的邊界模糊，村集體經(jīng)濟組織、村民委員會、村民小組、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體都可以擁有農(nóng)村土地的所有權，加之集體成員因婚喪嫁娶、生老病死、體制變更等而經(jīng)常發(fā)生變化，集體成員對集體土地所有權及土地資產(chǎn)保值增值的關切度不高，其結果必然導致產(chǎn)權關系混亂。農(nóng)村集體土地的所有權實際上被各級政府所控制，村委會在農(nóng)村社會生活中異化為基層政府的派出機構。在土地征收過程中，由于集體成員的談判努力與利益回報的不對稱，“搭便車”和“暗箱操縱”現(xiàn)象嚴重，土地補償費用普遍較低，一些失地農(nóng)民的生產(chǎn)生活受到嚴重影響。由于農(nóng)民土地所有權存在制度安排上的缺陷，致使農(nóng)村基層矛盾層出不窮，農(nóng)村經(jīng)濟社會治理成效不明顯，社會轉型緩慢。這一制度對于鄉(xiāng)村振興而言：一方面，由于土地所有權模糊，造成土地的濫征濫用，耕地銳減;另一方面，由于農(nóng)民集體所有權虛置，致使農(nóng)村土地征用補償和就業(yè)安置標準過低，不利于農(nóng)民市民化、農(nóng)村經(jīng)濟結構合理化。

1.2 農(nóng)村土地使用權制度 我國現(xiàn)行農(nóng)村土地使用制度以家庭承包經(jīng)營為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經(jīng)營體制為主要特征。相對于人民公社“一大二公”的體制模式，農(nóng)民家庭以承包合同的形式獲得了土地使用權，土地使用權產(chǎn)權邊界相對清晰，從而極大地調動了農(nóng)民投資經(jīng)營土地的積極性，減少了人民公社體制下農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織內部的監(jiān)督成本和“搭便車”現(xiàn)象，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)大幅度增長。據(jù)林毅夫[1]測算，1978—1984年中國農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)值以不變價格計算增長了42.23%，其中46.89%歸功于家庭承包責任制取代集體統(tǒng)一經(jīng)營的體制，化肥施用量增加的貢獻占32.2%?；屎推渌度胍厥褂昧康脑黾硬糠质怯捎谵r(nóng)產(chǎn)品收購價格的提高，提價貢獻占15.98%。

家庭承包責任制雖然解決了廣大人民群眾的溫飽問題，維護了社會穩(wěn)定，但是并沒有成為帶動農(nóng)民從溫飽走向富裕的制度安排。時至今日，隨著社會主義市場經(jīng)濟的進一步發(fā)展，農(nóng)民進城務工的不合理限制被逐漸破除，大批農(nóng)民棄耕進城務工，農(nóng)村土地拋荒比較嚴重。此外，務工農(nóng)民仍將土地作為確保生存的最終保障，不愿將承包地交由集體重新發(fā)包，并且農(nóng)村土地按人口平均承包使農(nóng)民天然地享有一份土地財產(chǎn)，同時也導致農(nóng)民耕種的地塊零碎細小，不利于機械化耕作及發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。以上種種跡象表明，以集體所有、家庭承包經(jīng)營為特征的現(xiàn)行農(nóng)村土地使用權制度不僅不利于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民致富奔小康，而且也不利于農(nóng)村剩余勞動力轉移和城鎮(zhèn)化發(fā)展。

2.4 發(fā)展新型農(nóng)村社會保障模式，促進農(nóng)地高效利用 目前我國農(nóng)村還未建立起高水平的社會保障制度。一方面，中國農(nóng)村居民的恩格爾系數(shù)過高[6]，要在短期內建立一種以個人付費為基礎的高水平社會保障制度是不現(xiàn)實的;另一方面，對于一項涵蓋中國6億農(nóng)村人口的社會保障計劃，要政府來承擔其全部費用也是不可能的。當前我國正處在工業(yè)化中期這一經(jīng)濟高速發(fā)展階段，土地對農(nóng)民的社會保障功能并沒有因進城務工人員的增多而弱化，大量農(nóng)民進城務工仍不放棄承包地就是明證。筆者認為，農(nóng)戶土地經(jīng)營權入股是新時期農(nóng)村社保的發(fā)展方向。在堅持農(nóng)地農(nóng)用、依法、自愿、有償?shù)脑瓌t下，農(nóng)戶以土地承包經(jīng)營權入股，征用土地入股以市場化方式運作，鼓勵分散的農(nóng)戶以土地使用權入股種田大戶、專業(yè)化農(nóng)業(yè)企業(yè)和龍頭公司，農(nóng)戶持股分紅。農(nóng)戶股權分為基本股和流通股，基本股被賦予保障農(nóng)戶糧食安全的功能，流通股體現(xiàn)土地使用權的經(jīng)濟功能，基本股不能上市流轉，流通股可以入市流轉。采取土地經(jīng)營權入股有利于盤活土地資產(chǎn)，優(yōu)化土地資源配置，既達到發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的目的，又可以將農(nóng)民從“舒爾茨低水平陷井”中解救出來，轉移農(nóng)村剩余勞動力，為鄉(xiāng)村振興和城鎮(zhèn)化發(fā)展提供勞動力保障和資金支持。

2.5 加強農(nóng)村土地使用權市場建設，促進土地流轉和優(yōu)化配置 市場是一種通過把買者和賣者匯集在一起交換商品的機制，土地市場是土地產(chǎn)權流動中所發(fā)生的土地供求雙方關系以及整個產(chǎn)權交易領域，只要存在土地產(chǎn)權交易關系，就必然存在土地市場。目前，我國農(nóng)村土地使用權市場發(fā)展遲緩，相關制度供給短缺，不利于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村振興發(fā)展。無論是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設的需要，還是城鎮(zhèn)化發(fā)展的需要，加快農(nóng)村土地市場建設已迫在眉睫。這是因為：（1）從宏觀背景看，由于工業(yè)化和城市化發(fā)展，農(nóng)村非農(nóng)就業(yè)水平大為提高，使得城鄉(xiāng)發(fā)展進入到一個要素全面整合、重新配置的新時期，因而需要對農(nóng)村土地產(chǎn)權關系進一步加以調整與優(yōu)化。（2）從農(nóng)業(yè)發(fā)展階段看，我國已開始進入規(guī)模化、市場化、專業(yè)化的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展階段，這既是國際農(nóng)業(yè)競爭的要求，也是我國農(nóng)業(yè)自身發(fā)展的客觀要求，而我國目前的農(nóng)業(yè)現(xiàn)狀和農(nóng)村土地產(chǎn)權關系顯然不適應現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設和發(fā)展的要求。（3）從當前農(nóng)村土地配置看，在實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制時，農(nóng)村土地資源通常按家庭大小、土地肥力、居住地遠近分配給農(nóng)戶，由于我國人地比率較高，這種土地分配方式往往導致地塊分散[6]，在高度人格化的農(nóng)村社會自發(fā)開始了土地流轉，但由于土地市場建設滯后，目前土地流轉面積不到耕地面積的40%，且土地糾紛時有發(fā)生。

綜上所述，發(fā)展農(nóng)村土地市場是應對城鎮(zhèn)化、工業(yè)化歷史大趨勢的必然選擇，有利于優(yōu)化土地資源配置，可以更好地將技術、資本、勞動力進行組合，解放農(nóng)村剩余勞動力。發(fā)展農(nóng)村土地市場必須從構建土地中介機制和創(chuàng)新土地使用權交易制度入手，以有效降低土地使用權交易成本和確保市場秩序。政府作為宏觀調控的主體，應密切關注土地市場運行，科學運用宏觀調控手段積極引導土地市場運行，防范市場失靈。

參考文獻

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（責編：徐世紅）