郭小聰 趙金旭

[摘 要] 移動互聯(lián)網(wǎng)迅速崛起并深刻影響政府公共服務(wù)供給。在公共行政學(xué)的政治—行政兩分框架下，分析移動政務(wù)對公共服務(wù)創(chuàng)新的挑戰(zhàn)：一方面以公眾需求為中心提供公共服務(wù);另一方面重塑官僚制內(nèi)部組織流程和外部職能邊界，從根本上提高公共服務(wù)效率。通過技術(shù)決定論與社會建構(gòu)論的爭論，指出移動政務(wù)促進(jìn)公共服務(wù)創(chuàng)新的局限性：移動信息技術(shù)在促進(jìn)公共服務(wù)創(chuàng)新的同時，也受到文化、制度等社會因素制約。就如何提高中國移動政務(wù)推動公共服務(wù)創(chuàng)新的作用提出了組織層面完善政績評價機(jī)制、制度層面明晰數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)、個體層面彌補(bǔ)數(shù)據(jù)鴻溝的改革建議。

[關(guān)鍵詞] 移動政務(wù);公共服務(wù)創(chuàng)新;國家治理;改革

[中圖分類號] D63-39 ? [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A ? [文章編號] 1673-8616（2020）04-0001-15

習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)，“當(dāng)今世界，新科技革命和全球產(chǎn)業(yè)變革正在孕育興起”[1]。如何在新一輪的科技浪潮中，把握機(jī)遇，迎接挑戰(zhàn)，推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化，是關(guān)系“兩個一百年”奮斗目標(biāo)的重要時代課題。移動互聯(lián)網(wǎng)，作為移動通信與傳統(tǒng)互聯(lián)網(wǎng)融合的產(chǎn)物，既是新科技革命典型代表，又是關(guān)系國計民生和基本公共服務(wù)供給的基礎(chǔ)保障。

隨著智能手機(jī)的迅速普及，越來越多的公共服務(wù)，如政府信息公開、消費者投訴、納稅、企業(yè)注冊登記、交通處罰、社區(qū)服務(wù)等，都可以通過移動互聯(lián)網(wǎng)完成，移動電子政務(wù)（簡稱移動政務(wù)）迅速崛起并深刻影響公共服務(wù)供給。移動互聯(lián)網(wǎng)帶給公共管理、市場監(jiān)管、社會治理的是越來越多的熊彼特式的“創(chuàng)造性破壞”[2]。公共服務(wù)作為現(xiàn)代公共行政的核心[3-4]，也可能面臨根本性的范式變遷[5]。在政治—行政兩分的框架下，威爾遜認(rèn)為公共行政學(xué)有兩大目標(biāo)：一是研究政府如何做滿足公眾意愿的事;二是研究政府如何最高效率、最低消費地完成這些事[6]。本文將在公共行政學(xué)政治—行政兩分框架下，通過分析移動政務(wù)如何推動公共服務(wù)創(chuàng)新的問題，探討中國移動政務(wù)發(fā)展路徑。

一、移動政務(wù)對公共服務(wù)的挑戰(zhàn)：以公眾需求為中心

麥克斯懷特認(rèn)為，行政無法回應(yīng)公民訴求是當(dāng)代公共行政的最大合法性危機(jī)[7]。沃爾多認(rèn)為，公共行政必須具有政治回應(yīng)性，滿足公眾的需求[8]。登哈特也認(rèn)為，公共行政必須永遠(yuǎn)堅持符合民意的規(guī)范和原則[9]。但是在政治—行政兩分的框架下，公共服務(wù)的提供面臨深刻的合法性危機(jī)——公共服務(wù)只能以政府提供為中心，難以做到以公眾需求為中心。其原因，一是公眾需求本身難以精確識別且高度分散，通過代議制層層傳遞之后，公眾意志難以在政府提供公共服務(wù)的決策中表達(dá)出來。二是政府決策之后，通過科層制提供公共服務(wù)的過程中，多層級委托—代理關(guān)系使公共政策目標(biāo)函數(shù)不斷發(fā)生偏移，公共服務(wù)最終難以真正體現(xiàn)公眾意愿。

移動政務(wù)技術(shù)層面上的變化，促使公共服務(wù)供給從政府提供為中心向公眾需求為中心轉(zhuǎn)變提供了可能[10-11]。一是公共服務(wù)主動滿足公眾需求;二是大數(shù)據(jù)精確識別公眾需求;三是在雙向互動中實現(xiàn)公眾需求。這些改變都有利于從根本上彌補(bǔ)傳統(tǒng)公共行政的合法性危機(jī)。

（一）零距離主動滿足公眾需求

移動電子政務(wù)與傳統(tǒng)電子政務(wù)最大的不同就是移動終端（智能手機(jī)等）可以隨身攜帶，公眾可以隨時隨地連接互聯(lián)網(wǎng)，這樣就帶來了三個根本性的變化。第一，公共服務(wù)主動推送。傳統(tǒng)電子政務(wù)依然是以政府為中心，公眾被動去尋找公共服務(wù)，而移動電子政務(wù)則是主動將各種公共服務(wù)推送到公眾身邊[12]。第二，公共服務(wù)“零距離”傳遞。移動互聯(lián)網(wǎng)終端將公共服務(wù)隨時隨地地傳遞到公眾身邊，像隨身攜帶的物品一樣，公眾可以隨時隨地獲取這些公共服務(wù)。第三，公眾“碎片化”時間的利用。因為可以隨時隨地獲取公共服務(wù)，所以公眾便可以利用“碎片化”時間辦理公共事項。這使得公眾的時間利用策略發(fā)生改變，逐步從以政府提供公共服務(wù)的時間為中心，變成以公眾自己的時間安排為中心。公眾參與的行為、習(xí)慣、動機(jī)等都會向“公眾自身為中心”轉(zhuǎn)移[13]。

（二）大數(shù)據(jù)精確識別公眾需求

移動政務(wù)與公眾隨時隨地互動，大數(shù)據(jù)可以精確記錄下整個公共服務(wù)的服務(wù)過程。對這些大數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計分析，政府部門便可以深度挖掘公眾需求，提前預(yù)測公眾需求，發(fā)掘不同公眾群體間的差異化需求，進(jìn)而向公眾提供個性化和情境化公共服務(wù)[14-15]。大數(shù)據(jù)精確識別公眾需求，這從根本上促使公共服務(wù)供給從以政府提供為中心向以公眾需求為中心轉(zhuǎn)變。例如，精準(zhǔn)扶貧政策成為黨的十八大以來國家治理的熱點問題，也是全面建成小康社會的重要戰(zhàn)略步驟。需要指出的是，正是移動互聯(lián)網(wǎng)帶來的大數(shù)據(jù)環(huán)境，為精準(zhǔn)扶貧政策的實施提供了技術(shù)基礎(chǔ)[16]。以貴州省為例，其以“精準(zhǔn)扶貧云平臺”為支撐，以農(nóng)村基層“網(wǎng)格化管理數(shù)據(jù)庫”為保障，通過大數(shù)據(jù)分析，精確識別貧困人口需求，有針對性地向農(nóng)民提供脫貧幫助[17]。精準(zhǔn)扶貧政策只是移動政務(wù)環(huán)境下，無數(shù)“互聯(lián)網(wǎng)+社會治理創(chuàng)新”案例中的一個。2015年，國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于積極推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”行動的指導(dǎo)意見》和《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》等政策都強(qiáng)調(diào)，利用大數(shù)據(jù)更好識別公眾需求，提供更加精準(zhǔn)、高效、優(yōu)質(zhì)，以公眾需求為中心的公共服務(wù)。

（三）在雙向互動中實現(xiàn)公眾需求

移動互聯(lián)網(wǎng)最根本的改變是實現(xiàn)了“線上”與“線下”的對接（online to offline），虛擬與現(xiàn)實的對接，這樣，一定空間內(nèi)的資源可以實現(xiàn)前所未有的高效流通和精確配置。正是因為移動互聯(lián)網(wǎng)逐步解決了空間內(nèi)任意兩行動者間信息不對稱的問題，所以由此出現(xiàn)了大量的新型商業(yè)模式1。同樣道理，一定空間內(nèi)公眾與政府間的信息透明和實時雙向互動也催生了大量的新公共服務(wù)模式。例如，廣州市市場監(jiān)督管理局將蔬菜快速抽檢信息通過移動微博、微信平臺實時開放給公眾，公眾可以隨時查到相應(yīng)批次的蔬菜溯源信息、快速抽檢信息等，進(jìn)而決定是否購買該蔬菜。再如，廣東省中醫(yī)院的手機(jī)門診掛號服務(wù)，公眾可以根據(jù)醫(yī)生出診情況，隨時隨地調(diào)整自己的就醫(yī)意愿，省去排隊時間，醫(yī)院也可以根據(jù)公眾掛號情況動態(tài)調(diào)配醫(yī)護(hù)資源。

實時雙向互動才能動態(tài)滿足公眾需求，真正實現(xiàn)以公眾為中心[18]。Bertot和Jaeger等認(rèn)為手機(jī)社交媒體、維基百科、博客、微博等，大大促進(jìn)了政府與公眾間的雙向互動，以公眾需求為中心的公共服務(wù)供給特征越來越明顯[19-20]。Breul等也認(rèn)為，移動互聯(lián)網(wǎng)使公眾可隨時隨地與政務(wù)公共服務(wù)互動，使公共服務(wù)更加符合公眾的意愿，從而使“政府部門或者機(jī)構(gòu)真正實現(xiàn)為公眾服務(wù)的使命”[21-23]。

實時雙向互動也對公權(quán)力形成制約，保證以公眾需求為中心。其原因為，一是互聯(lián)網(wǎng)的“留痕化”特點，政府工作人員與公眾的雙向互動過程都被數(shù)據(jù)記錄下來，公眾不滿意的服務(wù)細(xì)節(jié)可以找到證據(jù)，這使街頭執(zhí)法人員的自由裁量權(quán)受到極大壓縮和制約[24]，從而保證了權(quán)為民所用和公共服務(wù)讓公眾滿意。二是移動政務(wù)的便利性，使公眾監(jiān)督的成本大大降低，公眾可以隨時隨地投訴、舉報令自己不滿意的公共服務(wù)。三是在以微信、微博為代表的移動互聯(lián)網(wǎng)輿論環(huán)境下，手機(jī)拍照、錄像等任何隨時隨地可發(fā)生的個體行為都可能演變成為輿論焦點[25]，這給政府部門形成了巨大的輿論壓力，也在一定程度上對公權(quán)力形成了制約和監(jiān)督。

二、移動政務(wù)提高公共服務(wù)效率：流程、平臺與網(wǎng)絡(luò)

威爾遜認(rèn)為的公共行政學(xué)的第二個目標(biāo)是研究如何最高效、最低成本地完成政府該做的事[6]。Graham和Hays也認(rèn)為公共行政“最關(guān)注的是效率、責(zé)任和目標(biāo)實現(xiàn)，及其相應(yīng)的管理技術(shù)問題”[26]。弗雷德里克森也認(rèn)為：“尋求到最有效的方法，或者說如何使用最有效的方法，來實現(xiàn)代表公共利益的政治決策，永遠(yuǎn)是公共行政學(xué)關(guān)注的核心問題?！盵27]移動互聯(lián)網(wǎng)能夠提高公共服務(wù)效率，原因是其沖擊到傳統(tǒng)公共服務(wù)供給的組織基礎(chǔ)——理性官僚制。移動互聯(lián)網(wǎng)對理性官僚制的改變，一是對官僚組織內(nèi)部流程的重塑，二是對官僚組織與市場和社會邊界的重塑。尤其是第二方面，使政府、市場和社會三者機(jī)制在公共服務(wù)中的作用發(fā)生改變，可能會形成一種新的治理結(jié)構(gòu)。以上兩方面的改變都會從根本上提高公共服務(wù)效率[19]。

具體而言，移動政務(wù)提高公共服務(wù)效率，一是因為移動互聯(lián)網(wǎng)對官僚組織流程的進(jìn)一步重塑、簡化和理順;二是因為移動互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)承擔(dān)起越來越多的公共服務(wù)職能，這其實是市場的邏輯在公共服務(wù)供給中起到越來越大的作用;三是因為移動社交軟件使公眾嵌入更廣大的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中，便于公眾實現(xiàn)社會互助，這其實是社會自治邏輯在公共服務(wù)供給中發(fā)揮了更大的作用。

（一）移動政務(wù)重塑科層組織流程

馬克斯·韋伯認(rèn)為，“從純技術(shù)的觀點來說，官僚制是最高效率的組織形式”[28]，但現(xiàn)實中的官僚制往往出現(xiàn)異化[29]，“鴿籠式”的專業(yè)分工壁壘，冗繁的規(guī)章，僵化的程序使官僚制成為效率低下的代名詞[30]。20世紀(jì)80年代，組織流程再造運動率先在私人管理中興起，其基本思想是，利用信息技術(shù)減少工作流程中的摩擦，實現(xiàn)跨功能、跨權(quán)限、跨層級的數(shù)據(jù)庫信息共享，從而大幅度提高生產(chǎn)效率[31-32]。組織流程再造運動傳播到公共管理領(lǐng)域成為新公共管理運動的重要組成部分[33]。例如，林登提出了“無縫隙政府”的概念，認(rèn)為利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，建立以業(yè)務(wù)流程為中心的，直接面向公眾的公共服務(wù)組織流程，將會大大提高公共服務(wù)效率[34]。

移動政務(wù)進(jìn)一步重塑公共服務(wù)組織流程。移動互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、云計算、人工智能等技術(shù)會帶來科層組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)的“化學(xué)反應(yīng)”和“基因再造”，促使政府內(nèi)部辦事流程的精減和重構(gòu)，從而大大降低政府行政成本，提高政府辦事效率。一方面，移動互聯(lián)網(wǎng)顛覆了以地理空間分割為基礎(chǔ)的科層組織職能邊界和公共服務(wù)辦事流程[35]。政府跨部門的數(shù)據(jù)共享和數(shù)據(jù)開放帶來的移動政府一站式服務(wù)，不僅使政府的行政成本大大降低，而且使公眾不再需要訪問、寫信或打電話到某個具體部門來辦理某項服務(wù)，也不必在具體的時空內(nèi)勞奔于不同地區(qū)、不同層級的政府部門，正如李克強(qiáng)總理所說：“讓數(shù)據(jù)多跑路，讓群眾少跑腿?！绷硪环矫?，根據(jù)公眾需求重塑業(yè)務(wù)流程。通過對大數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計分析，政府可以發(fā)掘出不同公眾群體的公共服務(wù)需求特性，進(jìn)而根據(jù)公眾需求的特性，重新設(shè)計和調(diào)整科層組織內(nèi)部業(yè)務(wù)流程，形成適應(yīng)公眾個性化需求的，具有即時回應(yīng)性的，扁平化和彈性化的科層組織業(yè)務(wù)流程。

（二）平臺企業(yè)提高公共服務(wù)效率

移動互聯(lián)網(wǎng)促使平臺經(jīng)濟(jì)（platform economy）的興起1，先是Uber、Airbnb、Saleforce等共享經(jīng)濟(jì)平臺在全球市場崛起，隨后滴滴、美團(tuán)、優(yōu)酷、支付寶、微信、ofo、摩拜等平臺在中國走紅。諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎獲得者Tirole認(rèn)為，與傳統(tǒng)企業(yè)相比，平臺企業(yè)發(fā)揮出了越來越多的公共服務(wù)功能。Evans認(rèn)為，平臺企業(yè)提供越來越多公共服務(wù)，其實是互聯(lián)網(wǎng)對政府和市場邊界的重塑，即信息技術(shù)倒逼政府將許多公共服務(wù)職能逐步讓渡給互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)，或者在提供公共服務(wù)的過程中，政府部門越來越與平臺企業(yè)融為一體[36]。這本質(zhì)上是用市場競爭，或者說是企業(yè)追求利潤最大化的動力去提供公共服務(wù)，因此，其效率要比具有天然壟斷特性的官僚制大大提高。

平臺企業(yè)提高公共服務(wù)效率主要表現(xiàn)在：第一，大量傳統(tǒng)的政府公共服務(wù)可以通過微信、支付寶等移動互聯(lián)網(wǎng)平臺傳遞給公眾。例如，社保管理、公積金管理、法院訴訟費繳納、簽證辦理等大量公共服務(wù)都可以用手機(jī)端支付寶App完成。這樣可以簡化政府大量的前臺業(yè)務(wù)，一些政府部門甚至可能只用保留管理公眾數(shù)據(jù)的職能。大量公共服務(wù)事項都通過契約外包給平臺企業(yè)，這其實是用市場的邏輯實現(xiàn)政府職能，因此可以提高效率。根據(jù)中國互聯(lián)網(wǎng)信息中心的數(shù)據(jù)，2018年上半年中國網(wǎng)民42.1%的公共服務(wù)是通過支付寶或微信的城市服務(wù)平臺獲取的。另外，23.6%的網(wǎng)民喜歡通過微信公眾號獲取公共服務(wù)，9.4%的網(wǎng)民喜歡通過手機(jī)端政務(wù)微博獲取公共服務(wù)[37]，并且這些數(shù)據(jù)仍在不斷迅速升高。第二，網(wǎng)上虛擬市場秩序的維護(hù)本身是一項重要的公共服務(wù)，而對此，平臺企業(yè)比政府更有效率優(yōu)勢。一是因為與政府相比，平臺企業(yè)更具有技術(shù)優(yōu)勢和大數(shù)據(jù)優(yōu)勢，企業(yè)家和軟件工程師，比法官和政界人士更容易理解和執(zhí)行網(wǎng)上規(guī)章[38]。二是因為企業(yè)的非正式處理過程，更適應(yīng)環(huán)境變化，不容易抑制創(chuàng)新[39]。這也是許多學(xué)者提出“互聯(lián)網(wǎng)規(guī)制私有化”[40]的原因。

在Orlikowski的基礎(chǔ)上，F(xiàn)ountain也接受布迪厄的社會實踐理論[65]，在動態(tài)過程中探討技術(shù)與制度間的關(guān)系，提出技術(shù)執(zhí)行分析框架來說明電子政務(wù)采納過程中技術(shù)和制度之間的關(guān)系。她首先區(qū)分了客觀的技術(shù)（objected technology）和被執(zhí)行的技術(shù)（enacted technology）兩個概念?？陀^的技術(shù)包括因特網(wǎng)、其他電信傳播技術(shù)、硬件和軟件等;被執(zhí)行的技術(shù)包括用戶對技術(shù)的理解以及技術(shù)在特定情境中的設(shè)計和使用?？陀^的信息技術(shù)會單向地對政府的組織形式和官僚網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)生影響，但是能否產(chǎn)生最終的結(jié)果，取決于組織形式和官僚網(wǎng)絡(luò)與被執(zhí)行技術(shù)的雙向互動過程。同時，制度安排也是在與組織結(jié)構(gòu)、官僚網(wǎng)絡(luò)、客觀的技術(shù)以及被執(zhí)行的技術(shù)之間雙向互動的過程中，產(chǎn)生最終結(jié)果。

從Fountain的技術(shù)執(zhí)行框架來看，我們平時所說的移動政務(wù)，其實只是移動互聯(lián)網(wǎng)等客觀信息技術(shù)，而客觀信息技術(shù)往往只是一個觸發(fā)機(jī)制。能否帶來真正的公共服務(wù)創(chuàng)新，即實現(xiàn)公共服務(wù)以公共需求為中心，或真正提高公共服務(wù)效率，還要受到組織結(jié)構(gòu)、官僚網(wǎng)絡(luò)、制度安排和被執(zhí)行的技術(shù)等因素的影響（如圖2所示）。

四、移動政務(wù)促進(jìn)公共服務(wù)創(chuàng)新的改革路徑：組織、制度與個體認(rèn)知

為保持推理的嚴(yán)謹(jǐn)性，本文借助Fountain的技術(shù)執(zhí)行框架來提出中國移動政務(wù)促進(jìn)公共服務(wù)創(chuàng)新的對策和建議。Fountain的技術(shù)執(zhí)行框架，是解釋電子政務(wù)（客觀信息技術(shù)）如何產(chǎn)生最終結(jié)果（公共服務(wù)創(chuàng)新）的經(jīng)典解釋框架。因為移動政務(wù)是電子政務(wù)的一個子集，所以該框架也就適合解釋移動政務(wù)如何推動公共服務(wù)創(chuàng)新。如圖2所示，圖中的“結(jié)果”代表公共服務(wù)創(chuàng)新，圖中的“客觀信息技術(shù)”，代表我們平時所說的移動政務(wù)。從圖2可以看到，移動政務(wù)能否帶來公共服務(wù)創(chuàng)新，還要受組織結(jié)構(gòu)和官僚網(wǎng)絡(luò)、制度安排和被執(zhí)行的技術(shù)相互作用的影響。

中國移動政務(wù)發(fā)展迅速，政務(wù)App、政務(wù)微博、政務(wù)微信公眾號、政務(wù)頭條號已成為黨政機(jī)構(gòu)發(fā)布權(quán)威信息、回應(yīng)公眾關(guān)切的重要平臺[37]。然而，中國移動政務(wù)促進(jìn)公共服務(wù)創(chuàng)新的潛力尚未充分發(fā)揮出來，即公共服務(wù)以公眾為中心和提高公共服務(wù)效率這兩個公共行政學(xué)的目標(biāo)并沒有完全實現(xiàn)。借助Fountain的技術(shù)執(zhí)行分析框架，本文認(rèn)為其原因在于在發(fā)展移動政務(wù)的過程中，只注重客觀信息技術(shù)的發(fā)展，忽略了制度安排、組織形式和官僚網(wǎng)絡(luò)、被執(zhí)行的技術(shù)三個變量對最終移動政務(wù)采納結(jié)果的影響。所以，本文提出以下改革建議。

（一）組織層面完善政績評價機(jī)制

在圖2左部中間位置，F(xiàn)ountain認(rèn)為組織形式和官僚網(wǎng)絡(luò)在移動政務(wù)影響公共服務(wù)創(chuàng)新的過程中起到重要中介作用。客觀的移動信息技術(shù)首先對組織形式和官僚網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)生影響，進(jìn)而才能影響到技術(shù)執(zhí)行過程，最終導(dǎo)致公共服務(wù)創(chuàng)新的結(jié)果。Fountain所說的組織形式和官僚網(wǎng)絡(luò)，在中國是指科層組織。從這個角度來看，有的移動政務(wù)不能帶來公共服務(wù)創(chuàng)新的原因是，官員的政績觀出現(xiàn)了偏差，有些地方官員發(fā)展移動政務(wù)往往是為了創(chuàng)造政績以獲得晉升，而不是更好地服務(wù)公眾。發(fā)展移動政務(wù)成了地方創(chuàng)新的代名詞，以及地方官員宣傳自己，吸引上級注意，獲得晉升機(jī)會的“政績工程”。這符合新制度主義理論所說的：“與制度環(huán)境相適應(yīng)的結(jié)構(gòu)、程序和戰(zhàn)略，能使組織獲得內(nèi)部、外部資源支持，人員認(rèn)同和人員間相互信任等好處?！盵66]因此，只有從制度層面解決好移動政務(wù)發(fā)展過程中的評價激勵問題，保證地方政務(wù)發(fā)展移動政務(wù)的目標(biāo)函數(shù)指向公共利益最大化，而不是官員個人利益最大化，或者政府組織內(nèi)部利益最大化，這樣，移動政務(wù)才能真正帶來公共服務(wù)創(chuàng)新，實現(xiàn)以公眾需求為中心，真正提高公共服務(wù)效率。

（二）制度層面明晰數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)

如圖2左下角所示，F(xiàn)ountain認(rèn)為制度安排會與組織形式和官僚網(wǎng)絡(luò)雙向相互影響，進(jìn)而對移動政務(wù)促進(jìn)公共服務(wù)創(chuàng)新的過程產(chǎn)生影響。Fountain所說的制度安排，在中國情境下，最適合指數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度?？扑拐J(rèn)為，在交易成本為正的世界中，產(chǎn)權(quán)的明確界定或賦予誰，對資源配置和經(jīng)濟(jì)運行至關(guān)重要[67]。然而，在數(shù)據(jù)日益成為社會核心資源的情況下，中國并沒有一部法律對數(shù)據(jù)的占有、使用、收益和處置權(quán)利進(jìn)行明確規(guī)定。這給解決個人隱私保護(hù)、網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管、數(shù)據(jù)交易市場的健全、數(shù)據(jù)開放等一系列問題帶來困難。在某種程度上，數(shù)據(jù)是一種權(quán)力[68-69]，解決不好數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)所屬問題，就解決不好移動政務(wù)為誰服務(wù)的問題，導(dǎo)致數(shù)據(jù)權(quán)力成為謀取私利的工具，而不是公共利益最大化的工具，也就從根本上違背了公共行政的兩大目標(biāo)——以公眾需求為中心和提高公共服務(wù)效率。例如，政府將大量公共服務(wù)轉(zhuǎn)接在一些企業(yè)平臺上，企業(yè)會獲得大量網(wǎng)民的個人數(shù)據(jù)，但這些數(shù)據(jù)往往是在公眾不知情、無授權(quán)的情況下無償獲得的，對于追求利潤最大化的企業(yè)來說，很難保證其僅用這些“數(shù)據(jù)資產(chǎn)”維護(hù)公共利益最大化。但由于技術(shù)壁壘、監(jiān)管力量碎片化及對企業(yè)經(jīng)營自主性的保護(hù)等原因，政府的監(jiān)管力量又很難深入平臺中，保證網(wǎng)民的個人數(shù)據(jù)安全。再如，在沒有明確界定數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)的情況下，具有技術(shù)優(yōu)勢的專業(yè)人員，可以通過專門的數(shù)據(jù)收集軟件，對網(wǎng)民的地理位置信息、網(wǎng)上購物、網(wǎng)上社交等各種信息進(jìn)行收集，一方面是對個人隱私的嚴(yán)重侵犯，另一方面也是給國家安全帶來挑戰(zhàn)。因此，只有在國家層面盡快推出基礎(chǔ)性立法，對數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行明確的界定，劃清網(wǎng)民、企業(yè)、社會組織、政府等各主體對互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)的占有、使用、收益和交易權(quán)，才能從根本上為隱私保護(hù)、數(shù)據(jù)市場建立、數(shù)據(jù)開放、政府網(wǎng)上監(jiān)管等提供制度保障，也是中國移動政務(wù)促進(jìn)公共服務(wù)創(chuàng)新的制度基礎(chǔ)。

（三）個體層面彌補(bǔ)數(shù)字鴻溝

在圖2中間部分，F(xiàn)ountain認(rèn)為被執(zhí)行的技術(shù)在移動政務(wù)推動公共服務(wù)創(chuàng)新的過程中，起到了終端中介作用。Fountain所說的被執(zhí)行的技術(shù)，是指在個體層面，行動者與技術(shù)互動的過程，即客觀的信息技術(shù)被引入組織之后，在組織結(jié)構(gòu)和官僚網(wǎng)絡(luò)，以及組織外部的制度安排的交互影響下，客觀的信息技術(shù)需要由不同行為個體的認(rèn)知、接受、使用后，才能最終取得公共服務(wù)創(chuàng)新的結(jié)果。Fountain認(rèn)為，被執(zhí)行的技術(shù)，既是指官僚組織內(nèi)部的工作人員個體對技術(shù)的認(rèn)知、接受和使用過程，又是指官僚組織外部的公眾個體對技術(shù)的認(rèn)知、接受和使用過程。就中國的國情而言，本文認(rèn)為其更適合指公眾對客觀移動信息技術(shù)的認(rèn)知、接受和使用，因為不同的公眾群體對信息技術(shù)的理解和使用能力各不相同，這就會導(dǎo)致數(shù)字鴻溝的問題，加劇社會不公平程度。

Jaeger和Bertot認(rèn)為，互聯(lián)網(wǎng)帶來的益處，不是對所有人都是平等的[70]，它往往凝固社會分層[71]，造成同質(zhì)化的人口和社會心理的集聚，如高學(xué)歷、交際良好、高薪的專業(yè)人士會在網(wǎng)上聚集在一起[72]，這造成傳統(tǒng)社會階層間的差距進(jìn)一步拉大，弱勢公共服務(wù)用戶會進(jìn)一步被邊緣化[73]。移動互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，一方面，可能帶來社會隔離。例如，Core發(fā)現(xiàn)，95%的網(wǎng)民只關(guān)注那些與自己個人觀念相近者的微博，這造成微博領(lǐng)域的“隔離”[74];Hindman也觀察到，經(jīng)常在博客上討論政治和社會問題的，往往是具有社會精英背景的人[75]。另一方面，移動互聯(lián)網(wǎng)可能強(qiáng)化“技術(shù)專家主義”，那些具有特殊編程技巧的少數(shù)人員，往往對決策產(chǎn)生重大影響[76]，“代碼的寫手”成為法規(guī)的制定者，決定互聯(lián)網(wǎng)上什么是違約，什么隱私應(yīng)該保護(hù)，什么樣的匿名應(yīng)該允許[77]。因為職業(yè)、年齡、城鄉(xiāng)、區(qū)域、民族等原因，各種群體對移動互聯(lián)網(wǎng)的接受和使用能力各不相同，因此中國在移動政務(wù)發(fā)展過程中，需要制定專門的政策來提高相對弱勢群體對技術(shù)的接受能力，讓他們感受到技術(shù)是有用的，并且是易用的[78]，這樣才能縮小數(shù)字鴻溝，保證公共服務(wù)做到以公眾需求為中心和真正提高公共服務(wù)效率。

五、結(jié)論和討論

新科技革命像一輛飛馳的列車，呼嘯而來，能否搭上這趟列車，推動中國國家治理現(xiàn)代化，關(guān)系“兩個一百年”宏偉目標(biāo)的實現(xiàn)，關(guān)系人民的幸福、社會的和諧和國家的長治久安。借助移動互聯(lián)網(wǎng)這只新科技革命的“領(lǐng)頭羊”，推進(jìn)公共服務(wù)創(chuàng)新，實現(xiàn)以公眾需求為中心提供公共服務(wù)，切實提高公共服務(wù)的效率，就是新科技革命推動國家治理現(xiàn)代化的典型方式。公共服務(wù)提供，正是與人民群眾日常生活關(guān)系最為密切，最影響公眾對政府評價的領(lǐng)域。公眾心目中的政府形象，就是在政府提供的公共服務(wù)方不方便、有沒有效、能否滿足其需求等這些小問題中建立起來的。因此，移動互聯(lián)網(wǎng)促進(jìn)公共服務(wù)創(chuàng)新的問題具有重要意義。

本文首先在公共行政學(xué)的政治—行政兩分法的框架下探討了移動政務(wù)如何推動公共服務(wù)創(chuàng)新。一方面，移動政務(wù)以公眾需求為中心，可以零距離主動滿足公眾需求，用大數(shù)據(jù)精確識別公眾需求，在雙向互動中實現(xiàn)公眾需求。另一方面，移動政務(wù)重塑官僚制（科層制）的內(nèi)部組織流程和外部職能邊界，通過政府、市場、社會三種機(jī)制的改變從根本上提高公共服務(wù)效率，具體表現(xiàn)在移動政務(wù)重塑官僚組織（科層組織）流程、平臺企業(yè)提高公共服務(wù)效率、社交網(wǎng)絡(luò)促使公眾自我服務(wù)。其次，借助技術(shù)決定論與社會建構(gòu)論的爭論，指出移動政務(wù)促進(jìn)公共服務(wù)創(chuàng)新是有局限性的，因為其前提假設(shè)建立在極端技術(shù)決定論之上。本文認(rèn)為客觀的移動信息技術(shù)只能是影響公共服務(wù)創(chuàng)新的一個“觸發(fā)機(jī)制”，能否真正帶來理想結(jié)果，還要受到官僚組織（科層組織）、制度安排、技術(shù)被執(zhí)行過程的影響。最后，本文借助Fountain的技術(shù)執(zhí)行框架，提出中國移動政務(wù)發(fā)展的對策建議：組織層面完善政績評價機(jī)制、制度層面明晰數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)、個體層面彌補(bǔ)數(shù)據(jù)鴻溝。

需要說明的是，“技術(shù)永遠(yuǎn)是工具，只能實現(xiàn)技術(shù)理性，不能實現(xiàn)價值理性”[79]，中國移動政務(wù)發(fā)展要特別注重效率與公平的統(tǒng)一。上文所述的一系列問題，最深層原因是僅在技術(shù)理性層面追求效率，忽視價值理性層面的公平。這其實是管理主義結(jié)果導(dǎo)向思維的延續(xù)[80-82]。沃爾多、弗雷德里克森等很早就對管理主義提出批判，認(rèn)為公共行政必須保證公平、正義、民主、參與等基本公共價值[83-84]。因此，處理好公平與效率的關(guān)系，移動政務(wù)才能真正帶來公共服務(wù)的創(chuàng)新。

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[責(zé)任編輯：楊 ?彧]

Abstract： Rapid development of mobile Internet has great impacts on the supply of public service provided by the government. This paper analyzes the challenges of mobile e-government on the innovation of public service in the politics-administration dichotomy under the public administration framework. On the one hand， the public service is centered on public needs; on the other hand， it reshapes the internal organization procedures and boundaries of external functions of bureaucratic system to improve the efficiency of public service. It points out the limitations of mobile e-government to promote public service innovation through the analyses on determinism of technology and social constructivism： although the mobile information technology promotes the innovation of public service， it is also restricted by social factors such as culture and social system. Finally， this paper proposes the reforms measures regarding how to improve the innovations of public service through mobile e-government in China such as improving the performance evaluation mechanism at organizational level，clarifying the data property rights at institutional level， and bridging the data gap at individual level.

Key words： mobile e-government; innovation of public service; national governance; reform