張 健

近現(xiàn)代中國(guó)，社會(huì)變遷之深莫過于新中國(guó)成立以后，國(guó)家權(quán)力對(duì)社會(huì)的持續(xù)改造與建設(shè)。從較長(zhǎng)歷史時(shí)段來看，它是應(yīng)對(duì)晚清以來國(guó)家分崩離析，社會(huì)危機(jī)持續(xù)加深的產(chǎn)物，由此也改變了自秦漢以來，國(guó)家政權(quán)建設(shè)僅達(dá)至郡縣一層的結(jié)構(gòu)。1949年新中國(guó)成立后，以現(xiàn)代化為目標(biāo)的國(guó)家治理正是在這一邏輯下展開的。犯罪治理是國(guó)家治理體系的重要部分，也深刻地打上了國(guó)家治理模式轉(zhuǎn)型的印記。在新中國(guó)70年的發(fā)展進(jìn)程中，犯罪治理的歷史變遷也呈現(xiàn)出諸多階段性特征。其中，第一階段為新中國(guó)成立至改革開放之前的30年，第二階段為改革開放初期至1997年黨的十五大召開，第三階段為1997年至今。三個(gè)階段依次呈現(xiàn)出“革命與運(yùn)動(dòng)治理模式”“犯罪綜合治理模式”與“多元化犯罪治理模式”三種模式。當(dāng)然，這些模式以及時(shí)間階段的劃分并非斷然分割、涇渭分明，而是存在一定程度的交叉與重疊。不過，通過理想類型的研究方法，我們大體可以把握70年來犯罪治理的變遷軌跡。

一、 改革開放之前的30年：革命與運(yùn)動(dòng)治理模式

學(xué)術(shù)界一般使用“士紳鄉(xiāng)紳模式”或“地方精英模式”來描述傳統(tǒng)中國(guó)社會(huì)的治理模式。這一模式的特征是“皇權(quán)不下縣、縣下行自治”，官民兩便的“雙軌政治”。(1)參見呂德文：《鄉(xiāng)村治理70年：國(guó)家治理現(xiàn)代化的視角》，載《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2019年第4期。對(duì)于廣闊疆域內(nèi)的基層社會(huì)，國(guó)家權(quán)力的介入相當(dāng)有限。以士紳為主體的鄉(xiāng)村領(lǐng)袖、族長(zhǎng)、保甲長(zhǎng)與諸如行會(huì)組織構(gòu)成了國(guó)家與地方政治相連接的橋梁。在國(guó)家法以外是相對(duì)自治的空間。這一利用準(zhǔn)官員解決糾紛，進(jìn)行地方犯罪治理的方式顯示出國(guó)家治理的簡(jiǎn)約化。從此種意義上來看，傳統(tǒng)中國(guó)的治理模式顯得極為粗放。近代以來，基層社會(huì)被納入國(guó)家政權(quán)建設(shè)的軌道，但這一進(jìn)程在清末民國(guó)時(shí)期并沒有取得成功，一度因?yàn)閲?guó)家政權(quán)建設(shè)的“內(nèi)卷化”產(chǎn)生了治理危機(jī)。(2)參見劉世定、邱澤奇：《“內(nèi)卷化”概念辨析》，載《社會(huì)學(xué)研究》2004年第5期。1949年以后，新中國(guó)通過基層政權(quán)與各種群眾性組織的建立，初步完成了真正意義上的國(guó)家政權(quán)建設(shè)。這主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是國(guó)家權(quán)力的下沉。基層社會(huì)不再是單純的“基層自治”，社會(huì)公共事務(wù)被納入國(guó)家治理的范圍。二是規(guī)劃性變遷。犯罪治理不再是依賴民間力量的“無為而治”，而是被納入國(guó)家治理體系之中，開始步入制度化建設(shè)的軌道。

(一) 犯罪治理的社會(huì)背景：“總體性社會(huì)”的建立

中華人民共和國(guó)成立之后，伴隨著土地改革等運(yùn)動(dòng)的開展，傳統(tǒng)中國(guó)基層社會(huì)存在的鄉(xiāng)紳階層、宗族等非正式制度被摧毀。傳統(tǒng)中國(guó)的“雙軌政治”徹底終結(jié)。城市人口被納入單位，農(nóng)村人口被納入人民公社。國(guó)家對(duì)社會(huì)結(jié)構(gòu)徹底整合，集體戶替代了傳統(tǒng)的家戶生產(chǎn)模式。(3)參見公丕祥：《新中國(guó)70年進(jìn)程中的鄉(xiāng)村治理與自治》，載《社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線》2019年第5期。傳統(tǒng)的宗族和家族勢(shì)力被國(guó)家定為有害于人民公社集體團(tuán)結(jié)的封建殘余。學(xué)者們通常將這種國(guó)家全面控制下的社會(huì)結(jié)構(gòu)稱為“總體性社會(huì)”。(4)參見孫立平：《社會(huì)轉(zhuǎn)型：發(fā)展社會(huì)學(xué)的新議題》，載《社會(huì)學(xué)研究》2005年第1期。這一時(shí)期的治理具有全能主義國(guó)家色彩，它體現(xiàn)了一種高度集中的政治經(jīng)濟(jì)體制下的國(guó)家與社會(huì)關(guān)系，其基本特征表現(xiàn)為國(guó)社一體的社會(huì)結(jié)構(gòu)、一元化的意識(shí)形態(tài)與干部隊(duì)伍對(duì)社會(huì)的全面管理。在總體性社會(huì)中，個(gè)人無法脫離單位與公社生存，國(guó)家依靠高度集中的社會(huì)體制開展群眾運(yùn)動(dòng)，從而實(shí)現(xiàn)了對(duì)犯罪的有效治理，也由此強(qiáng)化了國(guó)家的動(dòng)員能力。因?yàn)樯鐣?huì)相對(duì)封閉，社會(huì)關(guān)系簡(jiǎn)單，這一時(shí)期全國(guó)發(fā)生的刑事案件數(shù)量較少，犯罪率較低，犯罪治理效能總體上在低水平徘徊。

(二) 常規(guī)性的犯罪治理：強(qiáng)職權(quán)主義刑事司法的運(yùn)行

1952年司法改革結(jié)束以后，原有司法機(jī)關(guān)中舊有的司法人員在劃分政治身份以后被悉數(shù)清除。與此同時(shí)，與革命斗爭(zhēng)相聯(lián)系的軍人進(jìn)入法院并占據(jù)主導(dǎo)地位，而人民法庭的建設(shè)則將國(guó)家的權(quán)力輸送到邊遠(yuǎn)的鄉(xiāng)村。這強(qiáng)化了大眾對(duì)國(guó)家權(quán)威的認(rèn)同感與忠誠(chéng)度，鞏固了國(guó)家政權(quán)的合法性基礎(chǔ)。與國(guó)家本位相適應(yīng)，在“懲辦與寬大相結(jié)合”的刑事政策指引下，誕生了強(qiáng)職權(quán)主義刑事訴訟制度。這一訴訟模式的目的在于高效率地打擊犯罪，鞏固新生政權(quán)。在國(guó)家本位的刑事訴訟體制中，打擊乃至消滅犯罪是刑事訴訟最主要的目標(biāo)。整個(gè)犯罪治理模式，從偵查、逮捕、起訴再到審判，如同流水作業(yè)一般，盡可能確保對(duì)被告人進(jìn)行有罪判決。強(qiáng)職權(quán)主義訴訟模式表現(xiàn)為權(quán)力的集中性、程序的反理性與工具性。公安機(jī)關(guān)主導(dǎo)了犯罪治理模式的運(yùn)作，這不僅表現(xiàn)在新中國(guó)成立初期的基層社會(huì)，公安機(jī)關(guān)在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間里承擔(dān)了偵查與起訴的雙重角色，而且在后期，公安機(jī)關(guān)更是將刑事訴訟的批捕與審判空間進(jìn)一步壓縮。為了最大限度地打擊犯罪，訴訟程序被工具化，國(guó)家機(jī)關(guān)權(quán)力集中且權(quán)能混淆。(5)參見劉忠：《從公安中心到分工、配合、制約——?dú)v史與社會(huì)敘事內(nèi)的刑事訴訟結(jié)構(gòu)》，載《法學(xué)家》2017年第4期。權(quán)力高度集中于偵控機(jī)關(guān)手中，缺乏有效的制約與平衡。犯罪治理模式重實(shí)體，輕程序，訴訟程序帶有工具主義與廣場(chǎng)化色彩，訴訟程序的獨(dú)立性與自治性不足。偵查機(jī)關(guān)與公訴機(jī)關(guān)被視為正義的化身，而被控訴的個(gè)人則成為邪惡的代表，辯護(hù)制度虛化。比如，1955年發(fā)生在浙江省龍泉市的羅××反革命罪案。(6)參見《羅××反革命案》，卷宗號(hào)：(1955)龍法刑字第00256號(hào)，浙江省龍泉市法院藏。在此案審判過程中，被告人羅××一開始試圖為自己辯解，但隨即遭到群眾的駁斥：“反革命犯解放后仍不痛改前非，抗拒改造，繼續(xù)進(jìn)行破壞活動(dòng)，陰謀破壞社會(huì)主義秩序，破壞社會(huì)主義建設(shè)?！?/p>

不久，羅××就在群眾的壓力下不斷作出坦白與認(rèn)罪：“……我很熱心帶兒子們并媳婦們天天勞動(dòng)生產(chǎn)，并未造謠破壞情事，以上種種罪惡，還請(qǐng)農(nóng)民寬大赦罪，從此以后向農(nóng)民低頭，靠攏農(nóng)民學(xué)習(xí)，這是我的誠(chéng)實(shí)坦白?！?/p>

改革開放前30年的犯罪治理與政治運(yùn)動(dòng)緊密相關(guān)。運(yùn)動(dòng)與革命構(gòu)成了新中國(guó)成立初期犯罪治理的主色調(diào)，犯罪治理強(qiáng)調(diào)國(guó)家主義至上，處理犯罪與解決刑事糾紛的權(quán)力由國(guó)家壟斷，盡管群眾在運(yùn)動(dòng)中被廣泛發(fā)動(dòng)起來，但被動(dòng)參與的色彩濃厚。其特征有以下幾個(gè)方面：其一，國(guó)家壟斷了犯罪治理的主要權(quán)力，民間力量幾乎被排斥在外；其二，執(zhí)政黨的路線政策是刑事司法裁判以及治理犯罪的主要標(biāo)準(zhǔn)，民間規(guī)則幾乎被排除；其三，在控制犯罪的手段上，強(qiáng)調(diào)重刑主義，認(rèn)為打擊消滅犯罪必須使用重刑；其四，國(guó)家壟斷了刑罰的執(zhí)行權(quán)。

(三) 政治運(yùn)動(dòng)與群眾運(yùn)動(dòng)

反復(fù)出現(xiàn)的群眾運(yùn)動(dòng)是新中國(guó)成立初期30年獨(dú)特的政治現(xiàn)象。在某種程度上，新中國(guó)成立初期30年犯罪治理的歷史就是一部群眾運(yùn)動(dòng)的歷史。刑事司法中的群眾運(yùn)動(dòng)表現(xiàn)為群眾集體舉報(bào)與控告，收集證據(jù)，提起訴訟，參與審判，其意見左右審判結(jié)果，管制刑的刑罰執(zhí)行由群眾負(fù)責(zé)監(jiān)督。更為重要的是，通過廣泛的群眾動(dòng)員對(duì)那些可能會(huì)對(duì)新政權(quán)造成危害者形成震懾，保持高壓態(tài)勢(shì)，最大限度地消除隱患，使任何有過歷史污點(diǎn)者不敢輕舉妄動(dòng)。盡管群眾運(yùn)動(dòng)紛繁復(fù)雜，但一般都要經(jīng)過前期準(zhǔn)備、政治動(dòng)員、正式組織、全面鋪開與總結(jié)經(jīng)驗(yàn)等數(shù)個(gè)過程。(7)參見李里峰：《群眾運(yùn)動(dòng)與鄉(xiāng)村治理——1945—1976年中國(guó)基層政治的一個(gè)解釋框架》，載《江蘇社會(huì)科學(xué)》2014年第1期。新中國(guó)成立以后，通過政治運(yùn)動(dòng)進(jìn)行犯罪治理具有多方面原因。其一，這與戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期中國(guó)共產(chǎn)黨的革命動(dòng)員傳統(tǒng)一脈相承，它是戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期革命與運(yùn)動(dòng)動(dòng)員模式的延續(xù)與保留。其二，群眾運(yùn)動(dòng)與新中國(guó)成立后百?gòu)U待興的國(guó)情有關(guān)。在短時(shí)期內(nèi)，新中國(guó)的常規(guī)性治理機(jī)制難以迅速適應(yīng)新中國(guó)成立初期嚴(yán)峻的治安形勢(shì)，犯罪治理資源比較貧乏，大規(guī)模的群眾運(yùn)動(dòng)構(gòu)成了對(duì)制度運(yùn)作的有效補(bǔ)充。其三，群眾運(yùn)動(dòng)之所以能夠被廣泛地發(fā)動(dòng)起來也與國(guó)社一體的體制有關(guān)。在一元化意識(shí)形態(tài)指引下，國(guó)家遵循犯罪消滅改造理論，將政治運(yùn)動(dòng)發(fā)揮到了極致。群眾運(yùn)動(dòng)不僅出現(xiàn)頻率高、規(guī)模大、影響范圍廣，而且從始至終存在濃重的階級(jí)意識(shí)與階級(jí)斗爭(zhēng)色彩。改革開放前30年，盡管群眾運(yùn)動(dòng)規(guī)模越來越大，但是結(jié)構(gòu)性變革的步伐逐漸放緩，運(yùn)動(dòng)的儀式化、盲目性、破壞性與無序性的特點(diǎn)日益凸顯。

這時(shí)的群眾運(yùn)動(dòng)治理方式與傳統(tǒng)中國(guó)借助非正式制度治理方式不同。其一，后者存在于國(guó)家對(duì)社會(huì)的簡(jiǎn)約治理，建立在有限干預(yù)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)與意識(shí)形態(tài)之上，而前者是建立在總體性社會(huì)與一元化的意識(shí)形態(tài)之上，它也因高度統(tǒng)一的社會(huì)結(jié)構(gòu)與意識(shí)形態(tài)而成為可能；其二，盡管兩種治理模式的制度化程度都比較低，但是前者除了依靠政治指令以外，還可以訴諸意識(shí)形態(tài)約束、評(píng)比競(jìng)賽、樹立典型等手段，而傳統(tǒng)中國(guó)諸如鄉(xiāng)紳、士紳等非正式制度參與治理，主要是出于經(jīng)濟(jì)、聲譽(yù)等因素的考慮；其三，群眾運(yùn)動(dòng)治理方式依賴政策與命令，而傳統(tǒng)中國(guó)非正式制度治理主要依賴的是基層社會(huì)的禮治秩序，盡管偶有國(guó)家法，但不多見。(8)參見徐忠明：《清代中國(guó)司法類型的再思與重構(gòu)——以韋伯“卡迪司法”為進(jìn)路》，載《政法論壇》2019年第2期。

如圖1所示，改革開放前30年的政治運(yùn)動(dòng)給這一時(shí)期的刑事司法帶來了極為深刻的影響。在1950年、1961年與1973年分別出現(xiàn)了三個(gè)小高峰。在1950年，為了鞏固新政權(quán)，普通的刑事案件少見，常見的刑事案件主要是各類土匪、特務(wù)、反革命、惡霸和不法地主案。1961年出現(xiàn)高峰是“三年自然災(zāi)害”的結(jié)果，人們?yōu)榱松娌坏貌幻半U(xiǎn)越軌，這一時(shí)期國(guó)家為了維護(hù)治安也加大了打擊力度。1973年的犯罪率為60.3/10萬人，這一年出現(xiàn)高峰的原因在于1973年各地及司法機(jī)關(guān)的工作，并且由于“文革”階段公檢法機(jī)關(guān)被砸爛，前一階段的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)存在缺失。

圖1 新中國(guó)成立至改革開放前30年刑事立案率(/10萬人)(9)參見吳鵬森：《中國(guó)刑事犯罪60年：犯罪與社會(huì)的互動(dòng)——兼論當(dāng)代中國(guó)犯罪歷史分期》，載《安徽師范大學(xué)學(xué)報(bào)》(人文社會(huì)科學(xué)版)2012年第3期。

這一時(shí)期，政治運(yùn)動(dòng)主導(dǎo)了犯罪治理的邏輯旋律，而群眾運(yùn)動(dòng)之所以能夠有效運(yùn)作，關(guān)鍵在于國(guó)社一體的體制。盡管新中國(guó)初期革命與運(yùn)動(dòng)式治理具有一定的歷史必然性，但這種排斥程序化、制度化的治理方式最終帶來了消極影響。首先，以階級(jí)斗爭(zhēng)與群眾大規(guī)模參與為主要特征的革命運(yùn)動(dòng)式治理阻礙了國(guó)家的常規(guī)制度建設(shè)。其次，群眾運(yùn)動(dòng)的盲目性弱化了治理程序的合法性，革命運(yùn)動(dòng)式治理中狂熱的群眾在后期給國(guó)家?guī)砹司薮蟮臑?zāi)難，常規(guī)化治理不得不取而代之。革命運(yùn)動(dòng)式治理模式之所以失敗，是因?yàn)槿罕娺\(yùn)動(dòng)是一種被動(dòng)的、非理性的參與，存在較大的負(fù)面效應(yīng)，與現(xiàn)代政治秩序所需的理性化與制度化相沖突。

二、 改革開放初期：犯罪綜合治理模式

20世紀(jì)70年代末期開啟的改革開放使中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了深刻變革，伴隨社會(huì)轉(zhuǎn)型而來的是犯罪活動(dòng)日益頻繁，國(guó)家犯罪治理面臨巨大挑戰(zhàn)。

圖2 1978—1996年刑事立案率(/10萬人)(10)參見盧建平：《中國(guó)犯罪治理研究報(bào)告》，清華大學(xué)出版社2015年版，第933頁。

如圖2所示，改革開放后，盡管立案數(shù)出現(xiàn)波動(dòng)，但刑事犯罪率呈上升趨勢(shì)。尤其是1989年與1990年連續(xù)兩年出現(xiàn)大幅上升現(xiàn)象。面對(duì)嚴(yán)峻的犯罪形勢(shì)，1991年《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)治安綜合治理的決定》出臺(tái)，文件對(duì)加強(qiáng)社會(huì)治安作出詳細(xì)規(guī)定。這是中央首次以綜合治理為主題在全國(guó)范圍內(nèi)發(fā)出的正式文件，犯罪綜合治理模式也因此誕生?？梢哉f，綜合治理模式正是為了應(yīng)對(duì)改革初期社會(huì)急劇轉(zhuǎn)型所產(chǎn)生的犯罪治理危機(jī)而生。它力圖構(gòu)建新的治理方式以回應(yīng)復(fù)雜的治安犯罪態(tài)勢(shì)。綜合治理模式強(qiáng)調(diào)各種手段的綜合運(yùn)用，強(qiáng)調(diào)國(guó)家、社會(huì)的統(tǒng)一行動(dòng)。(11)參見陳寶樹、陳澤憲：《論社會(huì)治安綜合治理的基本原則》，載《法學(xué)研究》1992年第1期。它隱含了其對(duì)秩序與自由之間的價(jià)值權(quán)衡，強(qiáng)調(diào)秩序價(jià)值優(yōu)先，以回應(yīng)黨和國(guó)家一再?gòu)?qiáng)調(diào)的“發(fā)展為第一要?jiǎng)?wù)”“穩(wěn)定壓倒一切”等政策主張，所以，綜合治理模式的“維穩(wěn)”價(jià)值導(dǎo)向強(qiáng)烈，目的在于打擊犯罪，恢復(fù)被破壞的社會(huì)秩序，為經(jīng)濟(jì)建設(shè)創(chuàng)造安定的社會(huì)環(huán)境。它有以下幾個(gè)特征。

(一) 常規(guī)治理機(jī)制的恢復(fù)與群眾運(yùn)動(dòng)的有限退出

犯罪綜合治理模式強(qiáng)調(diào)了常規(guī)性機(jī)制的運(yùn)用，改革開放以后，國(guó)家加快推進(jìn)法治建設(shè)，相繼制定出臺(tái)與修改刑事訴訟法、刑法等法律法規(guī)。犯罪綜合治理模式不再單純依靠黨和國(guó)家政策，而是開始進(jìn)入規(guī)范化與制度化軌道。此外，1979年重新制定的《人民法院組織法》《人民檢察院組織法》為司法體系的重建奠定了基礎(chǔ)，國(guó)家政法系統(tǒng)得以迅速恢復(fù)和重建，司法人員大幅增編。綜合治理模式強(qiáng)調(diào)打擊犯罪的同時(shí)，對(duì)犯罪的防范、教育、管理、建設(shè)、改造等工作也都開始納入法治化范圍，強(qiáng)調(diào)有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。從這一層面來看，盡管綜合治理模式是政策主導(dǎo)，但是以法律化面目出現(xiàn)，一定程度上提升了國(guó)家治理的效果，且顯然是對(duì)此前革命與運(yùn)動(dòng)式犯罪治理模式的糾偏。

與此同時(shí)，政治運(yùn)動(dòng)逐步從犯罪治理中淡出。這種淡出表現(xiàn)在兩個(gè)方面：其一，領(lǐng)域的收縮。改革后常規(guī)性的犯罪治理得到了加強(qiáng)。雖然國(guó)家的常規(guī)性治理資源與治理目標(biāo)存在一定差距，這迫使國(guó)家在改革開放后依舊經(jīng)常訴諸群眾動(dòng)員，但伴隨著國(guó)家的制度建設(shè)不斷完善，常規(guī)性犯罪治理能力的加強(qiáng)使國(guó)家越來越少地使用群眾動(dòng)員。其二，群眾動(dòng)員的變化與異化。雖然群眾動(dòng)員方式的治理在后革命時(shí)代依舊存在，但它后期轉(zhuǎn)為一種“制度化動(dòng)員”。這種動(dòng)員往往是暫時(shí)性地強(qiáng)化某種激勵(lì)，在時(shí)間上，它是有限的和可預(yù)期的；在目標(biāo)上，它的目的在于達(dá)到某種實(shí)際效果，而不是促成群眾意識(shí)形態(tài)的轉(zhuǎn)變；在范圍上，它只針對(duì)特定的目標(biāo)人群；在強(qiáng)度上，它并不鼓勵(lì)針對(duì)非目標(biāo)人群作出瓦解性行動(dòng)，而是利用廣泛的宣傳對(duì)大眾觀點(diǎn)形成影響。20世紀(jì)80年代出現(xiàn)的治安聯(lián)防制度即是典型例證，治安聯(lián)防制度既在一定程度上替代了群眾路線，又在相當(dāng)程度上緩解了地方政府的財(cái)政約束與正式警力缺乏的壓力。

(二) 主體與措施的綜合性，并以權(quán)威政治為組織保證

犯罪綜合治理模式強(qiáng)調(diào)對(duì)社會(huì)總體力量的動(dòng)員與組織，層層加碼、步步強(qiáng)化。國(guó)家組織與動(dòng)員全社會(huì)的力量，通過運(yùn)用政治、法律、經(jīng)濟(jì)、行政、文化、教育等多種手段，對(duì)違法犯罪問題實(shí)行預(yù)防為主、打防結(jié)合、標(biāo)本兼治、綜合性整治的策略，從根本上預(yù)防與減少違法犯罪，保障社會(huì)穩(wěn)定。犯罪綜合治理模式強(qiáng)調(diào)各部門與各單位齊抓共管，形成“誰主管、誰負(fù)責(zé)”的治理格局；落實(shí)責(zé)任，形成群防群治的治理網(wǎng)絡(luò)。它與改革開放前30年所秉持的犯罪消滅論不同，犯罪綜合治理模式所堅(jiān)持的犯罪預(yù)防理論更為理性。這一時(shí)期的治理手段除了“嚴(yán)打”，還強(qiáng)調(diào)預(yù)防、教育、管理與建設(shè)等多種措施與手段的綜合運(yùn)用。同時(shí)，犯罪綜合治理模式也關(guān)注長(zhǎng)遠(yuǎn)的治本效果，即在預(yù)防層面下功夫，“打防結(jié)合、預(yù)防為主”，多管齊下，運(yùn)用多種策略與手段預(yù)防與減少犯罪，實(shí)現(xiàn)對(duì)犯罪的有效治理。此外，綜合治理模式比革命運(yùn)動(dòng)式治理的進(jìn)步之處還在于其對(duì)組織與制度建設(shè)的重視，因?yàn)榉缸锞C合治理模式的根本在于執(zhí)政黨主導(dǎo)的組織化調(diào)控，所有措施的最終落實(shí)都必須依靠組織與制度建設(shè)，它構(gòu)成了犯罪綜合治理模式體系有效運(yùn)作的基礎(chǔ)。

綜合治理模式強(qiáng)調(diào)主體綜合性的同時(shí)，更強(qiáng)調(diào)黨和國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)，尤其強(qiáng)調(diào)通過黨的權(quán)威來協(xié)調(diào)各方資源，統(tǒng)一認(rèn)識(shí)與統(tǒng)一行動(dòng)。在黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，以國(guó)家體制為主導(dǎo)，通過發(fā)號(hào)施令來制定與實(shí)施政策，依靠政府組織或政府附屬組織來落實(shí)，保證各部門各司其職、齊抓共管，形成嚴(yán)密的工作鏈條與工作責(zé)任網(wǎng)絡(luò)。這是綜合治理模式工作的特色，它強(qiáng)調(diào)自上而下的權(quán)威性，調(diào)動(dòng)各方力量，形成合力。

(三) 運(yùn)動(dòng)式治理與壓力維穩(wěn)

改革開放以后，政治運(yùn)動(dòng)開始退出舞臺(tái)，但是國(guó)家并沒有完全告別“運(yùn)動(dòng)”，而是以另外一種方式開展“運(yùn)動(dòng)”。只不過這一時(shí)期“運(yùn)動(dòng)”的性質(zhì)與此前的政治運(yùn)動(dòng)相比，其規(guī)模、范圍與深度已經(jīng)發(fā)生了很多實(shí)質(zhì)性改變。雖然以集中整治、“嚴(yán)打”與專項(xiàng)治理為基本內(nèi)容的“從重從快”運(yùn)動(dòng)式打擊嚴(yán)重刑事犯罪在一定程度上保留了新中國(guó)成立初期革命與運(yùn)動(dòng)治理的某些特征，不過，“嚴(yán)打”背后的運(yùn)動(dòng)式治理與新中國(guó)成立初期通過政治運(yùn)動(dòng)所進(jìn)行的犯罪治理存在重要區(qū)別，即新中國(guó)成立初期的革命運(yùn)動(dòng)式治理強(qiáng)調(diào)政治運(yùn)動(dòng)、全體動(dòng)員，革命色彩濃烈；而綜合治理模式的“嚴(yán)打”則更多依靠體系內(nèi)資源的總動(dòng)員。盡管綜合治理模式強(qiáng)調(diào)多方參與，但是政法部門是“嚴(yán)打”運(yùn)動(dòng)的主力軍，它是在政法委的組織協(xié)調(diào)下，強(qiáng)調(diào)公安機(jī)關(guān)、檢察院、法院對(duì)重大案件提前介入，快批捕、快起訴、快審判，甚至為完成“嚴(yán)打”目標(biāo)，從政府部門調(diào)取資源進(jìn)行“嚴(yán)打”。

“嚴(yán)打”時(shí)期，公檢法辦案機(jī)關(guān)對(duì)內(nèi)高度一致，強(qiáng)調(diào)配合，沒有分權(quán)。法官的裁判只是生產(chǎn)線上的最后一道工序。實(shí)踐中，由政法委牽頭，建立公檢法聯(lián)合辦案小組、黨內(nèi)聯(lián)合辦案小組召開“三長(zhǎng)會(huì)議”，對(duì)影響較大的案件“協(xié)調(diào)定案”。某地政法委就某一件或某一類案件對(duì)當(dāng)?shù)毓珯z法部門進(jìn)行協(xié)調(diào)之后，形成了對(duì)以后處理同類案件具有指導(dǎo)作用的意見。

運(yùn)動(dòng)式治理的優(yōu)勢(shì)在于其具備較高的效率，借助國(guó)家強(qiáng)大的組織動(dòng)員能力，快速集中有限的法治資源，對(duì)特定時(shí)期內(nèi)某一類比較嚴(yán)重的刑事犯罪迅速展開打擊，從而在短時(shí)間里取得顯著的社會(huì)效果。然而，“嚴(yán)打”的缺陷也值得重視：其一，運(yùn)行成本高?！皣?yán)打”往往以大會(huì)戰(zhàn)、專項(xiàng)治理、集中整治等非常規(guī)方式進(jìn)行，運(yùn)動(dòng)式治理的效果取決于資源的投入多少，這需要國(guó)家投入巨大的人力、物力、財(cái)力。其二，治理效果有限，具有反彈性。運(yùn)動(dòng)式治理的確能夠達(dá)到立竿見影的效果，但是治理結(jié)果卻有反復(fù)性。治理效果的反復(fù)與反彈不僅導(dǎo)致治理資源的浪費(fèi)，而且給政府威信帶來挑戰(zhàn)。其三，權(quán)力行使不規(guī)范，導(dǎo)致常規(guī)制度運(yùn)行異化?！皣?yán)打”追求行動(dòng)高效，必然要打破常規(guī)制度，謀求權(quán)力的非程序化運(yùn)作，這存在負(fù)面影響。比如，不合理的績(jī)效考核使司法人員疲于奔命，甚至出現(xiàn)刑訊逼供等現(xiàn)象；司法裁判不公侵蝕司法公信力；等等。其四，“嚴(yán)打”在運(yùn)作機(jī)理上與以法治為核心表征的常規(guī)化治理存在較大差距。

犯罪綜合治理模式本質(zhì)上為一種壓力維穩(wěn)型治理。這種犯罪治理模式是在管治與服從理念的主導(dǎo)下，通過一套自上而下的高壓控防運(yùn)作體制，實(shí)現(xiàn)對(duì)違法行為和普通犯罪的常規(guī)治理以及對(duì)嚴(yán)重犯罪暴風(fēng)驟雨式的應(yīng)急性打擊。綜合治理模式產(chǎn)生于改革開放初期，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩仍然較重，彼時(shí)還是一個(gè)具有較強(qiáng)管制色彩的社會(huì)，民主法治剛剛起步，社會(huì)控制高度集中統(tǒng)一，公民社會(huì)尚未孕育，公民的權(quán)利意識(shí)和參與意識(shí)比較淡薄。它實(shí)際上是運(yùn)用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的手段對(duì)各種治理資源做統(tǒng)一調(diào)度，本質(zhì)上是一種適用于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的犯罪治理模式，而非適用于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。此一時(shí)期，國(guó)家開始把犯罪治理問題納入科層化的組織體系，并且通過具有可預(yù)期性的法律體系來推進(jìn)治理。綜合治理意味著犯罪治理主體開始多元化，也是中國(guó)式的多元化治理與合作治理模式的最初樣式。綜合治理機(jī)制是一種相對(duì)有效的資源動(dòng)員機(jī)制，構(gòu)成了轉(zhuǎn)型時(shí)期中國(guó)社會(huì)犯罪治理的主導(dǎo)模式。

三、 新時(shí)期：多元化犯罪治理模式

1997年刑事訴訟法修改實(shí)施，同時(shí)，“嚴(yán)打”的政策性文件——《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于迅速審判嚴(yán)重危害社會(huì)治安的犯罪分子的程序的決定》被廢止。同一年，黨的十五大報(bào)告提出“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”的重要治國(guó)理念，正因?yàn)槿绱?，?guó)內(nèi)主流觀點(diǎn)認(rèn)為，中國(guó)真正意義上的司法改革始于1997年。(12)參見陳衛(wèi)東：《改革開放四十年中國(guó)司法改革的回顧與展望》，載《中外法學(xué)》2018年第6期。這一系列的制度變革推動(dòng)了犯罪治理模式的巨大變化。同時(shí)，經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的巨大發(fā)展引發(fā)社會(huì)結(jié)構(gòu)整體性、深層次的變革。社會(huì)自由空間加大，公民自由、平等與獨(dú)立性意識(shí)日益呈現(xiàn)。在基層社會(huì)，原來由國(guó)家作為單一治理主體的格局出現(xiàn)變化，國(guó)家治理越來越基于社會(huì)與市場(chǎng)自身發(fā)展的邏輯與需要，讓利于市場(chǎng)，一定程度地放權(quán)給社會(huì)，建立起政府、市場(chǎng)和社會(huì)三者有機(jī)參與共治的新型治理格局。以社會(huì)重建與成長(zhǎng)為核心的社會(huì)變革推動(dòng)了國(guó)家治理的革新，國(guó)家之外的社會(huì)力量開始以新的方式塑造犯罪治理模式。2006年10月，中共中央十六屆六中全會(huì)明確提出“寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策”。伴隨著學(xué)術(shù)界與實(shí)務(wù)界對(duì)20世紀(jì)80年代“嚴(yán)打”運(yùn)動(dòng)反思的展開，長(zhǎng)期以來存在的“孤立的個(gè)人反對(duì)統(tǒng)治關(guān)系的斗爭(zhēng)”犯罪理論，以國(guó)家壟斷對(duì)犯罪追訴權(quán)為基礎(chǔ)的國(guó)家追訴主義開始受到質(zhì)疑。具體到犯罪治理方面，在不破除國(guó)家主導(dǎo)的情況下，犯罪治理注重多元主體之間民主協(xié)商機(jī)制的建立與社會(huì)資本的培育，強(qiáng)調(diào)國(guó)家、市場(chǎng)與社會(huì)形成合作治理網(wǎng)絡(luò)。

(一) 民間力量參與犯罪治理

新時(shí)期，犯罪的多元化治理就是在堅(jiān)持國(guó)家主導(dǎo)地位的前提下，強(qiáng)調(diào)社會(huì)與市場(chǎng)在犯罪事務(wù)的應(yīng)對(duì)中的獨(dú)立作用，因?yàn)樯鐣?huì)與市場(chǎng)在國(guó)家的專治領(lǐng)域之外，是能夠在犯罪擬制、犯罪預(yù)防、犯罪處遇等環(huán)節(jié)與國(guó)家形成共治局面的。當(dāng)前基層社會(huì)犯罪治理實(shí)踐中出現(xiàn)的諸如治安承包、社區(qū)警務(wù)、社區(qū)矯正等社會(huì)參與新樣態(tài)表明新時(shí)期社會(huì)力量的成長(zhǎng)，它們已具有一定的能力參與犯罪治理，同時(shí)也表明新時(shí)期國(guó)家因應(yīng)犯罪治理的復(fù)雜形勢(shì)，對(duì)社會(huì)力量參與社會(huì)公共安全事務(wù)采取了認(rèn)可與支持的態(tài)度。多元治理作為一種新型的犯罪治理模式，不僅能夠及時(shí)有效地回應(yīng)社會(huì)的治理需求，而且對(duì)于促進(jìn)傳統(tǒng)國(guó)家治理轉(zhuǎn)型具有重要作用。傳統(tǒng)的那種強(qiáng)政府、弱社會(huì)，國(guó)家單獨(dú)主導(dǎo)治理的局面已經(jīng)難以解決日益復(fù)雜的犯罪治理問題。晚近四十余年的發(fā)展，基層社會(huì)發(fā)生了巨大變化，一定程度上實(shí)現(xiàn)了國(guó)家與社會(huì)的兩分，盡管這種分野仍不明顯，但是，國(guó)家干預(yù)的力量日益縮小，基層社會(huì)從封閉走向開放，依賴社會(huì)自我治理、自我調(diào)整的特征越發(fā)明顯。(13)參見陳瑞華：《刑事訴訟的私力合作模式——刑事和解在中國(guó)的興起》，載《中國(guó)法學(xué)》2006年第5期。國(guó)家犯罪治理模式的單一治理開始向多元共治模式邁進(jìn)。

(二) 國(guó)家本位犯罪治理理念的革新

在國(guó)家本位主義的觀念下，國(guó)家是犯罪治理的單一主體，刑事訴訟也被看作實(shí)現(xiàn)國(guó)家刑罰權(quán)的工具。新時(shí)期，刑事訴訟法的工具觀念逐漸被摒棄，權(quán)力集中、國(guó)家本位的立法理念在一定程度上得以消解。在人本主義觀念的沖擊下，國(guó)家本位的刑事司法觀念與制度安排得到革新。國(guó)家本位主義觀念下，國(guó)家是刑事司法的價(jià)值主體。今天，個(gè)人的權(quán)利，即不特定的、個(gè)體的、現(xiàn)實(shí)的人構(gòu)成了刑事司法的主體。人權(quán)保障觀念的提出對(duì)刑事訴訟的目的提出了革新。為了保障個(gè)人的權(quán)利與自由不受侵犯，就必須對(duì)國(guó)家權(quán)力進(jìn)行制約。不受制約的權(quán)力必然有被濫用的危險(xiǎn)，個(gè)人權(quán)利的保護(hù)必然要求在刑事訴訟程序中嚴(yán)格限制國(guó)家的權(quán)力。

在犯罪治理與刑事司法實(shí)踐中，對(duì)國(guó)家本位淡化的努力主要體現(xiàn)在刑事訴訟構(gòu)造的轉(zhuǎn)型，尤其是“偵查中心主義”向“審判中心主義”的轉(zhuǎn)型。改革開放40余年來，我國(guó)在犯罪治理尤其是刑事訴訟的制度建設(shè)方面實(shí)現(xiàn)了從“有法可依”到“良法善治”、從“打擊犯罪”到“人權(quán)保障”的重要轉(zhuǎn)型。(14)參見陳衛(wèi)東：《刑事訴訟法治四十年：回顧與展望》，載《政法論壇》2019年第6期。這些努力一定程度上消除了超職權(quán)主義訴訟模式的弊端，進(jìn)而確立犯罪嫌疑人、被告人訴訟主體地位，保障其訴訟權(quán)利。

新時(shí)期的犯罪治理模式呈現(xiàn)出多元化、民主化趨勢(shì)。具體而言：其一，國(guó)家仍然是犯罪治理的主體，不過同時(shí)，市場(chǎng)與社會(huì)組織也擁有一定的刑事犯罪治理權(quán)。換句話說，重罪仍舊是國(guó)家的專屬領(lǐng)域，而對(duì)于輕微犯罪則可以訴諸“民間主義”的方式解決。它構(gòu)成了國(guó)家與社會(huì)合作治理犯罪的開放空間。這不僅有效地緩解了國(guó)家治理犯罪的壓力，而且也實(shí)現(xiàn)了國(guó)家與社會(huì)的有效互動(dòng)，推動(dòng)國(guó)家治理現(xiàn)代化。其二，更加注意社會(huì)關(guān)系的恢復(fù)。新時(shí)期的犯罪治理更加強(qiáng)調(diào)犯罪是社會(huì)沖突的表現(xiàn)形式，強(qiáng)調(diào)當(dāng)事人之間的意愿，更有效地恢復(fù)社會(huì)內(nèi)生秩序，這與傳統(tǒng)的國(guó)家主義犯罪治理理念存在巨大區(qū)別。其三，在行刑上，國(guó)家依舊是行刑權(quán)的最重要主體，但在某些領(lǐng)域，民間社會(huì)也分享了一部分犯罪的執(zhí)行權(quán)。這不僅降低了國(guó)家執(zhí)行刑罰的成本，而且更利于犯罪人重新回歸社會(huì)。(15)參見張健：《龍泉司法變遷及其對(duì)當(dāng)代中國(guó)基層刑事司法的借鑒》，載《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)》(法學(xué)版)2016年第3期。

在價(jià)值理念上，國(guó)家場(chǎng)域的懲罰與管制開始向社會(huì)場(chǎng)域中的多元與協(xié)商演進(jìn)。犯罪治理模式越來越顯示出多元化協(xié)商治理合作的特征。不過，就當(dāng)前而言，由于公民社會(huì)發(fā)育不成熟，社會(huì)力量參與犯罪治理的熱情與潛力尚未充分發(fā)揮。當(dāng)前，社會(huì)力量參與的范圍主要集中于犯罪的防范與消解階段，公眾參與目前尚處于初始階段，社會(huì)力量參與犯罪治理仍有相當(dāng)大的完善空間。同時(shí)，犯罪治理的多元化模式意味著治理主體之間更多的是協(xié)作協(xié)商關(guān)系，但目前國(guó)家依舊沒有擺脫自上而下的命令模式。國(guó)家一家獨(dú)大的治理格局仍沒有發(fā)生改變，非政府組織等社會(huì)自主性力量發(fā)育依舊比較薄弱。(16)參見葛洪義：《地方治理與法治發(fā)展中的“社會(huì)”》，載《法治現(xiàn)代化研究》2018年第6期。

相較于犯罪綜合治理模式，多元化治理意味著社會(huì)與市場(chǎng)的獨(dú)立性增強(qiáng)，對(duì)國(guó)家的依附弱化，這符合國(guó)家治理現(xiàn)代化的發(fā)展趨勢(shì)。在多元合作治理機(jī)制中，國(guó)家本位的刑事政策模式得到轉(zhuǎn)變，形成國(guó)家與社會(huì)在犯罪治理場(chǎng)域的良性互動(dòng)，并與社區(qū)、市場(chǎng)、公民等力量融為一體。同時(shí)，在制度化建設(shè)方面，由于綜合治理模式誕生于改革開放初期，常規(guī)性治理剛剛恢復(fù)，對(duì)制度規(guī)范的遵從還沒有成為習(xí)慣，國(guó)家主要依靠執(zhí)政黨主導(dǎo)的組織化網(wǎng)絡(luò)，更多的是強(qiáng)調(diào)組織建設(shè)，執(zhí)政黨與國(guó)家主導(dǎo)的組織化網(wǎng)絡(luò)吸納了社會(huì)與市場(chǎng)的力量。而多元治理模式以制度化與法律化的面目呈現(xiàn)出來，制度化水平進(jìn)一步提高。一定意義上說，綜合治理模式為組織之治，多元化治理模式是法律之治。

四、 新中國(guó)犯罪治理的邏輯嬗變與影響因素

(一) 新中國(guó)國(guó)家犯罪治理的邏輯嬗變

自元明清以來，中國(guó)就面臨著超大型國(guó)家的有效治理問題。國(guó)家在中央集權(quán)與地方治理之間存在著深刻矛盾，如何在保證中央集權(quán)的前提下實(shí)現(xiàn)對(duì)地方的有效治理一直是歷史難題。(17)參見彭勃、張振洋：《國(guó)家治理的模式轉(zhuǎn)換與邏輯演變——以環(huán)境衛(wèi)生整治為例》，載《浙江社會(huì)科學(xué)》2015年第3期。中華人民共和國(guó)成立后，初步建構(gòu)了中國(guó)特色的現(xiàn)代國(guó)家制度，開創(chuàng)性地建構(gòu)了具有中國(guó)特色的社會(huì)主義國(guó)家制度體系，重塑了新型的社會(huì)主義法律秩序。這對(duì)于建立一種全新的犯罪治理模式與社會(huì)秩序有著極為重要的里程碑意義。刑事司法在新的歷史起點(diǎn)上，隨著新中國(guó)社會(huì)主義法制建設(shè)而新植初發(fā)。(18)參見陳甦：《新中國(guó)70年法學(xué)繁榮發(fā)展的成就與思考》，載《光明日?qǐng)?bào)》2019年10月29日。新中國(guó)成立初期的犯罪治理在權(quán)力技術(shù)上尚停留在較為初步和粗糲的階段，有待進(jìn)一步形成精致、完善的治理方式。直到改革開放以后，執(zhí)政黨逐漸從具體瑣碎的一般事務(wù)中抽離出來，以更加宏觀的角度去對(duì)待司法與犯罪治理工作，更注重從意識(shí)形態(tài)的角度來引導(dǎo)刑事司法的政策取向、服務(wù)宗旨和中心任務(wù)，犯罪治理模式也逐漸成熟與定型下來。

新中國(guó)成立70年來的犯罪治理模式經(jīng)歷了從“統(tǒng)治”“管理”到“治理”的演進(jìn)軌跡。在革命運(yùn)動(dòng)治理模式下，治理主體是黨與國(guó)家，犯罪治理的理念是消滅犯罪，治理側(cè)重于階級(jí)專政，路徑是階級(jí)斗爭(zhēng)與政治運(yùn)動(dòng)。在綜合治理模式中，國(guó)家強(qiáng)調(diào)以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，治理主體仍然是黨和國(guó)家，治理理念是對(duì)秩序穩(wěn)定的追求，強(qiáng)調(diào)穩(wěn)定壓倒一切，治理的路徑是常規(guī)治理與運(yùn)動(dòng)式治理。在多元化治理模式中，治理主體不再僅是黨和國(guó)家，還包括市場(chǎng)力量、社會(huì)組織與個(gè)人，犯罪治理理念是在頂層設(shè)計(jì)下各主體通過法治協(xié)商多元參與治理。

如表1所示，新中國(guó)成立70年來的犯罪治理模式變遷軌跡主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

表1 犯罪治理模式的變遷

第一，治理目標(biāo)從“秩序?yàn)楸尽钡健耙匀藶楸尽薄Ｐ轮袊?guó)成立70周年以來，犯罪治理從“秩序?yàn)楸尽鞭D(zhuǎn)為“以人為本”。新中國(guó)成立后，全能主義國(guó)家治理堅(jiān)持“階級(jí)斗爭(zhēng)為綱”，強(qiáng)調(diào)對(duì)犯罪分子等被統(tǒng)治階級(jí)專政的政治秩序。綜合治理模式中，“穩(wěn)定”在國(guó)家治理中處于至關(guān)重要的地位，維穩(wěn)因此成為頗具中國(guó)特色的概念，其實(shí)質(zhì)就是追求社會(huì)秩序穩(wěn)定。在多元治理模式中，國(guó)家治理的目標(biāo)發(fā)生變化，從追求“穩(wěn)定”轉(zhuǎn)向追求“有序”，倡導(dǎo)“以人為本”，注重激發(fā)社會(huì)活力，促進(jìn)社會(huì)公平正義，突出人的價(jià)值，彰顯了開放性、包容性和廣泛的社會(huì)參與性等特征。這就要求國(guó)家擺正位置，保護(hù)私人尤其是犯罪嫌疑人與被告人的權(quán)利，并對(duì)公權(quán)力進(jìn)行有效監(jiān)督與制約，消除特權(quán)思想與特權(quán)行為。這不僅需要完備的法律制度加以規(guī)范，更需要細(xì)化措施加以落實(shí)。(19)參見王巖、魏崇輝：《協(xié)商治理的中國(guó)邏輯》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2016年第7期。

第二，治理主體從單一到多元。在治理主體上，犯罪治理模式經(jīng)歷了從單一主體到多元主體的變遷過程。新中國(guó)成立70年來，我國(guó)的犯罪治理模式由原來的黨和國(guó)家單一主體治理的全能主義模式發(fā)展為國(guó)家、社會(huì)、市場(chǎng)與公民協(xié)同治理模式，將公民、市場(chǎng)與社會(huì)組織納入治理主體的架構(gòu)中，實(shí)現(xiàn)了“多元主體”的治理。在改革開放前30年，全能主義的國(guó)家治理模式下，個(gè)人依附于國(guó)家，黨與國(guó)家作為唯一的治理主體擁有絕對(duì)的話語權(quán)。改革開放后，國(guó)家與市場(chǎng)、社會(huì)出現(xiàn)了結(jié)構(gòu)性分離，社會(huì)組織大量涌現(xiàn)，政府、社區(qū)、市場(chǎng)、居民等力量參與多元共治構(gòu)成了目前犯罪治理的顯著特征。不過需要指出的是，新中國(guó)成立70年來，“國(guó)家始終在場(chǎng)”是犯罪治理的主基調(diào)，國(guó)家依然是目前最主要的犯罪治理主體。在犯罪治理體系中，國(guó)家依舊具有主導(dǎo)性地位，這不僅是因?yàn)閲?guó)家擁有強(qiáng)大的技術(shù)能力與資源做支撐，而且，犯罪治理與社會(huì)秩序的公共屬性決定了國(guó)家必須占據(jù)最重要的位置。

第三，治理方式從“統(tǒng)治”到“管理”再到“治理”。新中國(guó)成立70年來，中國(guó)的犯罪治理模式經(jīng)歷了由“統(tǒng)治”到“管理”再到“治理”演變的三個(gè)階段。改革開放前30年，制度化程度比較低，犯罪治理主要依靠國(guó)家權(quán)力，依靠國(guó)社一體的社會(huì)機(jī)構(gòu)、一元化的意識(shí)形態(tài)與高強(qiáng)度的群眾運(yùn)動(dòng)實(shí)現(xiàn)，突出群眾動(dòng)員與階級(jí)斗爭(zhēng)，在全能主義國(guó)家的語境下，犯罪治理是以政權(quán)與暴力資源為依托，對(duì)社會(huì)秩序進(jìn)行支配與管控。改革開放之后，國(guó)家的中心任務(wù)從“階級(jí)斗爭(zhēng)”轉(zhuǎn)向“經(jīng)濟(jì)建設(shè)”，綜合治理模式盡管強(qiáng)調(diào)常規(guī)性治理與制度建設(shè)，依靠科層官僚體制與法治建設(shè)實(shí)現(xiàn)犯罪治理，但依舊呈現(xiàn)出政策主導(dǎo)的格局，延續(xù)運(yùn)動(dòng)式治理，政策也因具有靈活性、權(quán)威性等優(yōu)勢(shì)成為治理的有力工具。此后，“法治”話語逐漸興起并成為社會(huì)秩序重建的強(qiáng)大話語，在“加強(qiáng)社會(huì)主義法制建設(shè)”的號(hào)召下，犯罪治理模式致力于推進(jìn)構(gòu)建法治秩序，實(shí)現(xiàn)治理的現(xiàn)代化與法治化，限制公權(quán)力，保障私人權(quán)利。犯罪治理制度是以法律化的面目呈現(xiàn)出來的。

第四，治理內(nèi)容從政治運(yùn)動(dòng)轉(zhuǎn)向犯罪本身。總體上，新中國(guó)成立70年來犯罪治理的重心逐漸從政治運(yùn)動(dòng)轉(zhuǎn)向犯罪本身。在新中國(guó)成立初期30年一元體制的社會(huì)里，長(zhǎng)期對(duì)“斗爭(zhēng)哲學(xué)”與“革命理想”的強(qiáng)調(diào)對(duì)犯罪治理產(chǎn)生了極為深遠(yuǎn)的影響。打擊與消滅犯罪就是對(duì)階級(jí)敵人進(jìn)行斗爭(zhēng)，它是在疾風(fēng)驟雨式的階級(jí)斗爭(zhēng)氛圍中開展的。依靠群眾斗爭(zhēng)來消滅犯罪主導(dǎo)了改革開放前30年來刑事司法的運(yùn)作，犯罪治理的政治色彩濃烈。政治運(yùn)動(dòng)主導(dǎo)犯罪治理。伴隨著國(guó)家治理模式的轉(zhuǎn)型，犯罪的社會(huì)性呈現(xiàn)出來。強(qiáng)調(diào)犯罪是對(duì)健康人際關(guān)系的沖突與破壞，是人們?nèi)粘Ｉ钪邪l(fā)生的強(qiáng)烈糾紛與矛盾。傳統(tǒng)的“國(guó)家—犯罪人”刑事法律關(guān)系二元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)椤皣?guó)家、社區(qū)、犯罪人與被害人四元結(jié)構(gòu)”，其中，犯罪人、被害人、社區(qū)構(gòu)成三角關(guān)系，而國(guó)家則處于這個(gè)三角關(guān)系之外。(20)參見杜宇：《犯罪觀的“交鋒”：“刑事和解”與傳統(tǒng)犯罪理論》，載《浙江大學(xué)學(xué)報(bào)》(人文社會(huì)科學(xué)版)2010年第2期。在這一結(jié)構(gòu)中，公民可以通過理性溝通、協(xié)商等方式解決糾紛，邁入更為有效的治理軌跡之中。

最后，治理理念由“自上而下”向“上下互動(dòng)”轉(zhuǎn)型。以自上而下、命令與控制為特征的治理模式強(qiáng)調(diào)秩序與穩(wěn)定，卻往往忽視了大眾的權(quán)利訴求與社會(huì)的有效回應(yīng)。新中國(guó)成立70年來，犯罪治理模式由權(quán)威服從向民主協(xié)商轉(zhuǎn)型，逐步從壓制型治理轉(zhuǎn)換成為回應(yīng)型治理。國(guó)家行動(dòng)不再單獨(dú)依賴于等級(jí)化的治理，而是因地制宜、因時(shí)制宜地引入市場(chǎng)治理與社群治理，而如何激活社會(huì)，增進(jìn)市場(chǎng)力量，促進(jìn)多元化治理的發(fā)展，已成為國(guó)家治理體系創(chuàng)新的核心所在。

(二) 新中國(guó)成立70年來犯罪治理模式變遷的影響因素

犯罪治理模式是一個(gè)歷史范疇，不同歷史時(shí)期，犯罪治理所處的環(huán)境、歷史使命各有差異，導(dǎo)致其主體、對(duì)象、方式也千差萬別，它們之間內(nèi)部的關(guān)系、結(jié)構(gòu)與運(yùn)作機(jī)制也不一樣。不同的犯罪治理模式是由特定的社會(huì)環(huán)境塑造而來，它們之間并無優(yōu)劣之分。

如圖3所示，新中國(guó)成立近70年來犯罪的變動(dòng)軌跡總體上與國(guó)家治理模式轉(zhuǎn)型，尤其是經(jīng)濟(jì)體制的變革緊密相關(guān)。經(jīng)濟(jì)體制是影響當(dāng)代中國(guó)刑事犯罪變遷的基礎(chǔ)性要素，同時(shí)，各種政治運(yùn)動(dòng)、經(jīng)濟(jì)危機(jī)、社會(huì)動(dòng)亂、刑事政策變化等因素也在一定程度上影響了新中國(guó)成立70年來犯罪態(tài)勢(shì)的變化。在新中國(guó)成立初期30年，刑事犯罪雖小幅波動(dòng)，但總體平穩(wěn)，而在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建立轉(zhuǎn)型過程中，犯罪不可逆地快速增長(zhǎng)，在可預(yù)見的未來，將長(zhǎng)期處于高位維持狀態(tài)。本文將犯罪治理的變遷放在歷史視角下討論，初步總結(jié)出以下三個(gè)影響犯罪治理模式變遷的因素。

圖3 新中國(guó)成立70年來犯罪率變遷軌跡(21)參見中國(guó)犯罪學(xué)學(xué)會(huì)：《中國(guó)犯罪治理藍(lán)皮書：犯罪態(tài)勢(shì)與研究報(bào)告(2018)》，法律出版社2019年版，第139頁。

第一，國(guó)家治理理念。傳統(tǒng)中國(guó)的儒家治理理念“不生事擾民”遏制了國(guó)家對(duì)基層事務(wù)的過多介入。在傳統(tǒng)中國(guó)，非正式制度介入犯罪治理，國(guó)家不僅“不能”而且“不愿”鏟除這些非正式制度。這種治理模式在很大程度上出自于國(guó)家的治理理念。這種依靠非正式制度介入犯罪治理的方式就是上文提到的“簡(jiǎn)約治理”。晚清開始，清政府開始推行國(guó)家政權(quán)建設(shè)，由此拉開了國(guó)家權(quán)力下沉的序幕。至新中國(guó)成立，全能主義治理模式建立，民國(guó)時(shí)期存留的非正式制度徹底被鏟除，國(guó)家承擔(dān)了類似“家長(zhǎng)”的角色。國(guó)家在組織架構(gòu)、資源供給以及社會(huì)動(dòng)員等方面擁有其他主體難以比擬的優(yōu)勢(shì)，從而使其自身實(shí)現(xiàn)了對(duì)犯罪治理的全方位主導(dǎo)。改革開放以后，全能主義模式逐漸解體，國(guó)家簡(jiǎn)政放權(quán)，全能型政府色彩淡化，犯罪治理方面減少國(guó)家微觀干預(yù)，建設(shè)法治政府，鼓勵(lì)社會(huì)自治，促進(jìn)社會(huì)協(xié)同治理的格局正在形成。

第二，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型與社會(huì)結(jié)構(gòu)。社會(huì)結(jié)構(gòu)的改變會(huì)影響到國(guó)家在犯罪治理中所依靠的力量與所采取的方式。不同的社會(huì)結(jié)構(gòu)影響了國(guó)家實(shí)現(xiàn)犯罪治理目標(biāo)的能力，在傳統(tǒng)中國(guó)乃至民國(guó)時(shí)期，國(guó)家不得不更多地依靠各種非正式制度甚至“土豪劣紳”。新中國(guó)成立初，國(guó)家實(shí)現(xiàn)了對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的全部管控，國(guó)家就可以完全鏟除對(duì)非正式制度的依賴，并且通過廣泛發(fā)動(dòng)群眾來協(xié)助其實(shí)現(xiàn)犯罪治理的目標(biāo)。改革開放后，全能主義國(guó)家收縮，國(guó)家對(duì)社會(huì)的全面控制削弱，面對(duì)新的挑戰(zhàn)，國(guó)家開始訴諸基層群眾、自治組織、志愿者以及市場(chǎng)等新生社會(huì)力量。

第三，國(guó)家治理能力。在傳統(tǒng)中國(guó)，經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)以農(nóng)業(yè)為主，其有限的稅收很難支撐起龐大的國(guó)家組織運(yùn)轉(zhuǎn)，更難以將政權(quán)組織下沉到郡縣以下，國(guó)家依賴非正式制度來完成龐雜的犯罪治理等事務(wù)。晚清民國(guó)時(shí)期，國(guó)家開始推動(dòng)政權(quán)建設(shè)，然而，組織機(jī)構(gòu)的增加需要足夠的財(cái)政供給做支撐，當(dāng)財(cái)政不足以支撐國(guó)家機(jī)構(gòu)運(yùn)作的時(shí)候，就會(huì)轉(zhuǎn)而依賴非正式制度，所以，民國(guó)時(shí)期，盡管國(guó)家政權(quán)試圖強(qiáng)力進(jìn)入基層社會(huì)，但是基層的自治性力量并未由此而斷裂，社會(huì)力量參與犯罪治理的情景依舊變化不大。新中國(guó)成立后，財(cái)政供給依舊是限制國(guó)家向基層社會(huì)延伸，推動(dòng)正規(guī)化建設(shè)重要的因素。國(guó)家必須依靠廣泛發(fā)動(dòng)群眾動(dòng)員來解決基層社會(huì)犯罪治理問題，這不僅是出于意識(shí)形態(tài)的考慮，更是來源于財(cái)政的限制。至今，財(cái)政供給仍然是國(guó)家犯罪治理的限制性因素，面對(duì)“案多人少”的問題，不能僅寄希望于大量擴(kuò)充編制與增加法官人數(shù)等制度資源的簡(jiǎn)單化擴(kuò)張。多元化犯罪治理模式主張社會(huì)、市場(chǎng)多元共治，可以有效克服傳統(tǒng)治理模式的缺陷，是當(dāng)前犯罪治理模式轉(zhuǎn)型的必經(jīng)之路。

第四，新中國(guó)成立后，新生政權(quán)面臨的一個(gè)最為緊迫的任務(wù)就是鞏固政權(quán)、治理國(guó)家。“懲辦與寬大相結(jié)合”的刑事政策深刻影響了改革開放前30年的犯罪治理模式，呈現(xiàn)出革命與運(yùn)動(dòng)式的特征。1983年全國(guó)政法會(huì)議后，六屆人大召開二次會(huì)議通過了關(guān)于“嚴(yán)打”的兩個(gè)《決定》。(22)參見嚴(yán)勵(lì)：《“嚴(yán)打”刑事政策的理性審讀》，載《上海大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2004年第4期?！皣?yán)打”刑事政策正式產(chǎn)生，由此，運(yùn)動(dòng)式治理與壓力維穩(wěn)構(gòu)成了綜合治理模式的典型特征。進(jìn)入新時(shí)期，“寬嚴(yán)相濟(jì)”刑事政策提出以后，我國(guó)犯罪治理模式開始由過去的“壓力維穩(wěn)型”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皦毫κ鑼?dǎo)型”，并向多元化犯罪治理模式轉(zhuǎn)型，國(guó)家在強(qiáng)調(diào)嚴(yán)厲打擊嚴(yán)重犯罪的同時(shí)，注重社會(huì)力量的作用，通過社會(huì)力量的綜合運(yùn)用預(yù)防與減少犯罪。

五、 結(jié) 語

本文將犯罪治理模式的變遷放置于歷史進(jìn)程中考察，描述了犯罪治理變遷的歷史圖景與軌跡。新中國(guó)成立70年來經(jīng)歷了改革開放前30年、改革開放初期以及新時(shí)期三個(gè)階段，國(guó)家權(quán)力在基層社會(huì)也經(jīng)歷了一個(gè)逐步下沉、全面覆蓋與向上回抽的過程。與此相適應(yīng)，犯罪治理模式亦發(fā)生多次變革，形成了革命與運(yùn)動(dòng)治理模式、犯罪綜合治理模式與多元化治理模式。這三種犯罪治理模式既有區(qū)別又有聯(lián)系，在深層次上遵循了一脈相承的內(nèi)在邏輯。犯罪治理模式變遷深受國(guó)家的治理理念、社會(huì)結(jié)構(gòu)以及國(guó)家財(cái)政供給與財(cái)政汲取等諸多因素影響，與政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等方面的變革緊密聯(lián)系，這些錯(cuò)綜復(fù)雜的因素合力所產(chǎn)生的推動(dòng)作用，形成了犯罪治理模式變遷的軌跡。這些軌跡拉長(zhǎng)了歷史的視野，從而使我們更為清晰地認(rèn)識(shí)到當(dāng)今中國(guó)犯罪治理所面臨的挑戰(zhàn)與變革的路徑，而對(duì)于犯罪治理變遷影響因素與微觀機(jī)制的剖析，還需要更為細(xì)致的經(jīng)驗(yàn)分析。

就國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系來說，筆者認(rèn)為，未來中國(guó)犯罪治理的走向?qū)⑹菄?guó)家有限主導(dǎo)、社會(huì)參與的多元治理模式。首先，國(guó)家依舊處于犯罪的主導(dǎo)地位。當(dāng)前，盡管刑事法網(wǎng)開始不斷由封閉走向開放，民間社會(huì)逐漸成為刑事司法中治理犯罪的重要力量，但同時(shí)應(yīng)看到，轉(zhuǎn)型時(shí)期大量越軌行為的出現(xiàn)，犯罪的防控難度驟然增大，與民間社會(huì)相比，國(guó)家在治理犯罪方面有其獨(dú)有的優(yōu)勢(shì)，國(guó)家有強(qiáng)大的技術(shù)能力做支撐，這是民間社會(huì)所難以企及的。同時(shí)，治理犯罪的公共產(chǎn)品屬性決定了國(guó)家必須在刑事司法場(chǎng)域占據(jù)主導(dǎo)地位。不過，承認(rèn)國(guó)家在犯罪治理中的主導(dǎo)地位，并不是說國(guó)家是唯一角色。國(guó)家不可能把一切刑事糾紛都大包大攬。當(dāng)代中國(guó)若要?jiǎng)?wù)實(shí)有效地應(yīng)對(duì)“案多人少”的問題，并不能僅寄希望于訴諸公權(quán)力，大量擴(kuò)充編制等制度資源的簡(jiǎn)單化擴(kuò)張，而是需要妥善地利用包括“刑事和解”在內(nèi)的多種資源來彌補(bǔ)現(xiàn)有治理資源之不足。