陳建科

一、 問(wèn)題緣起

自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)獲批以后面臨的首要任務(wù)就是籌建自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)管理機(jī)構(gòu)。綜觀各自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的管理機(jī)構(gòu)，大多采用管理委員會(huì)(以下簡(jiǎn)稱管委會(huì))的形式。從組織法的角度看，對(duì)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)管委會(huì)的理論和實(shí)踐問(wèn)題進(jìn)行深入研究，意義重大，能夠?yàn)樽再Q(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)提供良好的組織法保障，關(guān)系自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的制度設(shè)計(jì)能否得到執(zhí)行、執(zhí)行是否到位以及能否取得預(yù)期效果。然而，關(guān)于自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)管委會(huì)的組織法問(wèn)題也很多，例如管委會(huì)的法律地位、職權(quán)內(nèi)容、職權(quán)來(lái)源、職權(quán)運(yùn)行、職權(quán)變更以及糾紛解決等。一篇文章不可能將這些問(wèn)題“一網(wǎng)打盡”，所以本文選取其中一點(diǎn)即“中國(guó)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)管委會(huì)的法律地位”進(jìn)行深入研究。

各類管委會(huì)的法律地位如何？我國(guó)的憲法、法律和行政法規(guī)層面是沒(méi)有規(guī)定的，僅有規(guī)章、地方性法規(guī)和其他規(guī)范性文件的規(guī)定。歸納起來(lái)，有些地方性法規(guī)將管委會(huì)界定為所在地市人民政府的派出機(jī)構(gòu)；(1)有學(xué)者開始質(zhì)疑這一定位，認(rèn)為派出機(jī)構(gòu)已經(jīng)不能解釋管委會(huì)所行使的綜合性職權(quán)以及職權(quán)行使過(guò)程中的問(wèn)題和現(xiàn)象，也難以對(duì)授權(quán)和委托進(jìn)行準(zhǔn)確界分，對(duì)此應(yīng)當(dāng)重新定位。參見(jiàn)王麗英：《論中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)管委會(huì)的法律地位》，載《海關(guān)與經(jīng)貿(mào)研究》2015年第6期。關(guān)于授權(quán)與委托的區(qū)別，參見(jiàn)薛剛凌：《行政授權(quán)與行政委托之探討》，載《法學(xué)雜志》2002年第3期；楊小君：《析行政訴訟上的授權(quán)與委托》，載《法商研究》1998年第3期?；蛘呤菍?duì)管委會(huì)的性質(zhì)不做說(shuō)明，僅指出管委會(huì)的職權(quán)來(lái)源，從而回避了管委會(huì)的法律地位問(wèn)題。(2)參見(jiàn)陳建科：《中國(guó)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)管理委員會(huì)職權(quán)問(wèn)題研究》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2018年版，第46-47頁(yè)。圍繞現(xiàn)行法律的界定，學(xué)界開始了研究和爭(zhēng)論，認(rèn)為此不能準(zhǔn)確反映開發(fā)、開放區(qū)域運(yùn)行的實(shí)際情況，難以解決和解釋管委會(huì)在運(yùn)行中存在的權(quán)利能力、行為能力和責(zé)任能力等各種問(wèn)題，所以分別提出了“派出機(jī)關(guān)說(shuō)”“公務(wù)法人說(shuō)”“私人行政主體說(shuō)”“法定機(jī)構(gòu)說(shuō)”等理論學(xué)說(shuō)?！芭沙鰴C(jī)關(guān)說(shuō)”可以解釋管委會(huì)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的權(quán)利能力和責(zé)任能力及其擴(kuò)張性問(wèn)題，以及管委會(huì)同地方一級(jí)政府同質(zhì)化的問(wèn)題；“公務(wù)法人說(shuō)”能夠解決管委會(huì)權(quán)力運(yùn)行的穩(wěn)定性、主動(dòng)性和多樣性等問(wèn)題；“私人行政主體說(shuō)”將私人、社會(huì)組織或者企業(yè)納入行政主體的范疇；“法定機(jī)構(gòu)說(shuō)”能夠解釋管委會(huì)的設(shè)立依據(jù)，權(quán)利能力、責(zé)任能力，職權(quán)及其運(yùn)行的綜合性、靈活性問(wèn)題。不過(guò)，客觀來(lái)講，這些學(xué)說(shuō)各有千秋，也有致命缺陷。(3)參見(jiàn)前引②，陳建科書，第46-47頁(yè)。

面對(duì)“派出機(jī)構(gòu)說(shuō)”“派出機(jī)關(guān)說(shuō)”“法定機(jī)構(gòu)說(shuō)”“公務(wù)法人說(shuō)”“私人行政說(shuō)”等如此之多的理論選擇，中國(guó)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的管委會(huì)應(yīng)當(dāng)如何定位，包括哪些構(gòu)成要件？這是本文要解決的核心問(wèn)題。本文首先梳理關(guān)于管委會(huì)法律地位的理論爭(zhēng)議；然后勘定中國(guó)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)管委會(huì)法律地位的確定標(biāo)準(zhǔn)；最后作出理論上的選擇，并從邏輯上對(duì)中國(guó)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)管委會(huì)法律地位的構(gòu)成要件展開分析。

二、 關(guān)涉中國(guó)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)管委會(huì)法律地位的五種學(xué)說(shuō)

關(guān)于中國(guó)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)管委會(huì)的法律地位，各地的規(guī)定五花八門、不盡一致。對(duì)此，學(xué)界有主張定性為“派出機(jī)構(gòu)”的，有主張“派出機(jī)關(guān)”“法定機(jī)構(gòu)”的，也有主張“私人行政主體”“公務(wù)法人”等定位的。對(duì)這些主張進(jìn)行梳理和簡(jiǎn)要評(píng)價(jià)，是自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)管委會(huì)法律地位的標(biāo)準(zhǔn)確定、具體選擇和邏輯建構(gòu)的重要基礎(chǔ)。

(一) 派出機(jī)構(gòu)說(shuō)

2013年上海市人民政府第二十四次常務(wù)會(huì)議通過(guò)的《中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)管理辦法》和2014年上海市第十四屆人大常委會(huì)第十四次會(huì)議通過(guò)的《中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》規(guī)定，中國(guó)(上海)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)管委會(huì)為上海市人民政府的派出機(jī)構(gòu)。此外，福建自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)福州片區(qū)、遼寧自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)沈陽(yáng)片區(qū)、浙江自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)都設(shè)立管委會(huì)，所不同的是，福建自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)福州片區(qū)管委會(huì)、浙江自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)管委會(huì)被定性為省級(jí)人民政府的派出機(jī)構(gòu)，規(guī)格為副廳級(jí)，而遼寧自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)沈陽(yáng)片區(qū)管委會(huì)的定位則是市政府的派出機(jī)構(gòu)。(具體請(qǐng)參見(jiàn)表1)

表1 有關(guān)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)管委會(huì)法律地位的相關(guān)規(guī)定

對(duì)于如何界定派出機(jī)構(gòu)，學(xué)界主要有兩種觀點(diǎn)：一種觀點(diǎn)認(rèn)為，派出機(jī)構(gòu)是由“政府職能部門”通過(guò)法定程序設(shè)立的派出組織，如公安派出所、工商所、稅務(wù)所等；(4)參見(jiàn)薛剛凌：《我國(guó)行政主體理論之檢討——兼論全面研究行政組織法的必要性》，載《政法論壇》1998年第6期。另一種則認(rèn)為，所謂派出機(jī)構(gòu)，是由其他行政機(jī)關(guān)(不一定是一級(jí)人民政府)設(shè)立的派出組織，不一定要通過(guò)法定程序，不一定要有法律依據(jù)。(5)參見(jiàn)賈懷廷等：《試論行政訴訟適格被告的確認(rèn)》，載《河南大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)1995年第2期。從設(shè)定機(jī)構(gòu)的角度來(lái)說(shuō)，前一種觀點(diǎn)難以函攝自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)管委會(huì)，相比而言，第二種觀點(diǎn)更為合理，因?yàn)樽再Q(mào)試驗(yàn)區(qū)管委會(huì)都是一級(jí)人民政府設(shè)立的。從設(shè)定程序和依據(jù)的角度來(lái)說(shuō)，第一種觀點(diǎn)又相對(duì)合理一些，因?yàn)橹卮蟾母镆诜ㄓ袚?jù)，行政組織的設(shè)定要遵循“組織法定”原則，須有確定的設(shè)定程序和法律依據(jù)。(6)參見(jiàn)袁明圣：《派出機(jī)構(gòu)的若干問(wèn)題》，載《行政法學(xué)研究》2001年第3期。

(二) 派出機(jī)關(guān)說(shuō)

學(xué)界一般認(rèn)為，“開發(fā)、開放區(qū)管理委員會(huì)”作為一級(jí)人民政府的派出機(jī)構(gòu)，是沒(méi)有行政主體資格的，除非獲得了法律、法規(guī)的授權(quán)。(7)參見(jiàn)章劍生：《現(xiàn)代行政法基本理論》，法律出版社2014年版，第197頁(yè)。因?yàn)楣芪瘯?huì)或者管委會(huì)下設(shè)機(jī)構(gòu)行使行政職權(quán)而發(fā)生行政訴訟，人民法院通常將其權(quán)力來(lái)源機(jī)關(guān)列為被告。這種行為與被告資格相剝離的做法不利于行政訴訟的順利進(jìn)行。在表1中，相關(guān)法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件將自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)管委會(huì)定性為一級(jí)人民政府派出機(jī)構(gòu)的做法，在管委會(huì)或者其下設(shè)機(jī)構(gòu)產(chǎn)生行政爭(zhēng)議而訴至人民法院時(shí)，會(huì)徒增行政訴訟的成本，不利于行政訴訟的有效進(jìn)行。

因此，有人主張將“開發(fā)、開放區(qū)管理委員會(huì)”列為一級(jí)人民政府的派出機(jī)關(guān)，則行為與被告資格相分離不利于訴訟的問(wèn)題可得以解決，不僅派出機(jī)關(guān)的“管委會(huì)”具有行政主體地位，其下設(shè)的工作職能部門也具有行政主體地位。

派出機(jī)關(guān)與派出機(jī)構(gòu)不同。兩者雖然都是由一級(jí)人民政府設(shè)立的，但是派出機(jī)構(gòu)不是獨(dú)立的行政主體，不能以自己的名義行為并由其自身對(duì)外承擔(dān)責(zé)任，只能由設(shè)立派出機(jī)構(gòu)的行政機(jī)關(guān)來(lái)承擔(dān)，除非有法律、法規(guī)的特別授權(quán)。在我國(guó)，省以下的地區(qū)、縣以下的區(qū)以及市、市轄區(qū)以下的街道，由于不屬于一級(jí)行政區(qū)域，不設(shè)人民代表大會(huì)，也就不可能產(chǎn)生一級(jí)人民政府，其行政事務(wù)只能分別由各自的派出機(jī)關(guān)來(lái)管理并承擔(dān)責(zé)任。(8)參見(jiàn)姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》，北京大學(xué)出版社、高等教育出版社2007年版，第122-123頁(yè)。此類派出機(jī)關(guān)在職權(quán)的內(nèi)容和范圍上相當(dāng)于一級(jí)人民政府，具有獨(dú)立的行政主體地位。

自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)管委會(huì)依法設(shè)立，其職權(quán)范圍和內(nèi)容與一級(jí)人民政府相當(dāng)，具有行政主體的法律地位。但是相關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章又將自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)管委會(huì)定性為一級(jí)人民政府的派出機(jī)構(gòu)，這就給理論和實(shí)踐帶來(lái)了混亂。要么修正派出機(jī)構(gòu)只能由職能部門設(shè)立或者無(wú)須法律依據(jù)的理論，要么適時(shí)修訂憲法，以列舉加兜底式的立法模式增加派出機(jī)關(guān)的表現(xiàn)形式，否則這種混亂局面將一直持續(xù)下去。

表2 有關(guān)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)管委會(huì)的職權(quán)范圍與內(nèi)容

(三) 公務(wù)法人說(shuō)

“公務(wù)法人說(shuō)”在西方國(guó)家較為時(shí)興，我國(guó)也有不少學(xué)者主張引入這一學(xué)說(shuō)，以改造我國(guó)的行政主體理論。

在英國(guó)，除了中央各部和地方政府外，還存在大量的公法人。這些公法人具有獨(dú)立的法律人格，承擔(dān)特定的公共事務(wù)。這種法律人格來(lái)自法律的授予或者英王特許狀的許可。因?yàn)榫哂蟹扇烁?，公法人可以自己的名義行為，并享有因此而產(chǎn)生的權(quán)利，負(fù)擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)，在全國(guó)一定范圍內(nèi)從事公共事務(wù)，獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)，但是與行政機(jī)關(guān)仍保持某種程度的聯(lián)系。(9)參見(jiàn)應(yīng)松年、薛剛凌：《行政組織法研究》，法律出版社2002年版，第24頁(yè)。美國(guó)的公法人主要有政府公司、公立大學(xué)和公立博物館等，其對(duì)外貿(mào)易區(qū)主要是采取政府公司等形式。政府公司的出現(xiàn)是為了使得政府企業(yè)能夠像私人企業(yè)一樣發(fā)揮作用，享有獨(dú)立的法律人格，同時(shí)也受行政法的規(guī)制，只有國(guó)會(huì)才能夠設(shè)立或者撤銷。在法國(guó)，行政主體除了國(guó)家和地方團(tuán)體兩種形式外，(10)也有學(xué)者將法國(guó)的行政主體分為四類：第一類是中央政府，第二類是地方政府，第三類是地方團(tuán)體，第四類是公務(wù)法人。參見(jiàn)王叢虎：《行政主體問(wèn)題研究》，北京大學(xué)出版社2007年版，第66頁(yè)。還包括第三類，那就是公務(wù)法人。有些行政職能的實(shí)現(xiàn)，需要具有一定的獨(dú)立性，法律把它從國(guó)家和地方團(tuán)體中的一般行政職能中分離出來(lái)，成立一個(gè)專門的機(jī)構(gòu)來(lái)承擔(dān)此類公務(wù)，并承擔(dān)因此而產(chǎn)生的權(quán)力、義務(wù)和責(zé)任，便產(chǎn)生了公務(wù)法人。

我國(guó)的行政體制改革實(shí)際上是社會(huì)結(jié)構(gòu)的變遷，包括社會(huì)主體結(jié)構(gòu)的變遷。在社會(huì)主體結(jié)構(gòu)的變遷中，就行政領(lǐng)域而言，主要由兩部分組成：第一是中央和地方的分化，第二是政府與市場(chǎng)、社會(huì)之間的公務(wù)分權(quán)。(11)參見(jiàn)前引⑩，王叢虎書，第75頁(yè)。也有學(xué)者認(rèn)為，我國(guó)的行政主體理論混淆了行政機(jī)關(guān)和個(gè)人在行政領(lǐng)域的地位，不利于中外行政主體理論交流，忽視了行政管理統(tǒng)一協(xié)調(diào)的要求，本質(zhì)上是為我國(guó)行政組織的無(wú)序提供背書。(12)參見(jiàn)前引⑨，應(yīng)松年、薛剛凌書，第122-125頁(yè)。因此，應(yīng)當(dāng)在以國(guó)家和地方分化、行政與市場(chǎng)社會(huì)分權(quán)的意義上，引入公務(wù)法人理論，但是設(shè)置哪些公務(wù)法人的種類，還應(yīng)繼續(xù)討論。

將自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)管委會(huì)定性為公務(wù)法人，是為了實(shí)現(xiàn)公務(wù)分權(quán)，與地方行政主體不同，公務(wù)法人不以地域?yàn)榛A(chǔ)。關(guān)鍵在于研究引入公務(wù)法人理論的必要性，公務(wù)法人的設(shè)置依據(jù)和程序、權(quán)限范圍、與相關(guān)行政主體之間的關(guān)系以及沖突解決等問(wèn)題。這些問(wèn)題也是公務(wù)法人理論的缺陷，該理論雖然在我國(guó)理論界已達(dá)成一定共識(shí)，然而研究的不足卻制約了該理論的有效運(yùn)用。

(四) 私人行政主體說(shuō)

日本行政法學(xué)者米丸恒治是研究私人行政的代表性人物。米丸恒治研究私人行政問(wèn)題始于20世紀(jì)80年代后半期，主要關(guān)注資金助成行政的法律控制問(wèn)題。這一時(shí)期是經(jīng)濟(jì)管理、企業(yè)管理理論被引入公共行政領(lǐng)域的新公共管理時(shí)代，政府為了解決機(jī)構(gòu)臃腫、效率低下、財(cái)政負(fù)擔(dān)等問(wèn)題，將大量的行政職能剝離出去交由私人來(lái)承擔(dān)，并引入工商管理的理念改革僵化的公共行政體制，由此私人行政問(wèn)題備受關(guān)注。私人行政的行政，是公共性很高的事務(wù)，只是承擔(dān)該事務(wù)的是私人。(13)在德國(guó)，被授權(quán)的人、私法組織和人民都是行政主體的表現(xiàn)形式。參見(jiàn)前引⑩，王叢虎書，第67-68頁(yè)。因此，雖然被稱為私人行政，本質(zhì)上卻是“通過(guò)私人實(shí)施的公共行政”，需要受到法的規(guī)制。只有滿足這個(gè)前提，公共行政事務(wù)才能夠委托給私人來(lái)承擔(dān)，才會(huì)有私人行政存在的正當(dāng)性。

對(duì)于私人行政，一般的理解是：“關(guān)于指定機(jī)關(guān)等這些被委任或者賦予行政處分權(quán)限而進(jìn)行行政處分的私人，應(yīng)將其視為處分機(jī)關(guān)而通過(guò)通常的行政爭(zhēng)訟途徑來(lái)解決糾紛?！?14)[日]米丸恒治：《私人行政——法的統(tǒng)制的比較研究》，洪英等譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2010年版，序言第6頁(yè)。對(duì)于指定機(jī)關(guān)的行政處分，日本許多行政法律規(guī)定，原權(quán)限機(jī)關(guān)才是行政爭(zhēng)訟的對(duì)象。

在私人違法或者不當(dāng)行使委任權(quán)限而引起的國(guó)家賠償訴訟中，是由指定機(jī)關(guān)作為公共團(tuán)體被列為被告并由其本身承擔(dān)國(guó)家賠償責(zé)任，還是將權(quán)限來(lái)源主體作為國(guó)家賠償訴訟的被告并承擔(dān)國(guó)家賠償責(zé)任呢？日本的實(shí)踐和理論中對(duì)此存在爭(zhēng)議。在司法實(shí)踐中，日本最高法院決定以權(quán)限來(lái)源主體為被告，而行政法學(xué)者如米丸恒治則認(rèn)為指定確認(rèn)檢查活動(dòng)的機(jī)關(guān)不同于以往的指定機(jī)關(guān)，權(quán)限來(lái)源主體不應(yīng)承擔(dān)國(guó)家賠償責(zé)任，而應(yīng)由指定機(jī)關(guān)承擔(dān)該責(zé)任。(15)參見(jiàn)前引，米丸恒治書，序言第6-7頁(yè)。

(五) 法定機(jī)構(gòu)說(shuō)

為了推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變和事業(yè)單位改革，廣東省率先在廣州、深圳、珠海等市開展了法定機(jī)構(gòu)改革。2007年，深圳市出臺(tái)了《關(guān)于推行法定機(jī)構(gòu)試點(diǎn)的意見(jiàn)》；2008年6月，內(nèi)地第一家法定機(jī)構(gòu)——深圳市城市規(guī)劃發(fā)展研究中心成立；2011年7月，廣東省機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)出臺(tái)《關(guān)于在部分省屬事業(yè)單位和廣州、深圳、珠海市開展法定機(jī)構(gòu)試點(diǎn)工作指導(dǎo)意見(jiàn)》。2015年4月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)中國(guó)(廣東)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案的通知》中指出要“探索設(shè)立法定機(jī)構(gòu)，將專業(yè)性、技術(shù)性或社會(huì)參與性較強(qiáng)的公共管理和服務(wù)職能交由法定機(jī)構(gòu)承擔(dān)”。(16)參見(jiàn)彭簫劍：《法定機(jī)構(gòu)的價(jià)值定位與制度改進(jìn)》，載《行政與法》2019年第1期。此外，2015年7月的《中國(guó)(廣東)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)深圳前海蛇口片區(qū)建設(shè)實(shí)施方案》提出探索建立政府、市場(chǎng)、社會(huì)三方良性互動(dòng)、共同治理的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行管理新機(jī)制，立足公共機(jī)構(gòu)的職能定位，結(jié)合審慎商業(yè)原則，建立公開透明、可參與、可監(jiān)督的法定機(jī)構(gòu)運(yùn)行機(jī)制；2015年7月的《中國(guó)(廣東)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)廣州南沙新區(qū)片區(qū)建設(shè)實(shí)施方案》提出以法定機(jī)構(gòu)形式承擔(dān)改革職權(quán)。2016年5月的《中國(guó)(廣東)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》規(guī)定，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)片區(qū)管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置遵循精簡(jiǎn)高效、機(jī)制靈活的原則，可以借鑒國(guó)際慣例探索符合片區(qū)實(shí)際的治理模式，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)可以探索設(shè)立法定機(jī)構(gòu)承接專業(yè)性、技術(shù)性或者社會(huì)參與性較強(qiáng)的公共管理和服務(wù)職能。

法定機(jī)構(gòu)是指依照特定的法律、法規(guī)或者規(guī)章設(shè)立的，依法行使公共管理或者公共事務(wù)職能，不納入行政機(jī)關(guān)序列，具有獨(dú)立法人地位的公共機(jī)構(gòu)。其基本功能在于使政府的決策與執(zhí)行職能相分離，將政府的執(zhí)行職能社會(huì)化。(17)參見(jiàn)黎少華、艾永梅：《廣東法定機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)調(diào)查》，載《中國(guó)經(jīng)濟(jì)報(bào)告》2014年第3期。廣東的法定機(jī)構(gòu)改革分為三類：一是通過(guò)立法并正式揭牌運(yùn)營(yíng)的法定機(jī)構(gòu)，如深圳市前海管理局等；二是已經(jīng)進(jìn)入立法程序的法定機(jī)構(gòu)；三是還在草擬管理辦法的法定機(jī)構(gòu)。從效果來(lái)看，深圳法定機(jī)構(gòu)試點(diǎn)最早，效果也最為明顯。從職能上看，廣東法定機(jī)構(gòu)總體分兩類：一類是具有公共事務(wù)管理職能的機(jī)構(gòu)，一類是以公共服務(wù)和技術(shù)服務(wù)為主的機(jī)構(gòu)。兩者在機(jī)構(gòu)、人員、薪酬、經(jīng)費(fèi)等方面都有不同，前者更傾向于行政機(jī)關(guān)；后者更具靈活性，傾向于企業(yè)。(18)參見(jiàn)前引，黎少華、艾永梅文。廣東的法定機(jī)構(gòu)改革是在事業(yè)單位改革的基礎(chǔ)上進(jìn)行的，但是又不同于事業(yè)單位改革。法定機(jī)構(gòu)通過(guò)立法設(shè)立，具有獨(dú)立的法人地位，既涉及內(nèi)部的運(yùn)行機(jī)制，還涉及外部的體制問(wèn)題。而事業(yè)單位改革是法人治理結(jié)構(gòu)的變革，僅僅涉及內(nèi)部的運(yùn)行機(jī)制問(wèn)題。實(shí)際上，廣東省是將法定機(jī)構(gòu)作為機(jī)關(guān)法人、事業(yè)法人、企業(yè)法人和社團(tuán)法人之外的法人主體形式設(shè)計(jì)的，匯聚了這四種法人主體形式的不同特點(diǎn)。(19)參見(jiàn)前引，黎少華、艾永梅文。

“完整形態(tài)的法定機(jī)構(gòu)要具有一事一定的專門立法、通過(guò)簽訂行政合同方式履行提供公益服務(wù)的法定職責(zé)、決策/執(zhí)行分離的內(nèi)部管理體制、實(shí)行員工聘用制、自主決定薪酬制度、接受政府監(jiān)督等，能夠依法獨(dú)立運(yùn)行?！?20)宋功德：《從事業(yè)單位到法定機(jī)構(gòu)》，載《行政管理改革》2010年第8期。對(duì)照這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)的法定機(jī)構(gòu)具有其中一個(gè)或者多個(gè)要素。所以，法定機(jī)構(gòu)改革是在既有的事業(yè)單位改革基礎(chǔ)上進(jìn)行的，具有一定的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

我國(guó)的法定機(jī)構(gòu)改革模式是在借鑒我國(guó)香港地區(qū)、新加坡法定機(jī)構(gòu)模式的基礎(chǔ)上進(jìn)行的。香港地區(qū)的法定機(jī)構(gòu)大概有300多家，按照功能分類，可以分為規(guī)管類，上訴審裁類，信托、基金和資助計(jì)劃類，咨詢類，福利服務(wù)及公共服務(wù)類，支持及發(fā)展類，綜合類等，其組織結(jié)構(gòu)基本上由決策層、咨詢層(內(nèi)部事務(wù)層)以及執(zhí)行層構(gòu)成，決策多以董事會(huì)、理事會(huì)或者管理局的形式存在，人事、薪酬制度較為靈活，經(jīng)費(fèi)來(lái)源也較為多元，不僅僅包括政府撥款，還包括經(jīng)營(yíng)性收入、投資收入、捐贈(zèng)等。(21)參見(jiàn)張楠迪揚(yáng)：《香港法定機(jī)構(gòu)再審視：以內(nèi)地政府職能轉(zhuǎn)移為視角》，載《港澳研究》2016年第2期。當(dāng)然香港地區(qū)的法定機(jī)構(gòu)要接受行政長(zhǎng)官、立法會(huì)和政府部門的監(jiān)督。新加坡的法定機(jī)構(gòu)是一個(gè)由立法機(jī)關(guān)設(shè)立的半官方自主機(jī)構(gòu)，(22)如新加坡的樟宜機(jī)場(chǎng)集團(tuán)就是一個(gè)具有政府色彩而實(shí)行企業(yè)化運(yùn)作的法定機(jī)構(gòu)。參見(jiàn)上海財(cái)經(jīng)大學(xué)自由貿(mào)易區(qū)研究院、上海發(fā)展研究院：《全球自貿(mào)區(qū)發(fā)展研究及借鑒》，格致出版社、上海人民出版社2015年版，第232頁(yè)。具有獨(dú)立的法人地位，由董事會(huì)、執(zhí)行團(tuán)隊(duì)和相關(guān)輔助人員組成，不屬于政府序列，人事管理具有較大的靈活性，采用企業(yè)化運(yùn)作模式，自負(fù)盈虧。(23)參見(jiàn)崔晶：《新加坡法定機(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)模式及啟示》，載《東南亞縱橫》2011年第6期。為了保證法定機(jī)構(gòu)運(yùn)行的透明、廉潔，其也必須接受來(lái)自新加坡政府的必要的監(jiān)督和控制。然而香港地區(qū)和新加坡法定機(jī)構(gòu)模式也并非獨(dú)創(chuàng)，而是來(lái)自20世紀(jì)中葉的歐美，為了應(yīng)對(duì)政府?dāng)U張、財(cái)政危機(jī)以及民眾需求多樣化的要求，這一時(shí)期的歐美國(guó)家紛紛設(shè)立執(zhí)行機(jī)構(gòu)、獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)、獨(dú)立行政法人等專門機(jī)構(gòu)，相對(duì)自主、獨(dú)立運(yùn)作，執(zhí)行公共政策，提供公共服務(wù)，形成了較為成熟的法定機(jī)構(gòu)模式。(24)參見(jiàn)陳水生：《國(guó)外法定機(jī)構(gòu)管理模式比較研究》，載《學(xué)術(shù)界》2014年第10期。

(六) 簡(jiǎn)要評(píng)價(jià)

關(guān)于如何對(duì)中國(guó)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)管委會(huì)的法律地位進(jìn)行定性，有許多理論可資利用，包括“派出機(jī)構(gòu)說(shuō)”“派出機(jī)關(guān)說(shuō)”“公務(wù)法人說(shuō)”“法定機(jī)構(gòu)說(shuō)”“私人行政主體說(shuō)”。“派出機(jī)構(gòu)說(shuō)”理論上難以自洽，與實(shí)踐也有脫節(jié)?！芭沙鰴C(jī)關(guān)說(shuō)”能夠說(shuō)明管委會(huì)職權(quán)的包容性和綜合性，但是卻難以提供足夠的法律依據(jù)，因?yàn)槲覈?guó)的行政組織法中難以找到管委會(huì)這一派出機(jī)關(guān)的明文表現(xiàn)形式?！八饺诵姓黧w說(shuō)”只能解釋通過(guò)私人承擔(dān)公共行政事務(wù)的現(xiàn)象，然而管委會(huì)并非完全私人性質(zhì)，所以解釋范圍過(guò)于狹窄?！肮珓?wù)法人說(shuō)”理論邏輯嚴(yán)密，從公務(wù)分權(quán)的角度，可以很好地提供法理支撐，能夠解決我國(guó)行政主體面臨的不統(tǒng)一、不協(xié)調(diào)的問(wèn)題，然而這一學(xué)說(shuō)在我國(guó)還沒(méi)有得到充分認(rèn)可，在我國(guó)行政法學(xué)界面臨水土不服的困境。“法定機(jī)構(gòu)說(shuō)”是在承認(rèn)我國(guó)既有行政主體理論的前提下，通過(guò)集成既有法人理論的特點(diǎn)，形成了新的行政主體法律地位理論，既不打破既有的理論格局，又為擺脫行政主體法律地位面臨的困境提供了新的選擇。該學(xué)說(shuō)的問(wèn)題在于這是一個(gè)新鮮事物，研究還不深入，雖然是現(xiàn)有法人理論的集成，然而既可能集成了優(yōu)點(diǎn)，也可能集成了缺點(diǎn)。

三、 確定中國(guó)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)管委會(huì)法律地位的五條標(biāo)準(zhǔn)

應(yīng)該說(shuō)，關(guān)涉中國(guó)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)管委會(huì)法律地位的學(xué)說(shuō)比較多，顯然并非所有的學(xué)說(shuō)都能夠邏輯自洽并能為中國(guó)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的法律地位問(wèn)題提供必要且充分的解釋力。換言之，每一種學(xué)說(shuō)都有優(yōu)缺點(diǎn)。那么，確定中國(guó)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)管委會(huì)的法律地位有沒(méi)有什么標(biāo)準(zhǔn)呢？

這樣的標(biāo)準(zhǔn)是存在的。周佑勇教授認(rèn)為，研究行政主體的法律地位問(wèn)題是通過(guò)研究行政職權(quán)和職責(zé)以及相關(guān)的行政權(quán)限來(lái)具體展開的。受此影響，有學(xué)者將行政主體的法律地位定性為由依法享有的行政職權(quán)和依法履行的行政職責(zé)確定的行政主體在行政法律關(guān)系中的位置。(25)參見(jiàn)前引⑩，王叢虎書，第105頁(yè)。筆者認(rèn)為，確定某一個(gè)行政主體是否具備獨(dú)立的法律地位，要考慮行政主體能否獨(dú)立享有職權(quán)，能否獨(dú)立行使職權(quán)，能否獨(dú)立承擔(dān)因?yàn)樾惺孤殭?quán)而產(chǎn)生的法律后果。然而，遇到特殊問(wèn)題時(shí)，還需要在不違背基本原則的前提下靈活調(diào)整。具體而言，包括如下五條標(biāo)準(zhǔn)。

(一) 符合行政合法性原則

行政組織要符合行政合法性原則，是因?yàn)槿绻M織合法性存在問(wèn)題，該組織存在的正當(dāng)性就會(huì)受到質(zhì)疑，接著其所享有的職權(quán)、依據(jù)職權(quán)行為的能力以及對(duì)外承擔(dān)責(zé)任的能力都會(huì)受到質(zhì)疑。所以，這是確定中國(guó)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)管委會(huì)法律地位標(biāo)準(zhǔn)的前提性問(wèn)題。

行政合法性原則，(26)有學(xué)者將行政合法性原則概括為行政法定原則，包括三項(xiàng)基本內(nèi)容：一是行政組織和行政行為必須有明確的法律依據(jù)；二是行政組織和行政行為必須符合法律；三是行政機(jī)關(guān)必須以自己的行為來(lái)保證法律的實(shí)施。參見(jiàn)周佑勇：《行政法原論》，中國(guó)方正出版社2000年版，第78頁(yè)。由職權(quán)法定、法律優(yōu)先和法律保留三項(xiàng)子原則構(gòu)成。職權(quán)法定，即行政職權(quán)法定，是“公共權(quán)力法定”這一公法基本原則在行政法領(lǐng)域的具體化。(27)參見(jiàn)周佑勇：《行政法基本原則研究》，武漢大學(xué)出版社2005年版，第165-173頁(yè)。在私法領(lǐng)域，法無(wú)禁止皆可為；在公法領(lǐng)域，法無(wú)授權(quán)皆禁止，這是由公民權(quán)利和公共權(quán)力的本質(zhì)屬性差異造成的。公民權(quán)利本質(zhì)上屬于社會(huì)自身，法律所授予的權(quán)利屬于法定權(quán)利，法律沒(méi)有授予的尚未轉(zhuǎn)化為人權(quán)的部分為人類所保留，因此，我們不能得出“法無(wú)授權(quán)皆禁止”的結(jié)論。當(dāng)然，法律也會(huì)對(duì)公民的基本權(quán)利進(jìn)行限制，但是這種限制是為了更好地保障公民的基本權(quán)利。總之，這一原則是行政組織法上的重要原則，是約束公權(quán)力、組織公共職權(quán)或者權(quán)力的設(shè)定主體的基本準(zhǔn)則。(28)參見(jiàn)前引②，陳建科書，第72頁(yè)。

法律優(yōu)先原則是消極依法行政原則的體現(xiàn)。一切行政組織的設(shè)立、職權(quán)行使，無(wú)論是權(quán)力作用還是非權(quán)力作用，都必須接受現(xiàn)行法律之約束，不得有違背現(xiàn)行法律之處置，(29)參見(jiàn)翁岳生等編：《行政法》(上)，臺(tái)北市元照出版公司2006年版，第146頁(yè)。即“根據(jù)法律”原則和“不抵觸”原則。法律保留原則是立法權(quán)力在不同主體之間的劃分，目的在于保證統(tǒng)一的立法秩序。這是積極意義上的依法行政原則，所有的行政組織設(shè)立及其行政職權(quán)的行使，只有在有法律授權(quán)的情形之下方可為之。換言之，行政欲為特定之行為，須有法律之授權(quán)依據(jù)。(30)參見(jiàn)前引，翁岳生等書，第146頁(yè)。

英美法系的行政法，特別是大陸法系的行政法，無(wú)論怎樣表述和歸納行政合法性的原則，終究是圍繞兩個(gè)方面來(lái)展開：一是權(quán)力來(lái)源主體的合法性問(wèn)題，另一個(gè)是行為的合法性問(wèn)題。主體不合法，行為肯定不合法；主體合法，行為也未必合法。前者解決的是行政行為的存在基礎(chǔ)，后者解決的是行為本身的合法性問(wèn)題。(31)參見(jiàn)胡建淼：《行政法學(xué)》，法律出版社2015年版，第49頁(yè)。不少英美法系和大陸法系國(guó)家將這兩項(xiàng)原則歸結(jié)為“法律保留”和“法律優(yōu)先”，這有一定的科學(xué)性。然而，這種表述不符合我國(guó)的語(yǔ)言習(xí)慣。所以，有學(xué)者將之進(jìn)行置換，將“法律保留”轉(zhuǎn)換為“行政職權(quán)的來(lái)源必須合法”，“法律優(yōu)先”置換為“行政行為必須受法律約束”。(32)參見(jiàn)前引，胡建淼書，第49頁(yè)。

(二) 行政職權(quán)獨(dú)立、綜合且靈活

行政職權(quán)是一切組織及其行為的基礎(chǔ)，因?yàn)槿魏涡姓黧w都是合法擁有行政職權(quán)的主體，任何行政行為都不過(guò)是行政職權(quán)運(yùn)行的一種表現(xiàn)形態(tài)而已。沒(méi)有行政職權(quán)，所謂的具有獨(dú)立法律地位的組織就不存在了，更不用談所謂的組織行為了。

從中國(guó)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)管委會(huì)法律地位的確立標(biāo)準(zhǔn)的角度來(lái)看，選定后的行政組織法律地位理論必須要解釋管委會(huì)行政職權(quán)以下三個(gè)方面的特征：第一，要能解釋行政職權(quán)的獨(dú)立性；第二，要能解釋行政職權(quán)的綜合性；第三，要能解釋行政職權(quán)的靈活性。

為什么行政職權(quán)必須具有獨(dú)立性？所謂獨(dú)立性，是指所授予的行政職權(quán)的權(quán)能必須是完整的，否則就不成其為一個(gè)具有完全能力的法人。與民法上所有權(quán)的占有、使用、收益、處分四項(xiàng)權(quán)能(33)所有權(quán)的權(quán)能，是所有權(quán)的內(nèi)容或者職能。它和所有權(quán)的關(guān)系，有兩種不同的觀點(diǎn)。一是權(quán)利集合說(shuō)，即所有權(quán)是各項(xiàng)權(quán)能的集合體，各項(xiàng)權(quán)能可以單獨(dú)行使，成為一項(xiàng)單獨(dú)的權(quán)利，但是集合起來(lái)就是一個(gè)完整的所有權(quán)。因此，所有權(quán)的權(quán)能是構(gòu)成所有權(quán)的權(quán)利。二是權(quán)利作用說(shuō)，認(rèn)為權(quán)能就是作用的意思，是所有權(quán)人為了利用所有物以實(shí)現(xiàn)獨(dú)占所有物的利益，而在法定范圍內(nèi)采取的各種手段。所有權(quán)的權(quán)能，按照積極性的程度，可以劃分為積極性權(quán)能和消極性權(quán)能，前者是所有人為實(shí)現(xiàn)其所有權(quán)而對(duì)其所有物可以進(jìn)行的積極行為，即作為，包括占有、使用、收益和處分；后者是所有人在法定范圍內(nèi)排除他人加以干涉的權(quán)利。參見(jiàn)馬俊駒、余延滿：《民法原論》，法律出版社2007年版，第326-330頁(yè)。相類似，行政職權(quán)應(yīng)當(dāng)也具有類似的權(quán)能。關(guān)于行政權(quán)能的類型化問(wèn)題，在行政法學(xué)中一直沒(méi)有得到很好地研究，這與行政法學(xué)沒(méi)有科學(xué)的法學(xué)研究方法有關(guān)，所以一些有識(shí)之士一直在呼吁對(duì)該課題進(jìn)行深入研究。無(wú)論行政權(quán)能如何表述，或者具體包含哪些內(nèi)容，都必須由中國(guó)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)管委會(huì)完整占有，而不能僅僅占有其中一項(xiàng)或者幾項(xiàng)。否則，我們就很難說(shuō)管委會(huì)的行政職權(quán)具有獨(dú)立性。試想，如何管委會(huì)只是占有部分權(quán)能，其他權(quán)能為其他主體所占有，兩者之間勢(shì)必存在上下級(jí)關(guān)系或者平行關(guān)系，這就不利于自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)“自主改革”地位的充分實(shí)現(xiàn)。

除此之外，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)管委會(huì)的行政職權(quán)必須具有綜合性和靈活性，選定之后的學(xué)說(shuō)應(yīng)當(dāng)能夠解釋這兩個(gè)問(wèn)題。之所以強(qiáng)調(diào)綜合性，是因?yàn)橹袊?guó)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的改革是全方位的，(34)但是這種職能并非全新打造，而是適應(yīng)全球經(jīng)貿(mào)發(fā)展新格局，對(duì)接跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)議(TPP)、跨大西洋貿(mào)易與投資伙伴協(xié)議(TTIP)、雙邊投資協(xié)定(BIT)新規(guī)則，向“零關(guān)稅、零壁壘和零補(bǔ)貼”的目標(biāo)邁進(jìn)。參見(jiàn)肖林：《國(guó)家試驗(yàn)：中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)制度設(shè)計(jì)》，格致出版社、上海人民出版社2015年版，第5-6頁(yè)。涉及投資、貿(mào)易、金融、物流、匯率、稅收等領(lǐng)域，涉及組織、行為和救濟(jì)等多個(gè)層面，涉及海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)和非海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)等區(qū)域，如果管委會(huì)的職權(quán)不具有綜合性，就難以完成自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)綜合改革的定位。同時(shí)，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的改革是試驗(yàn)性的，但也有時(shí)間限制，國(guó)際上先進(jìn)的投資貿(mào)易規(guī)則在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)需要進(jìn)行壓力測(cè)試，經(jīng)過(guò)試驗(yàn)以后證明行之有效的，上升為法律；證明條件還不成熟或者不可行的，恢復(fù)施行原有的法律。所以，為了適應(yīng)改革的試驗(yàn)性特征，管委會(huì)的行政職權(quán)必須具有一定的靈活性，在內(nèi)容、范圍和期限等方面留有一定的空間。

(三) 運(yùn)行機(jī)制獨(dú)立、安全且靈活

從職權(quán)運(yùn)行的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)講，管委會(huì)的職權(quán)運(yùn)行應(yīng)當(dāng)符合三個(gè)方面的特征，即獨(dú)立性、安全性及靈活性。

行政職權(quán)運(yùn)行的獨(dú)立性是自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)管委會(huì)行為能力的具體展現(xiàn)，意味著法律允許作為權(quán)力和義務(wù)主體的管委會(huì)以自己的名義和行為參與行政法律關(guān)系，行使自己的權(quán)力，履行自己的義務(wù)。(35)參見(jiàn)前引⑩，王叢虎書，第92頁(yè)。行為能力的要件，在我國(guó)行政法學(xué)界并沒(méi)有形成統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)，有學(xué)者認(rèn)為行為能力的構(gòu)成要件有兩個(gè)：一是組織要件，二是法律要件。(36)首先要在組織上能夠成立，包括具備必要的機(jī)構(gòu)和人員編制，擁有獨(dú)立的行政經(jīng)費(fèi)，擁有必要的辦公條件，經(jīng)過(guò)必要的登記公告程序；其次在法律要件上，要獲得法律的必要授權(quán)。參見(jiàn)前引⑩，王叢虎書，第94頁(yè)。只是根據(jù)行政主體的不同類型，行為能力的要件不甚相同。對(duì)于行政機(jī)關(guān)等職權(quán)行政主體而言，其成立時(shí)就具備行為能力。對(duì)于授權(quán)行政主體則不然，授權(quán)行政主體成立時(shí)可能不是為了承擔(dān)行政任務(wù)，只是由于法律的授權(quán)才開始承擔(dān)行政任務(wù)、履行行政職權(quán)。換言之，職權(quán)行政主體的組織要件和法律要件是合一的，授權(quán)行政主體的組織要件和法律要件是分離的。

同時(shí)，管委會(huì)獨(dú)立行使行政職權(quán)不同于一般行政機(jī)關(guān)或者法律、法規(guī)授權(quán)組織，因?yàn)樵囼?yàn)的內(nèi)容涉及外匯、金融等國(guó)家安全，而且自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)內(nèi)的改革包括主體、內(nèi)容、對(duì)象和期限，可能會(huì)存在不確定性，那么管委會(huì)的運(yùn)行機(jī)制還需要滿足安全的需要，設(shè)置靈活的運(yùn)行機(jī)制，在保證安全的前提下行使行政職權(quán)，參與行政法律關(guān)系。

(四) 獨(dú)立承擔(dān)行使職權(quán)的法律后果

獨(dú)立承擔(dān)行使行政職權(quán)而產(chǎn)生的法律后果是行政主體責(zé)任能力在管委會(huì)法律地位中的具體展現(xiàn)。此條標(biāo)準(zhǔn)主要解決管委會(huì)的責(zé)任承擔(dān)問(wèn)題。

在法學(xué)上，能力指稱某種資格。民法上的能力有權(quán)利能力、行為能力和責(zé)任能力之分。前兩者是法律概念，責(zé)任能力是學(xué)理概念，雖然未見(jiàn)諸法條，但是為學(xué)界通說(shuō)所接受。(37)參見(jiàn)陳幫鋒：《民事責(zé)任能力：本原與異化》，載《中外法學(xué)》2012年第2期。區(qū)分法律概念和學(xué)理概念與區(qū)分立法和學(xué)說(shuō)一樣重要，既然是法律概念，就必須對(duì)其定義、內(nèi)涵與外延進(jìn)行厘定，這是涉及權(quán)力和義務(wù)分配的大事；學(xué)理概念是對(duì)某一范疇進(jìn)行建構(gòu)而作出的卓越努力，是對(duì)現(xiàn)行法律條文進(jìn)行的抽象。(38)參見(jiàn)前引，陳幫鋒文。

行政責(zé)任能力問(wèn)題來(lái)源于對(duì)民事責(zé)任能力的鏡像。民事責(zé)任能力在本質(zhì)上是廣義民事行為能力的一種，與狹義的民事行為能力即法律行為能力并列，是當(dāng)事人對(duì)其過(guò)錯(cuò)行為承擔(dān)民事責(zé)任的法律前提。(39)參見(jiàn)楊代雄：《重思民事責(zé)任能力與民事行為能力的關(guān)系——兼評(píng)我國(guó)〈侵權(quán)責(zé)任法〉第32條》，載《法學(xué)論壇》2012年第2期。在大陸法系民法中，廣義的民事行為能力是對(duì)法律行為能力和侵權(quán)責(zé)任能力的抽象化，本質(zhì)上是識(shí)別能力，是一個(gè)學(xué)理概念，其目的不在于取代對(duì)法律行為能力和侵權(quán)責(zé)任能力的概念類型。而蘇聯(lián)提出廣義的民事行為能力是一個(gè)法定概念，目的在于從立法上統(tǒng)轄法律行為能力和民事責(zé)任能力，這一定位對(duì)我國(guó)的立法和學(xué)說(shuō)產(chǎn)生了重要影響，其缺陷在于忽視了法律行為能力與民事責(zé)任能力的區(qū)別，我國(guó)的民法典編撰不應(yīng)繼續(xù)沿用這一思路。(40)參見(jiàn)鄭曉劍：《廣義行為能力在我國(guó)民法典中的定位》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2016年第5期。識(shí)別能力又被稱為過(guò)失責(zé)任能力或者侵權(quán)責(zé)任能力，主要體現(xiàn)在侵權(quán)責(zé)任法之中。侵權(quán)責(zé)任法具有指導(dǎo)行為和預(yù)防危害的功能，行為人如果不能識(shí)別其行為的意義，也就不能控制自己的行為，則不能徑直要求無(wú)識(shí)別能力者承擔(dān)因此而造成的損害賠償責(zé)任，目的在于保護(hù)無(wú)識(shí)別能力者。(41)參見(jiàn)王澤鑒：《侵權(quán)行為》，北京大學(xué)出版社2009年版，第381頁(yè)。

管委會(huì)作為法律設(shè)定的承擔(dān)綜合性改革的行政主體，應(yīng)該不存在所謂的無(wú)識(shí)別能力的問(wèn)題，但是卻存在是否能夠獨(dú)立承擔(dān)行政責(zé)任以及在何種情況下承擔(dān)行政責(zé)任的問(wèn)題。對(duì)于是否能夠獨(dú)立承擔(dān)行政責(zé)任的問(wèn)題，從相關(guān)法律對(duì)管委會(huì)獨(dú)立完整承擔(dān)綜合改革任務(wù)的定位來(lái)看，答案是肯定的。至于在何種情況下承擔(dān)行政責(zé)任，可以參照民法上的民事責(zé)任能力理論。管委會(huì)作為行政主體，行使行政職權(quán)的目的就在于對(duì)外產(chǎn)生法律效果?！靶姓幏窒狄詫?duì)外直接發(fā)生法律效果為目的。一項(xiàng)規(guī)制措施必須超出行政內(nèi)部，對(duì)外界之人民或者其它組織體，設(shè)定權(quán)利或義務(wù)，始為行政處分。一項(xiàng)規(guī)制措施依其客觀之意義內(nèi)涵，在于對(duì)外發(fā)生效力，亦即該規(guī)制不僅事實(shí)上在外部領(lǐng)域發(fā)生效力，或可以發(fā)生效力，而是在法律上應(yīng)發(fā)生此種效力時(shí)，始為以對(duì)外發(fā)生法律效果為目的?！?42)這里的行政處分，類似我國(guó)行政法上的行政行為。對(duì)一自然人或者法人，以其為一法律人格者之地位，就其權(quán)利義務(wù)所為之規(guī)制，具有對(duì)外之性質(zhì)，反之則欠缺對(duì)外之性質(zhì)。參見(jiàn)陳敏：《行政法總論》，臺(tái)北市三民總經(jīng)銷1998年版，第273頁(yè)。因此，管委會(huì)存在的目的就在于以自己的名義，使自身的行政行為對(duì)外，在事實(shí)上和法律上產(chǎn)生效果，賦予其獨(dú)立的責(zé)任能力，并以此從事行政行為、承擔(dān)法律后果。

(五) 不打破現(xiàn)有的理論格局

對(duì)于解釋中國(guó)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)管委會(huì)法律地位的理論，在我國(guó)行政法學(xué)界，如本文第二部分的“理論爭(zhēng)鳴”所述，有很多現(xiàn)成的學(xué)說(shuō)可供選擇，例如“派出機(jī)構(gòu)說(shuō)”“派出機(jī)關(guān)說(shuō)”“公務(wù)法人說(shuō)”“私人行政主體說(shuō)”“公務(wù)法人說(shuō)”等等，可能還有其他的理論可供選擇。

如前所述，雖然這里的每一種學(xué)說(shuō)都有它自身的缺陷，然而，本文無(wú)意打破行政主體法律地位的既有理論格局。(43)更何況每一種學(xué)說(shuō)也都有自身的優(yōu)點(diǎn)，如“派出機(jī)構(gòu)說(shuō)”能夠解釋行政機(jī)關(guān)的派出組織的法律地位問(wèn)題，包括其權(quán)利義務(wù)和與其他行政主體之間的關(guān)系問(wèn)題，派出機(jī)關(guān)能夠解釋那些不是一級(jí)人民政府，但是卻行使著類似一級(jí)人民政府的管理綜合性事務(wù)的派出組織的法律地位問(wèn)題；“公務(wù)法人說(shuō)”從公務(wù)分權(quán)的角度提供了解釋管委會(huì)法律地位的科學(xué)的第三條道路；“私人行政主體說(shuō)”能夠解釋行政主體領(lǐng)域以企業(yè)化市場(chǎng)運(yùn)作的管委會(huì)的法律地位問(wèn)題；“法定機(jī)構(gòu)說(shuō)”是公法人理論在我國(guó)的最新探索，具有較強(qiáng)的解釋力。對(duì)行政主體法律地位的理論缺陷進(jìn)行完善以至于重構(gòu)，使之系統(tǒng)化、規(guī)范化，并不是本文的旨趣所在。在不打破現(xiàn)有理論格局的前提下對(duì)現(xiàn)有的學(xué)說(shuō)體系進(jìn)行補(bǔ)充，為解釋我國(guó)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)法律地位問(wèn)題提供一條新的具有充分解釋力的選擇，就已經(jīng)達(dá)到了本文研究的目的。(44)當(dāng)然，行政主體法律地位理論的混亂、無(wú)序、繁雜是一個(gè)不得不面對(duì)和解決的問(wèn)題，只是這是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，想要改變既有的路徑依賴，即便我們明知其有先天缺陷，也非一朝一夕之功能夠改變得了的，需要科學(xué)系統(tǒng)籌劃，久久為功方能對(duì)理論進(jìn)行革新。

四、 管委會(huì)法律地位的“法定機(jī)構(gòu)說(shuō)”及其邏輯展開

按照上述五項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，在既有的學(xué)說(shuō)之間又當(dāng)做何選擇呢？選定的學(xué)說(shuō)內(nèi)在的法理邏輯又是什么呢？

(一) “法定機(jī)構(gòu)說(shuō)”是適宜選擇

對(duì)照確定我國(guó)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)管委會(huì)法律地位的五項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，我們逐一來(lái)分析現(xiàn)有的五種學(xué)說(shuō)。

從符合行政合法性的角度來(lái)講，“派出機(jī)構(gòu)說(shuō)”“公務(wù)法人說(shuō)”“私人行政主體說(shuō)”都不要求一定需要有明確的法律依據(jù)；“派出機(jī)關(guān)說(shuō)”“法定機(jī)構(gòu)說(shuō)”必須要有明確的法律依據(jù)，這是“派出機(jī)關(guān)說(shuō)”和“法定機(jī)構(gòu)說(shuō)”能夠成立的前提條件，要求符合職權(quán)法定、法律優(yōu)先和法律保留三項(xiàng)原則。

從擁有獨(dú)立的行政職權(quán)來(lái)看，派出機(jī)構(gòu)不要求具有獨(dú)立完整的行政職權(quán)；派出機(jī)關(guān)雖然要求具有獨(dú)立的行政職權(quán)，但是這種行政職權(quán)不具有靈活性；公務(wù)法人和私人行政主體的行政職權(quán)要求具有獨(dú)立性、靈活性，但是不具有綜合性；唯有法定機(jī)構(gòu)的行政職權(quán)兼具獨(dú)立性、綜合性和靈活性三種特征。

從獨(dú)立行使行政職權(quán)的角度來(lái)講，派出機(jī)構(gòu)不要求獨(dú)立行使行政職權(quán)，除非有法律、法規(guī)特別授權(quán)；派出機(jī)關(guān)可以獨(dú)立行使行政職權(quán)，但是不具有靈活的運(yùn)行機(jī)制；公務(wù)法人、私人行政主體和法定機(jī)構(gòu)都可以獨(dú)立行使行政職權(quán)；法定機(jī)構(gòu)依法設(shè)立，既可依法定方式履行法定職責(zé)，也可依約定方式履行法定職責(zé)。

從獨(dú)立承擔(dān)因行使行政職權(quán)而產(chǎn)生的法律后果來(lái)看，派出機(jī)構(gòu)不要求獨(dú)立承擔(dān)其作為或者不作為而產(chǎn)生的法律后果，而是由派出機(jī)構(gòu)的權(quán)力來(lái)源主體承擔(dān)；派出機(jī)關(guān)、法定機(jī)構(gòu)、公務(wù)法人承擔(dān)的責(zé)任更加綜合；私人行政主體承擔(dān)的責(zé)任僅僅是適合市場(chǎng)化運(yùn)作方式行使行政職權(quán)而產(chǎn)生的法律后果，責(zé)任具有單一性。

從現(xiàn)有的理論格局來(lái)看，“派出機(jī)構(gòu)說(shuō)”“派出機(jī)關(guān)說(shuō)”“公務(wù)法人說(shuō)”都是較為傳統(tǒng)的行政主體法律地位的理論，“私人行政主體說(shuō)”“法定機(jī)構(gòu)說(shuō)”是在20世紀(jì)中后期新公共管理運(yùn)動(dòng)在全球范圍內(nèi)興起，在政府管理中引入私法理念和市場(chǎng)化運(yùn)作機(jī)制的背景下產(chǎn)生的解決公共管理效率低下、機(jī)構(gòu)臃腫等“官僚病”的學(xué)說(shuō)。法定機(jī)構(gòu)理論起源于英美等國(guó)，在我國(guó)香港地區(qū)、新加坡發(fā)揚(yáng)光大，近些年在我國(guó)內(nèi)地開始了有意義地探索，目的不是打破現(xiàn)有的理論格局，也無(wú)意對(duì)之進(jìn)行批判和重構(gòu)，而是解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

總之，“法定機(jī)構(gòu)說(shuō)”具有一定的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)和理論基礎(chǔ)，是解釋中國(guó)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)管委會(huì)法律地位問(wèn)題適當(dāng)且權(quán)宜的學(xué)說(shuō)。完整形態(tài)的法定機(jī)構(gòu)理論兼具其他有關(guān)行政主體法律地位理論的一種或者多種元素，(45)參見(jiàn)前引，宋功德文。能夠科學(xué)而系統(tǒng)地解釋現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，是實(shí)用主義哲學(xué)(46)實(shí)用主義是美國(guó)重要的哲學(xué)傳統(tǒng)。按照美國(guó)哲學(xué)家的看法，20世紀(jì)的美國(guó)哲學(xué)大體是實(shí)用主義和分析哲學(xué)此消彼長(zhǎng)的歷史：分析哲學(xué)在20世紀(jì)40年代之后的興盛是與實(shí)用主義互動(dòng)的結(jié)果；20世紀(jì)90年代實(shí)用主義的復(fù)興，則體現(xiàn)了實(shí)用主義強(qiáng)大的生命力。參見(jiàn)江怡：《美國(guó)實(shí)用主義哲學(xué)的現(xiàn)狀及其分析》，載《哲學(xué)動(dòng)態(tài)》2004年第1期。在行政主體理論中的具體體現(xiàn)，所以是適當(dāng)?shù)?；但是該理論是?jīng)過(guò)改良的理論，是一種過(guò)渡形態(tài)，未來(lái)還有完善的空間，所以又是一種權(quán)宜之計(jì)。

(二) “法定機(jī)構(gòu)說(shuō)”的邏輯展開

1.特定立法是法定機(jī)構(gòu)設(shè)立和運(yùn)作的基礎(chǔ)和依據(jù)

法定機(jī)構(gòu)一般通過(guò)立法機(jī)關(guān)制定的專門法律而成立，依法履行職責(zé)。(47)綜觀世界上的自貿(mào)園區(qū)，其建設(shè)和管理一般都是立法先行；二戰(zhàn)后進(jìn)行自由貿(mào)易園區(qū)實(shí)踐的國(guó)家，都高度重視立法工作，通過(guò)立法，有力地促進(jìn)了自由貿(mào)易園區(qū)的發(fā)展。參見(jiàn)李友華：《境外自由貿(mào)易區(qū)與中國(guó)保稅區(qū)比較研究》，吉林大學(xué)出版社2006年版，第102頁(yè)；錢震杰、胡巖：《比較視野下自由貿(mào)易區(qū)的運(yùn)行機(jī)制與法律規(guī)范》，清華大學(xué)出版社2015年版，第158頁(yè)。以新加坡為例，新加坡只設(shè)立中央一級(jí)政府，沒(méi)有地方政府一說(shuō)，僅有的中央政府機(jī)構(gòu)設(shè)置非常精干，共設(shè)置13個(gè)政府組成部門，按照決策與執(zhí)行相分離的原則，截至2020年1月，13個(gè)政府組成部門之下又設(shè)立65個(gè)法定機(jī)構(gòu)(statutory board)作為支撐，從事監(jiān)管、服務(wù)和執(zhí)行工作。(48)筆者對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行了更新。這些法定機(jī)構(gòu)中有的類似于我國(guó)的政府職能部門，如土地管理局；有的類似于我國(guó)的公益類事業(yè)單位，如新加坡東南亞研究所；有的類似于我國(guó)的行政類事業(yè)單位，如新加坡海事及港務(wù)管理局。新加坡還存在對(duì)某一個(gè)地區(qū)進(jìn)行管理的機(jī)構(gòu)，如裕廊鎮(zhèn)集團(tuán)，專門管理裕廊工業(yè)園以及其他工業(yè)園。參見(jiàn)易麗麗：《廣東事業(yè)單位改革“第四條路”》，載《決策》2012年Z1期；上海財(cái)經(jīng)大學(xué)自由貿(mào)易區(qū)研究院、上海發(fā)展研究院：《全球自貿(mào)區(qū)發(fā)展研究及借鑒》，格致出版社、上海人民出版社2015年版，第222頁(yè)。法定機(jī)構(gòu)是根據(jù)新加坡議會(huì)制定的專門立法而設(shè)立的，法令中規(guī)定了法定機(jī)構(gòu)的成立原因、職能、權(quán)利和義務(wù)。(49)由于法定機(jī)構(gòu)是通過(guò)議會(huì)專門立法而設(shè)立的，所以又不同于企業(yè)和社會(huì)組織，是半政府組織、“二政府”。參見(jiàn)前引，崔晶文。新加坡海事和港口管理局就是由新加坡議會(huì)通過(guò)專門立法設(shè)立的，《新加坡海事和港口管理局法案》是1996年2月2日通過(guò)的，截至2020年1月4日共八次修訂，立法的目的在于設(shè)立和運(yùn)營(yíng)新加坡海事和港口管理局，賦予管理局相應(yīng)的職能、權(quán)力、職責(zé)，規(guī)范管理局的設(shè)立、運(yùn)營(yíng)和組織構(gòu)成。(50)參見(jiàn)Maritime and Port Authority of Singapore Act. Singapore Statutes. Chapter170A(1996).這就為法定機(jī)構(gòu)的設(shè)立、運(yùn)營(yíng)、職能、職責(zé)和機(jī)構(gòu)提供了充分的立法依據(jù)。

在我國(guó)，法定機(jī)構(gòu)同樣由立法機(jī)關(guān)通過(guò)專門立法設(shè)立，賦予法定機(jī)構(gòu)以專門的職能、職權(quán)和職責(zé)，規(guī)范法定機(jī)構(gòu)的設(shè)立、運(yùn)營(yíng)和機(jī)構(gòu)編制。原則上，每一個(gè)法定機(jī)構(gòu)都相應(yīng)制定一部政府規(guī)章或者地方性法規(guī)，對(duì)機(jī)構(gòu)的職責(zé)任務(wù)、組織架構(gòu)、運(yùn)作和監(jiān)督機(jī)制進(jìn)行細(xì)化規(guī)定；法定機(jī)構(gòu)享有獨(dú)立的人員使用和管理、經(jīng)費(fèi)籌措、績(jī)效分配等法定事權(quán)，依法自主辦理相關(guān)業(yè)務(wù)，獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任。(51)《關(guān)于在部分省屬事業(yè)單位和廣州、深圳、珠海市開展法定機(jī)構(gòu)試點(diǎn)工作指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》(粵機(jī)編〔2011〕20號(hào))，2011年7月2日由廣東省機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室印發(fā)。比較典型的是深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)管理局(以下簡(jiǎn)稱深圳前海管理局)，前海管理局與中國(guó)(廣東)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)深圳前海蛇口片區(qū)管委會(huì)實(shí)行“兩塊牌子、一個(gè)機(jī)構(gòu)”，所以管委會(huì)同樣是法定機(jī)構(gòu)設(shè)置。2011年6月，深圳市人大常委會(huì)制定了《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)條例》，決定設(shè)立前海管理局，標(biāo)志著我國(guó)第一個(gè)法定機(jī)構(gòu)誕生，條例同時(shí)明確了前海管理局的治理結(jié)構(gòu)和相關(guān)職責(zé)權(quán)限等，這就為片區(qū)管委會(huì)的運(yùn)行提供了充分的法律依據(jù)。

2.法定機(jī)構(gòu)建立決策、執(zhí)行和監(jiān)督相互銜接、有效制衡的法人治理結(jié)構(gòu)

為了建立決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)充分銜接、相互制約的法人治理結(jié)構(gòu)，法定機(jī)構(gòu)相應(yīng)設(shè)立決策機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)。(52)參見(jiàn)趙立波等：《中國(guó)法定機(jī)構(gòu)改革研究——基于青島案例》，載《行政論壇》2019年第6期。

以我國(guó)香港地區(qū)為例，“法定機(jī)構(gòu)內(nèi)部管理架構(gòu)不盡相同，但多數(shù)仿效現(xiàn)代企業(yè)的管理模式，由兩個(gè)層面組成：一是決策層，即董事局；二是執(zhí)行層，即以行政總裁為核心的行政管理層”。(53)孫文彬：《香港法定機(jī)構(gòu)的運(yùn)作、監(jiān)管及啟示》，載《港澳研究》2016年第1期。董事局由非官方人士和官方人士組成，非官方人士由政府負(fù)責(zé)挑選，董事局主席和成員多由行政長(zhǎng)官負(fù)責(zé)委任。較大規(guī)模的法定機(jī)構(gòu)，董事局下還設(shè)立幾個(gè)功能委員會(huì)，以發(fā)揮董事局的特長(zhǎng)和經(jīng)驗(yàn)，提高決策的科學(xué)化程度。法定機(jī)構(gòu)的日常工作由行政總裁領(lǐng)導(dǎo)下的管理層負(fù)責(zé)。實(shí)際上，行政總裁是法定機(jī)構(gòu)的掌權(quán)人，是董事局的當(dāng)然成員，向董事局負(fù)責(zé)；決策層和執(zhí)行層相互制衡，一般會(huì)將董事局主席與行政總裁的職位分開。(54)參見(jiàn)前引，孫文彬文。

從我國(guó)法定機(jī)構(gòu)的試點(diǎn)情況來(lái)看，法定機(jī)構(gòu)一般都建立了以決策層、決策層領(lǐng)導(dǎo)下的執(zhí)行層、監(jiān)督層等為主要架構(gòu)的具有法人地位的治理結(jié)構(gòu)，決策層有理事會(huì)、董事會(huì)和管委會(huì)等等多種表現(xiàn)形式。(55)參見(jiàn)前引，黎少華、艾永梅文。在決策中充分發(fā)揮理事會(huì)的作用，由理事會(huì)行使所在地區(qū)的行政職能，主管部門通過(guò)委派理事會(huì)成員等方式加強(qiáng)監(jiān)督，(56)參見(jiàn)前引，黎少華、艾永梅文。有的也成立監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)理事會(huì)進(jìn)行監(jiān)督。深圳市法定機(jī)構(gòu)的內(nèi)部組織架構(gòu)也主要由兩個(gè)層面組成，即決策權(quán)力層和以行政執(zhí)行人為法定機(jī)構(gòu)法定代表人的執(zhí)行層。決策權(quán)力層，即理事會(huì)或管委會(huì)，負(fù)責(zé)確定戰(zhàn)略規(guī)劃、行使重大事項(xiàng)決策權(quán)；執(zhí)行層負(fù)責(zé)法定機(jī)構(gòu)的日常工作，參與理事會(huì)的決策，對(duì)理事會(huì)負(fù)責(zé)，接受理事會(huì)的監(jiān)督。(57)《關(guān)于推行法定機(jī)構(gòu)試點(diǎn)的意見(jiàn)》(深辦發(fā)〔2007〕17號(hào))，中共深圳市委辦公廳、深圳市人民政府辦公廳于2007年10月26日發(fā)布。青島藍(lán)色硅谷核心區(qū)與深圳稍有不同，除了設(shè)置決策機(jī)構(gòu)(藍(lán)谷理事會(huì))和執(zhí)行機(jī)構(gòu)(藍(lán)谷管理局)，還在法定機(jī)構(gòu)內(nèi)部，按照決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)有效銜接和制衡的原則，設(shè)立了內(nèi)部的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，即藍(lán)谷監(jiān)事會(huì)，負(fù)責(zé)對(duì)管理局進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)理事會(huì)負(fù)責(zé)。(58)《青島藍(lán)色硅谷核心區(qū)管理暫行辦法》(青島市人民政府令第242號(hào))，于2015年11月11日經(jīng)青島市第十五屆人民政府第八十九次常務(wù)會(huì)議通過(guò)。此外，關(guān)于青島藍(lán)色硅谷核心區(qū)開展法定機(jī)構(gòu)改革的依據(jù)還有2015年7月青島市委辦公廳、青島市政府辦公廳印發(fā)的《關(guān)于推行法定機(jī)構(gòu)試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》(青辦〔2015〕25號(hào))，以及2015年8月青島市人大常委會(huì)審議通過(guò)的《關(guān)于青島藍(lán)色硅谷核心區(qū)開展法定機(jī)構(gòu)試點(diǎn)工作的決定》。

3.法定機(jī)構(gòu)擁有完全的權(quán)利能力，具有獨(dú)立、綜合而靈活的行政權(quán)責(zé)

法定機(jī)構(gòu)擁有完全的權(quán)利能力?；诜ǘC(jī)構(gòu)的獨(dú)立法人地位，其有完全的能力(59)法定機(jī)構(gòu)的權(quán)利能力由法律要件和組織要件構(gòu)成。有關(guān)法定機(jī)構(gòu)權(quán)利能力的要件前文已經(jīng)論述過(guò)。起訴和被訴，有完全的能力對(duì)動(dòng)產(chǎn)或者不動(dòng)產(chǎn)進(jìn)行獲取、所有、持有、處分，有完全的能力從事其他法人團(tuán)體在法律意義上從事的活動(dòng)，有完全的能力承擔(dān)其他法人團(tuán)體在法律意義上承擔(dān)的責(zé)任。(60)Maritime and Port Authority of Singapore Act. Singapore Statutes. Chapter170A(1996).

法定機(jī)構(gòu)具有獨(dú)立、綜合而靈活的行政權(quán)責(zé)。所謂獨(dú)立，即法定機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)相對(duì)于行政主管部門和下屬企業(yè)而言是獨(dú)立的；所謂綜合而靈活，是指法定機(jī)構(gòu)擁有改革所需要的全面公共管理和公共服務(wù)權(quán)責(zé)，并且根據(jù)改革需要由法定有權(quán)機(jī)關(guān)進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。為了進(jìn)一步推動(dòng)政事分開、管辦分離，實(shí)現(xiàn)政府決策職能和執(zhí)行職能的相對(duì)分離和相互制約，應(yīng)當(dāng)明確法定機(jī)構(gòu)與相關(guān)主體之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，保證其權(quán)責(zé)的獨(dú)立性。政府或者政府職能部門負(fù)責(zé)制定戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃和公共政策；法定機(jī)構(gòu)作為政府或者政府部門的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)執(zhí)行發(fā)展規(guī)劃，執(zhí)行公共政策。(61)參見(jiàn)前引，粵機(jī)編〔2011〕20號(hào)文。兩者應(yīng)當(dāng)按照法律規(guī)定各安其位，但是也不是絕對(duì)分離，政府或者政府職能部門對(duì)法定機(jī)構(gòu)的運(yùn)作目標(biāo)、程序和效果進(jìn)行指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督，保證法定機(jī)構(gòu)的公益屬性；法定機(jī)構(gòu)，對(duì)于規(guī)劃執(zhí)行情況、年度規(guī)劃和年度報(bào)告、財(cái)務(wù)預(yù)算等重大事項(xiàng)，應(yīng)向政府或者政府部門報(bào)告、備案或者審定。(62)參見(jiàn)前引，粵機(jī)編〔2011〕20號(hào)文。從與下屬企業(yè)的關(guān)系來(lái)看，法定機(jī)構(gòu)可以作為企業(yè)的出資人管理企業(yè)，原則上法定機(jī)構(gòu)與下屬企業(yè)之間實(shí)行“管辦分離”，但是可以提取一定比例的收益用于法定機(jī)構(gòu)履行法定職能之用。(63)參見(jiàn)前引，黎少華、艾永梅文。再者，法定機(jī)構(gòu)擁有完整而靈活的行政職責(zé)，主要包括公共事務(wù)管理職責(zé)和公共服務(wù)職責(zé)，承擔(dān)公共事務(wù)管理職責(zé)的法定機(jī)構(gòu)在職責(zé)權(quán)限范圍內(nèi)，依法履行許可、處罰等職責(zé)，承擔(dān)公共服務(wù)職責(zé)的法定機(jī)構(gòu)在有關(guān)機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)下依法直接提供公共服務(wù)，在必要的情況下，可以依法進(jìn)行調(diào)整。(64)世界自由港區(qū)，最大的特點(diǎn)是自由和沒(méi)有煩瑣的行政管理手段，一般不實(shí)行過(guò)多的管制。參見(jiàn)郭信昌主編：《世界自由港和自由貿(mào)易區(qū)概論》，北京航空學(xué)院出版社1987年版，第138頁(yè)。

以深圳市前海管理局為例，其主要負(fù)責(zé)行政管理和提供公共服務(wù)，具體負(fù)責(zé)前海合作區(qū)的開發(fā)建設(shè)、運(yùn)營(yíng)管理、制度創(chuàng)新和綜合協(xié)調(diào)等工作。(65)《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)條例》，于2011年6月27日經(jīng)深圳市第五屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第九次會(huì)議通過(guò)。深圳市人民政府根據(jù)前海合作區(qū)的開發(fā)建設(shè)、運(yùn)營(yíng)管理的實(shí)際情況，定期或不定期地對(duì)前海管理局的行政管理和公共服務(wù)職責(zé)范圍進(jìn)行調(diào)整，明確并動(dòng)態(tài)調(diào)整深圳市人民政府及其職能部門在前海合作區(qū)的職責(zé)。至于所在轄區(qū)政府以及深圳市政府職能部門在轄區(qū)內(nèi)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)什么職權(quán)職責(zé)，由前海管理局進(jìn)行協(xié)調(diào)。

4.法定機(jī)構(gòu)實(shí)行多樣而靈活的運(yùn)行機(jī)制，但是還存在過(guò)程性、過(guò)渡性特征

法定機(jī)構(gòu)實(shí)行企業(yè)化管理，但是不以營(yíng)利為目的，(66)參見(jiàn)前引，錢震杰、胡巖書，第258-259頁(yè)。因?yàn)閷?shí)行法定機(jī)構(gòu)改革需要一個(gè)過(guò)程，不可能一蹴而就，所以在人事、薪酬、經(jīng)費(fèi)籌措等方面還存在一個(gè)過(guò)渡期問(wèn)題。在這個(gè)過(guò)渡期內(nèi)，實(shí)行“新人新辦法、老人老辦法”雙軌并行的運(yùn)行機(jī)制。

法定機(jī)構(gòu)實(shí)行靈活的人事和薪酬分配機(jī)制。從本質(zhì)上來(lái)講，法定機(jī)構(gòu)的工作人員主要包括管理層和員工層兩個(gè)層次，不屬于公務(wù)員序列。因此，法定機(jī)構(gòu)擁有用人自主權(quán)，可以靈活設(shè)置適合法定機(jī)構(gòu)的薪酬分配機(jī)制。依據(jù)工作實(shí)際需要，法定機(jī)構(gòu)可以合理設(shè)置人員崗位、結(jié)構(gòu)比例和聘用條件，自主開展人員招聘工作。這些工作由法定機(jī)構(gòu)理事會(huì)決定即可，如果涉及公共財(cái)政撥款的法定機(jī)構(gòu)，其人員招聘中的重大事項(xiàng)除了理事會(huì)決定以外，還需要報(bào)有權(quán)機(jī)關(guān)審定。(67)參見(jiàn)前引，深辦發(fā)〔2007〕17號(hào)文。同時(shí)，法定機(jī)構(gòu)可以根據(jù)員工的專業(yè)、經(jīng)驗(yàn)等條件靈活確定薪酬分配制度，并與經(jīng)費(fèi)來(lái)源相掛鉤。也就是說(shuō)，經(jīng)費(fèi)主要來(lái)自財(cái)政撥款的法定機(jī)構(gòu)，其薪酬水平應(yīng)當(dāng)與有關(guān)事業(yè)單位人員的工資相當(dāng)，對(duì)于自籌經(jīng)費(fèi)的法定機(jī)構(gòu)可以自主確定具有競(jìng)爭(zhēng)力的薪酬分配機(jī)制并進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，以便能夠留得住高水平人才，然而也不能與有關(guān)事業(yè)單位薪酬水平的差距拉得太大。(68)參見(jiàn)前引，深辦發(fā)〔2007〕17號(hào)文。但是由于改革的過(guò)渡性，在人事和薪酬制度方面存在一定的“雙軌制”問(wèn)題。例如深圳前海管理局局長(zhǎng)就是由深圳市政府任命的，任期五年，副局長(zhǎng)由局長(zhǎng)提名，也由深圳市政府按照規(guī)定程序任命，保留其公務(wù)員待遇和晉升、交流的通道。至于員工，也有兩種情況：一種是給予一定的過(guò)渡期，過(guò)渡期滿，根據(jù)自愿選擇的原則，要么繼續(xù)待在原單位，要么留在法定機(jī)構(gòu)履行出編手續(xù)；一種是兩種機(jī)制并存，在劃轉(zhuǎn)來(lái)的機(jī)關(guān)單位人員任職期間領(lǐng)取市場(chǎng)化薪酬，退休后仍然享受同級(jí)公務(wù)員待遇。(69)參見(jiàn)前引，黎少華、艾永梅文。

法定機(jī)構(gòu)實(shí)行多樣化的經(jīng)費(fèi)籌措模式。法定機(jī)構(gòu)實(shí)行企業(yè)化的運(yùn)營(yíng)機(jī)制，一般要自負(fù)盈虧，例外情況下由政府購(gòu)買或者提供資助。因此，法定機(jī)構(gòu)籌措經(jīng)費(fèi)主要有三種模式：自籌資金、政府購(gòu)買和政府資助，具體模式因法定機(jī)構(gòu)的職能而定。承擔(dān)公益服務(wù)職能的，政府根據(jù)其提供的服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量進(jìn)行購(gòu)買或者資助；對(duì)于在法律允許范圍內(nèi)向公眾提供有償服務(wù)或者出售產(chǎn)品的，由法定機(jī)構(gòu)自負(fù)盈虧，其取得的收入除了用于法定機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)作外，必須用于事業(yè)發(fā)展。(70)參見(jiàn)前引，崔晶文。對(duì)于不能夠做到收支平衡的法定機(jī)構(gòu)，政府提供低息貸款，幫助其開展業(yè)務(wù)。為了確保法定機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)的透明性和廉潔性，法定機(jī)構(gòu)建立嚴(yán)格的財(cái)務(wù)制度，財(cái)務(wù)預(yù)算和財(cái)務(wù)決算要接受政府的監(jiān)督和控制，甚至還需要向立法機(jī)關(guān)報(bào)告并獲得批準(zhǔn)。(71)參見(jiàn)前引，崔晶文。

(三) 小結(jié)

從確立我國(guó)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)管委會(huì)法律地位的五項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看，完整形態(tài)的“法定機(jī)構(gòu)說(shuō)”具有一定的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)和理論基礎(chǔ)，兼具其他有關(guān)行政主體法律地位理論的一種或者多種元素，能夠科學(xué)而系統(tǒng)地解釋現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，是解釋中國(guó)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)管委會(huì)法律地位問(wèn)題適當(dāng)且權(quán)宜的理論工具。對(duì)“法定機(jī)構(gòu)說(shuō)”進(jìn)行邏輯展開，筆者認(rèn)為，法定機(jī)構(gòu)以專門立法作為其設(shè)立和運(yùn)作的基礎(chǔ)和依據(jù)，具有決策、執(zhí)行和監(jiān)督相互銜接、有效制衡的法人治理結(jié)構(gòu)，擁有完全的權(quán)利能力，具有獨(dú)立、綜合而靈活的行政權(quán)責(zé)，實(shí)行多樣而靈活的運(yùn)行機(jī)制，但是還存在過(guò)程性、過(guò)渡性特征。

五、 余 論

對(duì)我國(guó)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)管委會(huì)的法律地位進(jìn)行深入研究，是為我國(guó)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)提供良好組織法保障的重要一環(huán)，也是行政法學(xué)應(yīng)當(dāng)且可以作出的理論貢獻(xiàn)。通過(guò)對(duì)現(xiàn)有理論進(jìn)行梳理，可資利用的理論工具有“派出機(jī)構(gòu)說(shuō)”“派出機(jī)關(guān)說(shuō)”“公務(wù)法人說(shuō)”“私人行政主體說(shuō)”“法定機(jī)構(gòu)說(shuō)”等五種學(xué)說(shuō)。這五種學(xué)說(shuō)各有利弊，應(yīng)當(dāng)如何選擇呢？這就必須明確標(biāo)準(zhǔn)。確立我國(guó)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)管委會(huì)的法律地位，須衡量五項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，即法律依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、職權(quán)內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)、權(quán)力運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)、責(zé)任履行標(biāo)準(zhǔn)以及理論格局標(biāo)準(zhǔn)等。按照這五項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，“法定機(jī)構(gòu)說(shuō)”具有一定的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)和理論基礎(chǔ)，兼具其他學(xué)說(shuō)的一種或者多種要素，是解決中國(guó)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)管委會(huì)法律地位問(wèn)題適當(dāng)且權(quán)宜的理論工具。從理論建構(gòu)的角度來(lái)講，“法定機(jī)構(gòu)說(shuō)”也是圍繞著上述五項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)展開的。

然而，該理論還不夠成熟，在我國(guó)還是“半成品”，還沒(méi)有得到學(xué)界和實(shí)務(wù)界的充分認(rèn)可。這一學(xué)說(shuō)無(wú)法讓我國(guó)行政主體理論擺脫混亂、繁雜、無(wú)序的困頓局面。再者，“公務(wù)法人說(shuō)”是不是我國(guó)將來(lái)行政主體理論的應(yīng)然選擇呢？“法定機(jī)構(gòu)說(shuō)”與“公務(wù)法人說(shuō)”之間的關(guān)系又是什么？如何準(zhǔn)確理解法定機(jī)構(gòu)的權(quán)利能力、行為能力和責(zé)任能力？諸多問(wèn)題還需要進(jìn)一步深入研究。要建立起統(tǒng)一的、系統(tǒng)的、有效的行政主體理論體系，未來(lái)還有很長(zhǎng)的一段路要走。