趙闖 姬海鋒 吳書強

[摘 ?要]隨著黨中央著力構(gòu)建新時代國家應急救援體系以及國家、地方應急管理部門的相繼成立，各高校應急志愿服務組織涌現(xiàn)，但是運行效果不佳。本文通過對高校應急志愿服務組織的管理運行現(xiàn)狀調(diào)查，剖析當前相關(guān)管理機制存在的主要問題，提出從強化有關(guān)部門的協(xié)調(diào)管理職能、加強高校應急志愿服務組織自身建設(shè)、完善監(jiān)督機制三方面提出解決問題的對策。

[關(guān)鍵詞]應急救援 ?高校應急志愿服務組織 ?管理機制

課題：2019年度中央文明辦、共青團中央學雷鋒志愿服務重大理論和實踐問題課題《基于層次分析模型的應急救援志愿服務組織管理機制研究》（課題編號：19YB03）。

2019年11月29日，在中共中央政治局就我國應急管理體系和能力建設(shè)進行第十九次集體學習中，習近平強調(diào)，應急管理是國家治理體系和治理能力的重要組成部分，承擔及時應對處置各類災害事故的重要職責，要采取多種措施加強國家綜合性救援力量建設(shè)，采取與地方專業(yè)隊伍、志愿者隊伍相結(jié)合和建立共訓共練、救援合作機制等方式，發(fā)揮好各方面力量作用。[1]

大學生是志愿服務參與度最高的群體，目前越來越多的高校出現(xiàn)了應急志愿服務組織。但我國應急志愿服務整體起步較晚，高校的應急志愿服務組織發(fā)展良莠不齊，管理機制尚不成熟，這與當前我國對于應急救援社會力量的迫切需求形成突出矛盾，顯示出建立健全高校應急救援志愿服務組織的內(nèi)外部管理機制的重要性、必要性和緊迫性。

管理機制存在問題的分析

通過對應急管理部門工作人員、高校相關(guān)部門管理人員、高校學生應急志愿服務組織管理人員、學生志愿者等7類群體的個案訪談以及線上、線下3000余份問卷調(diào)查結(jié)果，分析得出當前我國高校應急志愿服務組織的內(nèi)外部管理機制主要存在以下問題。

1.管理體制不規(guī)范

（1）外部管理制度不健全

高校應急救援志愿者及服務組織參與公共危機治理的管理制度不完善，是應急志愿服務組織與社會組織及政府合作有待加強的核心因素。

一是組織機制有待健全。目前，我國缺乏全國性的高校應急志愿服務協(xié)調(diào)機構(gòu)，難以對應急志愿服務進行統(tǒng)一高效的組織管理。應急管理部、共青團、紅十字會等多元主體管理的實際，一定程度上導致了職責不清、邊界不明、合作不力、管理不暢等問題。

二是缺乏全國性、專門性法律法規(guī)?！吨袊灾驹刚吖芾磙k法》是我國關(guān)于志愿者管理現(xiàn)有的唯一法規(guī)，是對所有注冊志愿者的統(tǒng)一管理辦法，對于高校各類志愿者管理缺乏針對性，沒有對大學生應急志愿者的管理做具體明確的說明。而關(guān)于突發(fā)事件和公共危機的《突發(fā)事件應對法》也并未對應急志愿者的志愿活動進行法制上的規(guī)劃。[2]

三是資源籌措調(diào)配機制有待健全。政府應急財政支出、資源調(diào)配主要是根據(jù)受災程度臨時調(diào)度使用，用以開展日常宣傳、專業(yè)培訓等項目的專項資金不足;而各高校對于學生應急志愿服務組織的支持力度更加不足。以陜西省為例，《陜西省應急管理廳2019年部門綜合預算說明》中指出，2019年教育培訓支出僅占所有經(jīng)費總額的1.19%。[3]其中，并未明確對于大學生志愿者的培訓經(jīng)費。

四是組織未深度融入國家應急救援體系。高校應急志愿組織作用尚未得到足夠的重視和認可，沒有被正式納入危機治理體制。目前，我國已形成“一案三制”（“一案”指應急預案，“三制”分別為管理體制、運行機制、法律制度）的國家應急管理體系，但其中明確提及“志愿組織”的條文較少。[4]

（2）缺乏統(tǒng)一高效的信息平臺與協(xié)調(diào)機制

危機信息的快速、準確、全面的獲取，是保障應急救援效果的第一要素，由于應急志愿信息系統(tǒng)尚未建立，且高校環(huán)境較為封閉，高校應急志愿組織參與救援缺乏有效的信息支持和協(xié)調(diào)調(diào)配。突發(fā)應急地點與外界中斷聯(lián)絡(luò)情況較為常見，極易導致志愿服務活動缺乏對于危機的整體認識，產(chǎn)生了大量進入災區(qū)的應急救援志愿者及組織難以搜救援助對象的情況。在危機信息收集、統(tǒng)計、研判、傳遞、發(fā)布、反饋以及監(jiān)督途徑等方面亟需提升。

2.應急志愿服務組織內(nèi)部建設(shè)不規(guī)范

（1）招募機制不健全。高校志愿者招募工作主要對象是本校學生，招募方式以主動吸納為主，此種方式對于組織人員擴充有很大幫助。但因為應急救援志愿服務的專業(yè)性，同時受限于高校專業(yè)設(shè)置的局限性，招募學生很難匹配實際工作開展需求，組織的專業(yè)化水平難以得到保證。

（2）常態(tài)化培訓缺乏。主要表現(xiàn)為：第一，培訓時間短。根據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，國家地震救援訓練基地的培訓課程的時間一般為2—5周，一年訓練兩次，社會上的志愿者組織參加培訓的時間大部分在3天左右，一年只參加一次。[5]而高校的應急志愿者組織尚無相關(guān)部門組織其參加培訓。第二，培訓普及率低。在我國醫(yī)療急救方面，培訓合格的人數(shù)占全國人口的比重不超過1%，針對在校大學生的醫(yī)療急救培訓才剛剛起步，而法國為40%，德國達到80%。[6]第三，培訓內(nèi)容單一。專業(yè)的救援培訓課程應該包括通用課程、專業(yè)課程和綜合訓練等科目，但是許多志愿者組織將重點放在通用課程和簡單的救援知識上，導致實踐能力較弱，無法應對救援時的復雜性環(huán)境。第四，培訓效果缺乏評估。各高校有關(guān)部門不重視培訓效果評估，忽視評估的作用，導致為數(shù)不多的培訓也會淪為形式。

（3）組織運行經(jīng)費短缺。相較于其他志愿服務，開展專業(yè)應急救援離不開充足的經(jīng)費支撐，缺少經(jīng)費意味著組織無法承擔組織運轉(zhuǎn)和隊伍專業(yè)化建設(shè)。許多高校應急志愿服務組織僅靠成員會費維持運轉(zhuǎn)，缺少外部輸血，無法提供專業(yè)的救援設(shè)備、必要的后勤物資甚至最基本的志愿者人身保險，導致大學生志愿者參與應急救援風險成本太高，也抑制了大學生參與的積極性。

3.社會評估體系、監(jiān)督機制不健全

（1）評估體系不完善。一是對救援質(zhì)量評估不夠。在救援過程中，大學生奉獻愛心，提供無償救援服務，因此，許多人認為不應對其開展評估，沒有及時評估不利于發(fā)現(xiàn)救援行動存在的問題進而提升救援能力。二是對培訓效果的評估不夠。系統(tǒng)高效的培訓可以有效提升志愿者自身的救援水平，不對培訓效果評估，容易造成培訓的形式化和志愿者的不重視，不利于提升志愿者的專業(yè)水平。[7]

（2）監(jiān)管機制缺位?，F(xiàn)有相關(guān)立法中對政府監(jiān)管的規(guī)定不夠具體，對于監(jiān)管主體、程序、具體內(nèi)容等方面缺乏評估標準，缺少民間評估與監(jiān)督機構(gòu)參與。

存在問題的對策研究

1.強化有關(guān)部門協(xié)調(diào)管理職能

（1）明確主體角色功能定位，建立大學生參與應急救援的長效協(xié)作機制。一是政府在災害治理的整體戰(zhàn)略部署、合作政策制定等宏觀層面要發(fā)揮指導作用，對各高校提出明確工作要求，為高校應急志愿服務組織參與合作的開展提供空間。二是要建立完善協(xié)同參與災害應急救援的長效協(xié)作機制，將高校應急志愿服務組織納入社會應急管理體系，使高校應急志愿服務組織由“被動聽從學校安排”向“主動參與救災過程”轉(zhuǎn)變，并對參與救援中參與的大學生志愿者權(quán)利、義務、責任做出明確規(guī)定。三是要設(shè)立專門的綜合協(xié)調(diào)機構(gòu)作為溝通的橋梁，構(gòu)建政府、社會、高?；ネǖ膽本仍畔⒔涣髌脚_，加強有效溝通。

（2）健全有關(guān)法律法規(guī)體系，推動出臺應急志愿服務組織管理辦法。政府一方面應出臺一部具有綱領(lǐng)性的應急救援志愿服務組織總法，對大學生應急救援志愿服務組織在參與災害應急救援過程中的各項權(quán)利與義務做出細致明確的規(guī)定;完善應急管理方面的法律法規(guī)，明確應急志愿服務組織的多元治理主體地位，保證其在參與救援的合法性，并針對大學生的特殊身份做出相應具體說明。另一方面，政府應出臺應急志愿服務組織管理辦法，明確管理主體、管理內(nèi)容與要求、組織與實施等部分，具體涵蓋應急救援志愿服務組織的登記、注冊、招募、培訓、交流合作、參與救援、法律保障等內(nèi)容，為各高校提供應急救援志愿服務組織管理方案。各高校應配套出臺相應的落實辦法，在整體志愿者管理基礎(chǔ)上根據(jù)應急救援的特殊性，做出具體明確的指導。

2.加強組織自身建設(shè)

（1）加強人才隊伍建設(shè)。一是完善應急救援志愿服務組織人才招募機制。由于自然災害具有復雜性和不確定性，因此高校應急志愿服務組織要積極吸納各類具有專業(yè)素質(zhì)的大學生加入，甚至可以跨高校招募。同時，還要給予其一定的經(jīng)費保障，用以組織的必要開支。二是加強對已有隊員的技能培訓。高校應急志愿服務組織必須在日常組織建設(shè)中對志愿者增加技能和知識的培訓，包括心肺復蘇、心理援助、創(chuàng)傷救護等專業(yè)培訓，提升大學生志愿者的專業(yè)救援能力。

（2）加強組織規(guī)范化建設(shè)。一是建立組織內(nèi)部細化可行的管理制度，對組織及成員的職責、權(quán)利和義務做出明確規(guī)定，制定組織參與災害應急救援的運行機制，明確相關(guān)負責人員的責權(quán)范圍，保證成員在災害來臨之時快速反應、準確應對，防止救援工作中混亂、無序現(xiàn)象的發(fā)生。二是加強高校應急志愿服務組織的自我道德約束，通過組織內(nèi)部學習，大力宣揚奉獻精神與公益理念，堅定大學生志愿者的崇高追求和高尚情操，樹立良好組織形象。

（3）加強組織間合作提升。目前我國高校應急志愿服務組織普遍規(guī)模小、人員專業(yè)結(jié)構(gòu)性單一，而自然災害具有復雜性和不確定性，在救援時，將個體力量相對單薄、專業(yè)優(yōu)勢不同的各高校應急救援志愿服務組織力量進行整合，可實現(xiàn)各組織的優(yōu)勢互補，提供更好的應急救援效果，同時不同組織也可以在合作中相互學習、取長補短。通過搭建信息共享平臺、聯(lián)合發(fā)布募集物資公告等方式，實現(xiàn)災情相關(guān)信息的互通;有效整合資源，統(tǒng)一調(diào)配物資和善款，減少資源的浪費和不公平現(xiàn)象的發(fā)生。

3.完善社會監(jiān)督機制

（1）鼓勵公眾對組織進行社會監(jiān)督。一方面高校應急志愿服務組織應對所參與的救援行動、所取得的成績進行主動宣傳，加深公眾尤其是大學生對應急志愿服務組織存在價值的認同和理解，提高公眾認知水平。另一方面，政府要為社會公眾暢通監(jiān)督渠道，鼓勵公眾參與應急救援效果監(jiān)督，如定期舉辦聽證會、研討會等。

（2）加強新聞媒體對組織的輿論監(jiān)督。新聞媒體特別是各高校校內(nèi)媒體平臺要主動承擔大學生參與救援組織工作效果的宣傳監(jiān)督職責，積極指出應急志愿服務組織的不當行為、敢于揭露其不法行為;為校內(nèi)學生提供組織信息，引導大學生對應急救援志愿服務組織的關(guān)注，鼓勵倡導更多大學生參與。

（3）大力發(fā)展第三方評估機制。高校應鼓勵、扶持第三方獨立評估機構(gòu)大力發(fā)展。評估工作機制應包括高校應急志愿服務組織評估標準的確定、評估程序的規(guī)范等，組織健全、程序合理、操作規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)是高校應急志愿服務組織評估工作機制的核心要素。

參考文獻：

[1]新華網(wǎng)：《習近平主持中央政治局第十九次集體學習》，http：//www.xinhuanet.com/2019-11/30/c_1125292731.htm，2019年12月2日。

[2]孫閱：《我國公共危機應對中的志愿者管理問題研究》，學位論文，黑龍江大學，2018。

[3]陜西省應急管理廳：《陜西省應急管理廳2019年部門綜合預算說明》，http：//yjt.shaanxi.gov.cn/upload/CMSsxaj/201911/201911060900012.pdf，2019年11月30日。

[4]毛凱英：《公共危機應急中的志愿者參與研究》，學位論文，華東政法大學，2016。

[5]王穎、白鵬飛、王曄：《北京市應急志愿者隊伍發(fā)展現(xiàn)狀與問題研究》，《電子科技大學學報（社科版）》，2016年4月。

[6]董澤宇：《公眾應急培訓的特征、現(xiàn)狀與發(fā)展方向》，《中國應急管理》，2012年第10期。

[7]高文玥：《志愿服務參與應急救援的專業(yè)水平提升研究》，學位論文，南京工業(yè)大學，2018。

作者單位：趙闖 姬海鋒 ?陜西科技大學學工部 ?陜西西安

吳書強 ?陜西科技大學機電與工程學院 ?陜西西安