孔令勇

一、問題的提出

為了構建集中統(tǒng)一、權威高效的中國特色國家監(jiān)察體制，由黨中央確定、全國人大常委會決定的監(jiān)察體制改革試點工作，首先在北京市、山西省、浙江省開展(1)參見2016年12月25日第十二屆全國人民代表大會常務委員會第二十五次會議通過的《全國人民代表大會常務委員會關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點工作的決定》。。約一年后，這項改革正式在全國各地推開(2)參見2017年11月4日第十二屆全國人民代表大會常務委員會第三十次會議通過的《全國人民代表大會常務委員會關于在全國各地推開國家監(jiān)察體制改革試點工作的決定》。。此次監(jiān)察體制改革是事關全局的重大政治體制改革，力度較大，涉及面廣，可能與原有法律制度產(chǎn)生矛盾，因此需要暫時調(diào)整或者暫停適用《行政監(jiān)察法》《刑事訴訟法》(部分內(nèi)容)等部門法，設立并頒布新的監(jiān)察法(3)《中華人民共和國監(jiān)察法》(以下簡稱《監(jiān)察法》)已于2018年3月20日第十三屆全國人民代表大會第一次會議通過并公布，現(xiàn)已開始實施。，甚至修改《憲法》(4)《中華人民共和國憲法修正案》于2018年3月11日第十三屆全國人民代表大會第一次會議通過。該修正案第3條第三款、第62條第七項、第63條第四項、第65條第四款、第67條第六項和第十一項、第101條第二款、第103條第三款、第104條以及整個第3章第七節(jié)都與新監(jiān)察制度相關。。幾乎在同一時間段，另一項有關司法制度尤其是刑事訴訟制度的改革試點工作也在我國部分地區(qū)展開，即認罪認罰從寬制度(5)參見2016年9月3日第十二屆全國人民代表大會常務委員會第二十二次會議通過的《全國人民代表大會常務委員會關于授權最高人民法院、最高人民檢察院在部分地區(qū)開展刑事案件認罪認罰從寬制度試點工作的決定》。。雖然在試點過程中暴露出了一些問題(6)例如認罪認罰從寬的內(nèi)涵理解不統(tǒng)一、參與主體不明確、起止時間不確定、協(xié)商內(nèi)容不明晰等。參見陳慶安、潘庸魯《認罪認罰從寬制度試點期間的問題與應對》，《河南師范大學學報(哲學社會科學版)》2018年第5期。，但此項制度改革對于維持懲罰犯罪與保障人權的平衡，實現(xiàn)訴訟公正與效率價值的統(tǒng)一，構建更為科學的刑事訴訟體系，具有重要意義(7)關于認罪認罰從寬制度的全面討論，參見陳衛(wèi)東《認罪認罰從寬制度研究》，《中國法學》2016年第2期；魏曉娜《完善認罪認罰從寬制度：中國語境下的關鍵詞展開》，《法學研究》2016年第4期。。

值得注意的是，為了體現(xiàn)“懲前毖后、治病救人”的精神，提高反腐敗工作的效率(8)中共中央紀律檢查委員會、中華人民共和國國家監(jiān)察委員會法規(guī)室編：《〈中華人民共和國監(jiān)察法〉釋義》，北京：中國方正出版社，2018年，第160頁。，新《監(jiān)察法》引入了認罪認罰從寬制度(9)《監(jiān)察法》第31、32條對涉嫌職務犯罪的被調(diào)查人以及職務違法犯罪的涉案人員認罪、認罰、從寬的相關問題進行了專門規(guī)定。，使得原本處于平行試點狀態(tài)的新監(jiān)察制度與認罪認罰從寬制度出現(xiàn)了交叉。這種交叉的出現(xiàn)源于監(jiān)察機關職責的轉變。在原先的紀委審查及行政監(jiān)察機關調(diào)查過程中，即使相對人主動交代違紀、違法、犯罪事項，也不能直接作為證據(jù)移送司法機關，而只能由檢察機關另行介入后重新取證，通過證據(jù)轉化，方可進入刑事訴訟程序。這使得犯罪嫌疑人作出認罪認罰決定是在檢察機關的職務犯罪偵查階段。而在新監(jiān)察制度中，監(jiān)察機關卻可對職務違法與職務犯罪行為履行調(diào)查與處置職責(10)參見《監(jiān)察法》第11條第一、二項。。這就意味著監(jiān)察機關在調(diào)查程序中收集的材料可以直接作為證據(jù)在刑事訴訟中使用(11)參見《監(jiān)察法》第33條第一款。，無須轉化即可移送檢察機關審查起訴。當然，這些證據(jù)材料包括被調(diào)查人的認罪認罰供述。正因為如此，被調(diào)查人就完全有可能在監(jiān)察調(diào)查階段作出認罪認罰決定。

一般來說，制度間的交叉只要不影響制度的正常運轉，就無須調(diào)整，可一旦這種“交叉”演變成“錯位”，使得原先的制度(尤其是認罪認罰從寬制度)屬性發(fā)生異變，就可能對其本身乃至整個司法系統(tǒng)造成沖擊。通過對《監(jiān)察法》進行規(guī)范分析并對監(jiān)察制度改革經(jīng)驗進行研究，筆者發(fā)現(xiàn)，兩種制度間確實存在錯位與沖突，主要體現(xiàn)在新監(jiān)察制度中認罪認罰從寬的適用范圍、適用對象、啟動條件、被調(diào)查人認罪認罰的自愿性以及從寬處罰的實現(xiàn)方式等方面，亟須銜接與協(xié)調(diào)。然而，對于新監(jiān)察制度，刑訴法學界目前關注的焦點在于其在宏觀方面與立法規(guī)范及司法權力的銜接(12)參見汪海燕《監(jiān)察制度與〈刑事訴訟法〉的銜接》，《政法論壇》2017年第6期；陳光中、邵俊《我國監(jiān)察體制改革若干問題思考》，《中國法學》2017年第4期。，以及在微觀方面與具體訴訟程序的銜接(13)參見卞建林《監(jiān)察機關辦案程序初探》，《法律科學》2017年第6期；龍宗智《監(jiān)察與司法協(xié)調(diào)銜接的法規(guī)范分析》，《政治與法律》2018年第1期；陳衛(wèi)東《職務犯罪監(jiān)察調(diào)查程序若干問題研究》，《政治與法律》2018年第1期；卞建林《配合與制約：監(jiān)察調(diào)查與刑事訴訟的銜接》，《法商研究》2019年第1期。，可在中觀層面與認罪認罰從寬這種具體制度的銜接，卻尚未深入涉足(14)當前，已經(jīng)有學者注意到了這一問題的重要性，參見張明正《監(jiān)察機關調(diào)查職務犯罪從寬處罰問題研究》，《南海法學》2019年第1期。。有鑒于此，本文將對新監(jiān)察制度與認罪認罰從寬制度之間存在的錯位進行具體分析，對這種錯位產(chǎn)生的原因及表現(xiàn)進行揭示，并對可行的銜接方法展開假設與構想，以期更好地推進新監(jiān)察制度與刑事訴訟制度的銜接。

二、認罪認罰從寬在監(jiān)察程序中的適用范圍

作為一項特殊的刑事司法制度，認罪認罰從寬本有其特定的適用范圍。對此，由“兩高三部”共同發(fā)布的《關于在部分地區(qū)開展刑事案件認罪認罰從寬制度試點工作的辦法》(以下簡稱《認罪認罰從寬辦法》)將其限定為主要由刑事速裁程序與簡易程序構成的認罪案件(15)值得注意的是，2018年修改的《刑事訴訟法》新增第15條：“犯罪嫌疑人、被告人自愿如實供述自己的罪行，承認指控的犯罪事實愿意接受處罰的，可以依法從寬處理。”該條規(guī)定的是認罪認罰從寬原則，而該原則并沒有被明確限定適用范圍，在刑事訴訟普通程序中亦可適用。，涵蓋所有訴訟階段。“兩高三部”《關于適用認罪認罰從寬制度的指導意見》(以下簡稱《認罪認罰從寬意見》)卻沒有限制認罪認罰從寬的適用范圍。但隨著新《監(jiān)察法》的頒行，認罪認罰從寬在監(jiān)察案件中的適用范圍發(fā)生了一些變化，需要厘清。

(一)規(guī)范分析

《監(jiān)察法》第31條規(guī)定：“涉嫌職務犯罪的被調(diào)查人主動認罪認罰……監(jiān)察機關……可以在移送人民檢察院時提出從寬處罰的建議?！痹摲ǖ?2條規(guī)定：“職務違法犯罪的涉案人員揭發(fā)有關被調(diào)查人職務違法犯罪行為……監(jiān)察機關……可以在移送人民檢察院時提出從寬處罰的建議?！边@兩條主要規(guī)定了認罪認罰從寬在監(jiān)察案件中適用的具體案件類型與程序階段。

首先，認罪認罰從寬可適用于監(jiān)察機關管轄的職務犯罪案件。所謂職務犯罪，即國家公職人員利用職權或褻瀆職責，以破壞國家管理職能和職務行為勤勉廉潔性為特征的犯罪(16)朱孝清：《職務犯罪偵查措施研究》，《中國法學》2006年第1期。，具體包括刑訴法第18條規(guī)定的原先由檢察機關立案偵查的貪污賄賂犯罪、國家工作人員的瀆職犯罪以及國家機關工作人員利用職權實施的侵犯公民人身權利和民主權利的犯罪(17)2012年《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則(試行)》第8條對這三類犯罪所對應的刑法章節(jié)與條文進行了明確規(guī)定。。此次監(jiān)察體制改革后，職務犯罪將由監(jiān)察機關立案調(diào)查，檢察機關只保留對部分職務犯罪的偵查權(18)2018年《刑事訴訟法》將2012年《刑事訴訟法》第18條改為第19條，并將第二款修改為：“人民檢察院在對訴訟活動實行法律監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)司法工作人員利用職權實施的非法拘禁、刑訊逼供、非法搜查等侵犯公民權利、損害司法公正的犯罪，可以由人民檢察院立案偵查。對于公安機關管轄的國家機關工作人員利用職權實施的重大犯罪案件，需要由人民檢察院直接受理的時候，經(jīng)省級以上人民檢察院決定，可以由人民檢察院立案偵查?！?。

其次，認罪認罰從寬可適用于監(jiān)察程序的調(diào)查階段。所謂調(diào)查，是《監(jiān)察法》第11條規(guī)定的監(jiān)察機關的法定職責之一，意指對被調(diào)查人是否存在職務違法和職務犯罪的確認過程，同時也是監(jiān)察機關在作出立案決定后、處置決定前必經(jīng)的監(jiān)察程序?！侗O(jiān)察法》第31條所提到的被調(diào)查人認罪認罰及監(jiān)察機關在移送人民檢察院時提出從寬處罰的建議就充分說明了調(diào)查的程序定位。

(二)錯位表現(xiàn)：認罪認罰從寬適用于非刑事訴訟程序

規(guī)范分析表明，認罪認罰從寬在監(jiān)察案件中的適用范圍包括兩個方面，一方面是適用案件的范圍，另一方面是適用程序階段的范圍。對于前者，由于《認罪認罰從寬辦法》與《刑事訴訟法》并沒有限定認罪認罰從寬適用案件的類型，那么在監(jiān)察機關管轄的職務犯罪案件中適用認罪認罰從寬當然不存在問題。因此，可能產(chǎn)生錯位的是后者，即認罪認罰從寬能否適用于監(jiān)察調(diào)查程序這一非刑事訴訟程序。這一錯位表現(xiàn)又可展開為以下三個方面：

其一，監(jiān)察程序并非刑事訴訟程序，認罪認罰從寬制度在監(jiān)察程序中運轉是否具有正當性？認罪認罰從寬制度最早是在中共十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中，通過“完善刑事訴訟中認罪認罰從寬制度”這一規(guī)定被提出(19)孔令勇:《論刑事訴訟中的認罪認罰從寬制度——一種針對內(nèi)在邏輯與完善進路的探討》，《安徽大學學報(哲學社會科學版)》2016年第2期。，這決定了其作為一項刑事訴訟制度的屬性，并可適用于全部訴訟階段(20)關于認罪認罰從寬在偵查、起訴、審判三階段的適用，參見《認罪認罰從寬辦法》第5～9條、第10～14條、第15～23條，另見《認罪認罰從寬意見》第5條。。但是，有觀點認為，監(jiān)察機關并非司法機關，也非行政機關，而是實現(xiàn)黨和國家自我監(jiān)督的政治機關(21)閆鳴：《監(jiān)察委員會是政治機關》，《中國紀檢監(jiān)察報》2018年3月8日，第3版。。也有觀點認為，監(jiān)察機關應被定位為“國家監(jiān)察機關”(22)參見陳瑞華《論國家監(jiān)察權的性質(zhì)》，《比較法研究》2019年第1 期。。無論何種定位，監(jiān)察程序均非刑事訴訟程序。因此，如果認罪認罰從寬在監(jiān)察調(diào)查程序中運轉，勢必與其性質(zhì)不符。

其二，監(jiān)察調(diào)查程序并非刑事訴訟程序，監(jiān)察機關何以確認被調(diào)查人的“認罪認罰”？在認罪認罰從寬制度中，公檢法三機關均有權對犯罪嫌疑人、被告人的認罪認罰決定進行確認(23)參見《認罪認罰從寬辦法》第8、10、15條。另見2018年《刑事訴訟法》第173條第二款、第190條第二款，《認罪認罰從寬意見》第24、32、39條。，這種確認權源于司法權。但監(jiān)察調(diào)查程序并非刑事訴訟程序，監(jiān)察機關也并非司法機關，如果監(jiān)察人員能夠直接對被調(diào)查人的認罪認罰決定進行確認，就會有悖于司法權的專屬性。

其三，監(jiān)察調(diào)查程序并非刑事訴訟程序，監(jiān)察機關提出從寬處罰的建議是否正當？在認罪認罰從寬制度中，偵查機關、檢察機關均可根據(jù)犯罪嫌疑人認罪認罰的情況提出從寬處罰的建議(24)參見《認罪認罰從寬辦法》第8、11條。另見《認罪認罰從寬意見》第24、33條。，甚至作出從寬處罰的決定(25)參見《認罪認罰從寬辦法》第9、13條。另見2018年《刑事訴訟法》第182條，《認罪認罰從寬意見》第30條。，而法院一般也會根據(jù)檢察機關的量刑建議作出判決(26)參見《認罪認罰從寬辦法》第20條。另見2018年《刑事訴訟法》第201條，《認罪認罰從寬意見》第40條。。三機關作出從寬決定的裁量權同樣源于司法權。但監(jiān)察調(diào)查程序并非刑事訴訟程序，監(jiān)察機關并無行使司法權的資格，提出從寬處罰的建議在權屬上并不正當。

綜上，認罪認罰從寬是專屬于刑事訴訟程序的一項司法制度，如果在其他程序中適用，可能破壞該制度的專屬性，導致制度的濫用，甚至有損程序公正性乃至實體公正性。

(三)銜接思路：適用范圍的妥當解釋

盡管認罪認罰從寬適用于監(jiān)察程序存在一定錯位，可鑒于該制度具有落實寬嚴相濟政策、提高程序運行效率的重要功能，將二者相互剝離并不現(xiàn)實。較為合適的解決方法是對認罪認罰從寬在監(jiān)察程序中的適用范圍進行妥當解釋，以此將二者充分銜接。

第一種解釋方法是認為認罪認罰從寬不可適用于監(jiān)察程序，被調(diào)查人的認罪認罰決定應當由檢察機關在審查起訴階段重新調(diào)查方可認定。筆者認為，這種純粹的狹義解釋難以成立。一方面，由于《監(jiān)察法》第31、32條均明確包含“認罪”“認罰”與“從寬”，而根據(jù)監(jiān)察委法規(guī)室的權威釋義，本條規(guī)定的確是與《認罪認罰從寬辦法》作了“銜接”(27)中共中央紀律檢查委員會、中華人民共和國國家監(jiān)察委員會法規(guī)室編：《〈中華人民共和國監(jiān)察法〉釋義》，北京：中國方正出版社，2018年，第160頁。，因此，認罪認罰從寬是屬于監(jiān)察程序的一項法定制度。另一方面，由于監(jiān)察調(diào)查程序在概念、措施與功能方面幾乎與偵查程序完全相同，有學者認為監(jiān)察程序中的職務犯罪調(diào)查實系偵查(28)龍宗智：《監(jiān)察與司法協(xié)調(diào)銜接的法規(guī)范分析》，《政治與法律》2018年第1期。，監(jiān)察機關享有的調(diào)查權已經(jīng)實質(zhì)性地成為偵查權(29)熊秋紅：《監(jiān)察體制改革中職務犯罪偵查權比較研究》，《環(huán)球法律評論》2017年第2期。。加之認罪認罰從寬本身即可適用于偵查階段(30)原先理論與實務界對偵查階段是否可以適用認罪認罰從寬制度存有爭議，但在《認罪認罰從寬辦法》發(fā)布后，根據(jù)該辦法第5～9條對偵查階段如何適用認罪認罰從寬制度的具體規(guī)定，這一爭議也就不復存在了。參見朱孝清《偵查階段是否可以適用認罪認罰從寬制度》，《中國刑事法雜志》2018年第1期。，因而認罪認罰從寬在監(jiān)察調(diào)查階段的適用并不存在制度障礙。

第二種解釋方法是認為認罪認罰從寬可在監(jiān)察調(diào)查階段適用，監(jiān)察機關調(diào)查終結后，被調(diào)查人的認罪、認罰與從寬就已經(jīng)實現(xiàn)。這種解釋方法較為超前，在實踐中也難以落實。因為《監(jiān)察法》第31、32條并沒有規(guī)定監(jiān)察機關在調(diào)查階段能夠決定被調(diào)查人從寬處罰的具體方式，這與偵查階段的公安機關以及審查起訴階段的檢察機關可以通過撤銷案件以及不起訴的方式?jīng)Q定被告人的實體性從寬有所不同(31)孔令勇：《教義分析與案例解說：讀解刑事訴訟中的“認罪”、“認罰”與“從寬”》，《法制與社會發(fā)展》2018年第1期。，因此認為從寬可以在監(jiān)察調(diào)查階段直接適用，于法無據(jù)。另外，那種認為監(jiān)察機關向檢察機關“提出從寬處罰的建議”就相當于對被調(diào)查人從寬處罰的觀點也不合邏輯，因為監(jiān)察機關的建議能否被起訴書采納，直至在判決中實現(xiàn)，均是無法在監(jiān)察調(diào)查階段就得以確定的。

第三種解釋方法是認為監(jiān)察機關只能在監(jiān)察調(diào)查階段初步認定被調(diào)查人是否認罪認罰，而被調(diào)查人最終能否獲得從寬處罰則需要在后續(xù)的審查起訴與審判階段才能最終確定(32)有學者也持這一觀點，并論證了構建獨立的職務犯罪認罪認罰從寬制度的必要性與可行性，參見瞿目《職務犯罪調(diào)查階段認罪認罰從寬的探討——以〈監(jiān)察法〉第31條為中心》，《華南理工大學學報(社會科學版)》2020年第1期。，具體包括起訴裁量和量刑從寬兩種形式。這是目前對認罪認罰從寬在監(jiān)察程序中適用范圍最為妥當?shù)慕忉?，也是最符合實踐經(jīng)驗的解釋，以下案例可作為佐證：2016年1月和12月，被告人李某利用擔任出納的職務便利，先后5次將北京農(nóng)商銀行賬戶內(nèi)的761萬元轉入個人賬戶用于股票交易活動。2016年12月26日、29日，被告人李某將挪用的錢款全部歸還至原賬戶，并于2017年1月主動向單位領導交代了上述事實。2017年4月7日，北京市通州區(qū)監(jiān)察委員會將被告人李某留置，隨后將案件移送至通州區(qū)檢察院審查起訴、提起公訴。通州區(qū)人民法院于2017年6月12日依法以挪用公款罪一審判處被告人李某有期徒刑三年，緩刑五年(33)曾鼐、陳建：《中國首例監(jiān)察委調(diào)查終結案件已在北京審判》，新華網(wǎng)，http://www.xinhuanet.com/2018～01/28/c_1122328860.htm，最后訪問時間：2019-03-25。。

本案中被告人李某在案發(fā)前主動歸還所挪用款項，并向單位領導主動交代犯罪事實，配合辦案機關調(diào)查，有自首情節(jié)，這是在最終判決中對其減輕處罰的重要依據(jù)。與該案類似，其他試點地區(qū)也基本上是按照這種方式處理認罪認罰從寬在監(jiān)察案件中的適用問題(見表1)。

表1 “認罪”“認罰”與“從寬”在監(jiān)察案件中的適用范圍

三、認罪認罰從寬在監(jiān)察程序中的適用對象

作為一項刑事司法制度，認罪認罰從寬的適用對象只包括犯罪嫌疑人、被告人。不僅如此，《認罪認罰從寬辦法》還對適用該制度的犯罪嫌疑人、被告人的行為能力、年齡、行為性質(zhì)等內(nèi)容進行了明確限定(34)參見《認罪認罰從寬辦法》第2條。需要注意的是，2018年《刑事訴訟法》并沒有限定認罪認罰從寬制度的適用對象，而是規(guī)定這部分對象認罪認罰的，“不需要簽署認罪認罰具結書”。參見2018年《刑事訴訟法》第174條第二款。。然而，《監(jiān)察法》中認罪認罰從寬的適用對象卻突破了《認罪認罰從寬辦法》的規(guī)定，使得該制度的“當然”適用對象受到了挑戰(zhàn)。

(一)規(guī)范分析

對于認罪認罰從寬制度的適用對象，《監(jiān)察法》第31條所規(guī)定的是“涉嫌職務犯罪的被調(diào)查人”，第32條所規(guī)定的則是“職務違法犯罪的涉案人員”。由此，認罪認罰從寬在監(jiān)察程序中的適用對象包括涉嫌職務犯罪的被調(diào)查人以及職務違法犯罪的涉案人員兩類。

一方面，認罪認罰從寬可適用于涉嫌職務犯罪的被調(diào)查人。被調(diào)查人是指經(jīng)過監(jiān)察機關初步核實，涉嫌職務違法犯罪的公職人員(35)參見《監(jiān)察法》第39條。。這表明被調(diào)查人既包括涉嫌職務違法的公職人員，也包括涉嫌職務犯罪的公職人員，準確地說，是所有涉嫌貪污賄賂、濫用職權、玩忽職守、權力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費國家資財?shù)嚷殑者`法和職務犯罪的公職人員(36)參見《監(jiān)察法》第11條第二項。另見左衛(wèi)民、安琪《監(jiān)察委員會調(diào)查權：性質(zhì)、行使與規(guī)制的審思》，《武漢大學學報(哲學社會科學版)》2018年第1期。。需要注意的是，《監(jiān)察法》第31條對可適用認罪認罰從寬的被調(diào)查人進行了限縮規(guī)定，即只包括涉嫌職務犯罪的被調(diào)查人，而并不包括涉嫌職務違法的被調(diào)查人。

另一方面，認罪認罰從寬可適用于職務違法犯罪的涉案人員。此處的涉案人員并非被調(diào)查人，而是與監(jiān)察機關調(diào)查的職務違法或職務犯罪案件有直接或間接聯(lián)系的相關人員，例如公職人員貪污賄賂案件的行賄人，又如濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊等案件的共犯，等等。按照《監(jiān)察法》第32條中“職務違法犯罪的涉案人員”這一表述，此類涉案人員應包括職務違法的涉案人員以及職務犯罪的涉案人員。

(二)錯位表現(xiàn)：認罪認罰從寬制度適用于違法人員

通過規(guī)范分析可知，認罪認罰從寬在監(jiān)察程序中可適用于三種對象，一是涉嫌職務犯罪的被調(diào)查人，二是職務犯罪的涉案人員，三是職務違法的涉案人員。首先分析涉嫌職務犯罪的被調(diào)查人。將檢察機關的職務犯罪偵查權及其機構轉隸至新設的監(jiān)察機關被認為是此次監(jiān)察制度改革最具實質(zhì)性的內(nèi)容(37)參見龍宗智《監(jiān)察與司法協(xié)調(diào)銜接的法規(guī)范分析》，《政治與法律》2018年第1期。。轉隸之后，職務犯罪偵查權將成為監(jiān)察機關調(diào)查權的一部分，但功能卻沒有發(fā)生實質(zhì)性改變，原先作為偵查對象的職務犯罪嫌疑人也就直接變?yōu)樯嫦勇殑辗缸锏谋徽{(diào)查人。因此，認罪認罰從寬適用于此種對象并不存在制度障礙。其次分析職務犯罪的涉案人員。這部分涉案人員雖并非職務犯罪案件的被調(diào)查人，但與案件存有關聯(lián)，無論其是否為公職人員，借鑒刑事訴訟的管轄分工原則，均應當讓負責案件主體的監(jiān)察機關管轄(38)2012年最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部、司法部、全國人大常委會法制工作委員會《關于實施刑事訴訟法若干問題的規(guī)定》第1條規(guī)定，對于公安機關移送的貪污賄賂案件，如果涉嫌主罪屬于檢察機關管轄，則由檢察機關為主偵查，公安機關予以配合。。因此，認罪認罰從寬適用于此種對象也不存在立法障礙。

問題在于，對于第三種對象，即那些并未涉嫌犯罪的職務違法涉案人員，究竟能否適用認罪認罰從寬制度？在筆者看來，如果認罪認罰從寬能夠適用于職務違法的涉案人員，將會產(chǎn)生以下錯位：

第一，違背了認罪認罰從寬作為刑事司法制度的專屬性。上文提到，認罪認罰從寬是只能適用于犯罪嫌疑人、被告人的刑事司法制度，兼具落實“寬嚴相濟”的刑事政策以及提高刑事訴訟效率的雙重功能(39)陳瑞華：《認罪認罰從寬制度的若干爭議問題》，《中國法學》2017年第1期。。其功能的輻射范圍并未達到所有違法行為的處理程序。而且根據(jù)《認罪認罰從寬辦法》的規(guī)定，并非所有認罪認罰的犯罪嫌疑人、被告人均可適用該制度。尤其是該辦法第2條第三項規(guī)定不構成犯罪的行為人將肯定不適用認罪認罰從寬制度(見表2)。因此，如果將職務違法涉案人員納入其中，勢必將突破原有適用對象的范圍，違背認罪認罰從寬制度的定位。

表2 認罪認罰從寬適用對象在刑事訴訟程序與監(jiān)察程序中的對照

第二，職務違法涉案人員的性質(zhì)難以界定。所謂職務違法涉案人員是將《監(jiān)察法》第32條中“職務違法犯罪的涉案人員”進行分離之后所得到的稱謂。遵循違法與犯罪的區(qū)分標準，職務違法涉案人員自然是指那些行為方式與危害后果均未達到犯罪程度的有關人員。然而，這部分涉案人員的性質(zhì)究竟如何，是只包括公職人員，還是只包括非公職人員，抑或是兩者均包括在內(nèi)，《監(jiān)察法》并未予以明確。細察《監(jiān)察法》第22條第二款可知，“涉嫌行賄犯罪或者共同職務犯罪的涉案人員”這一列舉式規(guī)定將涉案人員區(qū)分為行賄人與共同職務犯罪人兩類，前者當然包括非公職人員，而后者一般都是公職人員。據(jù)此似乎可認為涉案人員兼有公職與非公職兩種屬性。但是，該條只列舉了職務犯罪的涉案人員，而非職務違法的涉案人員，即便相互之間可以類推，該條能否類推到第32條，也是難以明確的。

第三，影響認罪認罰從寬適用的公正性?！墩J罪認罰從寬辦法》之所以對適用對象進行限定主要是出于以下兩方面考慮：一是避免由未實施犯罪或者行為能力受限的犯罪嫌疑人、被告人認罪認罰而導致事實認定錯誤，影響實體公正；二是避免從寬處罰在實踐中被不加區(qū)分地適用甚至濫用，導致寬嚴相濟以及繁簡分流功能異化，影響程序公正。即使隨后頒行的2018年《刑事訴訟法》取消了對認罪認罰從寬制度適用對象的限制，也沒有任意擴大范圍。因此，如果單純違法人員也能夠適用認罪認罰從寬，勢必會背離該制度的設立初衷，并使得實體與程序兩方面的公正均受影響。

(三)銜接思路：適用對象的合理劃分

基于上述分析，認罪認罰從寬在監(jiān)察程序中的適用對象可包括涉嫌職務犯罪的被調(diào)查人以及職務犯罪的涉案人員，但并不應包括職務違法的涉案人員。然而，《監(jiān)察法》并未給予明確規(guī)定，這極有可能導致制度錯位。筆者認為，應當通過二元劃分的方法對認罪認罰從寬在監(jiān)察程序中的適用對象進行合理設置。

其一，對于涉嫌職務犯罪的被調(diào)查人以及職務犯罪的涉案人員，應當將其視為傳統(tǒng)的犯罪嫌疑人，直接適用認罪認罰從寬制度，并且嚴格遵守《認罪認罰從寬辦法》及修改后的《刑事訴訟法》針對適用對象的限制性規(guī)定。

其二，對于職務違法的涉案人員，由于其行為并不構成犯罪，適用專屬于刑事司法的認罪認罰從寬制度可能會產(chǎn)生一系列問題，因此，這部分涉案人員向監(jiān)察機關主動交代職務違法行為或者為調(diào)查活動提供線索的，應當獲得“從寬處理”，而非“從寬處罰”。具體而言，如果涉案人員是公職人員，可以參照《監(jiān)察法》第45條的規(guī)定，選擇相對輕緩的處置方式進行處理(40)這些處置方式包括：談話提醒、批評教育、責令檢查、予以誡勉；警告、記過、記大過、降級、撤職、開除等政務處分。。如果涉案人員并非公職人員，則可選擇專門針對一般違法的處置方式進行處理。

四、認罪認罰從寬在監(jiān)察程序中的啟動條件

為避免制度濫用以及制度適用標準不統(tǒng)一，“兩高三部”在《認罪認罰從寬辦法》中為認罪認罰從寬制度設立了特定的啟動條件。同樣，認罪認罰從寬在監(jiān)察程序中的啟動也需符合特定條件，但通過下文分析可知，該啟動條件設置得不盡合理，易與原先制度產(chǎn)生錯位。

(一)規(guī)范分析

認罪認罰從寬在監(jiān)察程序中的啟動條件幾乎與《監(jiān)察法》第31與32條的條文內(nèi)容完全對應。從嚴格意義上說，適用范圍與適用對象都屬于啟動條件的范疇，鑒于上文已經(jīng)對此進行分析，此處著重對啟動條件中的其他要件進行分析。

其一，在監(jiān)察程序中啟動認罪認罰從寬需要被調(diào)查人或相關涉案人員作出特定行為?！侗O(jiān)察法》第31條規(guī)定：“涉嫌職務犯罪的被調(diào)查人主動認罪認罰，有下列情形之一的……(一)自動投案，真誠悔罪悔過的；(二)積極配合調(diào)查工作，如實供述監(jiān)察機關還未掌握的違法犯罪行為的；(三)積極退贓，減少損失的；(四)具有重大立功表現(xiàn)或者案件涉及國家重大利益等情形的?！钡?2條規(guī)定：“職務違法犯罪的涉案人員揭發(fā)有關被調(diào)查人職務違法犯罪行為，查證屬實的，或者提供重要線索，有助于調(diào)查其他案件的……”其中，被調(diào)查人的“主動認罪認罰”并出現(xiàn)投案、配合調(diào)查、如實供述、退贓、立功等情形的，相關涉案人員的“揭發(fā)”“提供線索”等，都屬于作出特定行為的范疇。

其二，在監(jiān)察程序中啟動認罪認罰從寬需要經(jīng)過監(jiān)察機關的研究與批準。被調(diào)查人與相關涉案人員作出特定行為后，《監(jiān)察法》第31與第32條還進一步規(guī)定，這些行為是否足以啟動認罪認罰從寬，還需“監(jiān)察機關經(jīng)領導人員集體研究，并報上一級監(jiān)察機關批準”。如果未能得到批準，認罪認罰從寬就無法啟動。

(二)錯位表現(xiàn)：啟動條件設置得不盡合理

對照《認罪認罰從寬辦法》及2018年《刑事訴訟法》，《監(jiān)察法》所設置的認罪認罰從寬啟動條件有以下不合理之處，容易產(chǎn)生制度間的錯位。

首先，啟動條件較為凌亂?！墩J罪認罰從寬辦法》只在第1、2條中設置了該制度的啟動條件，即自愿如實供述、同意指控罪名與量刑建議、簽署具結書，且不存在不宜適用該制度的情形，較為簡明(41)另見2018年《刑事訴訟法》第174條，《認罪認罰從寬意見》第6、7條。。而《監(jiān)察法》卻將自首、坦白、立功等《刑法》所規(guī)定的量刑情節(jié)視為認罪認罰從寬的啟動條件，其中還穿插著退贓、提供線索等其他量刑情節(jié)，這在第31條中體現(xiàn)得尤為明顯。兩相比較，后者看似更為具體，實則是對刑法中基本量刑情節(jié)的重復列舉，不僅排序凌亂，而且內(nèi)容冗長，喪失了作為啟動條件的特性。

其次，啟動條件并不完整?！侗O(jiān)察法》第31、32條均是對認罪認罰從寬的啟動條件進行正面列舉，缺少對不適用該制度的反面情形進行規(guī)定，導致啟動條件不周延。反觀《認罪認罰從寬辦法》第2條，對不適用認罪認罰從寬制度的情形進行了明確列舉，是對第1條啟動條件正面規(guī)定的有機補充，能夠使其更為完整、周延。

最后，啟動標準過高。對于監(jiān)察程序中的被調(diào)查人與相關涉案人員而言，適用認罪認罰從寬制度除了需要作出認罪認罰的意思表示與特定行為之外，還需要“經(jīng)領導人員集體研究，并報上一級監(jiān)察機關批準”。此舉看似是為了“確保決策程序公開公正，防止隨意性”(42)中共中央紀律檢查委員會、中華人民共和國國家監(jiān)察委員會法規(guī)室編：《〈中華人民共和國監(jiān)察法〉釋義》，第163頁。，實際上卻提高了認罪認罰從寬的啟動標準，因為集體研究的重心以及上級機關批準的標準并無明確規(guī)定。此外，與之前的《監(jiān)察法(草案)》二審稿相比，最終的《監(jiān)察法》將集體研究的主體設定為“領導人員”。這種變化的產(chǎn)生，與其說是為了確保決策程序的公正性，不如說是增強啟動該制度的審慎性，提高了認罪認罰從寬的啟動標準。

(三)銜接思路：啟動條件的重置

與《認罪認罰從寬辦法》相比，《監(jiān)察法》對于認罪認罰從寬制度啟動條件的設置既顯凌亂又不完整，而領導研究機制與上級決策機制的存在更是使得啟動標準過高，可能影響認罪認罰從寬在監(jiān)察程序中的適用。因此，有必要重置認罪認罰從寬在監(jiān)察程序中的啟動條件。

第一，梳理并完善啟動條件，使得啟動條件的功能得以復歸。具體而言，被調(diào)查人或者相關涉案人員只需主動認罪認罰即可啟動認罪認罰從寬制度，監(jiān)察機關沒有必要再行考量其是否作出其他特定行為。換言之，《監(jiān)察法》所列舉的認罪認罰情形(主要是量刑情節(jié))可作為啟動認罪認罰從寬的參照，但不應當成為必要條件。在此基礎上，應參照《認罪認罰從寬辦法》第2條，補充規(guī)定監(jiān)察程序中不適用認罪認罰從寬制度的反面情形，包括被調(diào)查人、涉案人員的認識能力或行為能力受限，以及認罪認罰不具有事實基礎，等等。如此，在監(jiān)察程序中啟動認罪認罰從寬制度就只包括正反兩方面條件，標準較為明確。

第二，提高認罪認罰從寬啟動決策的參與度，降低啟動標準。由于在監(jiān)察程序中啟動認罪認罰從寬一律需要經(jīng)領導人員集體研究，并報上一級監(jiān)察機關批準，職權主義色彩濃厚，外界很難知悉具體標準，進而可能會提高啟動標準。在這一決策機制難以改變的情況下，可在事后將經(jīng)過領導討論與上級批準的決定及理由立刻告知被調(diào)查人或涉案人員，賦予其異議權及救濟權，間接提高其在這一決策過程中的參與度。另外，考慮到審查起訴程序與審判程序一般會銜接在監(jiān)察調(diào)查程序之后，監(jiān)察機關只須在此階段對是否啟動認罪認罰從寬進行形式審查，實質(zhì)審查則完全可由檢察機關及法院在后續(xù)的訴訟程序中進行，以最大限度地降低啟動難度。

五、被調(diào)查人認罪認罰的自愿性及其保障

除了適用范圍、適用對象及啟動條件這些屬于基本范疇的錯位之外，新監(jiān)察制度與認罪認罰從寬制度的錯位還體現(xiàn)在一些具體問題上。其中，尤以被調(diào)查人認罪認罰自愿性問題最具代表性。與《認罪認罰從寬辦法》、2018年《刑事訴訟法》及《認罪認罰從寬意見》設置諸多制度充分保障犯罪嫌疑人、被告人的認罪認罰自愿性不同，《監(jiān)察法》對于被調(diào)查人認罪認罰自愿性的規(guī)定失之粗疏，甚至存在缺失。

(一)規(guī)范分析

對于被調(diào)查人及涉案人員認罪認罰的自愿性及其保障，《監(jiān)察法》并沒有在條文中進行規(guī)定，只是對認罪認罰的性質(zhì)進行了明確。

其一，對于被調(diào)查人而言，認罪認罰應具有主動性。《監(jiān)察法》第31條要求涉嫌職務犯罪的被調(diào)查人應當“主動”認罪認罰。此處的“主動”應指認罪認罰行為的性質(zhì)。對于“主動”的含義，第31條從主、客觀兩個方面予以揭示(43)參見中共中央紀律檢查委員會、中華人民共和國國家監(jiān)察委員會法規(guī)室編《〈中華人民共和國監(jiān)察法〉釋義》，第161頁。。在主觀方面，被調(diào)查人應當“真誠”悔罪悔過，而非被動、虛假地表現(xiàn)出悔罪意愿。在客觀方面，被調(diào)查人應當“積極”配合調(diào)查、退贓、如實供述，而非消極行事。反之，若無法在主客觀任一方面體現(xiàn)出主動性，則可認為被調(diào)查人的認罪認罰行為無效。

其二，對于涉案人員而言，揭發(fā)事實及提供線索行為應具有可靠性?！侗O(jiān)察法》第32條要求，涉案人員揭發(fā)有關被調(diào)查人職務違法犯罪行為應被“查證屬實”，而所提供的重要線索，也應“有助于”調(diào)查其他案件。這里的“查證屬實”與“有助于”均是從可靠性的角度對涉案人員的揭發(fā)事實及提供線索行為所提出的具體要求。當然，如果涉案人員的行為不具有這兩種性質(zhì)，則不屬于認罪認罰。

(二)錯位表現(xiàn)：認罪認罰自愿性被忽略

以上規(guī)范分析表明，《監(jiān)察法》更為注重被調(diào)查人及涉案人員認罪認罰的主動性與可靠性這些關涉案件實體結果的屬性，對于與訴訟權利及程序運轉關系更為密切的認罪認罰自愿性則關注不多，甚至可以說完全忽略。

首先，認罪認罰自愿性本身被忽略。自愿性是為了確保被告人認罪認罰及適用相關訴訟程序時具有完全自主意愿的一項審查標準(44)孔令勇：《論刑事訴訟中的認罪認罰從寬制度——一種針對內(nèi)在邏輯與完善進路的探討》，《安徽大學學報(哲學社會科學版)》2016年第2期。。這一標準對于保障當事人權利以及維護程序正義有著重要意義。為此，《認罪認罰從寬辦法》在第1條就明確指出犯罪嫌疑人、被告人的供述應當是自愿的(45)另見2018年《刑事訴訟法》第174條。。而《監(jiān)察法》雖同樣在監(jiān)察程序中引入了認罪認罰從寬制度，卻通篇未見“自愿”或“自愿性”的字眼，明顯是對這一審查標準的忽略。

其次，認罪認罰自愿性的保障措施被忽略。除了原則上規(guī)定被追訴人認罪認罰應具有自愿性之外，《認罪認罰從寬辦法》還通過規(guī)定被追訴人應當獲得法律援助值班律師的法律幫助(46)參見《認罪認罰從寬辦法》第5條。另見2018年《刑事訴訟法》第36條，《認罪認罰從寬意見》第10條。，公檢法三機關應當告知被追訴人享有的訴訟權利和認罪認罰可能導致的法律后果(47)參見《認罪認罰從寬辦法》第8、10、15條。另見2018年《刑事訴訟法》第182條第二款、第173條第二款、第190條第二款，《認罪認罰從寬意見》第22、26、39條。，非自愿的認罪認罰決定將導致程序回轉(48)參見《認罪認罰從寬辦法》第19條。另見2018年《刑事訴訟法》第226條，《認罪認罰從寬意見》第48條。，以及被告人可以申請上訴等內(nèi)容(49)參見《認罪認罰從寬辦法》第23條。，用以全方位保障被追訴人的認罪認罰自愿性。然而，這些保障措施并沒有出現(xiàn)在《監(jiān)察法》中，這就可能帶來兩方面后果：一方面，無論辯護律師還是法律援助值班律師均無法參與監(jiān)察程序，無從判斷被調(diào)查人或者涉案人員認罪認罰是否自愿，更無法為其作出認罪認罰決定提供幫助。另一方面，監(jiān)察機關并無就認罪認罰的后果及相關的權利向被調(diào)查人以及涉案人員進行告知的義務，無法有效避免其因缺乏認識能力而作出非自愿的認罪認罰決定。

(三)銜接思路：被調(diào)查人認罪認罰自愿性的全面保障

監(jiān)察程序中缺少針對被調(diào)查人認罪認罰自愿性的保障措施，是其與認罪認罰從寬制度的一項明顯錯位，會對實體公正與程序公正造成嚴重損害。為此，結合現(xiàn)行《監(jiān)察法》的條文規(guī)定以及實踐經(jīng)驗，應當著重從以下三個方面進行完善：

第一，應當允許法律援助值班律師為被調(diào)查人提供法律幫助。監(jiān)察程序并非刑事訴訟程序，調(diào)查程序也非偵查程序，因此辯護律師介入監(jiān)察調(diào)查程序本身并不具有法律規(guī)范上的正當性。由于《監(jiān)察法》頒行不久，僅從應然的角度提出修改立法的建議，允許辯護律師介入監(jiān)察調(diào)查程序，并不具有現(xiàn)實的可行性。而將監(jiān)察機關對職務犯罪的立案程序解釋為刑事立案程序，并以此作為辯護律師介入調(diào)查程序的依據(jù)(50)龍宗智：《監(jiān)察與司法協(xié)調(diào)銜接的法規(guī)范分析》，《政治與法律》2018年第1期。，也不具有可操作性，因為《監(jiān)察法》已經(jīng)明確規(guī)定監(jiān)察案件的立案批準主體是“監(jiān)察機關主要負責人”(51)參見《監(jiān)察法》第39條第二款。，因此其是無法進行刑事立案的。有鑒于此，筆者建議由法律援助值班律師替代辯護律師為被調(diào)查人提供法律幫助。理由有二：一是法律援助值班律師并不具有辯護人的屬性，其更接近于公職律師，因此為被調(diào)查人提供法律幫助并不會與《監(jiān)察法》相沖突。二是我國的法律援助值班律師制度本就是為了刑事速裁程序與認罪認罰從寬制度試點而設立，由其為被調(diào)查人就認罪認罰問題提供法律幫助并不存在能力上的欠缺，能夠有效保障認罪認罰的自愿性。

第二，監(jiān)察機關應當告知被調(diào)查人認罪認罰的性質(zhì)與后果。無論《認罪認罰從寬辦法》還是2018年《刑事訴訟法》都明確規(guī)定公檢法三機關應當告知被追訴人在認罪認罰過程中所享有的訴訟權利以及可能面臨的后果，以此確保其作出決定的明智性與自愿性。監(jiān)察機關雖與公安司法機關性質(zhì)不同，但參照這些機關的經(jīng)驗，盡到對被調(diào)查人告知認罪認罰相關事宜的義務，也并不存在制度上的障礙。當然，由于案件尚未進入司法程序，監(jiān)察機關只需向被調(diào)查人描述認罪認罰從寬制度的運作機理，而無須對最終結果進行精確預測。

第三，訊問錄音錄像應當涵蓋被調(diào)查人作出認罪認罰決定的過程。理論上，訊問錄音錄像是對被調(diào)查人作出認罪認罰決定最為客觀的記錄，能夠起到查驗認罪認罰自愿性的作用。當前，雖然《監(jiān)察法》已經(jīng)明確規(guī)定調(diào)查人員在監(jiān)察訊問時應當全程錄音錄像(52)參見《監(jiān)察法》第41條第二款。，但實踐中訊問錄音錄像被更多地適用在審查批捕以及審查起訴階段。

其實，監(jiān)察機關在訊問過程中落實全程錄音錄像是不存在太多障礙的，只需按照《監(jiān)察法》的規(guī)定并借鑒檢察機關的經(jīng)驗進行操作即可。但須著重強調(diào)的是，被調(diào)查人作出認罪認罰決定的過程應當能夠在錄音錄像中得以反映，如果缺失，那么即使被調(diào)查人認罪認罰，其是否出于自愿也是存在疑問的。

六、監(jiān)察程序中的從寬方式

“寬嚴相濟”是國家監(jiān)察工作的原則之一(53)參見《監(jiān)察法》第5條。。落實這一原則，既須“嚴明法紀”，也要“團結同志”(54)參見中共中央紀律檢查委員會、中華人民共和國國家監(jiān)察委員會法規(guī)室編《〈中華人民共和國監(jiān)察法〉釋義》，第70頁。。而正是因為認罪認罰從寬制度更為強調(diào)“寬嚴相濟”中“寬”的一面，該制度才被新監(jiān)察制度所吸納。由此，從寬處罰在監(jiān)察程序運行過程中的重要性不言而喻。然而，現(xiàn)行監(jiān)察程序中的從寬方式過于單一，與認罪認罰從寬制度本身的從寬方式相對比，出現(xiàn)錯位也就在所難免。

(一)規(guī)范分析

《監(jiān)察法》第5條規(guī)定，國家監(jiān)察工作的開展應“懲戒與教育相結合，寬嚴相濟”，這是對監(jiān)察程序中從寬處罰的原則性規(guī)定，同時也是懲前毖后、治病救人方針在監(jiān)察工作中的具體體現(xiàn)(55)中共中央紀律檢查委員會、中華人民共和國國家監(jiān)察委員會法規(guī)室編：《〈中華人民共和國監(jiān)察法〉釋義》，第70頁。。但僅僅通過這一條的內(nèi)容，我們無從知曉監(jiān)察程序中應如何從寬。

《監(jiān)察法》第31、32條規(guī)定，對于符合認罪認罰從寬適用條件的被調(diào)查人以及相關涉案人員，可以在移送檢察機關時提出從寬處罰的建議。然而，何謂監(jiān)察機關提出的“從寬處罰建議”，《監(jiān)察法》并沒有更進一步的規(guī)定。由于接受移送的主體都是檢察機關，可以推斷監(jiān)察機關的從寬處罰建議與公安機關包含從寬處罰建議的起訴意見書十分類似。參照《認罪認罰從寬辦法》第8條關于公安機關提出起訴意見書的規(guī)定，監(jiān)察機關所提出的從寬處罰建議應當包括被調(diào)查人的認罪認罰情況以及從寬處罰的幅度。需要注意的是，此處的從寬處罰建議從屬于監(jiān)察機關經(jīng)調(diào)查之后向檢察機關移送的起訴意見，與那種主要由監(jiān)察機關直接向監(jiān)察對象所在單位提出的具有一定法律效力的監(jiān)察建議完全不同(56)參見潘永軍《上海浦東新區(qū)紀委監(jiān)委著力提升監(jiān)督實效——“1號監(jiān)察建議書”的背后》，《中國紀檢監(jiān)察報》2018年5月15日，第1版。另見《監(jiān)察法》第45條第一款第五項。。

(二)錯位表現(xiàn)：從寬方式的單一化

經(jīng)過規(guī)范分析，不難發(fā)現(xiàn)《監(jiān)察法》關于如何在監(jiān)察程序中實現(xiàn)從寬處罰的規(guī)定過于原則。與《認罪認罰從寬辦法》相比，監(jiān)察程序中從寬處罰方式的錯位主要表現(xiàn)為從寬方式的單一化。

一方面，監(jiān)察程序中缺少針對職務違法涉案人員的從寬方式。上文分析發(fā)現(xiàn)，認罪認罰從寬在監(jiān)察程序中的實然適用對象包括涉嫌職務犯罪的被調(diào)查人、職務犯罪的涉案人員以及職務違法的涉案人員三種。對于前兩種適用對象，監(jiān)察機關在調(diào)查之后認為犯罪事實清楚，證據(jù)確實、充分的，應當制作起訴意見書，并連同案卷及相關證據(jù)材料一并移送檢察機關(57)參見《監(jiān)察法》第45條第一款第四項。，因此就能夠適用《監(jiān)察法》第31、32條的規(guī)定，通過起訴意見書或者相關材料的形式向檢察機關提出從寬處罰的建議。但對于職務違法的涉案人員而言，由于其行為不涉及犯罪，監(jiān)察機關并沒有理由將案件移送檢察機關，也就無法向檢察機關提出從寬處罰的建議。而即使提出建議，檢察機關也不能對違法人員提起公訴，從寬處罰也就無法實現(xiàn)。如果要對此類對象“從寬”，就只能進行從寬“處理”。然而，除了第31、32條之外，《監(jiān)察法》中再無如何針對職務違法的涉案人員進行從寬“處理”的規(guī)定，這就可能導致“從寬”對于不同監(jiān)察調(diào)查對象的適用不均，影響監(jiān)察程序的公正性。

另一方面，監(jiān)察程序中缺少其他必要的從寬方式。筆者歸納后發(fā)現(xiàn)，刑事訴訟中的從寬可分為實體與程序兩種模式(58)“兩高三部”《認罪認罰從寬意見》發(fā)布后，這一觀點也得到了實務界人士的認同，參見苗生明、周穎《認罪認罰從寬制度適用的基本問題——〈關于適用認罪認罰從寬制度的指導意見〉的理解和適用》，《中國刑事法雜志》2019年第6期。，具體包括撤銷案件、裁量不起訴、量刑減讓、變更強制措施以及減少審前羈押期限五種方式(59)參見孔令勇《教義分析與案例解說：讀解刑事訴訟中的“認罪”、“認罰”與“從寬”》，《法制與社會發(fā)展》2018年第1期。。而《監(jiān)察法》第31、32條只是籠統(tǒng)規(guī)定了“提出從寬處罰的建議”這一種從寬方式。文義上，此處的從寬建議更接近于量刑層面的從寬建議。與刑事訴訟中多層次的從寬方式對比，監(jiān)察程序中的從寬方式無疑太過單一。

從寬方式的單一化，使得監(jiān)察程序中的從寬處罰體系缺少層次性。而更深層次的弊端在于，讓認罪認罰情節(jié)各異的被調(diào)查人以及相關涉案人員適用相同類型的從寬方式，不僅違反從寬處罰結果應與認罪認罰情節(jié)相對應的“比例原則”，不利于從寬激勵機制的形成，而且還會影響認罪認罰從寬在監(jiān)察程序中的適用率。

(三)銜接思路：通過解釋發(fā)現(xiàn)監(jiān)察程序中從寬處罰的新類型

鑒于監(jiān)察程序中的從寬方式單一，通過修改立法進而增加從寬處罰的類型往往是最為直接的解決方法。但是，這種動輒主張修法的對策并不妥當，拋開其所耗費的立法成本不談，考慮到《監(jiān)察法》剛頒行不久，修法是否會減損新法的權威性，又是否具有可接受性，都需充分考慮。因此，在現(xiàn)行法律框架內(nèi)運用法解釋學的方法“發(fā)現(xiàn)”從寬處罰的新類型，或許是更為合適的銜接思路。

首先，《監(jiān)察法》雖缺少關于職務違法涉案人員從寬方式的規(guī)定，但明確規(guī)定了針對職務違法公職人員的處置方式。對于有職務違法行為但情節(jié)較輕、無需處分的公職人員，可通過談話提醒、批評教育、責令檢查，或者予以誡勉(60)參見《監(jiān)察法》第45條第一款第一項。的處理方式替代處分，即所謂的“紅紅臉、出出汗”(61)中共中央紀律檢查委員會、中華人民共和國國家監(jiān)察委員會法規(guī)室編：《〈中華人民共和國監(jiān)察法〉釋義》，第205頁。。對于需要處分的一般職務違法人員，可作出警告、記過、記大過、降級、撤職、開除等政務處分決定(62)參見《監(jiān)察法》第45條第一款第二項。。對于失職的領導人員，還可作出問責決定或向有關機關提出問責建議(63)參見《監(jiān)察法》第45條第一款第三項。。由此，監(jiān)察機關完全可以綜合考慮涉案人員的認罪認罰情節(jié)以及案件基本情況，參照上述處置方式合理設置針對職務違法涉案人員的從寬方式。

其次，《監(jiān)察法》第45條第二款規(guī)定，對于沒有證據(jù)證明存在違法犯罪行為的被調(diào)查人，應當撤銷案件。盡管此處撤銷案件的條件是證明被調(diào)查人存在違法犯罪行為的證據(jù)不足，但其在本質(zhì)上仍然屬于一種從寬方式。因此，若被調(diào)查人犯罪行為輕微且認罪認罰，監(jiān)察機關經(jīng)討論后認為沒有必要繼續(xù)追究的，類推適用該條作出撤銷案件的決定，同樣具有合理性。

再次，《監(jiān)察法》第22條所規(guī)定的留置是一種讓被調(diào)查人在特定場所就涉案問題配合調(diào)查的一種專門調(diào)查措施，是對原先“兩規(guī)”措施的法治化改造(64)參見中共中央紀律檢查委員會、中華人民共和國國家監(jiān)察委員會法規(guī)室編《〈中華人民共和國監(jiān)察法〉釋義》，第134頁。，其與刑事訴訟中羈押性強制措施的功能十分類似。根據(jù)該條的規(guī)定，只有那些實施了嚴重貪污賄賂、失職瀆職等違法犯罪行為的被調(diào)查人才可能成為被留置的對象，除此之外，留置還需符合違法犯罪證據(jù)已被監(jiān)察機關掌握，以及案情重大、復雜或者被調(diào)查人可能實施逃跑、自殺、串供、偽造、隱匿、毀滅證據(jù)等妨礙調(diào)查行為的要件。換言之，那些違法犯罪行為不嚴重且又主動認罪認罰的被調(diào)查人是不應當被留置的，在這種情況下，不被留置就成了一種類似于變更強制措施的從寬方式。

最后，《監(jiān)察法》第43條規(guī)定留置時間不得超過三個月，且在特殊情況下只能延長一次，也不得超過三個月。立法雖規(guī)定了留置時間的上限，但在這一期限內(nèi)留置持續(xù)的具體時間，則由監(jiān)察機關把握。原則上，對于那些主動認罪認罰的職務犯罪被調(diào)查人以及積極揭發(fā)犯罪行為或者提供線索的涉案人員，留置時間相對一般情況可有所減少，這就可視為一種類似于減少羈押期限的從寬方式。

七、結 語

監(jiān)察體制改革自啟動伊始就受到了學界、實務界乃至社會各界的廣泛關注。2017年11月7日至12月6日，監(jiān)察法草案在中國人大網(wǎng)全文公開，征求社會公眾的意見，使得這項改革的受關注度繼續(xù)攀升(65)據(jù)中國人大網(wǎng)的統(tǒng)計，短短一個月時間，監(jiān)察法(草案)征求意見的參與人數(shù)就達到了3771人，共收到了13268條意見。參見中國人大網(wǎng)，http://www.npc.gov.cn/npc/flcazqyj/node_8176.htm，最后訪問時間：2019-03-25。，直至《監(jiān)察法》于2018年3月20日第十三屆全國人民代表大會第一次會議通過，外界對這項改革的關注度達到了頂峰。至此，中國特色國家監(jiān)察制度初步建成。然而，法律制度的構建與法律制度的發(fā)展與完善是兩個概念。在變幻不定的世界中，如果把法律僅僅視為一種永恒的工具，那么它就不可能有效地發(fā)揮作用，因此必須在運動與靜止、保守與創(chuàng)新、僵化與變化這些彼此矛盾的力量之間謀求某種和諧(66)[美]E·博登海默：《法理學：法律哲學與法律方法》，鄧正來譯，北京：中國政法大學出版社，2004年，第340頁。。就新監(jiān)察制度而言，為達致這種和諧，需要充分銜接其與其他法律制度之間可能存在的錯位與沖突，其中尤以與刑事訴訟制度的銜接最為重要。

本文選取的認罪認罰從寬制度雖是刑事訴訟制度的一個中觀問題，但幾乎涉及刑事訴訟制度的方方面面，更為可貴的是，該制度在監(jiān)察程序中也發(fā)揮著重要作用，因此是一個銜接新監(jiān)察制度與刑事訴訟制度的絕佳范例。換言之，處理好新監(jiān)察制度與認罪認罰從寬制度的銜接問題，能夠為新監(jiān)察制度與刑事訴訟制度的銜接提供重要思路。本文發(fā)現(xiàn)兩種制度間的錯位及相應的銜接思路是：第一，對于認罪認罰從寬適用于監(jiān)察程序這一非刑事訴訟程序是否正當?shù)膯栴}，應當將監(jiān)察調(diào)查程序定位為被調(diào)查人認罪認罰的確認程序，而將后續(xù)的審查起訴及審判程序定位為從寬的適用程序。第二，對于認罪認罰從寬適用于職務違法的涉案人員是否違背對象專屬性的問題，應當將其在監(jiān)察程序中的適用對象劃分為職務犯罪人員(包括涉嫌職務犯罪的被調(diào)查人以及職務犯罪的涉案人員)以及職務違法的涉案人員兩類，對于前者的認罪認罰適用從寬處罰，而對后者則適用從寬處理。第三，對于認罪認罰從寬在監(jiān)察程序中的啟動條件較為凌亂、不完整及啟動標準較高的問題，應當進行必要的梳理與完善，提高啟動決策的參與度并降低啟動標準。第四，對于被調(diào)查人認罪認罰自愿性及其保障被監(jiān)察程序忽略的問題，應當重視認罪認罰自愿性在監(jiān)察程序中的地位，并從法律援助值班律師參與、權利與后果告知以及訊問錄音錄像三個方面進行完善。第五，對于監(jiān)察程序中從寬方式單一的問題，應當通過解釋《監(jiān)察法》條文，發(fā)現(xiàn)并增設對職務違法涉案人員的從寬處置、撤銷案件、不被留置、減少留置時間等從寬方式。