章 君，王 偉

（1.重慶財(cái)經(jīng)職業(yè)學(xué)院，重慶 402160；2.重慶工商大學(xué)，重慶 400067）

河長(zhǎng)制作為一種考核機(jī)制，其本質(zhì)是行政問(wèn)責(zé)制[1]。構(gòu)建一套科學(xué)的考核機(jī)制是河長(zhǎng)制有效落實(shí)的重要保障，同時(shí)也是實(shí)現(xiàn)河長(zhǎng)制常態(tài)化和法制化的關(guān)鍵因素。引導(dǎo)和鼓勵(lì)社會(huì)公眾參與河長(zhǎng)制治河、護(hù)河工作，是推進(jìn)河長(zhǎng)制落地生根、取得實(shí)效的重要保障[2]。在《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見》 《水利部、環(huán)境保護(hù)部貫徹落實(shí)＜關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見＞實(shí)施方案》 《水利部辦公廳關(guān)于加強(qiáng)全面推行河長(zhǎng)制工作制度建設(shè)的通知》等文件中明確提出了河長(zhǎng)制的考核問(wèn)責(zé)應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)解決考核主體和考核對(duì)象、考核內(nèi)容和指標(biāo)、考核結(jié)果運(yùn)用等問(wèn)題。2018年，廣東省出臺(tái)了《廣東省全面推行河長(zhǎng)制工作方案》《廣東省全面推行河長(zhǎng)制工作考核辦法》等文件，明確提出河長(zhǎng)制考核內(nèi)容包括指標(biāo)考核、工作測(cè)評(píng)和公眾評(píng)價(jià)三部分。其中，公眾評(píng)價(jià)作為河長(zhǎng)制工作考核的重要組成部分，主要是通過(guò)調(diào)查社會(huì)公眾對(duì)所在流域的河長(zhǎng)制建設(shè)、河湖管理和保護(hù)等工作的滿意程度，根據(jù)第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)通過(guò)門戶網(wǎng)站、微信公眾號(hào)等開展網(wǎng)絡(luò)問(wèn)卷調(diào)查的形式進(jìn)行?；诖耍狙芯窟x擇以廣東省為例，對(duì)河長(zhǎng)制工作考核的公眾評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行分析，并提出針對(duì)性的建議，研究結(jié)論具有廣泛的推廣價(jià)值。

1 公眾評(píng)價(jià)考核的現(xiàn)狀與存在問(wèn)題

社會(huì)監(jiān)督作為法律法規(guī)規(guī)范之外的約束力量能夠有效推進(jìn)河長(zhǎng)制的實(shí)施[3]。河長(zhǎng)制工作考核需要公眾監(jiān)督和廣泛參與，通過(guò)民意調(diào)查、社會(huì)公眾給河長(zhǎng)（湖長(zhǎng)）打分、向社會(huì)公眾公開考核結(jié)果等方式接受公眾的評(píng)判與監(jiān)督顯得越來(lái)越重要。所謂公眾評(píng)價(jià)，就是通過(guò)公眾意見調(diào)查來(lái)間接推斷公共關(guān)系活動(dòng)的效果。在河長(zhǎng)制績(jī)效考核體系中引入公眾評(píng)價(jià)維度，可大大增強(qiáng)考核結(jié)果的社會(huì)公信度。河長(zhǎng)制工作實(shí)施成效如何，河長(zhǎng)工作干得好壞，需要社會(huì)公眾進(jìn)行評(píng)價(jià)和監(jiān)督。在河長(zhǎng)制管理體制中公民、法人及其他組織通過(guò)自覺(jué)參與一些與河湖保護(hù)有關(guān)的活動(dòng)，以實(shí)現(xiàn)其關(guān)于水環(huán)境的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，共建優(yōu)美河湖環(huán)境[4]。當(dāng)前，國(guó)內(nèi)各行政區(qū)域?qū)⒐娫u(píng)價(jià)指標(biāo)運(yùn)用于河長(zhǎng)制考核的研究主要集中于現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題兩個(gè)層面。

1.1 引入公眾評(píng)價(jià)指標(biāo)的現(xiàn)狀研究

當(dāng)前，我國(guó)的江蘇、廣東、浙江、湖南等省份已經(jīng)將公眾評(píng)價(jià)因素引入到河長(zhǎng)制的績(jī)效考核評(píng)價(jià)當(dāng)中[5]，將公眾對(duì)河長(zhǎng)制工作及成效的滿意度測(cè)評(píng)作為河長(zhǎng)制考核評(píng)價(jià)體系指標(biāo)之一。吳寧等[6]對(duì)河長(zhǎng)制在我國(guó)農(nóng)村和城鎮(zhèn)實(shí)施的公眾滿意度進(jìn)行了差異化分析，指出河長(zhǎng)制政策在農(nóng)村地區(qū)的實(shí)施力度有待進(jìn)一步增強(qiáng)，加大河長(zhǎng)及保潔人員工作的落實(shí)力度對(duì)提升河長(zhǎng)制公眾總體滿意度的效果更為顯著。

1.2 公眾評(píng)價(jià)考核指標(biāo)存在的問(wèn)題研究

公眾參與河湖治理對(duì)提升河長(zhǎng)制工作效率有著顯著的作用，但公眾的認(rèn)同參與度不理想。邱安民等[7]對(duì)江西省的問(wèn)卷調(diào)查分析結(jié)果表明，公眾知道通過(guò)電話、網(wǎng)絡(luò)、信訪等方式進(jìn)行投訴和舉報(bào)，在河長(zhǎng)制方面的知曉率較高，但參與度不足，在推動(dòng)公眾參與河湖治理方面仍存在較大的提升空間。

綜上所述，學(xué)者主要圍繞河長(zhǎng)制考核指標(biāo)的現(xiàn)狀、存在問(wèn)題、考核體系的構(gòu)建等層面進(jìn)行分析和研究，更多采用了規(guī)范分析的方法，從理論層面和宏觀層面進(jìn)行探討，缺乏微觀層面的調(diào)查分析，特別是針對(duì)河長(zhǎng)制工作考核的公眾評(píng)價(jià)維度，運(yùn)用微觀數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)證研究的較少。

2 河長(zhǎng)制工作考核的公眾評(píng)價(jià)分析

2.1 公眾評(píng)價(jià)考核指標(biāo)和問(wèn)卷調(diào)查開展情況

2018年9月，廣東省全面推行河長(zhǎng)制工作領(lǐng)導(dǎo)小組審議通過(guò)了《廣東省全面推行河長(zhǎng)制湖長(zhǎng)制工作考核方案》，明確了公眾評(píng)價(jià)是河長(zhǎng)制工作考核的主要內(nèi)容之一。其中，公眾評(píng)價(jià)主要考核公眾對(duì)本地區(qū)河長(zhǎng)制、湖長(zhǎng)制工作的知曉度、參與度、滿意度、信心度和支持度五個(gè)層面[8]?；谠擁?xiàng)政策規(guī)定，為及時(shí)掌握社會(huì)公眾對(duì)廣東省2018年度全面推行河長(zhǎng)制的認(rèn)識(shí)和感受，廣東省人民政府門戶網(wǎng)站、廣東省水利廳網(wǎng)站于2019年4月20日—5月20日開展了網(wǎng)絡(luò)問(wèn)卷調(diào)查。問(wèn)卷圍繞河長(zhǎng)制公眾評(píng)價(jià)的知曉度、參與度、滿意度、信心度和支持度五個(gè)層面設(shè)計(jì)了諸如“您了解河長(zhǎng)制、湖長(zhǎng)制相關(guān)工作嗎？”等25個(gè)問(wèn)題[9]。公眾可通過(guò)手機(jī)微信掃描二維碼，關(guān)注“廣東智慧河長(zhǎng)”和“廣東水利”微信公眾號(hào)，參與問(wèn)卷調(diào)查[10]。

2.2 公眾對(duì)河長(zhǎng)制相關(guān)工作的評(píng)價(jià)

2.2.1 公眾對(duì)河長(zhǎng)制工作的知曉度調(diào)查

知曉度調(diào)查結(jié)果如表1所示。公眾對(duì)河長(zhǎng)制工作了解情況中，以“了解”和“很少了解”為主，各占40%，僅有20%的公眾表示對(duì)河長(zhǎng)制工作“非常了解”。公眾對(duì)所在地區(qū)河流河長(zhǎng)知曉情況為：“知道”占比為30%，“有了解”占比為45%，“不知道”占比為25%。關(guān)于開展河長(zhǎng)制工作的宣傳上，50%的公眾表示“曾經(jīng)聽到或看到過(guò)”，35%的公眾表示，“能經(jīng)常聽到或者看到”，15%的公眾表示“從來(lái)沒(méi)有聽到或看到”。多數(shù)公眾對(duì)河長(zhǎng)制工作宣傳情況表示曾經(jīng)或經(jīng)常聽到（看到），從來(lái)沒(méi)有聽到（看到）的公眾所占比重較少。對(duì)公眾是否見過(guò)河長(zhǎng)、湖長(zhǎng)公示牌及是否了解“最嚴(yán)格水資源管理制度”和“三條紅線”的內(nèi)容情況，有50%的公眾表示“經(jīng)常見到”河長(zhǎng)公示牌，30%的公眾表示“很少或者偶爾見到”，有20%的公眾表示“沒(méi)有見過(guò)”；但是超過(guò)半數(shù)（60%） 的公眾表示“了解‘最嚴(yán)格水資源管理制度’和‘三條紅線’的內(nèi)容”（即了解不深），另外分別各有20%的公眾對(duì)“最嚴(yán)格水資源管理制度”和“三條紅線”的內(nèi)容表示“非常了解”“沒(méi)聽說(shuō)過(guò)”。

表1 公眾對(duì)河長(zhǎng)制工作的知曉度調(diào)查結(jié)果

2.2.2 公眾對(duì)河長(zhǎng)制工作的參與度調(diào)查

如表2所示，在公眾參與河長(zhǎng)制具體工作中，超半數(shù)公眾表示“沒(méi)有參與”（55%），30%的公眾表示“擔(dān)任過(guò)民間河湖長(zhǎng)或從事過(guò)河湖管護(hù)工作”，10%的公眾表示“曾舉報(bào)或投訴過(guò)河湖存在問(wèn)題，提過(guò)河湖建議”，僅5%的公眾表示“當(dāng)過(guò)河湖管護(hù)志愿者”，可見社會(huì)多數(shù)公眾并未參與過(guò)河長(zhǎng)制相關(guān)工作，特別是當(dāng)過(guò)河湖管護(hù)志愿者的比例較低。對(duì)公眾知曉投訴舉報(bào)污染和破壞河湖行為的渠道，有55%的公眾知道可以通過(guò)電話、網(wǎng)絡(luò)和信訪等三種方式進(jìn)行投訴舉報(bào)，有25%的公眾知道可以通過(guò)電話、網(wǎng)絡(luò)和信訪等其中兩種渠道進(jìn)行投訴舉報(bào)，有20%的公眾知道可以通過(guò)電話、網(wǎng)絡(luò)、信訪等其中一種渠道進(jìn)行投訴舉報(bào)。表明超過(guò)半數(shù)公眾知曉舉報(bào)投訴的渠道可以多樣化。和節(jié)約保護(hù)、保障水資源有效供給、是否積極推廣節(jié)水器具、防御洪澇災(zāi)害、自來(lái)水水質(zhì)水量、治理水污染工作、所在地的河湖周邊清理“四亂”情況等7個(gè)方面評(píng)估公眾對(duì)河長(zhǎng)制工作的滿意度，如表3所示。其中在保障水資源有效供給、防御洪澇災(zāi)害、對(duì)自來(lái)水水質(zhì)水量方面的滿意度較高，半數(shù)公眾表示“好”或“非常好”；部分公眾對(duì)對(duì)方政府治理水污染工作以及對(duì)所在地的河湖周邊清理“四亂”情況表示不滿意，占比分別達(dá)10%和15%，表明政府在治理水污染工作和清理河湖周邊“四亂”方面還存在較大的改進(jìn)空間。

表2 公眾對(duì)河長(zhǎng)制工作的參與度調(diào)查結(jié)果

表3 公眾對(duì)河長(zhǎng)制工作的滿意度調(diào)查結(jié)果

在公眾是否存在向河湖扔垃圾、排放污染物等行為方面，有60%的公眾表示“不存在，且會(huì)勸阻他人的不正當(dāng)行為”，有35%的公眾表示“不存在”，有5%的公眾表示“偶爾”會(huì)有該種情況。說(shuō)明公眾的環(huán)保意識(shí)和素養(yǎng)普遍較高，大部分公眾能夠做到不向河湖扔垃圾河排放污染物等。

對(duì)公眾參與節(jié)約用水、水資源保護(hù)的積極性，50%的公眾表示“積極性高，積極參與”，有45%的公眾表示“積極性一般，象征性參與”，只有少數(shù)（5%）公眾的積極性低，基本不參與。說(shuō)明社會(huì)公眾節(jié)約用水、保護(hù)水資源的理念和素養(yǎng)較高，但將近半數(shù)（45%） 積極性一般，仍需加強(qiáng)。

2.2.3 公眾對(duì)河長(zhǎng)制工作的滿意度調(diào)查

本次問(wèn)卷調(diào)查圍繞地方政府推行水資源管理

2.2.4 公眾對(duì)河長(zhǎng)制工作的信心度和支持度調(diào)查

關(guān)于公眾對(duì)河長(zhǎng)制工作的信心度和支持度方面，本次問(wèn)卷調(diào)查設(shè)計(jì)了3個(gè)方面的問(wèn)題，分別是公眾對(duì)河湖水環(huán)境治理的總體評(píng)價(jià)、公眾對(duì)地方政府治水成效的評(píng)價(jià)、公眾對(duì)“美麗河湖”整體目標(biāo)的信心。調(diào)查顯示，公眾對(duì)地方政府治水成效普遍反映較好，但有35%的公眾對(duì)河湖水環(huán)境治理的總體評(píng)價(jià)“較差”，另有50%的公眾認(rèn)為實(shí)現(xiàn)“美麗河湖”的整體目標(biāo)“難度很大”，如表4所示?？梢姡娱L(zhǎng)制工作任重道遠(yuǎn)，還需要很大努力才能順利實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。

表4 公眾對(duì)河長(zhǎng)制工作的信心度和支持度調(diào)查結(jié)果

3 結(jié)論與建議

本研究基于本次網(wǎng)絡(luò)調(diào)查問(wèn)卷結(jié)果，對(duì)河長(zhǎng)制公眾考核的公眾評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行分析。結(jié)果表明，公眾對(duì)河長(zhǎng)制相關(guān)工作總體評(píng)價(jià)較高，對(duì)地方政府治水工作表示肯定，但公眾參與河長(zhǎng)制相關(guān)工作的力度不夠，仍需進(jìn)一步加強(qiáng)和完善?，F(xiàn)行的公眾評(píng)價(jià)作為河長(zhǎng)制綜合考核的一部分，在指標(biāo)設(shè)置上，如“參與度”和“支持度”指標(biāo)下屬問(wèn)題存在一定的交叉和重復(fù)，造成統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)結(jié)果不夠精準(zhǔn)；在調(diào)查方法上，采用單純的網(wǎng)絡(luò)問(wèn)卷調(diào)查，覆蓋范圍受到限制，如農(nóng)村地區(qū)非網(wǎng)民公眾就無(wú)法參與；公眾參與度不足，導(dǎo)致公眾評(píng)價(jià)在綜合考核中的權(quán)重偏低，河長(zhǎng)制相關(guān)工作任重道遠(yuǎn)。因此，要提高廣東省公眾對(duì)河長(zhǎng)制工作考核的滿意度，需加強(qiáng)公眾評(píng)價(jià)考核力度。

在河長(zhǎng)制工作中的決策、治理、管護(hù)、監(jiān)督、宣傳等環(huán)節(jié)，積極引導(dǎo)和鼓勵(lì)社會(huì)公眾參與全面推行河長(zhǎng)制工作，大力培育治河、護(hù)河的民間力量，是河長(zhǎng)制落地生根、取得實(shí)效的重要保障。

3.1 強(qiáng)化公眾參與意識(shí)

加強(qiáng)媒體宣傳，采取征文比賽、知識(shí)競(jìng)賽、問(wèn)卷調(diào)查、主題展覽、文藝演出等多種方式，增強(qiáng)公眾對(duì)河長(zhǎng)制的認(rèn)知和理解。通過(guò)改善自來(lái)水的水質(zhì)和水量、保障水資源的有效供給，切實(shí)解決公眾最關(guān)心的河湖問(wèn)題，讓公眾切身體會(huì)到河湖治理前后生活環(huán)境的改善，提高公眾參與的積極性。針對(duì)公眾參與較薄弱的環(huán)節(jié)，應(yīng)創(chuàng)新參與方式，強(qiáng)化參與深度。重視發(fā)揮社會(huì)公眾的參與力量，構(gòu)建各級(jí)河長(zhǎng)與公眾共商共治共享共贏的良性機(jī)制，讓公眾多角度多渠道參與治理，提升公眾的獲得感、成就感和幸福感。

3.2 強(qiáng)化保護(hù)宣傳

一是加強(qiáng)水環(huán)境保護(hù)宣傳，號(hào)召公眾主動(dòng)清理身邊河湖污物，主動(dòng)監(jiān)督和舉報(bào)身邊的亂占、亂采、亂堆、亂建等違法行為，并對(duì)公眾的舉報(bào)行為給予表彰，公眾由受損者、旁觀者的身份轉(zhuǎn)換為參與者、監(jiān)督者，形成治水人人有責(zé)、人人擔(dān)責(zé)、人人盡責(zé)的良好局面。二是公眾用自己的實(shí)際行動(dòng)，積極宣傳“河長(zhǎng)制”工作，積極擔(dān)任民間“河長(zhǎng)”，讓身邊更多的人了解“河長(zhǎng)制”和河長(zhǎng)的工作職責(zé)。

3.3 擴(kuò)大問(wèn)卷調(diào)查對(duì)象覆蓋面

隨著政府部門對(duì)河長(zhǎng)制工作參與工作的宣傳和引導(dǎo)、重視和鼓勵(lì)，公眾參與意識(shí)的增強(qiáng)，應(yīng)動(dòng)態(tài)調(diào)高公眾評(píng)價(jià)在綜合考核中的權(quán)重，合理進(jìn)行指標(biāo)設(shè)置，避免問(wèn)卷問(wèn)題的交叉和重復(fù)，改變單一的網(wǎng)絡(luò)問(wèn)卷調(diào)查方式，可采用網(wǎng)絡(luò)問(wèn)卷調(diào)查和實(shí)地問(wèn)卷調(diào)查相結(jié)合的方式，擴(kuò)大問(wèn)卷調(diào)查對(duì)象的覆蓋面，提高調(diào)查數(shù)據(jù)的精準(zhǔn)度。