張娟

摘要：城建檔案開放利用常見糾紛出現(xiàn)的一個重要原因是缺乏專門領域的行政法規(guī)或部門規(guī)章給實踐以操作指引。借鑒相關領域信息開放制度設計，可從以下幾個方面完善城建檔案開放制度：一是分解不同責任主體的開放責任，解決檔案館開放責任過度的問題；二是細化開放工作組織，為解決矛盾爭議提供規(guī)范指引；三是規(guī)范開放利用結果的回應制度來暢通責任追究和監(jiān)督機制。

關鍵詞：城建檔案；開放利用；責任主體；制度設計；定密解密

近年來，隨著公眾對參與公共決策、維護自身利益和共享城建信息資源積極性的增強，各地城建檔案部門對社會大眾的開放力度也有了大幅度提升。但總體來看，各地城建檔案機構對“哪些城建檔案應當公開、在何種范圍內公開”，存在不同理解和認識，實踐中容易引發(fā)“憑什么不讓我查閱”的質疑與糾紛，甚至是訴訟案例。

一、城建檔案開放利用的現(xiàn)狀

1.開放利用中常見的幾種糾紛情形

（1）對查詢范圍的質疑

如某小區(qū)業(yè)主因原定社區(qū)服務用房被房產開發(fā)企業(yè)用作對外經營養(yǎng)老服務中心而引發(fā)群體性的糾紛事件，至城建檔案館查閱原規(guī)劃核準情況。查閱過程中發(fā)現(xiàn)規(guī)劃用途與原開發(fā)商宣傳用途并不完全一致，遂要求城建檔案館公開規(guī)劃審批全過程檔案。而城建檔案館以相關規(guī)范性文件為依據，答復僅能公開規(guī)劃審批結果性文件，過程性文件不予公開。

（2）對查詢結果的質疑

如在某檔案調閱過程中發(fā)現(xiàn)，部分老舊小區(qū)因名稱多次變更，與原著錄內容有較大出入，且市民亦不能提供進一步準確信息，造成檔案無法被精準查詢。查閱人要求城建檔案部門出具該檔案不存在的檔案查詢證明；而城建檔案館認為查無此檔原因較多，并不一定是該檔案實體不存在，對出具檔案查詢證明有所顧慮。

（3）對查詢權限的質疑

如某律師受施工單位委托人委托，僅以律師證明材料查閱建設工程檔案。城建檔案館提醒其證明材料不充分，需補充相關委托人身份證明材料及委托材料。遂律師以開放檔案全社會均有查閱權限為由，向12345發(fā)起投訴。

（4）對涉密與否的質疑

如某市民發(fā)現(xiàn)新建的某停車場建設在人行道、慢車道和盲道上。為此他以一個普通市民的身份查詢停車場規(guī)劃許可材料，卻分別因“主干道、廣場、交叉工程檔案屬于秘密檔案”和“要出具相關書面證明材料”遭到相關部門和城建檔案館的拒絕，該市民對此提起訴訟。此案最終以規(guī)劃局對市民開放了相關規(guī)劃審批檔案收尾，直接否定了城建檔案館做出的檔案屬于國家機密而不予開放的判斷。

（5）對利用方式的質疑

如建設單位或物業(yè)因檔案保管不善等原因造成了工程檔案的整體遺失，至城建檔案館調閱一個小區(qū)甚至是整個項目的所有檔案，并以保管目的為由提出原比例復印工程圖紙在內的全套工程檔案。為提供便民服務，大多數(shù)城建檔案館已在日常工作中免除了檔案查閱利用費用；但特殊情況的大規(guī)模原比例復印，無疑會造成行政成本的浪費。遂雙方因能否提供特定利用方式產生糾紛。

2.開放利用中糾紛案例產生的根本原因

以上案例的出現(xiàn)，究其原因都是因為缺乏專門領域的行政法規(guī)或部門規(guī)章給實踐操作以指引。具體而言，現(xiàn)有的城建檔案開放利用制度還存在以下問題：一是現(xiàn)有制度不夠系統(tǒng)。開放、查詢、復制等規(guī)定都散見于《檔案法》《檔案法實施辦法》和各級各類檔案館檔案開放利用規(guī)定中，未成體系，不利于指導地方開展開放工作，不便于公民提出開放申請。二是相關規(guī)定不夠明確。對查閱人的條件、需要出具的證明、檔案公開的范圍與程序等缺少法律法規(guī)和規(guī)章制度的規(guī)定，需要明確和細化。三是開放利用具體執(zhí)行中存在與《檔案法》《政府信息公開條例》不一致的內容。為進一步促進開放，保護權利人合法權益，同時更加嚴格地保護社會組織和個人的隱私，有必要出臺專門領域的制度予以規(guī)范。

二、城建檔案開放利用的制約因素

1.城建檔案的定密與解密

檔案涉密是檔案不能開放的重要原因，保密期滿后自行解密或提前解密后的檔案如沒有涉及劃控，應當主動及時向全社會開放，發(fā)揮城建檔案的應有作用。城建檔案館檔案的密級劃分、保密期限以及解密依據，在2016年住建部公告對原1988年《城建檔案密級劃分暫行規(guī)定》文件廢止后就缺少了直接的依據性文件，只能參照1991年國家檔案局、保密局《各級國家檔案館館藏檔案解密和劃分控制使用范圍的暫行規(guī)定》、2010年的《保密法》和2017年住建部、國家保密局聯(lián)合印發(fā)的《住房城鄉(xiāng)建設工作國家秘密范圍的規(guī)定》。以上法規(guī)規(guī)定了保密的準則、定密的權限和保密、劃控的范圍，也明確了檔案涉密在于有定密權限的移交單位或保密行政管理部門。由此可知，按照相關規(guī)定，定密是依法而定的，涉密檔案載體在移交檔案館時就應當做出是否秘密標志；但事實上，進館檔案鮮有涉密標志。其中原因并不是進館檔案完全不涉密，而是定密職責和定密形式不規(guī)范。另外，即使有定密，也并沒有明確保密期限，自然也就沒有到期自動解密程序?！罢l開放、誰負責”成了最大的開放制約因素。

2.城建檔案的主動開放與依申請開放

城建檔案從涉及事項來看，既有涉及公眾利益的檔案，如城市勘測類、城市規(guī)劃類、市政工程類、公用設施類，也有涉及其他社會組織和公民個人利益的民用建筑工程類檔案。對于前者，失去保密價值后，社會都有知情的權利，適用主動開放原則。對于后者略有不同，從知情權的角度來看，社會公眾對這類檔案，原則上沒有泛化的知情權。社會組織、個人在不損害、不影響他人利益的情況下，有保守自己秘密的權力和自由。此種觀點，物權法及其他涉及私權的法律條文都有體現(xiàn)。因此，對于以民用建筑工程類檔案為主的涉及社會組織、個人利益的檔案沒有檔案解密和開放之說，不適用主動開放原則。此類檔案只要不違背相關的法律規(guī)定，國家應對其保管予以尊重。只有當某些人的利益與該類檔案相關時，他們才享有這類檔案的知情權，這就是依申請開放。依申請開放是一種有條件的開放。

但在實踐中，檔案查閱人往往會因為對以上概念的誤解，而以普通市民身份提出利用申請。而相關部門也時有因開放檔案后引起的矛盾糾紛而向城建檔案館“保密把關不嚴”問責。城建檔案館“里外尷尬”的處境折射出其在開放和保密角色中的責任不明晰。

三、相關領域公開查詢制度對完善城建檔案開放利用制度的啟示

1.政府信息公開制度對城建檔案開放利用制度的啟示

2019年5月，《政府信息公開條例》（以下簡稱《公開條例》）發(fā)布施行十年后迎來了第一次大修。政府信息公開與檔案開放利用在適用法理上具有趨同性。因此政府信息開放制度對城建檔案開放利用同樣也具有適用性。

首先，城建檔案館不僅是面向社會提供城建檔案開放利用的責任主體，同時也是法定的政府信息公開的承擔者。其次，政府信息“以公開為常態(tài)、不公開為例外”的原則和公開的程序與方式都直接督促著城建檔案開放理念和方式的完善，在一定程度上彌補了《檔案法》的保守現(xiàn)狀。第三，城建檔案信息開放有了監(jiān)督和救濟機制。新版《公開條例》規(guī)定：公民認為合法權益受到侵犯時，可以依法申請行政復議或者提起行政訴訟，相關開放責任主體也將承擔相應的責任。第四，從開放制度設計來看，政府信息公開制度在明確職責內容、細化公開范圍和程序、追究不公開責任并進行懲罰、暢通監(jiān)督渠道等方面都有所創(chuàng)新和發(fā)展，為城建檔案開放政策框架的建立和完善提供了參考。

2.不動產檔案開放查閱制度對城建檔案開放制度的啟示

2016年原國土資源部辦公廳向國務院辦公廳政府信息與政務公開辦公室致函，針對業(yè)內普遍關注的“不動產登記資料能否通過政府信息公開方式獲取”這一問題進行咨詢。后國務院辦公廳政府信息與政務公開辦公室征求了國務院法制辦公室、最高人民法院的意見，并給國土資源部復函明確：不動產登記資料查詢“屬于特定行政管理領域的業(yè)務查詢事項”，其法律依據、辦理程序、法律后果等與《政府信息公開條例》所調整的政府信息公開行為存在根本性差別。當事人依據《政府信息公開條例》申請這類業(yè)務查詢的，應告知其依據相應的法律法規(guī)規(guī)定辦理。這些相應的法律法規(guī)包括《物權法》《不動產登記暫行條例》和《不動產登記暫行條例實施細則》。可見，特殊領域信息查閱可優(yōu)先適用特殊領域制度。

值得關注的是，2018年國土資源部第80號令《不動產登記資料查詢暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）公布施行?！稌盒修k法》出臺背景以及急需解決的矛盾與爭議，與城建檔案開放利用面臨的問題有著諸多相似之處。為規(guī)范不動產登記資料查詢行為，《暫行辦法》明確了不動產登記資料查詢的主體、程序、要件以及登記資料保護等重要措施，為進一步規(guī)范不動產登記資料查詢工作提供了法律依據。這給處于困境中的城建檔案開放利用提供了解決問題的辦法：制定和細化城建檔案開放制度設計，從開放的主體責任、范圍和程序上給現(xiàn)實工作以指引，同時對城建檔案特殊領域開放不適用《檔案法》《公開條例》的事項進行答疑解惑。

四、城建檔案開放制度設計的要點分析

1.城建檔案開放利用的責任主體

社會普遍認為檔案館是檔案開放的唯一主體。但實際上，檔案的開放是一個系統(tǒng)工程，既包括檔案是否可以開放的決策，也包括檔案開放的執(zhí)行。檔案館僅僅負責執(zhí)行環(huán)節(jié)，而檔案形成者和有權限的定密機構才是檔案是否可以開放的決策者。檔案館同時承擔檔案保密與開放的雙重角色本身就是一個偽命題，這也是開放工作進展緩慢的原因之一。

鑒于城建檔案保管檔案來源的多元化，城建檔案開放中的責任略有不同。本文主要將城建檔案按來源和性質不同區(qū)分為兩種類型進行討論：一種是規(guī)劃建設管理行業(yè)和專業(yè)管理部門移交的業(yè)務類檔案；一種是非政府投資類的建設工程檔案。

對于第一種類型，從政府信息公開的制度設計來看，公開的責任主體并不因為檔案實體的轉移而出現(xiàn)責任的絕對轉移。行政機關形成單位仍然是檔案信息公開的責任主體之一，其主要表現(xiàn)形式如下：一是在檔案進館前，按照有關保密規(guī)定對進館檔案是否涉密及保密期限做清晰的標注；二是實體檔案移交后，對電子檔案進行科學的保管，對受理政府信息公開申請加以分流，除特定需求下需要調取實體檔案外，對能掌握的政府信息內容，應及時地提供查閱并給予書面答復；三是在檔案部門對檔案的到期解密或劃控使用的來函咨詢申請中起主導性作用。當然，檔案館同樣也是開放的責任主體，其主要表現(xiàn)形式如下：一是按照有關部門的保密定級及劃控要求，從檔案專業(yè)的角度給予監(jiān)督指引，給出合理化的建議并嚴格按照保密標注和劃控范圍在合同的范圍內以合理的方式提供利用；二是對開放檔案按照開放制度設計盡可能擴大開放的深度和廣度，多途徑多元化開發(fā)檔案信息資源，為社會提供廣泛服務；三是協(xié)助監(jiān)督檔案的到期開放，在到期前以書面形式督促檔案形成機構解密。很明顯，兩者雖然都是檔案開放的責任主體，但表現(xiàn)形式并不完全一致。檔案形成機構的主要責任在于檔案保密鑒定的把控，而檔案館的主要責任是開放。

對于第二種類型，上文已有論述，大多數(shù)以民用建筑工程檔案為主，適用于依申請開放原則。當然也不能因為非國有屬性，不適用政府信息公開的法規(guī)指引，而走向另一極端。目前，雖有法規(guī)規(guī)定：企事業(yè)單位和其他組織應設置檔案機構統(tǒng)一管理本單位的檔案，并按照規(guī)定向有關檔案館移交。但以開發(fā)企業(yè)為主的建筑工程檔案形成單位在檔案移交檔案館后大多沒有很好地履行內部檔案室的保管職責，甚至隨著施工人員的撤離、項目人員的變更遺失了全部的項目檔案。工程檔案的形成單位是否有檔案依申請開放的責任？答案顯然是肯定的。工程檔案是工程實體的一部分，在工程權屬關系發(fā)生轉移時，此部分檔案的權屬也應發(fā)生轉移。只因涉及共有產權，需要建設單位或物管公司代為保管。形成單位有向產權人提供檔案信息利用的第一責任義務，檔案館有對進館檔案提供依申請開放利用的補充義務。但日常工作中，因為企業(yè)社會責任的缺失，具有公益屬性的檔案館，承擔了大部分檔案形成單位轉嫁的社會責任。

2.城建檔案開放利用的工作組織

城建檔案開放利用工作的組織應明確幾個方面的問題：一是進一步細化開放的范圍、程序和對象，明確“開放什么”“怎么開放”“向誰開放”的問題；二是明確依法便民高效的基本原則，解決開放工作“遵循什么”的問題；三是依申請開放中對除產權人之外的其他相關利益主體進行細化，如“利害關系人”“司法機構”“委托人”“律師”“研究機構和個人”所需出具的證明材料和“開放到何種程度”的問題；四是非開放檔案信息資料的安全保護措施，明確涉及“國家秘密”“公共安全”“知識產權”和“個人隱私”檔案的保護；五是進一步明確開放利用方式。

對于實踐中容易引發(fā)的爭議點，更要通過工作程序組織外化為可供操作的合法規(guī)范指引，減少因原則性條文過于粗放而引起的解讀不一致。具體操作方法上，可以選擇一些典型案例作分析研究，一方面努力回答實踐所提出的法律問題本身，另一方面也兼作從個案去揭示具體制度設計如何隨實踐發(fā)展的嘗試。新《公開條例》修訂的原因之一就有原《公開條例》過于原則性，在施行中易造成對法規(guī)適用的誤解，因此需進行完善。如“有的申請人就同一事項向行政機關反復提出政府信息公開申請，還有的申請人要求行政機關為其搜集、整理、加工政府信息，或者申請公開大量政府信息用以為他人提供有償信息服務，占用了大量的行政資源，影響政府信息公開工作的正常開展”，新《公開條例》均作出了應對。由此，城建檔案開放利用的工作組織也要對容易引起實際糾紛和訴訟風險的情況作出明確答復。對于無理由反復申請開放和檔案信息利用方式不合理的行為可以從“維護公共利益，節(jié)約社會資源”的角度加以規(guī)范。

3.城建檔案開放利用的責任追究和監(jiān)督機制

責任追究的前提是城建檔案開放行為過程的被獲知。一直以來，政府信息公開的監(jiān)督和追責都有責任主體的書面回應作為行為依據。城建檔案開放領域雖有檔案申請開放的登記制度，卻沒有開放結果和行為理由的書面告知。這在一定程度上，給城建檔案開放責任的追究造成了難度。城建檔案館雖不是行政機關，卻依法履行公共職能，其行為理應受到社會大眾的監(jiān)督。因此，城建檔案開放制度應結合公民利用權、知情權的行使，建立檔案利用申請的答復回應制度和開放與否的理由說明制度。

制度的設計都是基于對現(xiàn)實問題的深刻理解和實際解決，對糾紛案例的探討將有助于把握制約制度發(fā)展的癥結。當然，制度設計還要隨著實踐的展開、問題的解決、經驗的積累不斷得到修正，從而推動制度的不斷發(fā)展。

注釋與參考文獻

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