鄭淑嫻 楊黎靜 吳霓 章柳立 陳綿潤

摘要：粵港澳三地為共同應(yīng)對跨境污染等環(huán)境問題開始攜手，經(jīng)過多年的交流深化，已形成總體規(guī)劃引領(lǐng)，合作框架協(xié)議約束，聯(lián)席會議與粵港、粵澳環(huán)保合作小組及其下設(shè)的專題小組相結(jié)合的海洋環(huán)境協(xié)同共治平臺。目前，粵港澳大灣區(qū)仍面臨海域水質(zhì)不斷惡化、濕地生態(tài)功能退化、海洋生物資源衰退等嚴(yán)峻的生態(tài)問題。通過系統(tǒng)梳理，借鑒國際三大灣區(qū)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，提出健全大灣區(qū)海洋生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理法制體系、完善協(xié)同共治平臺、統(tǒng)籌規(guī)劃海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)、健全公眾參與制度等策略，完善大灣區(qū)海洋生態(tài)環(huán)境協(xié)同共治機(jī)制。

關(guān)鍵詞：粵港澳大灣區(qū);海洋環(huán)境;協(xié)同治理

Abstract：Guangdong，Hong Kong and Macao began to work together to jointly deal with environmental problems such as cross-border pollution.After years of deepening，their cooperation has grown into a master plan-led joint meeting routine，bounded by the cooperation framework agreements.There are Guangdong-Hong Kong and Guangdong-Macao environmental protection cooperating groups with multiple subordinate thematic groups.However，the Greater Bay Area is still facing serious ecological problems such as the deterioration of water quality，the degradation of wetland ecological function and the decline of marine living resources.Through systematic analysis and learning from the management experiences of the other three great bay areas，this study suggested that the mechanism of marine environment coordination and co-management in the Greater Bay Area should be improved by perfecting the laws and regulations on the coordinated governance of the marine environment，developing marine environment collaborative governance plans，improving the existing cooperation mechanisms，strengthening public participation，and etc..

Key words：Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area，Marine environment，Collaborative governance

1 粵港澳大灣區(qū)海洋環(huán)境協(xié)同共治的必要性

自2016年國家“十三五”規(guī)劃綱要和“21世紀(jì)海上絲綢之路”愿景和行動中提出打造粵港澳大灣區(qū)，2017年粵港澳大灣區(qū)寫入國家政府工作報(bào)告，2019年2月中共中央、國務(wù)院印發(fā)《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》，粵港澳大灣區(qū)的建設(shè)發(fā)展逐步上升為重要的國家戰(zhàn)略。大灣區(qū)“9+2”城市環(huán)繞珠江口海域分布，海洋生態(tài)環(huán)境安全、健康與可持續(xù)利用水平對大灣區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展至關(guān)重要。其中，廣州、佛山、肇慶、東莞位于珠江上游，中山、珠海、深圳、香港、澳門受上游水域影響。由于珠江口河口地勢較為平坦，潮汐運(yùn)動可延伸至上游區(qū)域，咸潮上溯，下游水質(zhì)反過來影響上游城市的周邊海域環(huán)境。

目前，大灣區(qū)海域生態(tài)環(huán)境狀況不容樂觀。隨著灣區(qū)內(nèi)開發(fā)強(qiáng)度持續(xù)加大，人口密集度持續(xù)升高，2018年年末總?cè)丝谶_(dá)7 000萬人。陸源入海污染物逐年增加，大灣區(qū)水質(zhì)多年來難以改善。根據(jù)2010—2017年《廣東省海洋環(huán)境質(zhì)量公報(bào)》以及2018年《廣東省生態(tài)環(huán)境狀況公報(bào)》，珠江口水質(zhì)一直處于劣四類海水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，主要超標(biāo)因子為無機(jī)氮、活性磷酸鹽和石油類，劣四類海域面積有擴(kuò)大的趨勢。根據(jù)2015—2017年發(fā)布的《香港海水水質(zhì)》《澳門環(huán)境狀況報(bào)告》，港澳在珠江口一側(cè)的海域水質(zhì)也處于較差水平，超標(biāo)因子為無機(jī)氮和活性磷酸鹽。再者，近20年海洋經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展，在國民經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)總值中占據(jù)越來越大的份額，圍填海工程、跨海橋梁、航運(yùn)物流、海上石油開發(fā)、濱海旅游、海洋漁業(yè)等經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目已經(jīng)導(dǎo)致大灣區(qū)自然岸線和濱海濕地面積大幅減少，海島受損或滅失;海洋生物多樣性快速下降，紅樹林、珊瑚礁、海草床等重要生態(tài)系統(tǒng)功能受損;野生動植物生境不斷喪失，中華白海豚、江豚、海龜、黃唇魚等大灣區(qū)特有珍稀物種生存狀況有進(jìn)一步惡化的趨勢;漁業(yè)資源明顯衰退[1-3]，海洋垃圾泛濫;海洋生態(tài)災(zāi)害頻發(fā)，赤潮和海上?；沸孤┦录r(shí)有發(fā)生，嚴(yán)重威脅灣區(qū)的生態(tài)環(huán)境安全和人居質(zhì)量。

海洋區(qū)別于陸地，具有整體性、復(fù)合性、流動性的特點(diǎn)，不能簡單地人為分割。粵港澳三地在珠江口各自管轄的水域也沒有嚴(yán)格的界定，容易造成三地在環(huán)境執(zhí)法過程中出現(xiàn)沖突和“三不管”現(xiàn)象。由于海洋生態(tài)環(huán)境的整體性和系統(tǒng)性，污染與破壞帶來的影響會蔓延至整片海域，并受陸地經(jīng)濟(jì)社會活動的累積影響。因此，大灣區(qū)海洋生態(tài)環(huán)境質(zhì)量是一種跨區(qū)域的公共物品[4]，并不是以行政區(qū)域的劃分為界限的，這些公共物品的提供要求相關(guān)的地方政府通過合作來實(shí)現(xiàn)[5]，迫切需要防止因政府間環(huán)境管理體制的分工和分治而導(dǎo)致海洋生態(tài)系統(tǒng)的整體性被割裂[6]。面對跨區(qū)域環(huán)境問題，當(dāng)各地政府選擇合作策略，就走出了“囚徒困境”，最終實(shí)現(xiàn)雙方利益的最大化[5]。只有通過構(gòu)建“合作”機(jī)制，化解“跨區(qū)域”的現(xiàn)實(shí)矛盾，才能真正滿足“大海洋生態(tài)系統(tǒng)”的環(huán)境治理要求[7]。面對不容忽視的大灣區(qū)海洋生態(tài)環(huán)境問題，各地政府亟須聯(lián)手開展海洋生態(tài)環(huán)境治理，保障大灣區(qū)安全的發(fā)展環(huán)境和海洋資源的可持續(xù)利用。

2 粵港澳大灣區(qū)海洋環(huán)境協(xié)同共治現(xiàn)狀

粵港澳三地政府因跨境污染開始聯(lián)手合作，1990年粵港環(huán)境保護(hù)聯(lián)絡(luò)小組成立[8]，此后三地環(huán)境保護(hù)合作不斷拓展和深化。港澳回歸后，依托三地政府建立聯(lián)席會議制度，環(huán)保聯(lián)系更加緊密。聯(lián)席會議是多元管理主體協(xié)調(diào)合作的基本組織形式，主要采取協(xié)商、合作的協(xié)調(diào)途徑[4]，建立聯(lián)席會議的主要目的是各方互通信息、消除分歧、形成共識、聯(lián)合行動[9]，通過地方政府間協(xié)議、協(xié)會、聯(lián)合會、聯(lián)席會議等方式建立沿海地方政府間聯(lián)盟的做法，早已成為各國實(shí)現(xiàn)海洋環(huán)境污染合作治理的普遍經(jīng)驗(yàn)[4]。香港、澳門特區(qū)政府分別與廣東省人民政府建立了合作聯(lián)席會議制度。粵港合作聯(lián)席會議始于1998年3月，每年舉行一次，在廣州和香港兩地輪流召開[8]。截至2019年，粵港合作聯(lián)席會議共召開了21次?；洶暮献髀?lián)席會議設(shè)立于2003年12月，每年輪流在粵澳兩地召開。截至2019年，粵澳聯(lián)席會議共舉行了17次?；浉?、粵澳合作聯(lián)席會議制度分別下設(shè)聯(lián)絡(luò)辦公室，負(fù)責(zé)合作事務(wù)的日常聯(lián)絡(luò)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)以及跟進(jìn)工作。

2000年，粵港環(huán)境保護(hù)聯(lián)絡(luò)小組升級為“粵港持續(xù)發(fā)展與環(huán)保合作小組”，設(shè)立包括“珠江三角洲水質(zhì)保護(hù)專題小組” “大鵬灣及后海灣區(qū)域環(huán)境管理專題小組”“粵港清潔生產(chǎn)合作專責(zé)小組”“海洋資源護(hù)理專題小組”等7個(gè)專題小組，促進(jìn)珠江口、大鵬灣、后海灣水環(huán)境的保護(hù)，節(jié)能減排等環(huán)保措施的實(shí)施以及漁業(yè)資源、中華白海豚、赤潮等環(huán)保事務(wù)的交流合作等。同年，粵澳環(huán)保合作機(jī)構(gòu)成立，2002年成立“粵澳環(huán)保合作專責(zé)小組”，下設(shè)“水葫蘆治理專題小組”等3個(gè)專題小組，聯(lián)手澳門、中山、珠海，治理澳門附近海域的水浮蓮蔓延[8]。2016年“粵港持續(xù)發(fā)展與環(huán)保合作小組”增設(shè)“粵港海洋環(huán)境管理專題小組”，共同應(yīng)對海漂垃圾及跨境海上重大環(huán)境事故?；浉?、粵澳聯(lián)席會議制度及“粵港持續(xù)發(fā)展與環(huán)保合作小組”和“粵澳環(huán)保合作專責(zé)小組”形成粵港澳三地的海洋環(huán)境協(xié)作基本框架。

除此以外，三地的環(huán)境合作還受總體規(guī)劃指導(dǎo)，行政框架協(xié)議約束。行政協(xié)議是（無從屬關(guān)系的）行政機(jī)關(guān)之間就公共事務(wù)在平等協(xié)商基礎(chǔ)上達(dá)成的公法性契約[10]。2010年粵港政府簽訂《粵港合作框架協(xié)議》，提出要“開展粵港海洋環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)技術(shù)交流，開展聯(lián)合專項(xiàng)執(zhí)法行動，打擊破壞海洋環(huán)境等違法活動，實(shí)施清潔生產(chǎn)伙伴計(jì)劃，合作實(shí)施濱海濕地保護(hù)工程，共同建設(shè)自然保護(hù)區(qū)”。2011年粵澳政府簽訂《粵澳合作框架協(xié)議》，提出要“構(gòu)建完整的區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)，建設(shè)跨境自然保護(hù)區(qū)和生態(tài)廊道;完善區(qū)域污染信息通報(bào)機(jī)制，完善聯(lián)防聯(lián)治機(jī)制”[8]。2016年粵港簽訂《2016—2020年粵港環(huán)保合作協(xié)議》，同年，港澳簽訂《港澳環(huán)境保護(hù)合作協(xié)議》，2017年粵澳簽訂《2017—2020年粵澳環(huán)保合作協(xié)議》，以上協(xié)議均要求三地在水環(huán)境保護(hù)、環(huán)保產(chǎn)業(yè)、突發(fā)環(huán)境事故的通報(bào)等方面加強(qiáng)交流合作。2017年國家發(fā)展和改革委員會、廣東省政府、香港特區(qū)政府及澳門特區(qū)政府四方共同簽訂了《深化粵港澳合作推進(jìn)大灣區(qū)建設(shè)框架協(xié)議》，劃定了七大合作重點(diǎn)領(lǐng)域，其中包括完善生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)合作機(jī)制，建設(shè)綠色低碳灣區(qū)。

為統(tǒng)一環(huán)境保護(hù)目標(biāo)，協(xié)同發(fā)展，國家和三地政府合作編制了一系列規(guī)劃[8]。2009年國務(wù)院實(shí)施《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要》，要求粵港澳建立污染聯(lián)防聯(lián)治機(jī)制，共建跨境生態(tài)保護(hù)區(qū);支持共同研究合作發(fā)展清潔能源及可再生能源、實(shí)施清潔生產(chǎn)等方面的合作;支持粵港澳三方共同編制區(qū)域合作規(guī)劃;完善粵港聯(lián)席會議機(jī)制和粵澳聯(lián)席會議機(jī)制。同年，粵港澳三地共同研究《大珠江三角洲城鎮(zhèn)群協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃》和《環(huán)珠江口宜居灣區(qū)建設(shè)重點(diǎn)行動計(jì)劃》，提出跨界環(huán)境合作計(jì)劃，整治跨區(qū)域污染，加強(qiáng)灣區(qū)的濕地系統(tǒng)等環(huán)境保護(hù)，研究制定大珠三角環(huán)?？蚣軈f(xié)議，建立區(qū)域環(huán)境監(jiān)測預(yù)報(bào)和災(zāi)害防治預(yù)警系統(tǒng)，建立粵港澳聯(lián)絡(luò)協(xié)調(diào)機(jī)制等。2012年粵港澳共同編制實(shí)施《共建優(yōu)質(zhì)生活圈專項(xiàng)規(guī)劃》，提出深化珠江口海域、深圳灣、大鵬灣等鄰接水環(huán)境的保護(hù)合作;聯(lián)合開展珠江流域水環(huán)境綜合治理;建立區(qū)域低碳發(fā)展合作機(jī)制，推進(jìn)區(qū)域應(yīng)對氣候變化的合作等。2019年中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》，提出要強(qiáng)化近岸海域生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)與修復(fù)，加強(qiáng)粵港澳生態(tài)環(huán)境保護(hù)合作，共同改善生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)，開展濱海濕地跨境聯(lián)合保護(hù)等要求。

通過梳理我們發(fā)現(xiàn)，粵港澳三地經(jīng)過多年的交流深化，已形成總體規(guī)劃引領(lǐng)，受合作框架協(xié)議約束，在聯(lián)席會議制度框架下，通過粵港、粵澳環(huán)保合作小組及其下設(shè)的專責(zé)（項(xiàng)）小組，研究決定區(qū)域重大環(huán)境合作事項(xiàng)，協(xié)調(diào)合作關(guān)系，落實(shí)合作規(guī)劃和協(xié)議，共同應(yīng)對環(huán)境問題的較為成熟的海洋環(huán)境協(xié)同共治平臺[8]，如圖1所示。

3 大灣區(qū)海洋環(huán)境協(xié)同共治的對策探討

自1990年粵港環(huán)境保護(hù)聯(lián)絡(luò)小組成立至今，粵港澳三地在現(xiàn)有的協(xié)同共治框架下，成功應(yīng)對了多項(xiàng)跨境海洋環(huán)境問題，包括深圳灣治理工程、大鵬灣治理工程、珠江口濕地保護(hù)工程、海漂垃圾預(yù)警預(yù)報(bào)和治理、粵澳交界水葫蘆治理等。深圳灣、大鵬灣、粵澳交界海域取得了較好的整治效果，建立了珠江口海漂垃圾預(yù)警互通系統(tǒng)、珠江口水質(zhì)數(shù)值模型，編制了《環(huán)珠江口宜居灣區(qū)建設(shè)重點(diǎn)行動計(jì)劃》等一系列成果。但是，大灣區(qū)海岸帶仍然面臨海域水質(zhì)惡化、濱海濕地生態(tài)功能退化、漁業(yè)資源衰退、生物多樣性下降、中華白海豚等珍稀瀕危物種得不到有效保護(hù)等嚴(yán)峻形勢。自粵港澳大灣區(qū)建設(shè)上升為國家戰(zhàn)略后，對標(biāo)國際三大灣區(qū)，粵港澳大灣區(qū)的海洋生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、綠色產(chǎn)能仍與三大灣區(qū)存在較大差距，灣區(qū)平均萬元GDP能耗是美國、日本平均水平的1.5～2.5倍，萬元GDP水耗高于日本平均水平30%[11]。除灣區(qū)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平參差不齊，產(chǎn)業(yè)布局不合理，環(huán)保措施未落實(shí)到位，科學(xué)技術(shù)方法和理論未能解決部分環(huán)境問題外，大灣區(qū)海洋生態(tài)環(huán)境的協(xié)同共治機(jī)制也與國際三大灣區(qū)存在一定差距，未能發(fā)揮較好的治理效果。

首先，粵港澳三地的聯(lián)系較為松散，聯(lián)席會議每年召開一次，會議間隔時(shí)間長而會議持續(xù)的時(shí)間短，對商討環(huán)境合作的重大事務(wù)的投入有限[12]，且僅為兩兩之間的溝通聯(lián)系，缺乏三地共同的協(xié)作機(jī)制。其次，協(xié)同共治的領(lǐng)域較為局限，缺乏從全局考慮的環(huán)境協(xié)同管理措施，合作治理多為“一事一議”的跨境環(huán)境問題[13]，其他多為學(xué)術(shù)交流、研究等。再次，協(xié)同共治的基礎(chǔ)不牢，監(jiān)測評價(jià)和治理標(biāo)準(zhǔn)不一，數(shù)據(jù)信息不共享。最根本的是，協(xié)同治理缺乏相應(yīng)的法律保障，合作內(nèi)容多為規(guī)劃、協(xié)議，缺乏監(jiān)督，對環(huán)境合作實(shí)施的推動不力。鑒于加強(qiáng)大灣區(qū)海洋生態(tài)環(huán)境協(xié)同共治的迫切性，通過綜合分析診斷，借鑒國際三大灣區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)，提出4項(xiàng)建設(shè)建議。

3.1 完善粵港澳大灣區(qū)海洋環(huán)境協(xié)同治理法制體系，建立灣區(qū)聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制

環(huán)境治理作為區(qū)域公共物品為各個(gè)地方政府提供時(shí)，有效法律法規(guī)是重要的依據(jù)和保障，不僅保證了各地方政府的職能權(quán)限、行為方式和程序等，還可以對地方政府合作過程中可能出現(xiàn)的糾紛處理進(jìn)行制度安排，不受地方利益的牽制，規(guī)范地方政府的行為[5]。打破粵港澳三地的“政治型界墻”追求共同利益是促成合作的重要因素，完善的法律體系是確保海洋環(huán)境跨區(qū)域治理實(shí)現(xiàn)的制度保障[7，14]。目前我國對于地方政府之間發(fā)展對等關(guān)系，各地方政府在區(qū)域合作中的地位，區(qū)域管理機(jī)構(gòu)的法律地位等方面還沒有相關(guān)的法律依據(jù)[5]。相關(guān)法律法規(guī)對跨區(qū)域水污染治理的權(quán)力行使、責(zé)任分擔(dān)等沒有明確規(guī)定，對責(zé)任追溯程序及賠付金額也沒有明確規(guī)定，地方政府不合作將得不到任何懲罰，很難保證地方政府之間的合作行為[9]。雖然粵港澳三地政府已就一些跨區(qū)域的海洋環(huán)境問題達(dá)成了協(xié)議，但缺乏相關(guān)制度支持，無監(jiān)督機(jī)制，彼此間的約束性并不強(qiáng)[7]。

粵港澳大灣區(qū)相比國際三大灣區(qū)，還具有“一國、兩制、三法”的特殊法制沖突?？缃绛h(huán)境污染糾紛如提交司法解決，還將涉及兩地法律適用和司法協(xié)助的問題，影響了解決的效率，增加了成本[15]。大灣區(qū)各市可聯(lián)合研究海洋生態(tài)環(huán)境共治的相關(guān)法規(guī)[16]，落實(shí)和厘清各地在灣區(qū)海域的治理權(quán)責(zé)和合作的義務(wù)，通過制定和落實(shí)配套的地方法律法規(guī)，將區(qū)域的環(huán)境治理合作提高到法制的高度，以保障大灣區(qū)政府間合作的順利開展[15]?！吨腥A人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》作為我國海洋環(huán)境保護(hù)方面的基礎(chǔ)性法律，為各地出臺相應(yīng)的地方法規(guī)提供了指導(dǎo)和參考[16]。其中第八條規(guī)定“毗鄰重點(diǎn)海域的有關(guān)沿海省、自治區(qū)、直轄市人民政府及行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門，可以建立海洋環(huán)境保護(hù)區(qū)域合作組織，負(fù)責(zé)實(shí)施重點(diǎn)海域區(qū)域性海洋環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、海洋環(huán)境污染的防治和海洋生態(tài)保護(hù)工作”;第十九條規(guī)定“依照本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門可以在海上實(shí)行聯(lián)合執(zhí)法”，大灣區(qū)各地市應(yīng)建立海洋環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，聯(lián)合監(jiān)督，共同打擊違法的海洋生態(tài)環(huán)境安全事件，使區(qū)域政府間的合作行動更具有統(tǒng)一性和高效性，保障大灣區(qū)海洋環(huán)境安全。

3.2 完善大灣區(qū)海洋環(huán)境協(xié)同共治平臺，統(tǒng)籌規(guī)劃大灣區(qū)海洋環(huán)境治理

世界一流大灣區(qū)普遍重視設(shè)立區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，建立協(xié)調(diào)機(jī)制，統(tǒng)籌大灣區(qū)的重大事項(xiàng)，協(xié)調(diào)解決大灣區(qū)發(fā)展中遇到的矛盾和問題[17]。紐約灣區(qū)主要由獨(dú)立的非營利性區(qū)域規(guī)劃組織——紐約區(qū)域規(guī)劃協(xié)會主導(dǎo)跨行政區(qū)域環(huán)境保護(hù)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)規(guī)劃。舊金山灣區(qū)設(shè)立半官方性質(zhì)的地方政府聯(lián)合機(jī)構(gòu)，其中：政府部門包含規(guī)劃委員會、保護(hù)和開發(fā)委員會、空氣和水體質(zhì)量管理等部門;社會人士則覆蓋商業(yè)、住房、環(huán)境等行業(yè);市民代表則包含工人群體和少數(shù)族裔群體[17]。東京灣區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)以中央政府為主導(dǎo)，由大都市整備局負(fù)責(zé)灣區(qū)的基本規(guī)劃，其中包括生態(tài)環(huán)境保護(hù)的相關(guān)規(guī)劃和實(shí)施，并將環(huán)境智庫作為推動?xùn)|京灣綠色發(fā)展的重要力量[18]。

在目前粵港、粵澳聯(lián)席會議制度及環(huán)保專責(zé)小組的基礎(chǔ)上，建議完善大灣區(qū)海洋生態(tài)環(huán)境協(xié)同共治平臺，建立三地共通的聯(lián)席會議制度，探索培育多主體、多部門和多行業(yè)代表參與的粵港澳三地共同的區(qū)域治理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)[19]。拓廣粵港澳環(huán)保專責(zé)小組的工作內(nèi)容，覆蓋大灣區(qū)海洋生態(tài)保護(hù)、修復(fù)、防災(zāi)減災(zāi)、管理各方面事務(wù)，促進(jìn)環(huán)境治理相關(guān)技術(shù)和人才的交流。對大灣區(qū)的海洋環(huán)境治理統(tǒng)一布局、統(tǒng)一部署，進(jìn)一步提高協(xié)同效率，保障灣區(qū)海洋生態(tài)環(huán)境協(xié)同規(guī)劃和決策的連續(xù)性?；浉郯拇鬄硡^(qū)海洋環(huán)境協(xié)同治理機(jī)構(gòu)對大灣區(qū)海洋環(huán)境的合作事務(wù)進(jìn)行管理和監(jiān)督，促進(jìn)治理目標(biāo)、治理政策標(biāo)準(zhǔn)、相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的形成和統(tǒng)一，從而實(shí)現(xiàn)區(qū)域環(huán)境合作治理的整體目標(biāo)。在區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)架構(gòu)下，聯(lián)合大灣區(qū)內(nèi)科研實(shí)力雄厚、相關(guān)領(lǐng)域研究經(jīng)驗(yàn)豐富的高校、研究所及相關(guān)機(jī)構(gòu)，設(shè)立大灣區(qū)海洋生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理智庫，共同建設(shè)大灣區(qū)智庫研究、協(xié)同、發(fā)布和轉(zhuǎn)化平臺，參與灣區(qū)戰(zhàn)略規(guī)劃、政策制定、決策咨詢、方案論證和前瞻研究，指導(dǎo)各地政府科學(xué)有序開展海洋環(huán)境協(xié)同治理。

大灣區(qū)海洋環(huán)境治理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的重要職責(zé)之一是編制區(qū)域海洋生態(tài)環(huán)境共治規(guī)劃。區(qū)域規(guī)劃是政府進(jìn)行區(qū)域調(diào)控和管理的重要工具，具有前瞻性、戰(zhàn)略性和約束力。國際三大灣區(qū)在發(fā)展過程中，均制定了中長期規(guī)劃，涵蓋了生態(tài)環(huán)境保護(hù)內(nèi)容[18]。日本中央政府通過完善東京灣區(qū)域規(guī)劃體系，提供項(xiàng)目資金支持和政策配套，從而實(shí)現(xiàn)自上而下的區(qū)域性協(xié)調(diào)[17]。針對大灣區(qū)海洋生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀問題，《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》已提出“打造生態(tài)防護(hù)屏障，實(shí)施重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)重大工程，構(gòu)建生態(tài)廊道和生物多樣性保護(hù)網(wǎng)絡(luò)。強(qiáng)化岸線資源保護(hù)和自然屬性維護(hù)，建立健全海岸線動態(tài)監(jiān)測機(jī)制。強(qiáng)化近岸海域生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)與修復(fù)，開展水生生物增殖放流，推進(jìn)重要海洋自然保護(hù)地建設(shè)與管理。推進(jìn)‘藍(lán)色海灣’整治行動、保護(hù)沿海紅樹林，建設(shè)沿海生態(tài)帶。加強(qiáng)粵港澳生態(tài)環(huán)境保護(hù)合作，共同改善生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)。加強(qiáng)濕地保護(hù)修復(fù)，全面保護(hù)區(qū)域內(nèi)國際和國家重要濕地，開展濱海濕地跨境聯(lián)合保護(hù)”等方面的要求。為落實(shí)“規(guī)劃綱要”要求，須編制海洋生態(tài)環(huán)境共治專項(xiàng)規(guī)劃，重點(diǎn)提出優(yōu)化大灣區(qū)海岸帶生態(tài)安全格局，建立大灣區(qū)海洋自然保護(hù)地網(wǎng)絡(luò)，溝通灣區(qū)生態(tài)廊道，普及生態(tài)紅線制度，著力保護(hù)對區(qū)域有重要生態(tài)影響的功能源點(diǎn)和生態(tài)節(jié)點(diǎn)[13]，全面提升生態(tài)系統(tǒng)完整性、穩(wěn)定性和功能性;建立環(huán)境應(yīng)急協(xié)作處理制度，制定聯(lián)合應(yīng)急預(yù)案，完善應(yīng)急監(jiān)控系統(tǒng)[9]，及時(shí)互通、共享海洋生態(tài)災(zāi)害及應(yīng)急事故的最新進(jìn)展，提高海洋生態(tài)災(zāi)害等應(yīng)急事故的處理效率;加快經(jīng)濟(jì)社會深度調(diào)整與轉(zhuǎn)型，優(yōu)化灣區(qū)產(chǎn)業(yè)布局，產(chǎn)業(yè)進(jìn)一步升級，減緩灣區(qū)環(huán)境壓力，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展[20];加強(qiáng)對重點(diǎn)海域海洋環(huán)境容量和污染物排?？偭康谋O(jiān)測評估，研究大灣區(qū)海域污染物遷移轉(zhuǎn)化路徑，制定嚴(yán)格的粵港澳大灣區(qū)污染物排?？偭靠刂朴?jì)劃，提高減排效率，改善灣區(qū)水環(huán)境[20]等，形成基于生態(tài)系統(tǒng)的區(qū)域海洋環(huán)境治理網(wǎng)絡(luò)框架。

3.3 研究建立大灣區(qū)海洋生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，健全大灣區(qū)環(huán)境合作的利益協(xié)調(diào)機(jī)制

區(qū)域一體化發(fā)展背景下，灣區(qū)內(nèi)每個(gè)城市政府都是環(huán)境治理的責(zé)任主體，也是環(huán)境治理成本的分擔(dān)主體，在構(gòu)建大灣區(qū)海洋環(huán)境協(xié)同治理的協(xié)調(diào)機(jī)制前，必須要深入分析地方政府的利益博弈行為[4]，利益博弈基礎(chǔ)上的合作共治是海洋環(huán)境治理的共同行動邏輯，環(huán)境治理的制度建設(shè)應(yīng)基于利益平衡的制度邏輯展開[21]。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值、生態(tài)保護(hù)成本、發(fā)展機(jī)會成本，綜合運(yùn)用行政和市場手段，調(diào)整生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)相關(guān)各方之間利益關(guān)系的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策[9]。各地方政府在平等、協(xié)作的前提下，通過規(guī)范的生態(tài)補(bǔ)償制度來實(shí)現(xiàn)海洋環(huán)境治理投入在地方政府之間的合理分配，能夠最大限度地追求各政府主體間的公平[4]。實(shí)踐證明，采用針對同一海域的政府間生態(tài)補(bǔ)償、排污收費(fèi)和排污權(quán)交易、污水處理設(shè)施民營化等方法，能有效減少海域海洋生態(tài)破壞、環(huán)境污染現(xiàn)象，維護(hù)和增進(jìn)區(qū)域政府間橫向協(xié)調(diào)關(guān)系[22]。雖然粵港澳三地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平仍有差距，但近年來差距已逐漸縮小，尤其是大灣區(qū)內(nèi)的城市。大灣區(qū)各地政府應(yīng)共同研究建立大灣區(qū)海域生態(tài)損害賠償制度、海洋生態(tài)修復(fù)制度等生態(tài)補(bǔ)償制度，健全大灣區(qū)環(huán)境合作的利益協(xié)調(diào)機(jī)制和激勵機(jī)制。通過大灣區(qū)海洋生態(tài)環(huán)境損害核查和綜合評估，依據(jù)最新生態(tài)修復(fù)理論與技術(shù)，統(tǒng)籌規(guī)劃大灣區(qū)海岸帶生態(tài)修復(fù)方案，“以自然恢復(fù)為主，人工修復(fù)為輔”，建立大灣區(qū)海洋生態(tài)修復(fù)工程項(xiàng)目庫，通過對受損岸線、生態(tài)系統(tǒng)、生物資源的修復(fù)，恢復(fù)大灣區(qū)海域生態(tài)服務(wù)功能。優(yōu)化大灣區(qū)生態(tài)空間格局，打造宜居宜游的優(yōu)質(zhì)大灣區(qū)環(huán)境。

3.4 搭建大灣區(qū)信息共享平臺，加強(qiáng)海洋生態(tài)環(huán)境治理公眾參與機(jī)制

決策民主化是世界各國環(huán)境管理的趨勢，公眾的廣泛參與有助于避免和減少區(qū)域環(huán)境決策的重大失誤[15]。國際三大灣區(qū)的規(guī)劃和政策制定，均吸收了民間環(huán)保力量的意見和建議，包括公眾、企業(yè)、智庫等[18]。加強(qiáng)粵港澳大灣區(qū)海洋生態(tài)環(huán)境治理公眾參與制度建設(shè)，一方面有利于形成地方政府與公眾之間的溝通和信任、合作關(guān)系，公眾的利益訴求得以表達(dá);另一方面，能加強(qiáng)對地方政府決策的監(jiān)督，使地方政府對海洋環(huán)境治理的決策更趨于合理[4]。從國際公約和國外立法看，公眾參與環(huán)境事務(wù)的權(quán)利包括環(huán)境信息知情權(quán)、參與權(quán)、獲得救濟(jì)權(quán)3個(gè)部分，我國在這方面的立法尚有很大距離。一方面，公眾獲得與合作有關(guān)的信息的途徑很少，有關(guān)數(shù)據(jù)、將要進(jìn)行的決策等，公眾無法知情[15];另一方面，三地環(huán)境合作僅限于政府層面，公眾及利益相關(guān)者缺乏參與決策的機(jī)會。就目前制度設(shè)計(jì)層面而言，我國現(xiàn)行海洋環(huán)境保護(hù)法律制度沒有對公眾參與的方式、階段和效果有明確規(guī)定;再者，社會公眾遇到海洋環(huán)境問題，雖然比較關(guān)注，但一般都持觀望態(tài)度，對政府的依賴程度非常高[14]。

加強(qiáng)大灣區(qū)海洋生態(tài)環(huán)境治理公眾參與機(jī)制，有助于提高民眾的參與感與獲得感，有利于維護(hù)社會穩(wěn)定，增加港澳地區(qū)的向心力。公眾參與的基礎(chǔ)是信息知情權(quán)。首先要搭建灣區(qū)信息共享平臺，建立大灣區(qū)海洋生態(tài)環(huán)境合作信息公開制度，及時(shí)共享相關(guān)環(huán)境數(shù)據(jù)?，F(xiàn)代信息技術(shù)的發(fā)展為灣區(qū)的環(huán)境治理合作提供了良好的技術(shù)支持[6]。信息和基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的及時(shí)共享能培養(yǎng)相互間的信任感、促進(jìn)對海洋環(huán)境污染的協(xié)作治理[4]。政府部門間要建立信息通報(bào)制度，定期通報(bào)有關(guān)情況[9]。

由于各地區(qū)往往依據(jù)該地區(qū)海域治理能力資金水平來制定符合地方利益的識別和評估標(biāo)準(zhǔn)[23]，粵港澳三地對轄區(qū)內(nèi)海域的調(diào)查評價(jià)指標(biāo)不同、監(jiān)測頻率不同、評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不一致，給大灣區(qū)海洋生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理和決策帶來難度。建議科學(xué)統(tǒng)一大灣區(qū)海域監(jiān)測指標(biāo)、監(jiān)測頻率、評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等重要參數(shù)，建立大灣區(qū)海域環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)、數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)和共享應(yīng)用平臺，加強(qiáng)粵港澳海洋生態(tài)環(huán)境監(jiān)測合作與交流，共同發(fā)布大灣區(qū)海岸帶生態(tài)環(huán)境質(zhì)量公報(bào)。大灣區(qū)各地政府應(yīng)通過網(wǎng)站、微信、微博、電視、廣播等多樣化途徑宣傳海洋生態(tài)環(huán)境治理信息，保證各項(xiàng)信息的公開、透明。

此外，為保證社會力量的參與，要盡可能拓寬民意反映渠道。政府應(yīng)成立相應(yīng)的事務(wù)部門，專門與民眾、社會組織、團(tuán)體對接，聽取社會團(tuán)體的有效建議以及借助社會團(tuán)體的力量進(jìn)行更為合理有效的海洋生態(tài)環(huán)境治理行動[23]。鼓勵公眾參與相關(guān)環(huán)境政策制定，對大灣區(qū)政府的環(huán)境治理行為進(jìn)行監(jiān)督，及時(shí)公開公眾參與行政決策的意見建議采納情況等。建立政府、企業(yè)、公民各負(fù)其責(zé)、高效運(yùn)行的海域環(huán)境治理機(jī)制[13]。

4 結(jié)語

通過梳理大灣區(qū)海洋生態(tài)環(huán)境共治現(xiàn)狀，借鑒國際三大灣區(qū)先進(jìn)共治經(jīng)驗(yàn)，本研究建議從完善法律保障、完善大灣區(qū)海洋生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理合作平臺、統(tǒng)籌規(guī)劃大灣區(qū)海洋環(huán)境保護(hù)、研究建立大灣區(qū)海洋生態(tài)補(bǔ)償制度、健全公眾參與制度等方面促進(jìn)大灣區(qū)海洋環(huán)境協(xié)同共治，逐步解決大灣區(qū)海洋生態(tài)環(huán)境困境，實(shí)現(xiàn)大灣區(qū)濱海環(huán)境的宜居、宜游和可持續(xù)發(fā)展。

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