賈后磊 張翠萍

摘要：黨的十八大明確了推進生態(tài)文明建設(shè)、建設(shè)海洋強國的戰(zhàn)略部署，對現(xiàn)階段海域管理工作提出了新要求。海域使用論證作為海域管理的重要技術(shù)支撐，是貫徹落實生態(tài)文明建設(shè)，合理配置海域資源，實現(xiàn)科學(xué)用海、科學(xué)管海的重要抓手。海洋生態(tài)調(diào)查是海域使用論證的重要環(huán)節(jié)，高質(zhì)量的海洋生態(tài)環(huán)境資料提升海域使用論證的科學(xué)性和權(quán)威性。新形勢下，海洋生態(tài)調(diào)查也面臨著新挑戰(zhàn)，文章在分析海洋生態(tài)調(diào)查在海域使用論證中的地位和作用的基礎(chǔ)上，結(jié)合新職責(zé)和新政策，提出今后海域使用論證中海洋生態(tài)調(diào)查的優(yōu)化調(diào)整思路，即緊跟職責(zé)要求、聚焦生態(tài)系統(tǒng)調(diào)查、強化岸線資源調(diào)查、服務(wù)生態(tài)保護修復(fù)。

關(guān)鍵詞：海域使用論證;海洋生態(tài)調(diào)查;生態(tài)系統(tǒng);生態(tài)保護修復(fù)

Abstract：To promote the construction of ecological civilization and build a maritime power is China′s state strategy.The works of sea area management must base on that strategy.The demonstration of sea area usage is an important management tool and technical support for the construction of ecological civilization.Marine ecological investigation is an important part of the demonstration of sea area usage.The higher quality of the marine ecological data，the more scientific and authoritative the demonstration of sea area usage has.The status and role of the marine ecological environment investigation were analyzed in this paper.Base on that，the directions of optimizing and adjusting for the marine ecological investigation in the demonstration of sea area use was put forward.These directions included meeting the duty requirements of state，focusing on the ecological system investigation，strengthening the shoreline resources investigation and serving the ecological protection and restoration.

Key words： Demonstration of sea area usage，Marine ecological survey，Ecosystem，Ecological protection and restoration

0 引言

海域使用論證是海域使用管理的一項重要基礎(chǔ)工作，其根本作用在于對項目用海的科學(xué)性、合理性和可行性進行論證，為行政審批提供決策依據(jù)和技術(shù)支撐，是有序開發(fā)海洋資源、保護海洋生態(tài)環(huán)境和保障國家海洋權(quán)益的重要手段[1]。海洋生態(tài)調(diào)查資料是海域使用論證工作的重要基礎(chǔ)資料，為科學(xué)論證項目用海自然環(huán)境條件的適宜性和社會環(huán)境協(xié)調(diào)性提供重要依據(jù)。

黨的十八大提出了大力推進生態(tài)文明建設(shè)、海洋強國建設(shè)的戰(zhàn)略部署，把海洋生態(tài)文明建設(shè)納入海洋開發(fā)總布局中，科學(xué)合理開發(fā)利用海洋資源，維護海洋自然再生產(chǎn)能力。國家也高度重視生態(tài)環(huán)境數(shù)據(jù)質(zhì)量問題，連續(xù)出臺了包括《關(guān)于深化環(huán)境監(jiān)測改革 提高環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)質(zhì)量的意見》等一系列文件。當(dāng)前，海洋管理領(lǐng)域正深入貫徹落實創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、發(fā)展、開放、共享五大發(fā)展理念，為貫徹落實黨中央的新要求，需要深刻把握海域使用論證工作發(fā)展的新思路，切實提升管理與技術(shù)水平，為海洋生態(tài)文明建設(shè)奠定堅實基礎(chǔ)。作為海域綜合管理的重要內(nèi)容，在生態(tài)文明建設(shè)的新形勢下，進行生態(tài)現(xiàn)狀調(diào)查的優(yōu)化調(diào)整，對海域使用論證工作提供基礎(chǔ)支撐，進一步推進論證制度的科學(xué)化有重要意義。

1 海洋生態(tài)資料內(nèi)容

海域使用基礎(chǔ)資料包括社會經(jīng)濟條件、自然環(huán)境條件、海洋資源條件、海洋開發(fā)利用現(xiàn)狀和海洋自然災(zāi)害等。不同用海項目對社會環(huán)境、海洋生態(tài)環(huán)境和自然資源條件都有相應(yīng)的要求。開展海域使用論證基礎(chǔ)資料調(diào)查，獲取海域使用論證所需的信息資料，是海域使用論證的基礎(chǔ)工作?；A(chǔ)資料的翔實程度、可靠性和時效性等都不同程度地影響海域使用論證結(jié)論的科學(xué)性。針對不同資料特點，其獲取途徑也有所不同（圖1）。一般海域使用論證基礎(chǔ)資料的獲取主要有3種途徑：收集已有資料、現(xiàn)狀調(diào)查和遙感識別。社會經(jīng)濟概況和自然災(zāi)害等方面的資料，一般采用收集已有資料的途徑獲取;海域開發(fā)利用現(xiàn)狀應(yīng)進行現(xiàn)場調(diào)研和實地勘查;海洋資源主要以資料收集、結(jié)合遙感資料進行分析，必要時進行實地補充調(diào)查。

海洋生態(tài)現(xiàn)狀資料主要包括海洋水文氣象、地形地貌與沖淤、海水水質(zhì)、海洋沉積物質(zhì)量、海洋生物質(zhì)量、海洋生態(tài)和海洋自然災(zāi)害等方面的數(shù)據(jù)資料[2]。一般是以收集近3年內(nèi)的能滿足項目海域使用論證需要的資料為主，不能滿足要求時，再開展必要的現(xiàn)場調(diào)查。但是不管是收集的現(xiàn)有資料還是現(xiàn)狀調(diào)查獲取的資料，均應(yīng)是由具有國家級、省級計量認(rèn)證或?qū)嶒炇艺J(rèn)可資質(zhì)的單位提供的，以確保其可靠性。

2 海洋生態(tài)調(diào)查在海域使用論證中的地位與作用

2.1 項目用海的基礎(chǔ)資料

當(dāng)用海項目進行海域使用論證時，首先要對該項目用海區(qū)域的生態(tài)環(huán)境要素進行分析，項目用海生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀如何;項目用海對周邊海域生態(tài)環(huán)境是否會帶來新的影響和變化等。為了說明這一系列問題，必須由海洋生態(tài)現(xiàn)狀數(shù)據(jù)做支撐。

開展項目用海周邊海域生態(tài)調(diào)查，是海域使用論證的重要環(huán)節(jié)。高質(zhì)量的生態(tài)數(shù)據(jù)能夠客觀反映海洋水文、地形地貌、海水水質(zhì)、海洋沉積物和海洋生物概況，為海域使用論證提供專業(yè)可靠的信息依據(jù)。另外，隨著海洋經(jīng)濟快速發(fā)展，海域開發(fā)活動日益增加，收集的歷史資料很難反映海域現(xiàn)狀，也需開展海洋生態(tài)調(diào)查，掌握項目所在海域生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀，確保海域使用論證使用的資料具有時效性。同時基于這些生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀資料，結(jié)合項目用海特點，預(yù)測項目用海的影響范圍和影響程度，為海域開發(fā)利用協(xié)調(diào)分析、項目用海合理性分析等提供定量分析數(shù)據(jù)，以降低分析結(jié)果的不確定性，保證海域使用論證結(jié)論的客觀性和科學(xué)性。

2.2 在海域使用論證報告中處于關(guān)鍵地位

海洋生態(tài)調(diào)查資料是海域使用論證報告的基礎(chǔ)資料，滲透于海域使用論證報告的多個章節(jié)（圖2）。項目用海影響分析是在生態(tài)環(huán)境資料分析評價的基礎(chǔ)上，結(jié)合項目用?；厩闆r對項目用海可能引起的生態(tài)影響進行預(yù)測評估，明確項目用海的環(huán)境可行性;項目用海選址資源環(huán)境適宜性分析，關(guān)注項目所在海域的生態(tài)環(huán)境、資源稟賦能否滿足項目用海需求，如人工魚礁用海選址應(yīng)分析海洋物理環(huán)境、生物環(huán)境、底質(zhì)類型、海底地形等因素能否滿足其投放和運營要求，是否能促進人工魚礁生態(tài)效果[3]。不同海域使用類型的項目用海范圍界定時，其用海平面布置圖是重要依據(jù)，同時也應(yīng)結(jié)合地質(zhì)條件、海底地形等合理確定[4-5]。不同用海方式對海域的影響及不同海域適宜哪種用海方式也是要在充分了解生態(tài)環(huán)境資料的基礎(chǔ)上，結(jié)合影響預(yù)測結(jié)果和海域開發(fā)協(xié)調(diào)方案，進行綜合判斷。圍填海生態(tài)建設(shè)方案也應(yīng)在分析項目所在海域自然稟賦的前提下，選擇適宜的生態(tài)建設(shè)方案[6]。可見，海域使用論證報告的多個章節(jié)與海洋生態(tài)環(huán)境資料有著不可分割的關(guān)系，只有充分了解海域生態(tài)環(huán)境特征，才能科學(xué)合理論證各部分內(nèi)容，為海域使用論證結(jié)論提供科學(xué)支撐。

2.3 后評估的背景數(shù)據(jù)

海域使用后評估是指在海域使用項目投產(chǎn)運行后的一段時間內(nèi)，對用海項目從用海申請、立項決策到竣工驗收后生產(chǎn)運營全過程各階段工作及其實際產(chǎn)生的社會效益影響、經(jīng)濟效益影響、生態(tài)效益影響和海域使用管理要求的執(zhí)行情況等進行全方面調(diào)查研究活動，檢查是否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，并對海域使用管理提出建議和意見[7]。所以，海域使用后評價可以看作是海域使用論證的有效延伸，對合理控制和使用海域資源，保護和改善海域環(huán)境，拓展生產(chǎn)力空間布局和增強經(jīng)濟發(fā)展后勁，促進經(jīng)濟社會近期和長遠(yuǎn)的發(fā)展有重大意義。

海域使用后評估方法包括單項評估和綜合評估[7]。單項評估主要是采用數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析、地理空間分析、變化對比分析等方法，對海域使用項目的社會、經(jīng)濟、生態(tài)及海域使用管理要求等進行逐項分析評價。綜合評估是在單項評估的基礎(chǔ)上，根據(jù)項目用海性質(zhì)選擇適當(dāng)?shù)谋戎禉?quán)重，綜合評估海域使用項目的社會、經(jīng)濟、生態(tài)及海域使用管理要求等。目前，海域使用后評估多采用綜合評估方法[8-10]。不管采用哪種方法，都需要獲取海域使用論證報告中的生態(tài)環(huán)境資料，將其作為海域使用前的海域特征背景值，與用海項目實施后的生態(tài)環(huán)境資料進行對比分析，評估海域使用產(chǎn)生的生態(tài)環(huán)境效益。同時，也可檢驗海域使用論證報告中生態(tài)環(huán)境影響預(yù)測結(jié)果，分析總結(jié)海域使用論證存在的問題，完善海域使用論證技術(shù)路線方法，提高海域使用論證質(zhì)量?？梢姡诤Ｓ蚴褂谜撟C階段開展翔實的生態(tài)資料調(diào)查，也是為海域使用后評估工作提供可靠有效的背景數(shù)據(jù)。

3 新形勢下海域使用論證中海洋生態(tài)調(diào)查的思考

3.1 緊跟職責(zé)要求

自然資源部的重要職責(zé)是“統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護修復(fù)職責(zé)”，更加關(guān)注自然資源的節(jié)約集約利用和生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)性修復(fù)。國務(wù)院出臺的《關(guān)于加強濱海濕地保護 嚴(yán)格管控圍填海的通知》，提出了更加嚴(yán)格管控圍填海的措施。自然資源部聯(lián)合國家發(fā)展和改革委員會印發(fā)了《關(guān)于貫徹落實〈國務(wù)院關(guān)于加強濱海濕地保護 嚴(yán)格管控圍填海的通知〉的實施意見》，重點圍繞嚴(yán)控新增圍填海造地等提出具體要求。國家對圍填海的管控不斷加強，對生態(tài)保護修復(fù)的要求不斷強化，海域使用論證工作應(yīng)緊跟職責(zé)要求，體現(xiàn)國家新政策要求。目前，海域使用論證技術(shù)導(dǎo)則已啟動修訂工作，為海域使用論證工作服務(wù)的海洋生態(tài)現(xiàn)狀調(diào)查，也應(yīng)圍繞服務(wù)科學(xué)論證項目用海合理性和可行性做進一步優(yōu)化和調(diào)整。

3.2 聚焦海洋生態(tài)系統(tǒng)調(diào)查

黨的十八大報告將生態(tài)文明建設(shè)提到前所未有的戰(zhàn)略高度。以海洋生態(tài)文明為目標(biāo)，更加注重海洋開發(fā)利用與海洋生態(tài)保護相結(jié)合，將基于生態(tài)系統(tǒng)管理的理念納入海域綜合管理，從生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)及資源的可持續(xù)利用角度出發(fā)來重新認(rèn)識并管理人類的行為[11]，更強調(diào)生態(tài)系統(tǒng)的影響[12]。項目用海尤其是圍填海必須牢固樹立創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，以海洋生態(tài)系統(tǒng)承載力為約束，以保障海洋生態(tài)安全為前提。目前，海域使用論證中開展的生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀調(diào)查，基本是聚焦海洋環(huán)境質(zhì)量評價和環(huán)境預(yù)測所需的環(huán)境要素的調(diào)查，針對生態(tài)系統(tǒng)的調(diào)查和評價較少。在當(dāng)前國家強化生態(tài)用海的背景下，生態(tài)環(huán)境調(diào)查的內(nèi)容應(yīng)有所調(diào)整和優(yōu)化，從原來的以環(huán)境調(diào)查為主轉(zhuǎn)為以生態(tài)系統(tǒng)調(diào)查為主（圖3），根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)評價的需要進行詳細(xì)、合理的調(diào)查，以更好服務(wù)海域使用論證工作，更符合基于生態(tài)系統(tǒng)海域綜合管理要求。

3.3 強化岸線資源調(diào)查

海岸線具有重要的生態(tài)功能和資源價值，是海洋經(jīng)濟發(fā)展的“生命線”和“黃金線”，是國民經(jīng)濟發(fā)展的重要支點?！笆濉币?guī)劃中提出“促進人與自然和諧共生。有度有序利用自然，調(diào)整優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)，劃定農(nóng)業(yè)空間和生態(tài)空間保護紅線，構(gòu)建科學(xué)合理的城市化格局、農(nóng)業(yè)發(fā)展格局、生態(tài)安全格局、自然岸線格局?！笨梢?，自然岸線在國家生態(tài)文明建設(shè)的總體布局中，已經(jīng)上升為與草原、濕地、森林具有同等重要地位的生態(tài)空間和自然資源，列為國家生態(tài)文明建設(shè)的重要目標(biāo)?！逗０毒€保護與利用管理辦法》加大了海岸線節(jié)約利用的硬約束?！秶液Ｑ缶趾Ｑ笊鷳B(tài)文明建設(shè)實施方案》提出嚴(yán)格限制改變海岸自然屬性的開發(fā)利用活動，集中布局確需占用岸線的建設(shè)用海，將自然岸線占用長度作為項目用海審查的重要內(nèi)容。作為項目用海審查的重要依據(jù)——海域使用論證，除設(shè)置專章論證岸線利用的合理性分析外，針對項目用海所在海域岸線資源變化和利用情況等的調(diào)查也要加以明確。海域使用論證中海洋資源資料多以收集為主，但有時收集的資料比較陳舊，很難反映項目用海所在海域的現(xiàn)狀，尤其是岸線資源，有些地區(qū)因海岸侵蝕、風(fēng)暴潮等自然因素影響較大，在短時間內(nèi)就改變了局部海岸地形，并使海岸線位置迅速發(fā)生變化[13-14];還有些海洋經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)，海域開發(fā)活動比較活躍，岸線變化較頻繁。岸線的變化會引起海域水動力條件的改變，進而會對海洋生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生影響[15-17]。了解岸線資源現(xiàn)狀，掌握項目所在海域自然岸線、人工岸線基本情況，分析周邊開發(fā)活動利用岸線的特征和功能，有助于項目用海范圍的準(zhǔn)確界定和避免用海沖突等問題，也有利于評估岸線利用程度及其生態(tài)環(huán)境影響狀況，為自然岸線保護、岸線利用合理性分析和修復(fù)岸線生態(tài)環(huán)境等提供重要依據(jù)和支撐。

3.4 服務(wù)海洋生態(tài)保護修復(fù)

實施生態(tài)保護修復(fù)工程，需要以問題和生態(tài)功能目標(biāo)為導(dǎo)向，通過剖析生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀，從“山水林田湖草是一個生命共同體”的理念出發(fā)，結(jié)合區(qū)域生態(tài)功能定位，認(rèn)真梳理各生態(tài)環(huán)境要素方面存在的突出問題，對識別出的問題仔細(xì)甄別和分析，深入研究其內(nèi)在聯(lián)系和因果關(guān)系，做到對問題的細(xì)致識別、全面看待、系統(tǒng)分析、重點突破和統(tǒng)籌解決，摸清生態(tài)系統(tǒng)現(xiàn)狀，精準(zhǔn)研判生態(tài)系統(tǒng)變化趨勢，為生態(tài)保護修復(fù)和管理打下堅實的基礎(chǔ)。

生態(tài)保護修復(fù)方案的設(shè)計，應(yīng)建立在對區(qū)域生態(tài)問題有系統(tǒng)性認(rèn)識的基礎(chǔ)上，避免出現(xiàn)“頭疼醫(yī)頭、腳疼醫(yī)腳”的現(xiàn)象。中醫(yī)講究“望聞問切”才能對癥下藥，生態(tài)保護修復(fù)也應(yīng)尋根究底才能量體裁衣。即使針對單個用海項目的生態(tài)修復(fù)，也應(yīng)基于區(qū)域的生態(tài)系統(tǒng)來統(tǒng)籌考慮，在了解生態(tài)系統(tǒng)現(xiàn)狀，分析各要素特征和生態(tài)受損原因的基礎(chǔ)上，診斷生態(tài)問題，結(jié)合區(qū)域特點和生態(tài)功能定位，才能提出有針對性的保護修復(fù)方案，一些研究實踐也證明了這一點[18-20]。所以，針對用海項目的生態(tài)資料調(diào)查，應(yīng)統(tǒng)籌考慮項目所在海域的生態(tài)系統(tǒng)特征，結(jié)合項目用海特征，設(shè)計調(diào)查內(nèi)容和要素。

4 結(jié)語

海域使用論證作為海域管理的重要技術(shù)支撐，其主要任務(wù)是對項目用海的必要性、可行性和合理性進行綜合分析評估，為海域使用審批提供科學(xué)決策依據(jù)。多年的實踐證明，海域使用論證已成為貫徹落實生態(tài)文明思想，合理配置海域資源，實現(xiàn)科學(xué)用海、科學(xué)管海的重要抓手。海洋生態(tài)調(diào)查是海域使用論證的基礎(chǔ)工作，通過采用新技術(shù)新手段獲取的生態(tài)資料，使海域使用論證在某些方面逐步從定性轉(zhuǎn)向定量化，提高了海域使用論證結(jié)論的準(zhǔn)確性和權(quán)威性。海域使用論證所需的生態(tài)調(diào)查也應(yīng)緊跟國家新政策，適應(yīng)新形勢，優(yōu)化和調(diào)整調(diào)查內(nèi)容，服務(wù)海洋生態(tài)保護修復(fù)，促進海域使用論證質(zhì)量提升和保障海域綜合管理。

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