周鑫　陳培雄　相慧　向蕓蕓　張鶴　李欣曈

摘要：對(duì)現(xiàn)行海洋功能區(qū)劃的實(shí)施情況進(jìn)行評(píng)價(jià)，是編制國(guó)土空間規(guī)劃的重要基礎(chǔ)。文章構(gòu)建了省級(jí)海洋功能區(qū)劃實(shí)施評(píng)價(jià)的基本框架，明確了評(píng)價(jià)原則、思路、流程與方法，以期為新一輪國(guó)土空間規(guī)劃編制提供依據(jù)與參考。針對(duì)區(qū)劃實(shí)施中存在的問(wèn)題及新時(shí)期面臨的形勢(shì)，提出了突出重點(diǎn)、因地制宜，全面調(diào)查、摸清家底，完善分區(qū)、探索分類(lèi)，嚴(yán)格兼容、加強(qiáng)管控，定期評(píng)價(jià)、動(dòng)態(tài)調(diào)整等對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：海洋功能區(qū)劃;實(shí)施評(píng)價(jià);國(guó)土空間規(guī)劃;陸海統(tǒng)籌; 分區(qū)體系

中圖分類(lèi)號(hào)：P74;X321 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1005-9857（2020）05-0019-06

Abstract：The evaluation of the implementation of current marine functional zoning is an important basis for the compilation of territorial spatial planning.This paper constructed the framework for the implementation evaluation of provincial marine functional zoning，and defined the evaluation principles，ideas，procedures and methods，so as to provide reference for the new round of territorial spatial planning.In view of the problems existing and the situation incoming，some countermeasures and suggestions were put forward，such as fully considering local characteristics and highlighting the key points，carrying out a comprehensive investigation of marine resources and environment，improving the functional zoning system and exploring the usage classification system，strictly setting the compatible functions and management requirements，and implementing a monitoring and evaluation system.

Key words：Marine functional zoning，Implementation evaluation，Territorial spatial planning，Land-sea coordination，F(xiàn)unctional zoning system

0 引言

海洋功能區(qū)劃（以下簡(jiǎn)稱“區(qū)劃”）是《中華人民共和國(guó)海域使用管理法》《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》共同確定的我國(guó)海洋管理的一項(xiàng)基本制度[1]，是國(guó)土空間規(guī)劃體系的重要組成部分[2]。縱觀國(guó)內(nèi)外的空間規(guī)劃發(fā)展歷程，規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)作為一種實(shí)施規(guī)劃目標(biāo)和規(guī)范規(guī)劃行為的重要手段，已經(jīng)成為一個(gè)不可或缺的環(huán)節(jié)貫徹到規(guī)劃實(shí)施的整個(gè)過(guò)程中，其地位和作用正在通過(guò)制度化或法制化的程序不斷地得到強(qiáng)化和鞏固[3]。

本輪海洋功能區(qū)劃將于2020年 12月到期，覆蓋全域全要素的國(guó)土空間規(guī)劃編制在即。對(duì)現(xiàn)行海洋功能區(qū)劃的實(shí)施情況進(jìn)行評(píng)價(jià)，總結(jié)區(qū)劃實(shí)施成效，找出存在的問(wèn)題并分析原因，明確新一輪規(guī)劃的重點(diǎn)，是編制國(guó)土空間規(guī)劃的重要基礎(chǔ)。經(jīng)過(guò)三輪的編制與實(shí)施，我國(guó)海洋功能區(qū)劃的編制體系已基本成熟，但區(qū)劃評(píng)價(jià)體系尚未完全建立[4]。不少學(xué)者已展開(kāi)了相關(guān)的研究，如林紹花[5]于2006年提出了著眼于區(qū)劃方案自身適宜性的海洋功能區(qū)劃評(píng)價(jià)體系。隨后，劉洋[6]、楊山[7]、陳洲杰[8]、陳培雄[9]等分別建立了定量評(píng)價(jià)模型并進(jìn)行了實(shí)證。徐偉等[10]首次開(kāi)展了全國(guó)海洋功能區(qū)劃實(shí)施評(píng)價(jià)研究，建立了包括目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度、區(qū)劃落實(shí)情況和各海域開(kāi)發(fā)利用情況的全國(guó)海洋功能區(qū)劃評(píng)價(jià)體系。岳奇等[11]在借鑒土地和城市規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)理念的基礎(chǔ)上，構(gòu)建了區(qū)劃目標(biāo)完成情況、措施落實(shí)情況、海域使用符合性及總體實(shí)施成效共4個(gè)層次的海洋功能區(qū)劃實(shí)施評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。這些研究均為開(kāi)展海洋功能區(qū)劃實(shí)施評(píng)價(jià)提供了有益的參考。本研究結(jié)合國(guó)土空間規(guī)劃改革的最新背景，構(gòu)建了省級(jí)海洋功能區(qū)劃實(shí)施評(píng)價(jià)的基本框架，梳理了國(guó)土空間規(guī)劃編制面臨的新形勢(shì)與挑戰(zhàn)，以期為新一輪國(guó)土空間規(guī)劃編制提供依據(jù)與參考。

1 評(píng)價(jià)原則與思路

1.1 評(píng)價(jià)原則

（1）客觀真實(shí)。

評(píng)價(jià)應(yīng)采用權(quán)威部門(mén)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)、海域利用等數(shù)據(jù)，保證評(píng)價(jià)過(guò)程和結(jié)論的客觀性，如實(shí)反映區(qū)劃實(shí)施情況。

（2）全面綜合。

采用定性分析與定量評(píng)價(jià)相結(jié)合的方法，對(duì)區(qū)劃實(shí)施情況等進(jìn)行全面評(píng)價(jià)，對(duì)區(qū)劃適宜性進(jìn)行綜合分析，總結(jié)區(qū)劃的實(shí)施成效、存在問(wèn)題、面臨形勢(shì)與調(diào)整需求，形成評(píng)價(jià)結(jié)論。

（3）統(tǒng)籌兼顧。

以海洋功能區(qū)劃“自然屬性為主，兼顧社會(huì)發(fā)展屬性”為基本立足點(diǎn)，與相關(guān)部門(mén)積極協(xié)商，充分開(kāi)展調(diào)查研究，廣泛聽(tīng)取公眾意見(jiàn)和建議，統(tǒng)籌兼顧，提出科學(xué)有效的實(shí)施措施。

1.2 評(píng)價(jià)思路

采用邏輯框架法（Logic Framework Approach，LFA）作為評(píng)價(jià)的總體思路。邏輯框架匯總了區(qū)劃實(shí)施活動(dòng)的全部要素，并按宏觀目標(biāo)、具體目標(biāo)、產(chǎn)出成果和投入的層次歸納了區(qū)劃的目標(biāo)及其因果關(guān)系。因此，可按如下思路對(duì)海洋功能區(qū)劃的實(shí)施進(jìn)行分析：區(qū)劃制定的目標(biāo)—區(qū)劃實(shí)施的措施—區(qū)劃取得的成效—區(qū)劃執(zhí)行過(guò)程中遇到的問(wèn)題和阻力—下一階段區(qū)劃實(shí)施需要做的調(diào)整。

2 評(píng)價(jià)流程與方法

評(píng)價(jià)流程主要包括資料收集和實(shí)地調(diào)查、區(qū)劃評(píng)價(jià)和形成評(píng)價(jià)結(jié)論3個(gè)階段（圖1）。首先，通過(guò)廣泛收集基礎(chǔ)地理信息、自然環(huán)境、社會(huì)經(jīng)濟(jì)等數(shù)據(jù)，建立區(qū)劃評(píng)價(jià)地理空間數(shù)據(jù)庫(kù);然后，從區(qū)劃實(shí)施情況和區(qū)劃適宜性兩個(gè)方面開(kāi)展具體的評(píng)價(jià)工作;在此基礎(chǔ)上，總結(jié)區(qū)劃實(shí)施成效，提出存在的問(wèn)題，分析區(qū)劃面臨的新形勢(shì)與調(diào)整需求，繼而形成評(píng)價(jià)結(jié)論。評(píng)價(jià)的核心是區(qū)劃實(shí)施情況評(píng)價(jià)和區(qū)劃適宜性分析。

圖1 海洋功能區(qū)劃實(shí)施評(píng)價(jià)總體技術(shù)路線

2.1 區(qū)劃實(shí)施情況評(píng)價(jià)

區(qū)劃實(shí)施情況評(píng)價(jià)側(cè)重于區(qū)劃自身的評(píng)價(jià)，在評(píng)價(jià)時(shí)點(diǎn)回顧區(qū)劃過(guò)去的實(shí)施情況，以定量分析為主。

2.1.1 區(qū)劃主要調(diào)控指標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度評(píng)價(jià)

本輪海洋功能區(qū)劃在定性目標(biāo)的基礎(chǔ)上創(chuàng)新性地提出了定量目標(biāo)管控體系[4]。以浙江省為例，區(qū)劃提出到2020年“全省建設(shè)用圍填海規(guī)?？刂圃?.06萬(wàn)公頃以內(nèi)，海水養(yǎng)殖功能區(qū)面積不少于10萬(wàn)公頃，海洋保護(hù)區(qū)面積達(dá)到管轄海域面積的11%以上，保留區(qū)面積比例不低于10%，大陸自然岸線保有率不低于35%，整治修復(fù)海岸線長(zhǎng)度不少于300千米”等目標(biāo)。

該評(píng)價(jià)以實(shí)測(cè)與統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)分析為基礎(chǔ)，逐一對(duì)照分析區(qū)劃目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度。據(jù)此，明確區(qū)劃下一階段實(shí)施的核心目標(biāo)，并明確功能區(qū)劃是否需要調(diào)整及調(diào)整的方向。

2.1.2 海域使用現(xiàn)狀及變化情況評(píng)價(jià)

海域使用現(xiàn)狀及其變化情況是海洋功能區(qū)劃實(shí)施最直接的著力點(diǎn)，也是其管控結(jié)果最直觀的體現(xiàn)。海洋功能區(qū)劃通過(guò)設(shè)置不同的功能區(qū)和管控要求來(lái)引導(dǎo)和規(guī)范涉?；顒?dòng)。

該評(píng)價(jià)以國(guó)家海域使用動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)為依據(jù)，結(jié)合現(xiàn)場(chǎng)踏勘，繪制海域使用現(xiàn)狀圖，計(jì)算新增項(xiàng)目海洋功能區(qū)劃符合率，分析海域使用的空間分布差異與時(shí)間演進(jìn)趨勢(shì)，分別統(tǒng)計(jì)各海域使用類(lèi)型和各類(lèi)海洋功能區(qū)的使用情況，在此基礎(chǔ)上總結(jié)海域使用現(xiàn)狀及其變化特征。

2.1.3 區(qū)劃實(shí)施保障措施執(zhí)行情況評(píng)價(jià)

海洋功能區(qū)劃是為貫徹執(zhí)行海域使用管理和海洋環(huán)境保護(hù)等法律法規(guī)而制定的政策性、規(guī)范性和約束性文件。區(qū)劃實(shí)施保障措施是否得到有效落實(shí)是區(qū)劃實(shí)施成敗的關(guān)鍵。

該評(píng)價(jià)可針對(duì)區(qū)劃提出的區(qū)劃實(shí)施管理、海域使用管理等6條保障措施，逐一對(duì)照分析其具體舉措的落實(shí)程度。以資料收集和部門(mén)調(diào)訪為基礎(chǔ)，以定性分析為主，可采用紅綠燈方法進(jìn)行形象化的評(píng)價(jià)。即對(duì)于規(guī)劃涉及定性的任務(wù)要求和保障措施等各方面，按其完成程度與工作進(jìn)度分為紅燈、黃燈、綠燈3個(gè)水平。

2.1.4 區(qū)劃實(shí)施效果評(píng)價(jià)

海洋功能區(qū)劃的實(shí)施效果，是指在區(qū)劃實(shí)施和執(zhí)行過(guò)程中，對(duì)外部資源環(huán)境和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的影響，它在一定程度上反映了海洋功能區(qū)劃中各項(xiàng)海洋功能區(qū)設(shè)立與基本功能確定的合理性[10]。

區(qū)劃的實(shí)施效果可從資源環(huán)境效應(yīng)、經(jīng)濟(jì)文化效應(yīng)和社會(huì)效應(yīng)等方面進(jìn)行分析。其中，區(qū)劃實(shí)施的資源環(huán)境效應(yīng)可從區(qū)劃對(duì)海洋資源的保護(hù)與有效利用、對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境的維持與改善等方面進(jìn)行評(píng)價(jià);區(qū)劃實(shí)施的經(jīng)濟(jì)文化效應(yīng)可從區(qū)劃對(duì)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的帶動(dòng)、對(duì)海洋文化傳承的促進(jìn)等方面進(jìn)行評(píng)價(jià);區(qū)劃實(shí)施的社會(huì)效應(yīng)可從區(qū)劃的公眾參與、維持用海秩序、改善民生等方面進(jìn)行評(píng)價(jià)。

2.1.5 區(qū)劃實(shí)施情況綜合評(píng)價(jià)

針對(duì)評(píng)價(jià)的目的和重點(diǎn)，在分項(xiàng)評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，采用指標(biāo)體系法進(jìn)行區(qū)劃實(shí)施情況綜合評(píng)價(jià)分析。該指標(biāo)體系可分為3個(gè)層次，包括目標(biāo)層（實(shí)施評(píng)價(jià)總目標(biāo)）、準(zhǔn)則層（區(qū)劃的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度、實(shí)施效果、執(zhí)行情況）和指標(biāo)層（包括18 個(gè)具體指標(biāo)）[9]（表1）。采用專(zhuān)家打分法確定指標(biāo)權(quán)重，采用線性加權(quán)法計(jì)算區(qū)劃實(shí)施情況綜合評(píng)價(jià)得分。

2.2 區(qū)劃適宜性分析

隨著我國(guó)沿海地區(qū)的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和國(guó)際化進(jìn)程的推進(jìn)，海洋開(kāi)發(fā)與沿海地區(qū)空間結(jié)構(gòu)發(fā)生了深刻變化，作為規(guī)范海洋開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)的海洋功能區(qū)劃制度也面臨著前所未有的新形勢(shì)。評(píng)價(jià)自然環(huán)境和用海需求的變化帶來(lái)的影響，對(duì)于總結(jié)區(qū)劃實(shí)施過(guò)程中遇到的問(wèn)題與展望下一階段工作有重要的指導(dǎo)意義。

區(qū)劃適宜性分析側(cè)重于區(qū)劃的外部關(guān)系分析，在評(píng)價(jià)時(shí)點(diǎn)展望未來(lái)區(qū)劃面臨的新本底，以定性分析為主。

2.2.1 區(qū)劃的資源環(huán)境適宜性分析

經(jīng)過(guò)近些年的人為開(kāi)發(fā)和自然演變，與區(qū)劃制定和實(shí)施之初相比，海域資源環(huán)境不可避免地發(fā)生了變化。為提高區(qū)劃的適應(yīng)性，根據(jù)最新的資源環(huán)境調(diào)查，了解資源環(huán)境的變化特征，分析變化發(fā)生的原因及趨勢(shì)。在此基礎(chǔ)上，開(kāi)展海洋資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)和國(guó)土空間開(kāi)發(fā)適宜性評(píng)價(jià)。

2.2.2 區(qū)劃與相關(guān)規(guī)劃符合性分析

對(duì)于省級(jí)海洋功能區(qū)劃，需分析其與區(qū)劃實(shí)施期間新發(fā)布的上位規(guī)劃的符合性，如《全國(guó)海洋主體功能區(qū)規(guī)劃》《全國(guó)生態(tài)保護(hù)與建設(shè)規(guī)劃綱要》《長(zhǎng)江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》等，以及與海洋生態(tài)紅線、海島保護(hù)規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃的銜接性。

2.2.3 區(qū)劃的發(fā)展保護(hù)平衡性分析

海洋既是巨大的生態(tài)空間，又因其獨(dú)特而豐富的資源成為人類(lèi)生存與發(fā)展的拓展空間。開(kāi)展海洋功能區(qū)劃的目的之一就是協(xié)調(diào)海洋發(fā)展與保護(hù)的沖突。開(kāi)展海洋功能區(qū)劃實(shí)施評(píng)價(jià)時(shí)，需全面摸清新形勢(shì)下發(fā)展與保護(hù)的用海需求并做好平衡性分析。

2.2.4 區(qū)劃的陸海統(tǒng)籌協(xié)調(diào)性分析

海岸帶地區(qū)是陸海統(tǒng)籌最直接的空間載體，也是海陸規(guī)劃管理矛盾最為突出的地區(qū)。國(guó)土空間規(guī)劃是全域全要素全覆蓋的規(guī)劃，陸?？臻g必須統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、有機(jī)融合。該評(píng)價(jià)重點(diǎn)對(duì)

海陸主體功能定位的協(xié)調(diào)性、空間規(guī)劃的銜接性、開(kāi)發(fā)利用現(xiàn)狀的聯(lián)動(dòng)性、生態(tài)保護(hù)空間的完整性進(jìn)行分析并找出存在的問(wèn)題。

3 新一輪國(guó)土空間規(guī)劃編制面臨的形勢(shì)與挑戰(zhàn)

3.1 加快建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)的新機(jī)遇

海洋是沿海地區(qū)發(fā)展的最大優(yōu)勢(shì)、最大潛力和最大空間所在。在加快建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)的方針指引下，我國(guó)將更加重視海洋、依靠海洋、發(fā)展海洋。加強(qiáng)海洋資源保護(hù)與利用，大力建設(shè)現(xiàn)代化海洋經(jīng)濟(jì)體系是緩解資源、環(huán)境、人口壓力，拓展新的發(fā)展空間，形成新的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，構(gòu)建新的開(kāi)放格局的戰(zhàn)略選擇，是下階段海洋保護(hù)與利用的新機(jī)遇。

3.2 海洋經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的新需要

近年來(lái)，雖然我國(guó)海洋經(jīng)濟(jì)總量不斷提高，但與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，海洋經(jīng)濟(jì)總量與海洋經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)率都還存在明顯差距。海洋資源優(yōu)勢(shì)還沒(méi)有很好地轉(zhuǎn)化為海洋產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)。下一階段，需切實(shí)推進(jìn)海洋資源保護(hù)與利用，從重“需求管理”向重“供給管理”轉(zhuǎn)變，加強(qiáng)海洋資源精準(zhǔn)化供給，為促進(jìn)海洋產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整、傳統(tǒng)海洋產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、新興海洋產(chǎn)業(yè)培育以及用海結(jié)構(gòu)優(yōu)化賦予新動(dòng)能。

3.3 推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的新要求

生態(tài)保護(hù)紅線、圍填海管控、海岸線保護(hù)等制度的相繼實(shí)施，對(duì)強(qiáng)化以生態(tài)文明為基礎(chǔ)的海洋資源保護(hù)與利用提出了新的要求。目前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求與海洋資源環(huán)境承載力的矛盾仍較為突出。同時(shí)，海洋環(huán)境污染受外源性影響較大，綜合治理較為困難，實(shí)現(xiàn)海洋生態(tài)環(huán)境質(zhì)量根本性和持續(xù)性改善仍將是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程。與此同時(shí)，公眾環(huán)保意識(shí)不斷提高，給下階段海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作提出了新的要求。

3.4 陸海統(tǒng)籌、多規(guī)合一的新趨勢(shì)

隨著綜合國(guó)力的進(jìn)一步增強(qiáng)和全面建設(shè)小康社會(huì)的現(xiàn)實(shí)需求，陸海統(tǒng)籌成為時(shí)代發(fā)展的必然趨勢(shì)[12]。因此，落實(shí)陸海統(tǒng)籌和多規(guī)合一的理念與要求，

統(tǒng)一海陸主體功能定位，

統(tǒng)籌沿海地區(qū)尤其是海岸帶地區(qū)陸?？臻g及資源配置，統(tǒng)籌陸源污染防治與海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)和修復(fù)，

統(tǒng)籌沿海產(chǎn)業(yè)布局與景觀風(fēng)貌，協(xié)同推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展和高水平保護(hù)，

確保各海洋功能區(qū)的功能定位和保護(hù)開(kāi)發(fā)方向相協(xié)調(diào)是下階段開(kāi)展國(guó)土空間規(guī)劃編制面臨的新趨勢(shì)。

3.5 促進(jìn)海洋資源可持續(xù)利用的新路徑

本輪海洋功能區(qū)劃實(shí)施以來(lái)，海域開(kāi)發(fā)面積整體減幅明顯，隨著海域開(kāi)發(fā)由數(shù)量向質(zhì)量的躍進(jìn)，側(cè)重挖掘內(nèi)生潛力，盤(pán)活存量資源，提高海域利用立體化和多元化程度，合理安排開(kāi)發(fā)時(shí)序，統(tǒng)籌生產(chǎn)、生活、生態(tài)用海，提高海洋資源的集約節(jié)約可持續(xù)利用水平成為下階段海洋發(fā)展的新路徑。

4 新一輪國(guó)土空間規(guī)劃編制與實(shí)施建議

4.1 突出重點(diǎn)，因地制宜

新一輪國(guó)土空間規(guī)劃編制中需重點(diǎn)考慮嚴(yán)格管控新增圍填海、穩(wěn)定自然岸線保有率、維持海島自然屬性、優(yōu)化港口產(chǎn)業(yè)布局等。堅(jiān)持以海定需、量海而行、因地制宜，通過(guò)合理劃區(qū)和制定相關(guān)的用途管制要求引導(dǎo)用海項(xiàng)目向已圍填成陸區(qū)域布局，并對(duì)圍填海的規(guī)模、功能和時(shí)序提出最嚴(yán)格的管制措施。結(jié)合海島的功能定位，對(duì)海島及周邊海域統(tǒng)籌劃區(qū)并制定詳細(xì)的管理要求，以盡量降低用海活動(dòng)對(duì)海島自然屬性的影響程度。通過(guò)合理劃分海洋功能區(qū)來(lái)引導(dǎo)和約束相關(guān)海洋產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，優(yōu)化港口產(chǎn)業(yè)布局，以進(jìn)一步挖掘海洋經(jīng)濟(jì)潛能，提高海洋資源集約節(jié)約利用度。加強(qiáng)排污口、入海河流的環(huán)境監(jiān)測(cè)，陸海聯(lián)動(dòng)保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境。

4.2 全面調(diào)查，摸清家底

海洋資源環(huán)境基礎(chǔ)數(shù)據(jù)是科學(xué)開(kāi)展規(guī)劃的基礎(chǔ)[13]。國(guó)土空間規(guī)劃以“三調(diào)”數(shù)據(jù)作為基數(shù)，但“三調(diào)”調(diào)查范圍未覆蓋海域及部分無(wú)居民海島，因此沒(méi)有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)海域及無(wú)居民海島進(jìn)行規(guī)劃基數(shù)轉(zhuǎn)換。建議開(kāi)展海洋資源環(huán)境及開(kāi)發(fā)利用現(xiàn)狀的全面調(diào)查，并結(jié)合歷史資料，總結(jié)上一輪海洋功能區(qū)劃實(shí)施以來(lái)海域自然基礎(chǔ)條件及開(kāi)發(fā)利用現(xiàn)狀的變化情況，在資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)和國(guó)土空間開(kāi)發(fā)適宜性評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上開(kāi)展空間規(guī)劃。

4.3 完善分區(qū)，探索分類(lèi)

目前，海域管理采用“約束指標(biāo)+分區(qū)準(zhǔn)入”的管制方式，因此，海洋分區(qū)研究是國(guó)土空間規(guī)劃研究的重點(diǎn)。以主體功能區(qū)為基礎(chǔ)，生態(tài)保護(hù)紅線為底線，將無(wú)居民海島納入規(guī)劃范圍，并在生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)空間的大框架下統(tǒng)籌協(xié)調(diào)海陸分區(qū)，形成國(guó)土空間規(guī)劃中的海洋分區(qū)體系。用地分類(lèi)是土地資源管理、城市管理的一項(xiàng)基礎(chǔ)工作。以往海洋空間規(guī)劃體系中沒(méi)有詳細(xì)規(guī)劃，也沒(méi)有規(guī)劃用海分類(lèi)。因此，現(xiàn)階段用海分類(lèi)可用于調(diào)查統(tǒng)計(jì)、現(xiàn)狀評(píng)價(jià)等。本輪國(guó)土空間規(guī)劃中，有條件的地區(qū)可在海岸帶地區(qū)開(kāi)展用海分類(lèi)試點(diǎn)。隨著海洋精細(xì)化管理的推進(jìn)，可進(jìn)一步探索和完善用海分類(lèi)在規(guī)劃編制與實(shí)施管理中的運(yùn)用。

4.4 嚴(yán)格兼容，加強(qiáng)管控

進(jìn)一步研究不同用海方式下，各用海類(lèi)型相互之間的可兼容性。結(jié)合海域的自然屬性和社會(huì)屬性，以不影響海域基本功能的發(fā)揮、對(duì)海域自然屬性改變程度最小為依據(jù)精確設(shè)定功能區(qū)的兼容功能，明確規(guī)定兼容的范圍、時(shí)間及條件，如要求兼容功能的用海期限不得超過(guò)功能區(qū)劃期限等，并制定配套的管理要求。在具體功能區(qū)管理要求中增設(shè)海岸線分類(lèi)保護(hù)與利用的要求，提高海岸線利用的產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入和生態(tài)門(mén)檻，以切實(shí)促進(jìn)海岸線利用方式轉(zhuǎn)變。

4.5 定期評(píng)價(jià)，動(dòng)態(tài)調(diào)整

建立覆蓋全海域統(tǒng)一協(xié)調(diào)的綜合監(jiān)管體系，對(duì)海洋開(kāi)發(fā)利用和海洋環(huán)境保護(hù)情況進(jìn)行全面監(jiān)測(cè)、監(jiān)督檢查和分析評(píng)價(jià)，尤其是對(duì)海岸線、海灣、河口和海島的自然屬性變化，及海域使用現(xiàn)狀變化情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)視監(jiān)測(cè)。執(zhí)行國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)制度，建立評(píng)價(jià)-反饋-調(diào)整機(jī)制，提高規(guī)劃對(duì)自然和社會(huì)環(huán)境變化的適應(yīng)性，以更好地實(shí)現(xiàn)規(guī)劃對(duì)涉海活動(dòng)的協(xié)調(diào)以及對(duì)海洋資源和生態(tài)環(huán)境的保護(hù)目標(biāo)。

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