徐淑升 劉大川 徐棟 錢立兵

摘要：為提高我國海洋測繪管理水平和促進(jìn)海洋測繪市場發(fā)展，文章基于海洋測繪的內(nèi)容和分類，分析我國海洋測繪市場存在的問題、海洋測繪和陸地測繪的關(guān)系以及海洋測繪監(jiān)管的必要性和依據(jù)，并提出完善海洋測繪監(jiān)管的建議。研究結(jié)果表明：我國海洋測繪市場存在監(jiān)管和技術(shù)薄弱等問題;隨著海洋開發(fā)利用和海洋測繪活動的增多，亟須加強(qiáng)對海洋測繪的監(jiān)管;應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)、厘清監(jiān)管邊界、培育業(yè)務(wù)市場、完善監(jiān)管模式、提高數(shù)據(jù)服務(wù)能力和加強(qiáng)交流合作。

關(guān)鍵詞：海洋測繪;陸地測繪;市場監(jiān)管;軍民融合;陸海統(tǒng)籌

Abstract：In order to improve the management level of marine surveying and mapping ，develop marine surveying and mapping market in China，based on the content and classification of marine surveying and mapping，this paper analyzed the problems existing in China′s marine surveying and mapping market，the relationship between marine surveying and land surveying，the necessity of marine surveying and mapping supervision，and gave suggestions for improving the supervision level of marine surveying and mapping.The results showed that there were some problems in the market of marine surveying and mapping，such as weak supervision and technology; with the increase of marine development and marine surveying activities，it was urgent to strengthen the supervision of marine surveying and mapping; it was necessary to further strengthen the top-level design，clarify the supervision boundary，cultivate the business market，improve the supervision method，improve the data service ability，and strengthen the exchange and cooperation.

Key words：Marine surveying and mapping，Land surveying and mapping，Market supervision，Civil military integration，Coordinated land and marine development

0 引言

海洋測繪屬于測繪科技，同時(shí)與海洋科學(xué)和地球物理等學(xué)科聯(lián)系緊密。隨著我國海洋開發(fā)利用進(jìn)程的加快，海洋基礎(chǔ)測繪和海洋工程測量等海洋測繪活動越來越多。

海洋測繪的對象不僅是海洋，而且包括江河湖泊等內(nèi)陸水域，即海洋測繪泛指水域測繪，這與海事活動包括海上事務(wù)和內(nèi)河事務(wù)具有相似性。因此，海洋測繪資質(zhì)的分級標(biāo)準(zhǔn)明確要求，在內(nèi)陸水域從事測繪活動的單位應(yīng)取得海洋測繪范圍的相應(yīng)專業(yè)子項(xiàng)。本研究主要探討海洋范圍內(nèi)的海洋測繪。

1 海洋測繪的內(nèi)容和分類

海洋測繪的目標(biāo)是獲取水深、地貌、底質(zhì)、淺層地質(zhì)構(gòu)造、水文、潮流、潮汐、重力和磁力等，水下地物、建筑物、構(gòu)筑物和特征物（障礙物）等，毗鄰陸地地形以及水上標(biāo)志物（障礙物）等的信息。

根據(jù)《測繪資質(zhì)分級標(biāo)準(zhǔn)》，海洋測繪的分類包括海域權(quán)屬測繪、海岸地形測量、水深測量、水文觀測、海洋工程測量、掃海測量、深度基準(zhǔn)測量、海圖編制和海洋測繪監(jiān)理等[1-3]。

根據(jù)行業(yè)屬性和地理信息要素，海洋測繪通常分為海洋大地測量、海道測量、海底地形測量、海岸地形測量、海洋重力測量、海洋磁力測量和海洋工程測量，此外單獨(dú)劃設(shè)海洋遙感測量。其中，海洋工程測量包括底質(zhì)測量、淺地層剖面測量、水下管線測量以及港口和航道工程測量。

隨著海洋經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，海洋測繪開始根據(jù)服務(wù)目標(biāo)分類，主要包括海道測量、海洋工程測量和海籍測量[4-7]。

2 我國海洋測繪市場存在的問題

近年來我國海洋測繪的行業(yè)規(guī)模和業(yè)務(wù)能力加快發(fā)展，但在市場發(fā)展的過程中也存在一些問題。

（1）監(jiān)管力量分散。海洋測繪地理信息領(lǐng)域包括海洋、測繪、海事、油氣和考古等行業(yè)，涉及部門較多，且以行業(yè)項(xiàng)目管理為主，監(jiān)管較分散，監(jiān)管隊(duì)伍不成熟。

（2）技術(shù)較弱。與發(fā)達(dá)國家相比，我國海洋測繪地理信息技術(shù)總體較弱，相關(guān)研究集中于工程應(yīng)用領(lǐng)域，而全球海洋時(shí)空基準(zhǔn)方面基本處于空白，學(xué)科認(rèn)知程度、技術(shù)水平和裝備水平有待加強(qiáng)。

（3）市場競爭不充分。由于海洋測繪設(shè)備價(jià)值較高，一般企業(yè)很難承受。與陸地測繪市場相比，海洋測繪市場仍未發(fā)展成熟。與此同時(shí)，陸地測繪市場存在的轉(zhuǎn)包、違法分包和質(zhì)量參差不齊等問題在海洋測繪市場尚未凸顯。

（4）監(jiān)管難度大。目前對海洋測繪的監(jiān)管包括數(shù)據(jù)獲取、質(zhì)量、處理和分發(fā)等環(huán)節(jié)，監(jiān)管重點(diǎn)在資質(zhì)審批、質(zhì)量抽查和數(shù)據(jù)生產(chǎn)管理等方面，其中資質(zhì)管理（事前監(jiān)管）和質(zhì)量管理（事后監(jiān)管）是重要的監(jiān)管手段。隨著近年來監(jiān)管思路的轉(zhuǎn)變，對事前監(jiān)管相對弱化，而對事中和事后監(jiān)管提出更新和更高的要求（如對海上測繪活動進(jìn)行監(jiān)管），這些轉(zhuǎn)變需要新的監(jiān)管手段。

3 海洋測繪監(jiān)管的必要性

海洋測繪監(jiān)管對于海洋測繪的技術(shù)設(shè)計(jì)、成果質(zhì)量、數(shù)據(jù)應(yīng)用和行業(yè)發(fā)展等都有重要意義。

我國海洋測繪監(jiān)管集中在涉海部門及其下屬單位，多為行業(yè)內(nèi)監(jiān)管。例如：海事部門負(fù)責(zé)對承擔(dān)的航道測量的監(jiān)管，原國家海洋局負(fù)責(zé)對承擔(dān)的水文測量的監(jiān)管，軍隊(duì)負(fù)責(zé)對海洋基礎(chǔ)測繪的監(jiān)管，各海洋工程施工單位負(fù)責(zé)對本部門海洋工程測量的監(jiān)管。海洋測繪監(jiān)管未形成統(tǒng)一體系，數(shù)據(jù)資料相對分散，對海洋突發(fā)事故的應(yīng)對能力較弱。與此同時(shí)，沿海地方測繪管理部門尚不具備對海洋測繪的監(jiān)管能力。

由于海洋測繪具有特殊性，我國海洋測繪尤其是海上測繪活動的監(jiān)管機(jī)制和監(jiān)管能力相對薄弱。隨著我國海洋開發(fā)利用活動的增多，海洋測繪作為基礎(chǔ)手段越來越頻繁。同時(shí)，隨著軍民融合程度的加深，民間機(jī)構(gòu)參與海洋基礎(chǔ)測繪的機(jī)會逐漸增多，海洋基礎(chǔ)測繪為民用領(lǐng)域提供的服務(wù)也逐漸增多。此外，海洋測繪相關(guān)測量標(biāo)志保護(hù)和涉外海洋測量活動等都對海洋測繪監(jiān)管提出更高的要求。

4 海洋測繪和陸地測繪的聯(lián)系和區(qū)別

在“堅(jiān)持陸海統(tǒng)籌，加快建設(shè)海洋強(qiáng)國”的戰(zhàn)略引領(lǐng)下，應(yīng)明確海洋測繪和陸地測繪的聯(lián)系和區(qū)別。

（1）與陸地測繪相比，海洋測繪的測量要素更多，以滿足不同的應(yīng)用需求。

（2）陸地測繪市場競爭激烈，監(jiān)管相對成熟。相比之下，海洋測繪市場尚不完善。但在對測繪活動的事中監(jiān)管方面，二者都處于起步或初級階段。

（3）從事陸地測繪業(yè)務(wù)的單位較多，而實(shí)際從事海洋測繪業(yè)務(wù)的單位較少。

（4）房地產(chǎn)等陸地測繪行業(yè)關(guān)系到重大民生問題，社會關(guān)注度較高。相比之下，公眾對海洋測繪行業(yè)的關(guān)注度較低。

（5）陸地測繪對精確度的要求很高，且對質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的把控非常嚴(yán)格。而海洋測繪易受海況和環(huán)境等因素的影響，測量過程不可重復(fù)，導(dǎo)致測量精確度較低[8-10]。

5 海洋測繪監(jiān)管的依據(jù)

目前我國海洋測繪監(jiān)管的法律依據(jù)主要包括《中華人民共和國測繪法》《外國的組織或者個(gè)人來華測繪管理暫行辦法》《測繪質(zhì)量監(jiān)督管理辦法》《測繪地理信息市場信用信息管理暫行辦法》《民用無人駕駛航空器經(jīng)營性飛行活動管理辦法（暫行）》《測繪資質(zhì)管理規(guī)定》《測繪資質(zhì)分級標(biāo)準(zhǔn)》和各地區(qū)的《測繪管理?xiàng)l例》[11-12]。

6 完善海洋測繪監(jiān)管的建議

（1）加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，完善工作機(jī)制和標(biāo)準(zhǔn)，提升監(jiān)管能力，與不斷發(fā)展的技術(shù)和市場需求相適應(yīng)。從重資質(zhì)管理轉(zhuǎn)變?yōu)橹匦庞霉芾?，加?qiáng)對測繪單位的信用監(jiān)管。

（2）厘清監(jiān)管部門的監(jiān)管邊界。目前海洋測繪監(jiān)管部門包括軍隊(duì)、自然資源部及其派出機(jī)構(gòu)以及地方相關(guān)部門等。①厘清軍隊(duì)與政府部門的監(jiān)管邊界。②厘清中央與地方的監(jiān)管邊界。目前自然資源部的測繪管理部門負(fù)責(zé)對全國甲級測繪單位的資質(zhì)監(jiān)管，自然資源部的3個(gè)海區(qū)局負(fù)責(zé)對海區(qū)內(nèi)海上測繪活動的監(jiān)管，各地方省級測繪管理部門負(fù)責(zé)對全國乙、丙級測繪單位的資質(zhì)監(jiān)管并委托市、縣級測繪管理單位負(fù)責(zé)對丙級測繪單位的資質(zhì)監(jiān)管，同時(shí)省級測繪管理部門也可對甲級測繪單位進(jìn)行監(jiān)管，上述職能有所交叉，應(yīng)進(jìn)一步明確各自監(jiān)管范圍。③厘清測繪管理部門的監(jiān)管邊界。充分協(xié)調(diào)測繪管理派出機(jī)構(gòu)與地方測繪管理部門之間的關(guān)系、測繪管理派出機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系以及傳統(tǒng)測繪管理部門與海洋測繪管理部門之間的關(guān)系等。

（3）加強(qiáng)對海洋測繪市場的培育和監(jiān)管。加強(qiáng)業(yè)務(wù)整合，在陸海統(tǒng)籌的引領(lǐng)下，將海上測繪市場逐漸放開和充分競爭。提煉重大項(xiàng)目，通過重大海洋項(xiàng)目監(jiān)管，逐漸建立完善的監(jiān)管體系。

（4）完善監(jiān)管模式。以自然資源部的3個(gè)海區(qū)局為例，探索項(xiàng)目管理的海洋監(jiān)管模式（圖1）。

（5）通過監(jiān)管提高海洋測繪的數(shù)據(jù)管理水平和基礎(chǔ)數(shù)據(jù)服務(wù)能力。例如：可在海洋防災(zāi)減災(zāi)的過程中提供基礎(chǔ)地理信息，為后期的救災(zāi)工作提供服務(wù)保障。

（6）從信息來源、聯(lián)合執(zhí)法、技術(shù)支撐和規(guī)章制度等方面加大交流合作力度。充分發(fā)揮國家和地方測繪管理部門、海警、海洋行政主管部門和軍隊(duì)在各領(lǐng)域的優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌考慮、共同監(jiān)管和統(tǒng)一執(zhí)法。

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