左眉

以四中全會精神為指導(dǎo) 全面推進(jìn)依法治國
——訪國家行政學(xué)院胡建淼教授

左眉

胡建淼，國家行政學(xué)院法學(xué)部主任，博士生導(dǎo)師。中國法學(xué)會常務(wù)理事兼學(xué)術(shù)委員會委員，最高人民法院案例指導(dǎo)委員會委員，最高人民檢察院專家咨詢委員，中國國際貿(mào)易仲裁委員會仲裁員，中國首屆十大杰出青年法學(xué)家。曾任職杭州大學(xué)副校長、浙江大學(xué)副校長、浙江工商大學(xué)校長。2014年12月8日，胡教授應(yīng)大連市 “一校兩院”大講堂之邀來連，為大連市市管領(lǐng)導(dǎo)干部和黨校學(xué)員作專題報告，本刊采訪了胡教授。

本刊：胡教授，四中全會召開已經(jīng)近兩個月了，社會各界對四中全會的評價甚高、期盼甚高。關(guān)于四中全會的解讀，學(xué)術(shù)界和實務(wù)派各有自己的側(cè)重，我們地方的領(lǐng)導(dǎo)干部和學(xué)員對四中全會報告的認(rèn)識不一定全面和深刻，請您談?wù)勅绾握J(rèn)識和把握這個報告？

胡建淼：今年10月20～23號，四中全會在北京召開。中國共產(chǎn)黨以全會的形式專題研究依法治國，并且以全會決議通過一個依法治國決定，這是97年黨的十五大確立依法治國基本方略以來的第一次；是1978年十一屆三中全會確立社會主義法制原則以來的第一次；是1949年中華人民共和國成立以來第一次；也自1921年中國共產(chǎn)黨成立以來的第一次。這四個 “第一次”足以反映這一次會議的特殊性。

我們怎么來認(rèn)識四中全會的重要性？怎么來認(rèn)識黨為什么如此地重視法治，要用一個全會專題來研究依法治國？在理論上我認(rèn)為，我們只要把握三個 “全面”之間的關(guān)系，就把握了它的重要意義。第一個全面是十八大提出的到2020年全面建成小康社會；第二個全面是全面深化改革，三中全會對全面深化改革做了頂層設(shè)計；第三個全面是四中全會提出的全面推進(jìn)依法治國。這三個 “全面”之間是個什么樣的關(guān)系呢？全面建成小康社會是我們兩個一百年的目標(biāo)，也是我們十八大提出的目標(biāo)；全面建成小康社會就必須全面深化改革，不全面深化改革，無法建設(shè)小康社會，所以，三中全會對全面深化改革做了頂層設(shè)計。四中全會提出全面推進(jìn)依法治國，因為法治是改革的引領(lǐng)和保障，全面深化改革，就必須依靠全面推進(jìn)依法治國。三個“全面”之間的邏輯關(guān)系，第一個全面是目標(biāo)，第二個全面是路徑，第三個全面是保障。講四中全會的意義就是講我們黨為什么重視法治的意義，很簡單，你就上升到這個高度去認(rèn)識。

我們中國走到今天很不容易，六十幾年了。在

這六十多年中，世界上多少個社會主義國家、共產(chǎn)黨的國家已經(jīng)倒下了。我們中國的紅旗能不能夠扛下去，就看你是不是能夠堅持搞法治。中國如果不搞法治，你紅旗扛不下去。我平常講課常問大家一句話，我們整天講法治，你們是不是真的了解、真的相信了法治？法治到底是什么？法治到底有多么重要？中國如果沒有法治，天會不會塌下來？我想，世界上一個一個國家在倒下，倒下的并不全部是因為它沒有法治，但是如果一個國家不搞法治，它的天遲早會塌下來，所以我們要上升到這樣一個高度，而不僅僅是現(xiàn)存意義上的高度來認(rèn)識我們中國為什么要搞法治。黨中央為什么專門有一個全會來研究法治？就是為了保證我們的天不塌下來，我們中國能夠穩(wěn)定地發(fā)展。四中全會結(jié)束后，公布了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，這個 《決定》17000字，9個部分，3個板塊。它的內(nèi)容包括1556，就是1個總目標(biāo)，5項原則，5大體系，6項任務(wù)。把這個決定進(jìn)行分解的話，涉及到190項具體的工作任務(wù)。

本刊：正像您說的，四中全會 《決定》包括九個部分，三個板塊，分解起來有190項具體任務(wù)。涉及范圍面廣，包括法治建設(shè)的方方面面，內(nèi)容又多，如何能提綱挈領(lǐng)地把握四中全會的精神呢？

胡建淼：我的觀點是，就抓住三個關(guān)鍵詞。第一叫全面，第二叫道路，第三叫體系。全面就是說，我們要全面推進(jìn)依法治國，不是在一個平面上推進(jìn)依法治國，不是片面地推進(jìn)依法治國，不是某個方面推進(jìn)依法治國，我們是立體型、全方位地推動依法治國。道路是說，我們中國要推進(jìn)依法治國，必須走自己的道路，必須走中國特色的社會主義法治道路。體系是說，我們?nèi)嫱七M(jìn)依法治國的總目標(biāo)，是建設(shè)中國特色的社會主義法治體系——五大體系。所以我認(rèn)為，我們只要讀懂這三個關(guān)鍵詞，全面、道路、體系，就讀懂了四中全會。我們只要理解了全面、道路、體系這三個關(guān)鍵詞，我們就理解和掌握了四中全會決定的基本內(nèi)容。

本刊：四中全會的內(nèi)容是全面推進(jìn)依法治國，之前的十五大提出了依法治國，建設(shè)社會主義法治國家，更早之前的十一屆三中全會強調(diào)的是民主法制。這之間的發(fā)展變化，您是如何看待的？

胡建淼：建國以來，我們黨關(guān)于依法治國的理論和實踐，可以說經(jīng)歷了三個階段，實現(xiàn)了兩大轉(zhuǎn)變。第一個階段是社會主義法制階段，這個制是制度的制。第二個階段是社會主義法治階段，是治理的治。第三是全面法治的階段。這三個階段，實現(xiàn)了兩大轉(zhuǎn)變，一是從法制到法治的轉(zhuǎn)變，二是從法治到全面法治的轉(zhuǎn)變。

從法制到法治的轉(zhuǎn)變。1978年，十一屆三中全會確立了社會主義法制的建設(shè)方針，叫做有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。這十六字方針管了我們35年，取得了偉大的成效，解決什么問題呢？解決有法可依。因為當(dāng)時經(jīng)過十年文化大革命，我們的很多領(lǐng)域立法都是空白。接著，我們十六大提出，到2010年底，形成中國特色的社會主義法律體系。2011年3月份，吳邦國同志在人民大會堂宣布中國特色的社會主義法律體系已經(jīng)形成。第一個階段法制解決了法律制度問題，方方面面有法可依。1997年，黨的十五大報告把依法治國作為黨領(lǐng)導(dǎo)人民治國理政的基本方略寫進(jìn)報告，然后1999年的全國人大修憲，寫進(jìn)憲法。標(biāo)志著我們中國實現(xiàn)了第一大轉(zhuǎn)變，從 “法制”向 “法治”的轉(zhuǎn)變，這個轉(zhuǎn)變在中國的法治史上意義重大。因為我們原來法制的重點是解決法律制度，這個國家有沒有法律制度，能不能夠做到有法可依。法治，治理的 ‘治’和法制的 ‘制’又不一樣，治理的‘治’意味著法治不僅要求國家要有法律制度，而且要求法律制度必須是良法。四中全會的決定把良法善治寫進(jìn)了決定，良法就得符合公平正義，符合人類的發(fā)展規(guī)律，符合文明，能夠?qū)崿F(xiàn)社會和諧，能夠保障人權(quán)，這是一個良法和惡法的衡量標(biāo)準(zhǔn)。法治不僅是要良法，而且要這個良法能夠得到有效的實施，這個任務(wù)跟原來的法治又不同了。

法治第一個轉(zhuǎn)變的意義不僅在于工作面的擴大，更重要的是對法的功能的認(rèn)識產(chǎn)生了變化。這個變化跟 “法制”和 “法治”這兩個字的表達(dá)正好有聯(lián)系，法制制度的 ‘制’是個什么偏旁？刀字旁；法治的 ‘治’是什么旁呢？三點水，水字旁。我們在 ‘刀制’的年代，把法僅僅是看作是刀把子，是階級斗爭的工具，是無產(chǎn)階級對資產(chǎn)階級實行專政的工具，所以那時候的法具有很強的階級性，當(dāng)時的法庭審判案件要報原、被告的名字，還要報成分。法治，三點水， ‘水治’就不一樣了，因為現(xiàn)代意義上的法，把法看作是公平正義的價值觀念和尺度，是平衡人與人之間的利益，平衡人與人之間的權(quán)利，解決人與人之間的關(guān)系，處理人與人之間矛盾的一個尺度。我們在水治年代看待法，我們不排除它依然保留專政工具的功能，但是在和平年代，法更重要的是公平正義的尺度，用來平衡人們的利益關(guān)系，解決人們的矛盾，你只要是中華人民共和國的公民，在法律面前是人人平等的，不講階級立場，不講政治成分的，這是一個多么了不起的轉(zhuǎn)變。

從法治到全面法治的轉(zhuǎn)變。1997年，黨的十五大提出依法治國、建設(shè)社會主義法治國家。十八屆四中全會提出，堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政、共同推進(jìn)；堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)，這表明我們黨的法治理論走向全面法治。十一屆三中全會確定的社會主義法制建設(shè)十六字方針是 “有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究?！笔舜蟠_定了新的十六字方針，叫做 “科學(xué)立法，嚴(yán)格執(zhí)法，公正司法，全民守法”，這個新十六字方針寫進(jìn)了三中全會，寫進(jìn)了四中全會。比較一下看，老十六字方針，它講的法治實際上只講了兩個環(huán)節(jié)，有法可依，講的是立法；執(zhí)法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，這三句話實際上是同一個意思，都是要嚴(yán)格執(zhí)法。但是新十六字方針?biāo)膫€環(huán)節(jié)齊全了，科學(xué)立法講的是立法，嚴(yán)格執(zhí)法講的是執(zhí)法，公正司法講的是司法，全民守法講的是守法。

本刊：四中全會 《決定》提出，全面推進(jìn)依法治國的總目標(biāo)就是要建設(shè)中國特色的社會主義法治體系。而且為法治體系建設(shè)做了頂層設(shè)計，確立了五大法治體系，就是完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有利的法治保障體系、完善的黨內(nèi)法規(guī)體系。在理論研究、制度安排和具體措施上，都有很多創(chuàng)新，你是如何看待這五大法律體系的？又是如何認(rèn)識創(chuàng)新亮點的？

胡建淼：這五個體系，法律規(guī)范體系是講立法，法律實施體系主要講執(zhí)法，法律監(jiān)督體系主要講司法，法律保障體系主要講守法，黨內(nèi)法規(guī)體系是單獨的一個體系。然后每個體系的前面有一個形容詞，它是表明這個體系建設(shè)的重點和方向。

這五大體系里面到底有哪些亮點？第一個法律規(guī)范體系，中央強調(diào)了憲法的權(quán)威性。這次全會對憲法的重視程度是前所未有的，全會強調(diào)，我們要堅持依法治國，首先就要堅持依憲治國，我們要堅持依法執(zhí)政，首先要堅持依憲執(zhí)政。中國以前的現(xiàn)象是什么？理論上說憲法最大，但在實踐當(dāng)中往往憲法最沒用，因為憲法是抽象的，法院判案、行政機關(guān)執(zhí)法不可能直接適用憲法，都是適用法律。所以，有人就認(rèn)為憲法不如法律，法律不如法規(guī)，法規(guī)不如規(guī)章，規(guī)章不如政府的文件，政府的文件還不如鄉(xiāng)規(guī)民約。這個現(xiàn)象必須改變，要把它倒置過來。憲法是根本大法，它必須是最重要的。如果一個國家憲法都可以違反，那么任何法律都不會遵守了。這次四中全會強調(diào)憲法的權(quán)威性，推出了很多具體的舉措，其中有兩個亮點。第一，它確定了國家憲法日。以后每年的12月4號，作為國家憲法日。第二，它確立了憲法宣誓制度。憲法宣誓，我們以前只看到外國總統(tǒng)在就職儀式上，要一手按著一本圣經(jīng)，一手舉起來面對著大法官，宣誓就職。我們中國確定了憲法宣誓，就意味著我們國家有關(guān)職務(wù)的人員，以后應(yīng)當(dāng)一手按著憲法，一手舉起

來，進(jìn)行憲法宣誓。宣誓意味著一個人發(fā)誓用人格的力量來保證去履行某一個諾言，憲法宣誓意味著發(fā)誓的人更應(yīng)當(dāng)帶頭遵守憲法、維護(hù)憲法。我認(rèn)為這兩大制度在中國的法治史上將會產(chǎn)生里程碑的作用。憲法宣誓怎么個宣法？人大常委會要做這個決定，這次太匆忙，沒有設(shè)計好，具體宣誓的誓言還沒有確定。

在這個體系的建設(shè)中還有一個亮點叫做立法先行。立法先行，什么意思？就是這個國家要做什么事，應(yīng)當(dāng)先立法，我們的改革也是一樣，你先要有法律，然后按照法律來實施。不能像以前一樣，我只要改革就可以突破法律，不要法律就可以做，這個時代已經(jīng)過去。這是一個多大的革命，多大的變革。立法先行是個什么模樣？我舉一個美國的例子。美國這個國家，在國際事務(wù)處理上是從來不講法治的，他只講國家利益。但是美國在國內(nèi)的管理還是比較法治的。現(xiàn)在美國槍擊事件這么多，有的人拿著槍到小學(xué)、中學(xué)殺了許多人。美國總統(tǒng)奧巴馬想控槍，但是他做不到，奧巴馬沒有這個權(quán)力。他要怎么才能控槍？他要向議會提交一個控槍法案，議會通過他的控槍法案，他才有權(quán)力控制槍，不通過就沒有權(quán)力做，這就叫做立法先行。國家實施重大的舉措，確立重大的制度，一定要先立法，按照法律規(guī)定去做，才可以。你不能法律不立，匆匆忙忙推進(jìn)某一個做法，這不符合法治。我們可能也會批評，說美國這個制度不好，奧巴馬應(yīng)當(dāng)控槍都控不住。我們中國，公安部長發(fā)個令都控住，你的效率太不高了。但是它有一個好處，必須經(jīng)過議會通過才能夠控槍，它這個決策肯定會是正確的。我接觸過美國人，我問他們，你們美國槍殺事件這么多，奧巴馬主張控槍，你們議會里面為什么還通不過？結(jié)果美國人有理由，他說我們公民都有槍，第一是歷史傳統(tǒng)造成的，第二你要知道，我們公民有槍是用來防衛(wèi)的，只有壞人才用來殺人。我家里有個槍用來防衛(wèi)，多放心。至于壞人拿著槍打人，那只有1%的壞人，如果控槍法案一通過，就把99%的好人的這種防衛(wèi)權(quán)給剝奪了。好人有槍也不會打人，壞人你哪怕控槍的情況下，他還會買槍打人。有沒有道理？有道理，這就是美國的文化。所以一個國家的議院不是吃干飯的，國家重大的決策，不是靠一個人拍拍腦袋自己可以定，而是要通過一個議會的形式才能通過。如果是這樣，我認(rèn)為我們早年文化大革命也不可能發(fā)生，這是它的好處，這個就叫立法先行。

立法先行，對中國的意義特別大，我認(rèn)為中國如果能夠做到立法先行的話，那會產(chǎn)生國家治理上偉大的變革。因為我們中國長期以來不是立法先行，是我們領(lǐng)導(dǎo)人的講話先行。領(lǐng)導(dǎo)人講個話，就可以推進(jìn)一個制度；開個會，可以推行一個制度；搞個運動，可以推行一個制度；一個政策，也可以推行一個制度。有很多實踐當(dāng)中已經(jīng)做的事情，甚至沒有立法。比如，我們最關(guān)心民生工程，民生民生，不就是吃住行嗎？吃住行，其中最重要的就是住，住就是我們的住房，但是中國關(guān)于住房的管理，立法方面是非常的滯后。我們立法不夠，所以現(xiàn)在連房屋的根源都一片混亂。中國關(guān)于房子有多少個概念？有人統(tǒng)計過，將近20個，商品房、小產(chǎn)權(quán)房、集資房、公建房、房改房、限價房、保障房、經(jīng)濟適用房、廉租房等等。一個國家房子要二十幾個概念，你還怎么管？每一個單位自己發(fā)個文，確定一個房的概念，然后確定一個房的政策，五花八門的政策。我們該立法管的沒有管，不該管的，用行政手段管到今天。所以我是非常擁護(hù)中央提出立法先行的，如果我們中國真的能夠做到立法先行，我們的國家治理才真正走向現(xiàn)代化了。

第二個法治的實施體系，這個體系主要講我們行政機關(guān)，要嚴(yán)格執(zhí)法，要建設(shè)法治政府。這個部分亮點不多，原因在于我們的依法行政抓了幾十年，夠好的了。民告官的制度，我們的行政訴訟法已經(jīng)實施二十多年了；政府的信息要公開，我們早就有政府信息公開條例了；行政決策科學(xué)化早就這么提了；綜合執(zhí)法早就有了，所以這次在理論上、

制度上感覺亮點不多。如果有，就是一個亮點，行政決策也要終生負(fù)責(zé)制，決策失誤了要倒查，要終生負(fù)責(zé)。

第三個法治監(jiān)督體系，這有很多亮點。最高院要設(shè)立巡回法庭、檢察院要建立公益訴訟、法院的審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)要分離、司法機關(guān)的司法行政權(quán)跟司法權(quán)要分離等等。其中最亮的是一個小制度，它規(guī)定以后法官判案件，如果有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)、有關(guān)關(guān)系去打招呼，法官就必須記錄、通報、追究。這個制度很小，但很管用，保證法官能夠獨立公正地審判案件，杜絕辦人情案、金錢案、關(guān)系案。但是也有人說，胡老師，這個制度還是空的，關(guān)鍵取決于打招呼與被打招呼人的關(guān)系怎么樣。我認(rèn)為這個制度雖然不能保證每一個法官都記錄，但是這個制度使每一個打招呼的人擔(dān)心被記錄，所以他不敢打招呼了，發(fā)現(xiàn)這個道理沒有？這是一個制度的亮點。

第四個法治的保障體系，我們怎么能夠保證一個國家能夠?qū)崿F(xiàn)法治，重要的是全民要有法治意識，所以要把法治教育納入到國民教育的體系。另外一個是法治隊伍的保障，四中全會提出要建立起四個隊伍，立法隊伍、執(zhí)法隊伍、司法隊伍，還有一個法律服務(wù)隊伍。這四大隊伍建設(shè)中有一個非常亮的亮點，它里面有一條規(guī)定說以后要從符合條件的律師和法學(xué)專家中去選拔法官、檢察官。這是一個很大的制度方面的變化，這個變化是為了解決法官、檢察官的閱歷、經(jīng)驗問題。外國律師碰到法官，必恭必敬地叫法官大人，因為法官的水平比他高，地位比他高，年齡也比他大。我們現(xiàn)在的法官跟一般公務(wù)員一樣的管理，60歲退休。我認(rèn)為法官應(yīng)當(dāng)有特殊管理方法，法官最佳年齡是50歲到80歲，孔夫子說50知天命，是有道理的。50歲以上更有經(jīng)驗、更有閱歷、更有人性、更有善性，你的想法就會不一樣了。

第五個是黨內(nèi)法規(guī)體系，我們第一次把黨內(nèi)法規(guī)體系納入到社會主義的法治體系之內(nèi)，為貫徹黨對依法治國進(jìn)行全面領(lǐng)導(dǎo)提供一個制度上的依據(jù)。

本刊：五大法治體系中前四個，法律規(guī)范體系、法治實施體系、法治監(jiān)督體系、法治保障體系，很明確都是指國家的法律，是國家的法治體系，而第五個黨內(nèi)法規(guī)體系，則是黨法。應(yīng)當(dāng)如何看待兩者之間的關(guān)系呢？

胡建淼：世界上只有中國出現(xiàn)了兩類法，一類叫國家的法律，一類叫黨內(nèi)的法規(guī)，簡稱國法、黨法。怎么認(rèn)識和怎么解釋兩者之間的關(guān)系？我個人認(rèn)為，黨法同國法在中國恰恰不矛盾，只要理解三點就夠了。第一，黨法跟國法的范圍對象是不同的。黨法只約束黨員干部，不約束普通老百姓，普通老百姓與黨法沒關(guān)系。但是，國法是任何一個公民都必須遵守的，就連外國人到中國也必須服從中國的法律。對黨員來說，則既要服從黨法也要服從國法，因為你既是黨員干部，同時你也是中華人民共和國公民，所以你是雙重約束。第二，黨法可以嚴(yán)于國法。為什么？因為黨員干部應(yīng)當(dāng)是最先進(jìn)的公民，所以黨在紀(jì)律上對你要有更嚴(yán)格的要求。我們普通的公民，如果有婚外情，沒有任何法律后果，沒有法律責(zé)任，也沒有紀(jì)律責(zé)任，這都是道義上的責(zé)任，這都是你對不起你的配偶和子女。但是黨員干部有個婚外情，是要處分的。所以這點上就說明黨法可以嚴(yán)于國法。第三，黨法也必須與憲法和法律保持一致。理論上的依據(jù)在哪里？在于憲法和黨章規(guī)定，黨必須在憲法法律范圍內(nèi)活動。法律依據(jù)就是黨法的依據(jù)。2013年中共中央制定了一個《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定辦法》，里面明文規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)的制訂要服從幾項原則，其中一項原則是必須與憲法和法律保持一致，所以黨法必須與憲法和法律保持一致。

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