摘要：行政處罰是通過處罰的方式對行政相對人進(jìn)行教育，公安機(jī)關(guān)作為國家政權(quán)的重要組成部分，依法享有行政處罰權(quán)。其任務(wù)是維護(hù)國家安全、維護(hù)社會治安秩序、保護(hù)公民的人身安全和人身自由。由于社會的復(fù)雜性與管轄范圍的巨大，決定了公安機(jī)關(guān)在做出行政處罰時享有自由裁量權(quán)。本文主要分析公安機(jī)關(guān)擁有行政處罰自由裁量權(quán)的必要性和公安機(jī)關(guān)行使行政處罰自由裁量權(quán)中存在的問題，探討規(guī)范公安機(jī)關(guān)行使行政處罰自由裁量權(quán)的對策。

關(guān)鍵詞：公安機(jī)關(guān);行政處罰;自由裁量權(quán)

行政處罰是一種具體的行政行為，它的處罰對象一般是違反行政法規(guī)但尚未構(gòu)成犯罪行為的行政相對人。行政處罰中包含教育成分，它是通過處罰的形式來實(shí)現(xiàn)這一作用。公安機(jī)關(guān)是國家政權(quán)的重要組成部分，其主要職責(zé)是保障國家安全，維護(hù)社會穩(wěn)定，保護(hù)公民的人身安全、合法財產(chǎn)等，因此它依法享有行政處罰權(quán)。由于現(xiàn)代社會生活日趨復(fù)雜，公安機(jī)關(guān)的管轄范圍也隨之?dāng)U大，它涉及社會的方方面面，身為具有強(qiáng)制力的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為會影響到每一個個體和團(tuán)體，因此在執(zhí)法中需要具備一定的靈活性，這就決定了其依法享有行政處罰自由裁量權(quán)。

一、公安機(jī)關(guān)行政處罰自由裁量權(quán)概述

行政處罰自由裁量權(quán)是指國家行政機(jī)關(guān)在法律、法規(guī)規(guī)定的原則和范圍內(nèi)有選擇余地的處置權(quán)力。而公安機(jī)關(guān)擁有的行政處罰自由裁量權(quán)是一種國家行政管理權(quán)，它是指公安機(jī)關(guān)在遵循法律原則的前提下，享有對違法事實(shí)和情節(jié)進(jìn)行判斷，自行選擇處罰的種類、手段、幅度等的權(quán)利。

公安機(jī)關(guān)行使行政處罰權(quán)是指公安機(jī)關(guān)在依照法律規(guī)范，符合法律程序的情況下，對違反行政法律規(guī)范但未構(gòu)成犯罪的行政相對人給予行政處罰的具體行政行為。在公安機(jī)關(guān)執(zhí)法過程中，與其相關(guān)的法律有《中華人民共和國行政處罰法》、《中華人民共和國治安管理處罰法》、《中華人民共和國人民警察法》、《中華人民共和國道路交通安全法》等。上述相關(guān)法律在規(guī)定行政處罰時給予了公安機(jī)關(guān)較大的行政處罰自由裁量權(quán)，例如《治安管理處罰法》第二十三條至第二十六條，規(guī)定處罰可適用罰款或拘留，在第二十三條中，二百元以下的罰款與十日以下的拘留是并列的，拘留屬于行政處罰中較重的處罰方式，將其與罰款并列，由公安機(jī)關(guān)根據(jù)情節(jié)輕重自行裁斷，可見法律賦予了公安機(jī)關(guān)較大的自由裁量權(quán);《道路交通安全法》第八十九條到九十二條，都只規(guī)定了罰款幅度，沒有明確具體的罰款金額，部分條例的金額跨度從五百元到兩千元，將由公安機(jī)關(guān)酌情決定罰款金額，因此對同一違法行為給予不同程度處罰的情況時常存在，這說明法律給予公安機(jī)關(guān)的自由處罰裁量權(quán)空間較大，因此，如何衡量好自由裁量權(quán)的行使力度，是公安機(jī)關(guān)需要關(guān)注的問題。

（二）公安機(jī)關(guān)享有行政處罰自由裁量權(quán)的必要性

公安機(jī)關(guān)是我國重要的行政組織，它具有合理性、法定性、強(qiáng)制性、選擇性等特點(diǎn)，它能否正常運(yùn)行直接關(guān)系著國家的安全與穩(wěn)定。行政處罰自由裁量權(quán)賦予了公安機(jī)關(guān)一定的執(zhí)法靈活性，當(dāng)法律出現(xiàn)空隙時，這一權(quán)力能夠與法律的不足之處相互補(bǔ)，讓公安機(jī)關(guān)能在遵循法律的前提下應(yīng)對社會上的各種復(fù)雜問題，因此行使行政處罰自由裁量權(quán)是法治社會發(fā)展的必然結(jié)果，也是依法行政的基本要求。公安機(jī)關(guān)之所以擁有行政處罰自由裁量權(quán)是由法律條文文字表達(dá)上的局限性、對未知情況難以預(yù)測的局限性以及執(zhí)法效率所決定的。

法律條文文字表達(dá)上的局限性，決定了公安機(jī)關(guān)必須擁有一定的行政處罰自由裁量權(quán)。盡管法律是明確的規(guī)范，但使用文字表達(dá)法律條文的具體內(nèi)容時難免會出現(xiàn)表述含糊不清、法律語言存在有限性的問題，導(dǎo)致法律里留下了不可消除的漏洞和空隙，因此決定了公安機(jī)關(guān)必須擁有一定的行政處罰自由裁量權(quán)來彌補(bǔ)法律條文文字表達(dá)上的局限性。

對未知情況難以預(yù)測的局限性，決定了公安機(jī)關(guān)必須擁有一定的行政處罰自由裁量權(quán)。法律具有穩(wěn)定性，在制定法律時也只能根據(jù)一般人、一般情況來設(shè)定和約束，但是社會具有變動性，社會的情況復(fù)雜多變，立法者難以預(yù)測未來可能會發(fā)生的情況，因此法律難以對每一個特殊人物或事件進(jìn)行設(shè)定和約束，如果執(zhí)法人員單純地以法律文字的硬性規(guī)定來執(zhí)法，必然會出現(xiàn)處罰不公正的情況，因此賦予執(zhí)法人員行政處罰自由裁量權(quán)是為了能在維持法律穩(wěn)定性的情況下，由執(zhí)法人員根據(jù)事件的具體情況給予處罰，填補(bǔ)法律條文對未知情況難以預(yù)測的局限性。

擁有一定的行政處罰自由裁量權(quán)可以提高行政執(zhí)法效率。公安機(jī)關(guān)的工作性質(zhì)具有管轄范圍大、任務(wù)復(fù)雜等特點(diǎn)，這就要求公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法人員要具有較高的工作效率和技術(shù)，這使得執(zhí)法人員在工作過程中難以絕對地用法律來決定其行為，因此賦予執(zhí)法人員行政處罰自由裁量權(quán)是為了讓其審時度勢，按照具體情況在以法律為依據(jù)的基礎(chǔ)上靈活地采取相應(yīng)的處罰手段，作出最合適的行政處罰行為。在法定范圍內(nèi)合理使用該權(quán)利行不僅能夠發(fā)揮公安機(jī)關(guān)的能動性，同時也能提高其執(zhí)法效率。

二、公安機(jī)關(guān)行使行政處罰自由裁量權(quán)的常見問題

賦予公安機(jī)關(guān)一定的行政自由裁量權(quán)，其目的是讓公安機(jī)關(guān)在做出行政處罰行為的時候能根據(jù)具體情況和具體對象做出公平公正的決定，以便更好地維護(hù)社會秩序的穩(wěn)定。但是，由于諸多方面的原因，行政處罰自由裁量權(quán)在行使中存在著許多問題，其主要體現(xiàn)在以下方面。

（一）執(zhí)法意識相對滯后

公安機(jī)關(guān)人員身為執(zhí)法的主體，對執(zhí)法工作是否能順利開展，是否執(zhí)法公正起著決定性的作用。目前，我國公安機(jī)關(guān)存在著執(zhí)法人員執(zhí)法意識相對滯后，不明確自身職責(zé)的問題。這一問題體現(xiàn)在部分公安機(jī)關(guān)人員在工作中不作為，沒有依法履行職責(zé)，最終可能造成當(dāng)事人受到損害。在行政執(zhí)法過程中，執(zhí)法人員的執(zhí)法意識相對滯后主要是受到其能力水平和主觀意識的影響。從能力水平方面，由于執(zhí)法人員的個人知識水平、道德水平、認(rèn)知水平等因素，使得部分能力水平較低的執(zhí)法人員難以全面客觀的把握案件各要素，無法正確把握違法情節(jié)的輕重與處罰手段和幅度的選擇，全憑個人喜好來行使行政處罰自由裁量權(quán);從主觀意識方面，部分執(zhí)法人員對權(quán)力的行使不重視，隨意對待自由裁量權(quán)，存在不作為和亂作為的現(xiàn)象。許多執(zhí)法不公現(xiàn)象的出現(xiàn)就是由于在執(zhí)法過程中濫用了行政處罰自由裁量權(quán)，這種現(xiàn)象的出現(xiàn)會引起公民對公安機(jī)關(guān)的不滿，影響公安機(jī)關(guān)在公民心中的形象與威信。

（二）忽視教育與處罰相結(jié)合原則

在行政處罰多項(xiàng)原則中，教育與處罰相結(jié)合的原則歷來被立法所高度重視，通過對違法行為人施加合理的處罰，并教育其守法，從而起到教育公民自覺守法的作用。但公安機(jī)關(guān)在執(zhí)法的過程中，會因?qū)ψ杂刹昧康姆劝盐詹划?dāng)或一味追求經(jīng)濟(jì)效益的原因而忽視這項(xiàng)原則。在行政執(zhí)法過程中可能會出現(xiàn)執(zhí)法人員對自由裁量的幅度把握不當(dāng)?shù)默F(xiàn)象，無論違法情節(jié)的輕重如何，一律從重發(fā)落，按照處罰幅度的最高上限來進(jìn)行處罰，忽略了行政處罰中的教育成分，僅是為了處罰而處罰，這種狀況嚴(yán)重?fù)p害了行政相對人的合法權(quán)益，同時也影響了公安機(jī)關(guān)在群眾心目中的形象。

此外，執(zhí)法人員可能會有硬性任務(wù)或其完成任務(wù)的指標(biāo)與績效掛鉤，因此部分執(zhí)法人員會經(jīng)常進(jìn)行大額罰款，以自由裁量權(quán)來掩蓋其獲得經(jīng)濟(jì)利益的目的，一味地追求經(jīng)濟(jì)效益而處罰過重，完全無視行政處罰中的教育作用，導(dǎo)致自由裁量權(quán)濫用。

（三）違反程序規(guī)范

嚴(yán)格的行政執(zhí)法程序不僅能扼制執(zhí)法人員主觀隨意地行使自由裁量權(quán)，同時也能維護(hù)行政相對人的合法權(quán)益。在行政處罰自由裁量權(quán)行使的過程中，存在著執(zhí)法人員程序意識不強(qiáng)以及行政處罰程序不完善的問題。在我國，“重實(shí)體輕程序”的傳統(tǒng)思想在公安機(jī)關(guān)執(zhí)法人員的腦海中根深蒂固，許多執(zhí)法人員認(rèn)為只需要處理好實(shí)體問題即可，是否依照程序辦事并不重要，這樣的錯誤理念會阻礙執(zhí)法工作的順利開展，同時也會侵犯行政相對人的利益。

除了主觀意識上的問題之外，還存在著處罰程序不完善的問題。有些法律法規(guī)并沒有明確規(guī)定處罰程序，或是行政處罰法與其他法律法規(guī)的內(nèi)容有所沖突，留下了濫用自由裁量權(quán)的漏洞和執(zhí)法人員隨意處罰的機(jī)會和空間，在一定程度上助長了不良風(fēng)氣。

三、規(guī)范公安機(jī)關(guān)行使行政處罰自由裁量權(quán)的建議

（一）增強(qiáng)依法行政的意識

人民賦予公安機(jī)關(guān)行政處罰自由裁量權(quán)，是希望公安機(jī)關(guān)能更好的維護(hù)公民的合法權(quán)益不受侵犯，維護(hù)社會秩序的穩(wěn)定和法治的公平正義。作為行政處罰自由裁量權(quán)的執(zhí)行者，執(zhí)法人員應(yīng)不斷提高自身專業(yè)素質(zhì)，更好地為人民執(zhí)法辦案。首先，應(yīng)提高執(zhí)法人員的能力水平，公安機(jī)關(guān)可以定期開展一系列的專業(yè)培訓(xùn)課程，加強(qiáng)執(zhí)法人員在自由裁量權(quán)行使的內(nèi)容、手段、幅度等方面的專業(yè)知識學(xué)習(xí)，讓其掌握如何客觀全面的分析案件要素，把握權(quán)力的正確行使。

同時，培養(yǎng)執(zhí)法人員執(zhí)法為民、公正執(zhí)法的理念，加強(qiáng)執(zhí)法人員依法行政的意識，加強(qiáng)執(zhí)法人員的職業(yè)操守建設(shè)和職業(yè)道德教育，要求在執(zhí)法思想上保持與時俱進(jìn)，牢牢樹立嚴(yán)格執(zhí)法的觀念，增強(qiáng)公仆意識，正確對待自由裁量權(quán)的行使，應(yīng)做到不僅重視執(zhí)法人員的能力水平，還重視其思想道德方面的建設(shè)，從思想上進(jìn)行自我控制，從而在執(zhí)法的過程中從根源上約束權(quán)力濫用的行為。

（二）規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)行使的程序

在現(xiàn)行法律中，公安機(jī)關(guān)被賦予了過多地自由裁量權(quán)，使一些執(zhí)法人員有了濫用自由裁量權(quán)的機(jī)會。由于一些法律條令沒有具體的參照標(biāo)準(zhǔn)，讓自由裁量變成了“任意裁量”。因此各地方公安機(jī)關(guān)應(yīng)完善自由裁量權(quán)行使的程序和條件，增加執(zhí)法監(jiān)督環(huán)節(jié)。

首先，可以對行政處罰的具體內(nèi)容分門別類，細(xì)化自由裁量的范圍和幅度，明確何種程度的違法行為應(yīng)給予什么幅度的處罰，通過發(fā)布司法解釋的方式，對沒有明確規(guī)定的裁量內(nèi)容予以明晰。其次，可以篩選出公安機(jī)關(guān)執(zhí)法的經(jīng)典案例，根據(jù)案例的實(shí)際情況進(jìn)行總結(jié)歸納，梳理出行政處罰自由裁量權(quán)的適用范圍、使用條件等，以此為參考依據(jù)制定出統(tǒng)一的規(guī)定。規(guī)范自由裁量權(quán)的行使，減輕處罰過重地情況，對執(zhí)法人員濫用自由裁量權(quán)的現(xiàn)象進(jìn)行有效控制。

再者，應(yīng)當(dāng)完善公安機(jī)關(guān)執(zhí)法監(jiān)督工作。通過建立執(zhí)法監(jiān)督體系對公安機(jī)關(guān)行政執(zhí)法程序進(jìn)行監(jiān)督管理，在一定程度上規(guī)范自由裁量權(quán)的行使。同時，還應(yīng)加強(qiáng)執(zhí)法人員的執(zhí)法程序意識，摒棄“重實(shí)體輕程序”的傳統(tǒng)思想，明確實(shí)體與程序在執(zhí)法過程中同等重要，嚴(yán)格按照程序辦事。

（三）堅持教育與處罰相結(jié)合的原則

在公安機(jī)關(guān)執(zhí)法過程中，有許多因處罰過重造成不良后果的事例，這多數(shù)是由于執(zhí)法人員背離了堅持教育與處罰相結(jié)合的原則，忽視了處罰中的教育成分。在進(jìn)行行政處罰時，應(yīng)以教育為目的，通過行使自由裁量權(quán)讓行政相對人意識到自己的錯誤，而非讓行政主體以此謀利。執(zhí)法人員應(yīng)明確教育作用在行政處罰中的重要性，正確認(rèn)識到只有通過處罰才能實(shí)現(xiàn)教育的目的，做到將教育作為處罰的出發(fā)點(diǎn)和最終目的。

（四）完善執(zhí)法人員責(zé)任追究機(jī)制

建立并完善執(zhí)法人員責(zé)任追究機(jī)制是確保法律有效實(shí)施的一個基本手段，現(xiàn)階段，我國公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法人員責(zé)任追究機(jī)制并不完善，這為執(zhí)法人員濫用行政處罰自由裁量權(quán)留下了空間，因此應(yīng)在公安機(jī)關(guān)內(nèi)部建立該制度，嚴(yán)格控制行政處罰自由裁量權(quán)的行使。

關(guān)于執(zhí)法人員的責(zé)任追究機(jī)制，公安機(jī)關(guān)可以通過行政復(fù)議、行政訴訟的方式對其進(jìn)行規(guī)定和完善，以此來監(jiān)督執(zhí)法人員的工作情況，明確執(zhí)法人員的權(quán)力與責(zé)任之間的對應(yīng)關(guān)系。一旦執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中出現(xiàn)程序違法、濫用處罰權(quán)等行為，就應(yīng)對其違法責(zé)任進(jìn)行追究，根據(jù)違法責(zé)任追究制度中的條例給予一定的行政懲戒，使其在作出行政處罰行為時能再三思量，通過客觀分析案件要素來行使權(quán)力，規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)的行使。此外，當(dāng)執(zhí)法人員不當(dāng)使用自由裁量權(quán)從而對行政相對人造成傷害時要及時進(jìn)行補(bǔ)救，盡可能地保持公安機(jī)關(guān)在人民心中的良好形象，對于惡意傷害行政相對人的行為，應(yīng)對執(zhí)法人員從重處罰。

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作者簡介：

張秉蕙，女，（1996-），廣西南寧，單位：西南民族大學(xué)，研究方向：公共政策分析。