程惠霞

(北京師范大學 社會發(fā)展與公共政策學院，北京 100875)

普惠金融致力于通過物理網(wǎng)點和數(shù)字渠道改善金融服務可獲得性，從而減緩金融排斥，創(chuàng)造公平發(fā)展條件[1]，形成了廣為接受的賦權減貧邏輯。中國的普惠金融發(fā)展最早可上溯至1979年聯(lián)合國開發(fā)計劃署為中國扶貧開發(fā)和農村發(fā)展項目提供貸款，以標志性政策和事件為節(jié)點，先后走過萌芽醞釀(1979—2005)、簡章定制(2005—2016)、深化發(fā)展(2016—2020)等階段，顯著改善了金融包容性，促進了脫貧攻堅戰(zhàn)的決定性勝利。它表明《推進普惠金融發(fā)展規(guī)劃(2016—2020)》政策使命基本實現(xiàn)，普惠金融進入新發(fā)展階段。當中國扶貧工作重心從“瞄準絕對貧困”轉向“解決相對貧困”后，“建立解決相對貧困的長效機制”成為新歷史任務。普惠金融作為解決相對貧困長效機制的一個重要構成，其減貧邏輯應適時從賦權轉向賦權與使能并重。

一、普惠金融的理論與實踐

普惠金融研究源于金融排斥研究。20世紀90年代初人們觀察到，當金融行業(yè)關閉網(wǎng)點、偏向更富裕客戶時，窮人的金融服務可獲得性會顯著下降[2]，這種現(xiàn)象被稱為“金融排斥”[3]，是關鍵致貧因子[4]。普惠金融致力于提高金融包容度、化解金融排斥、促進發(fā)展機會均等[5]?！皞€人權利既是目的也是社會得以脫離貧困、走向繁榮的手段”[6]，承認和尊重貧困者獨特金融需求[7]、賦予貧困者同等金融權利成為普惠金融的發(fā)展起點和追求目標，學界也達成了三個研究共識：第一，正規(guī)銀行賬戶是貧困者快速規(guī)避金融排斥進入正規(guī)銀行服務體系的便利通道[8]，是享有其他金融服務特別是信貸權利的前提條件，能直接提升貧困者自尊心和社會地位，激活其產(chǎn)生脫貧內生動力[9]；第二，通過技術、渠道和組織創(chuàng)新提高金融可達性，創(chuàng)造金融服務獲取便利性，包括銀行擴張網(wǎng)點分布，應用手機銀行、移動錢包等數(shù)字金融技術提高賬戶覆蓋率和個人支付便利性[10]；第三，改善貧困者享有金融服務的可負擔性，為減貧創(chuàng)造條件，包括利用數(shù)字技術降低賬戶管理成本[11]，采用數(shù)字交易基礎上的個人信用評估技術降低信貸門檻[12]、開發(fā)低成本貸款方法[13]等，促進金融資源向貧困者滲透[14]。

相應地，普惠金融實踐沿著普及銀行賬戶、提高金融可達性、降低信貸約束等方向發(fā)展。各國金融監(jiān)管部門一方面直接要求銀行免費為低收入者開戶，另一方面放松管制，降低銀行準入門檻，推動其提高網(wǎng)點覆蓋率和網(wǎng)點服務便利性[15]，還鼓勵銀行加大金融科技投入，擴大POS、ATM等金融機具分布范圍，推進數(shù)字金融技術應用[16]。實證研究表明，普惠金融賦權發(fā)展路徑確實提高了金融包容性，增強了貧困群體儲蓄和貸款意愿[17-18]，間接促進了就業(yè)[19]，減少了收入不平等[20-21]。

然而，普惠金融賦權發(fā)展模式未必能滿足相對貧困的治理需求。近年的實證研究發(fā)現(xiàn)，普惠金融賦權不一定產(chǎn)生預期減貧結果[22]，或者說普惠金融賦權只有有限的改善收入分配和減貧作用[23]。比如，中國正規(guī)金融機構賬戶與儲蓄數(shù)量在金磚國家排名前列，但這些賬戶的信貸使用頻率很低[24]。數(shù)字普惠金融也未能徹底解決金融排斥[25]，缺乏金融知識的貧困者在某些領域被迫支付以受騙、低水平消費為表現(xiàn)的“貧困附加費”[26]。這些現(xiàn)象表明，在脫貧攻堅戰(zhàn)決勝之后，如果繼續(xù)沿著賦權方向發(fā)展普惠金融可能會加劇既存的“普惠金融悖論”[27]，也無助于解決相對貧困問題。因此有必要超越單一的賦權模式，從賦權和使能雙輪驅動角度探索普惠金融發(fā)展路徑，即在賦權條件下，普惠金融應當著眼推動貧困者充分認識其所享有的基本金融權利，并增進其使用金融權利實現(xiàn)增收致富、應對危機化解風險的能力。

二、普惠金融賦權發(fā)展模式對金融排斥的改善

根據(jù)研究目標，課題組對中國普惠金融實踐效果展開大規(guī)模一線調查。依據(jù)《推進普惠金融發(fā)展規(guī)劃(2016—2020)》確定的普惠金融服務對象,將18～65歲間有勞動能力的農民、小微個體戶、城鎮(zhèn)低收入居民、貧困人群等作為調查對象，了解其是否享有完整的金融服務權利，能否理性行使金融權利并使用合適的金融工具創(chuàng)業(yè)致富。問卷設計以G20和世界銀行普惠金融衡量指標為基礎，根據(jù)中國國情、城鄉(xiāng)地區(qū)、居民家庭特征做適度調整，形成涵蓋受訪者金融服務便利性、信貸約束、金融風險和基本金融知識等在內的結構化問卷，有關家庭經(jīng)濟條件、對金融機構要求等問題采取開放式訪談。2018年6月到2019年10月期間，課題組先后對河南、河北、山東、山西、湖北、湖南、四川、貴州、云南、廣西、江西、安徽、浙江、福建、江蘇、甘肅、青海、寧夏、內蒙古、黑龍江、遼寧、吉林等23個省級行政區(qū)部分地級市城鄉(xiāng)結合部、縣城郊區(qū)和偏遠村落作隨機抽樣入戶調查，共發(fā)放問卷3200份，回收有效問卷2982份，占比93.2%。問卷對象性別比重、年齡分布均勻，大專及以下學歷占比61.44%；專業(yè)技術、行政管理與軍人占比48.63%，農業(yè)、商貿服務業(yè)、建筑機械業(yè)及相關行業(yè)務工人員占比40.41%，無穩(wěn)定工作人員占比13.88%；明確表明自己是建檔貧困戶的有669人，占比22.4%。

將回收的有效問卷通過問卷星錄入，并用SPSS16.0統(tǒng)計分析后發(fā)現(xiàn)：中國自2006年發(fā)展普惠金融以來，金融服務可獲得性和信貸約束在整體上獲得顯著改善，極大地緩和了農民、低收入者、小微個體企業(yè)等邊緣弱勢群體長久遭遇的金融排斥。

(一)正規(guī)銀行賬戶基本普及，創(chuàng)造了享有金融權利的基礎

正規(guī)銀行賬戶是享有金融權利的基本條件，在全世界約20億成年人沒有銀行賬戶的背景下，中國在這點上成果斐然。世界銀行抽樣調查顯示，2012年中國成年人擁有銀行賬戶比例79%，到2018年中國人均擁有7.22個銀行賬戶，電子支付比例超80%，全國2.68億戶農民，基本都有銀行賬戶(1)數(shù)據(jù)來源：中國人民銀行金融消費權益保護局.2018年中國普惠金融指標分析報告[R].http://www.pbc.gov.cn/goutongjiaoliu/113456/113469/3905926/index.html.。本研究的隨機抽樣調查發(fā)現(xiàn)：有高達97.08%的受訪者表示有銀行賬戶，銀行卡賬戶已經(jīng)成為主流，還有的人既有存折也有銀行卡；受訪者中有87人沒有賬戶，僅占比2.92%。沒有賬戶的理由很多：有的人因居住村落非常偏遠，距離金融機構遙遠；有的人偏好現(xiàn)金交易，認為“不需要銀行賬戶”“有時候不方便”；有的因為沒有穩(wěn)定收入，認為“開賬戶辦銀行卡要交費”；有的人用父母銀行賬戶“發(fā)工資”，“其他沒需要”；還有人說“暫時沒開，以后需要再去開”。這些情況表明，地理排斥與自我排斥在偏遠落后地區(qū)和某些群體中仍然存在，有待普惠金融政策或實務采取更有針對性的賦權方式緩和金融排斥。

(二)金融可達性顯著改善了金融服務可獲得性和可負擔性

金融服務可獲得性前提是金融可達性，而金融可達性是人們充分享有金融權利的技術保障，可通過物理網(wǎng)點擴展和ATM、網(wǎng)絡銀行和手機銀行等金融科技工具實現(xiàn)。調查顯示：有79.07%的受訪者認為去金融機構營業(yè)網(wǎng)點或ATM辦理業(yè)務很方便，若因為距離銀行網(wǎng)點或ATM比較遙遠則通過電話銀行、網(wǎng)絡銀行或手機銀行辦理業(yè)務。受訪者中擁有可上網(wǎng)的智能手機和電腦的人分別為88.5%和72.74%。在開通了賬戶的2895人中，開通了手機銀行、網(wǎng)絡銀行和電話銀行的人分別占69%、42%、17.4%；有信用卡的人占比26.12%，沒有申請信用卡或被拒絕信用卡申請的人占比18.68%，而自認為沒有信用卡需求的人達55.63%。在選擇開戶行的時候，受訪者通常根據(jù)距離遠近、ATM數(shù)量與分布、單位對工資發(fā)放規(guī)定和銀行服務態(tài)度來決定。對那些沒有銀行賬戶或者有銀行賬戶但沒有銀行卡的受訪者而言，他們會用現(xiàn)金、支付寶或微信賬戶作為替代支付工具，數(shù)字金融技術展現(xiàn)出跨越地理和時間的便利優(yōu)勢[28]。從受訪者到銀行辦理的業(yè)務類型與收費情況看，辦理開戶、存取款、公用事業(yè)和保險繳費等業(yè)務是免費的，但根據(jù)央行規(guī)定應該取消的小額賬戶管理費和跨行ATM查詢收費還時有存在，賬戶交易短信提醒、轉賬、理財與保險是否收費根據(jù)賬戶類型不同而有差異，但短信費一般2元/月，轉賬費用1%，最高50元/筆(表1)。整體來看，銀行機構物理網(wǎng)點和數(shù)字渠道擴展明顯改善了貧困群體獲取金融服務的便利性，基本滿足了其基礎性金融服務需求，且具有普遍可負擔性。

表1 受訪者經(jīng)常到銀行辦理的業(yè)務類型及收費情況

(三)信貸渠道多元化、透明化為貧困者信貸權利提供了保障

調查發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)階段農戶、小微個體、低收入者等群體的信貸約束得到明顯改善，具體表現(xiàn)為：

(1)貸款渠道多元化。人們到正規(guī)金融機構貸款已成為主流，憑借個人信用記錄在人人貸、宜信、陸金所、微粒貸和螞蟻借唄等互聯(lián)網(wǎng)金融公司貸款正成為一個新趨勢。

(2)貸款透明度提高。透明度是確保貧困者信貸權利的最佳方法。相對而言，銀行貸款審批時間較長，貸款審核比較嚴格。在貸款經(jīng)歷者中，有64.05%的人能順利獲得貸款額度，21.88%的人被拒絕，原因是貸款資質不足、手續(xù)不全、擔保不夠、無穩(wěn)定工作或收入過低等顯性因素(表2)。而以往研究發(fā)現(xiàn)，農戶等群體難以獲得貸款雖然有上述顯性因素，但更多的是以“關系”“手續(xù)復雜”和“回扣”等為代表的“隱性排斥”[29]。有觀點將之歸類為“腐敗”，170個國家1995—2016年的非平衡面板數(shù)據(jù)模型檢驗發(fā)現(xiàn)，腐敗會加劇中小貧弱群體貸款難和貸款貴[30]。

表2 多元化貸款渠道便利性比較

(3)借款或額度明顯提高。5萬元以下借款者僅占33.52%，5萬元～10萬元者有21.25%，10萬元以上者達45.22%，這一點應當與貸款/借款用途變化有關(圖1)。2011年貸款主要用于做生意或投資、農業(yè)生產(chǎn)和住宅，而8年之后則主要用于住宅、耐用消費品和流動性，這種變化隱含著兩重意思：

一是消費結構升級，從側面反映低收入群體收入水平有明顯改善。這首先與各類扶貧、扶智與使能措施有關，其次是普惠金融改善地方經(jīng)濟環(huán)境的溢出效應所致，金融服務可達性改善了地區(qū)經(jīng)濟環(huán)境，優(yōu)化了投資、營商和就業(yè)環(huán)境(表3)，增強了貧困者擺脫貧困的內生動力，促使其思維更積極更多元，也更加勇于積極行動，在信貸支持下將創(chuàng)業(yè)增收想法轉化為實體性經(jīng)濟活動，進而改善家庭收入(圖2)。

注：2011年數(shù)據(jù)源自程惠霞的《新型農村金融機構發(fā)展調查與農村金融市場改革》,中國經(jīng)濟出版社2017年版，第137頁。

圖2 金融服務可達性對貧困者群體的多方面影響

二是信貸資金從農業(yè)生產(chǎn)等領域流向住宅與耐用消費品，表明普惠金融在服務實體經(jīng)濟上有所偏離，存在脫實向虛的傾向(但購置汽車用于運輸和生產(chǎn)者除外)，在一定程度上說明普惠金融發(fā)展對貧困者使能不足，從長遠看對穩(wěn)定脫貧成效不利，很難應對新冠肺炎疫情等突發(fā)意外給正常生活帶來的直接危害，有些脫貧群體很可能因此返貧。

表3 受訪者對金融可獲得性是否改善宏觀經(jīng)濟環(huán)境的評價

三、普惠金融賦權發(fā)展模式的減貧效應局限性

相對貧困是個人或家庭收入低于平均收入的1/3，在特定生產(chǎn)與生活方式條件下，無法滿足基本生活保障之外的生活需求，無法真正享受體面生活、自由和他人尊重的狀態(tài)。解決相對貧困，既需要發(fā)展機會與選擇權利，更需要發(fā)展與選擇的能力。而普惠金融賦權發(fā)展模式的重心是為低收入者創(chuàng)業(yè)增收提供公平的信貸機會，為小微個體企業(yè)發(fā)展成為更重要的經(jīng)濟實體提供發(fā)展資金，其價值體現(xiàn)在賦予貧困者基本金融權利。但從賦權減貧與增收實際效果看，普惠金融賦權思路并不利于解決相對貧困、穩(wěn)固脫貧成效。

中國銀保監(jiān)會數(shù)據(jù)顯示，截至2019年9月末，銀行業(yè)金融機構通過分支網(wǎng)點、自助機具服務和移動服務等方式推動基礎金融服務覆蓋率達到98.62%；金融服務下沉到832個國家扶貧開發(fā)重點縣的16.44萬個行政村，其中407個縣設立了村鎮(zhèn)銀行，覆蓋率接近50%。同期，保險服務覆蓋到全國3.07萬個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，覆蓋率95.47%。截至2019年6月末，全國21家各類銀行精準扶貧貸款余額2.87萬億元(其中中國農業(yè)發(fā)展銀行1.33萬億元)，較年初增加1819.23億元，增長6.89%；全國地方法人金融機構精準扶貧貸款余額6637.65億元，較年初增加34.87億元?？傮w上精準扶貧貸款余額持續(xù)增長。尤其是全國334個深度貧困縣各項貸款余額17365.89億元，較年初增加1274.27億元，增長7.92%；有深度貧困縣的21個中西部省份中，14個實現(xiàn)了深度貧困地區(qū)各項貸款平均增速高于全省貸款增速的目標。

然而，對貧困地區(qū)和貧困人群的金融覆蓋與貸款權利賦予是否必然達成減貧呢？調查表明，金融賦權和其他扶貧減貧措施共同促進貧困者產(chǎn)生了強烈的脫貧致富愿望和自尊要求，但未必能夠在實質上減少貧困。從青海、甘肅、四川等5省份669個建檔立卡貧困戶扶貧貸款使用效果看，在未扣除貸款成本、勞動力成本情況下，僅按簡單增值計，6.13%的人表示“無收益”或“不確定”，57.25%的人有較低收益和一般收益，只有少部分人能獲得較高收益(表4)。這一結果說明：即使在充分賦權條件下獲得了充沛信貸資金支持，貧困者也可能因能力不足而難以獲取更高收益，甚至會因為風險防范意識不足而經(jīng)營受損。擴大樣本的調查結論同樣如此，在1769個有貸款/借款經(jīng)歷的受訪者中，有約30%的人表示“貸款后家庭收入沒有增長”或“不明顯”(表2)。

表4 669個貧困戶借款或貸款后的收益率(未扣除貸款成本和人工)

這一調查結果驗證了此前一些研究結論，如Simon和Isabelle[31]分析中東和非洲8個國家2002—2015年數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，普惠金融雖然能降低收入不平等且能促進金融穩(wěn)定，但對貧困沒有影響；王相寧與曾思韶[32]對“一帶一路”沿線國家的研究發(fā)現(xiàn)，提高金融包容性不僅沒有減少貧困，還加大收入差距、損害金融穩(wěn)定；李建軍、韓珣[33]對中國西部地區(qū)連片貧困地區(qū)的宏觀實證研究發(fā)現(xiàn)，在金融排斥程度嚴重條件下，提高金融包容度有明顯減貧效應并顯著縮小收入差距，但進一步研究發(fā)現(xiàn)，該效應隨著經(jīng)濟增長而出現(xiàn)倒U型甚至負向變化[34]，且對貧困縣的減貧效應弱于非貧困縣，減貧廣度大于減貧深度[35]。

上述現(xiàn)象表明，在同等金融賦權和擺脫貧困動機等條件下，普惠金融減貧效應出現(xiàn)了個體差異。早期人們將其歸因為“替代效應”或“頂替效應”(displacement effect)[36]，即貸款者在不發(fā)達或貧困地區(qū)創(chuàng)業(yè)，面臨新增產(chǎn)品或服務不能被地方市場吸收和消化的難題。Ahmad和Hossain首次提出這一效應，后來得到Quasem等研究的證實[37]。頂替效應意味著地方市場對農產(chǎn)品、個體與手工業(yè)者簡單產(chǎn)品與服務的需求在總體上是有限的，新增小微企業(yè)以促銷手段頂替以前的小微個體企業(yè)，不會產(chǎn)生額外工作機會和利潤，很容易導致小微個體企業(yè)失敗，而失敗會導致無法挽回的貧困。

這些與金融權利無關的問題推動人們從其他角度探索制約貧困者有效利用信貸創(chuàng)收減貧的因素。比如，有觀點認為，在電子商務與現(xiàn)代物流發(fā)展擴展市場范圍解決了“頂替效應”難題的情況下，貸款者能否將貸款資金轉化為生產(chǎn)性資本是普惠金融減貧的關鍵[38]，在性別不平等地區(qū)，“女性戶主”被視為疊加因素[39]。

這些探索初步表明，當普惠金融發(fā)展對貧困者達到了相對充分的賦權之后，制約收入進一步增長的因素不再是“信貸機會匱乏”等金融排斥。隨機抽樣調查顯示，人們不僅“希望得到信貸支持”，還希望“金融機構幫他們更好地運用信貸資金”，提供基礎金融知識、數(shù)字金融技術、投資理財、集資陷阱與金融風險防范、金融消費權益與健康培訓、產(chǎn)品營銷、惠農政策宣講等配套服務(圖3)。然而，在1727個有貸款經(jīng)歷的受訪者中，只有20.1%的人認為金融機構提供了相關配套服務，而認為金融機構不提供類似服務的受訪者卻高達77.5%。

圖3 受訪者希望得到信貸支持外的配套服務類型

整體看來，普惠金融旨在解決損害貧困者公平發(fā)展權利的金融排斥現(xiàn)象，沿著提高金融包容性路徑，減少金融服務壁壘特別是信貸約束，為貧困者跨越貧困線創(chuàng)造條件。貧困者將信貸資金轉化為生產(chǎn)性資本是減貧關鍵，但會受到金融知識、風險意識和其他能力不足的制約。對創(chuàng)業(yè)的貧困者而言，他們還亟需建構促進生產(chǎn)和銷售的“鮑莫爾式(Baumolian)”企業(yè)制度[40]，以及促進學習和技術升級的集體創(chuàng)業(yè)機制，以避免創(chuàng)業(yè)失敗。由此可見，普惠金融賦權減貧邏輯還缺少與能力有關的驅動機制。

四、可行能力框架中的普惠金融發(fā)展路徑探索

(一)擺脫貧困的權利、責任與可行能力

從思想溯源看，貧困問題和相關的經(jīng)濟與社會不平等嚴重影響著“人的自由全面發(fā)展”，是對社會正義的違背，必須加以解決。在具體思路上，基于自然稟賦、文化環(huán)境、抱負技能、福利分配、個體選擇等主客觀因素及人際差異性認識，貧困減貧方案經(jīng)歷了從貧困者基本權利說、責任義務說到可行能力說的認知過程，分別以羅爾斯(John Rawls)、德沃金(Ronald M.Dworkin)和阿瑪?shù)賮啞ど?Amartya Sen)為代表。

羅爾斯[41]主張在“無知之幕(veil of ignorance)”下平等分配財富、收入、社會地位、權利等實現(xiàn)個人價值的“基本品”， 從而維持“作為公平的正義的社會”秩序；德沃金[42]修正了羅爾斯的資源平均分配主義，主張基于“抱負”來分配資源實現(xiàn)平等，因為抱負和技能一樣“是培養(yǎng)和發(fā)展的產(chǎn)物……人們選擇哪一種技能加以發(fā)展，反映著他們有關最好成為什么樣的人的信念”，“政府在它所能做到的范圍內，努力使其公民的命運同他們自己做出的選擇密切相關”，為貧困者擺脫貧困的努力創(chuàng)造條件。在此基礎上，阿瑪?shù)賮啞ど璠43]考慮了天賦、資源與環(huán)境等“人際相異性”對解決貧困問題的復雜影響，認為個體之間既然對資源利用能力存在差異，即使政府通過福利分配、政策安排等創(chuàng)造了脫貧條件，有些人仍然存在“轉化障礙”以至難以徹底脫離貧困，即使脫困了，也很容易因為某些突發(fā)意外而重新面臨困境。因此，貧困是“基本可行能力的被剝奪，而不僅僅是收入低下”，其解決方案不是資源分配或福利效用分配，而是“各種可能的功能性活動組合的實質自由”。阿瑪?shù)賮啞ど瓕⒅麨椤翱尚心芰Α盵44]，并提出了政治、經(jīng)濟、社會、透明化與保護等五種“工具性自由”，以此賦予和增進貧困者實質性自由的發(fā)展，助其擺脫貧困和其他與貧困相關的苦難，提高生活水準與生活質量。

上述認知投射到減貧實踐，出現(xiàn)了從施恩式救濟、政府扶助責任到賦權與賦能的遞進轉變。傳統(tǒng)濟貧模式以慈善捐助為主、政府救濟為輔、宗教關懷為補充，本質上是基于道德考量的施恩。隨著權利學說興起，“貧困并非與生俱來”理念推動制度設計將“擺脫‘被強加’的貧窮狀態(tài)”視為公民的一種正當社會權利，救濟貧困者超越道德層面的施恩成為現(xiàn)代政府的責任與義務，“是給現(xiàn)存制度撒下的最后一張安全網(wǎng)”[45]。然而，依賴救濟、助長懶惰和破壞經(jīng)濟活力等弊端隨著社會福利安全網(wǎng)的完善而日益嚴重，以致有些群體甘于貧困，有的國家與地區(qū)深陷貧困陷阱[46]。班納吉和迪弗洛[47]的經(jīng)驗研究表明，貧困者很難走出貧困陷阱不是因為懶惰浪費，不是因為缺乏小額儲蓄和小額保險應對突發(fā)意外，也不是缺乏信貸資金從事創(chuàng)收經(jīng)濟活動，而是受到識字率低、信息渠道狹窄、致富技能欠缺、公共健康知識匱乏等可行能力不足的困擾。最終人們認識到終結貧困的關鍵是“讓貧困者走上發(fā)展階梯”[48]。這意味著，政府在建構“安全網(wǎng)”的同時應當打造“助跳板”，使得貧困者既有權利也有能力擺脫貧困狀態(tài)。

(二)可行能力框架中的信貸權利本質

從“免于貧困的權利”到“免于貧困的能力”，這一轉變提出了一種更積極的反貧困范式，將“可行能力”作為實質正義的衡量方法和解決方案，為探索解決相對貧困的長效解決機制提供了指導，有利于普惠金融超越賦權、克服普與惠難以兼顧的悖論。

在凱恩斯理論框架之中，信貸是“生產(chǎn)性資本結構的基礎”[49]，控制信貸成為金融和金融市場的基本功能，缺乏有效抵押品的貧困者自然被排斥在外。在金融社會學家看來，信貸權利是金融權利的集中表現(xiàn)，信貸排斥是對貧困者基本權利的嚴重傷害[50]。因此從20世紀70年代小額信貸運動開始，人們不遺余力地倡導“貸款是一種基本人權”，并將之作為賦權減貧的重要工具。從美國海岸銀行(Shore Bank of Chicago，SBC)對少數(shù)族藍領工人提供住房修繕貸款[51]，到尤努斯(Muhammad Yunus)開創(chuàng)無抵押、無擔保小額信貸[52]，再到促進公平發(fā)展的普惠金融，均著力于讓金融服務從抽象的權利規(guī)定變成一種現(xiàn)實的權利行使手段。

然而，在金融社會學框架內重新審視凱恩斯理論中有關信貸、生產(chǎn)性資本和金融動機的論點后發(fā)現(xiàn)，貧困者普遍缺乏“由于對未來利潤而非當前收入的預期而采用的投資計劃”[53]，從而影響了信貸這一基本權利在促進人的自由全面發(fā)展中的價值。前文調查表明，缺乏投資計劃不是因為貧困者缺乏自尊心、社會地位和內生動力，而是貧困者缺乏跨越社會福利安全網(wǎng)的知識和能力的直接結果。缺乏投資計劃在本質上是貧困者將信貸轉化為增收創(chuàng)收資金的能力低下。由此可見，相對于“權利貧困”，“能力貧困”才是相對貧困者面臨的最大難題，其中金融能力貧困最為突出。金融能力是一個從金融知識與金融素養(yǎng)延展出來的概念，是社會個體有關掙錢和金融服務的態(tài)度、知識和技能的綜合，是正確理解和恰當應用其所能獲得的金融服務達成自我效用，并甄別和控制風險的能力。從可行能力角度看，信貸權利應當是一種信貸能力，包括認識信貸權利、有意識地選擇渠道獲取信貸資金和理性使用信貸資金增收。

(三)普惠金融賦權與使能的雙輪驅動方案

依照可行能力分析框架，普惠金融賦權減貧邏輯是將銀行賬戶、存取款、貸款、保險等金融服務看成是促進公平發(fā)展的“基本品”資源，在社會安全網(wǎng)支持下，激勵貧困者在相同天賦與努力條件下發(fā)揮其潛能，并獲得基本相同的生活質量。這一思路可以提高貧困者的自尊和自信，提高金融覆蓋率包容度、降低信貸門檻，但是不能塑造定期儲蓄、強制儲蓄、理性消費等金融行為，也不能獨立地打造個體金融能力，忽略了社會環(huán)境、技術條件、制度文化、個人稟賦與能力差異的影響，從而出現(xiàn)將扶貧專項貸款用于住宅修建、過度透支消費信貸和投資高風險互聯(lián)網(wǎng)P2P理財產(chǎn)品等非理性現(xiàn)象。

實踐表明，普惠金融發(fā)展已極大緩和金融權利貧困，并創(chuàng)造了普惠金融政策、金融覆蓋率、金融科技、信貸機會等使能減貧的基本條件。零散研究表明，普惠金融在提供適當金融工具幫助貧困者防范風險[54]、投資教育培訓或健康[55]、構筑實物資產(chǎn)提高增收能力[56]等方面有獨特優(yōu)勢。面對解決相對貧困的持久戰(zhàn)，普惠金融發(fā)展應當適度轉向賦權與使能并重，助推貧困者將金融權利轉化為金融能力(圖4)，提高其擁有和運作經(jīng)濟資源的決策水平。整個過程的關鍵是普惠金融機構與貧困者之間積極互動，激活貧困者潛能，幫助其認識、獲取和利用金融權利、外部資源和機會，發(fā)現(xiàn)風險并采取合理避險措施，保持金融健康，提升并穩(wěn)固自尊、勇氣、財富、安全與健康。

圖4 貧困認知、貧困治理與普惠金融減貧邏輯演進

五、結語

在政府減貧戰(zhàn)略與公共政策框架中，普惠金融是消滅貧困的強有力工具，其基本邏輯是通過賦權貧困者使其享有公平發(fā)展的金融權利。在具體實務操作中，普惠金融賦權沿著提高金融覆蓋率、金融可達性和可負擔性路徑，著眼降低金融服務壁壘和信貸約束，為貧困者創(chuàng)業(yè)增收創(chuàng)造金融條件。梳理文獻結合一線數(shù)據(jù)的調查研究表明：

(1)普惠金融賦權與提高金融包容度一體兩面，與其他扶貧措施一起讓貧困者產(chǎn)生了強烈的內在脫貧動力，但在同等賦權條件下出現(xiàn)了減貧效應的個體差異，說明普惠金融賦權不能滿足解決相對貧困的要求。

(2)在可行能力框架中，相對于權利貧困，以金融能力為代表的可行能力貧困才是相對貧困者面臨的最大難題。普惠金融賦權思路不能獨立打造金融能力，針對相對貧困群體的獨特性，普惠金融方案應當超越賦權，著眼金融能力，實行賦權與使能雙輪驅動方略。

我國持續(xù)的扶貧行動顯著改善了貧困者營養(yǎng)與居住條件，義務教育、就業(yè)培訓、公共醫(yī)療、道路交通、電力通訊與環(huán)境改造等投入也明顯緩和了貧困者的權利貧困和能力貧困，使得普惠金融實務有條件以相對貧困為著眼點，依托金融科技創(chuàng)新產(chǎn)品與服務促進貧困者全面發(fā)展，提高其金融能力，穩(wěn)固脫貧成效。