鄭瑛莉

【摘要】發(fā)展社會(huì)工作是黨中央對(duì)社會(huì)建設(shè)領(lǐng)域作出的重要決策部署，也是民政部門(mén)的一項(xiàng)重要職責(zé)。而加強(qiáng)社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制建設(shè)，是落實(shí)這一決策部署的重要前提。由于社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)大部分為民間非營(yíng)利組織，因其非營(yíng)利、規(guī)模小的特點(diǎn)，對(duì)內(nèi)部控制建設(shè)并不重視。文章圍繞內(nèi)部控制要素要求，逐一對(duì)其在內(nèi)部控制方面出現(xiàn)的問(wèn)題，進(jìn)行總結(jié)分析，并提供對(duì)策建議，希望能對(duì)開(kāi)展社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)的非營(yíng)利組織在完善內(nèi)部控制建設(shè)中起到借鑒作用。

【關(guān)鍵詞】民間非營(yíng)利組織；內(nèi)部控制；社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)

【中圖分類(lèi)號(hào)】F235

根據(jù)中國(guó)社會(huì)組織信息網(wǎng)最新數(shù)據(jù)顯示，截至2020年5月，全國(guó)社會(huì)組織共有874 325家。社會(huì)組織發(fā)展迅猛，有賴(lài)于政府對(duì)社會(huì)組織的扶持及社會(huì)的需求，使社會(huì)組織能充分發(fā)揮服務(wù)社會(huì)的功能。這些社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)的主要形式有：社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)、基金會(huì)、企業(yè)等，但大部分以民間非營(yíng)利性質(zhì)社會(huì)組織為主，企事業(yè)單位占很少部分，且普遍規(guī)模小，其內(nèi)部控制建設(shè)并不被重視，即使建立了也形同虛設(shè)，社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)地位不斷提升，相對(duì)其內(nèi)部控制建設(shè)薄弱顯得尤其不協(xié)調(diào)。本文圍繞從事社會(huì)工作服務(wù)的民間非營(yíng)利組織的內(nèi)部控制建設(shè)，通過(guò)內(nèi)控要素，逐一分析問(wèn)題，并提出對(duì)策建議。

一、民間非營(yíng)利組織概述及內(nèi)部控制的含義

（一）民間非營(yíng)利組織概述

非營(yíng)利組織是指不以營(yíng)利為目的的向社會(huì)提供服務(wù)的組織，是由民間出資舉辦的，其資源提供者不能對(duì)本組織的財(cái)務(wù)擁有所有權(quán)及支配權(quán)。其資金來(lái)源大部分為政府資助、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)或社會(huì)捐贈(zèng)等，資金使用要求專(zhuān)款專(zhuān)用。

社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)是以社會(huì)工作者為主體，堅(jiān)持“助人自助”宗旨，遵循社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)倫理規(guī)范，綜合運(yùn)用社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)知識(shí)、方法和技能，開(kāi)展困難救助、矛盾調(diào)處、權(quán)益維護(hù)、心理疏導(dǎo)、行為矯治、關(guān)系調(diào)適等服務(wù)工作的非企業(yè)單位。而這些社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)以民間非營(yíng)利組織形式為主開(kāi)展活動(dòng)。近年，其大部分以承接政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)的形式，履行為社會(huì)服務(wù)的職責(zé)為主要運(yùn)營(yíng)目標(biāo)。

（二）內(nèi)部控制含義

企業(yè)的內(nèi)部控制是由企業(yè)董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、經(jīng)理層和全體員工共同實(shí)施的，旨在實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)的過(guò)程。內(nèi)部控制制度要素包括內(nèi)部環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、控制活動(dòng)、信息與溝通、內(nèi)部監(jiān)督等。

由于目前我國(guó)沒(méi)有關(guān)于民間非營(yíng)利組織的內(nèi)部控制基本規(guī)范，基于其結(jié)構(gòu)形式介于行政事業(yè)單位與企業(yè)之間，本文根據(jù)企業(yè)、政府的內(nèi)部控制規(guī)范，以“保證企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理合法合規(guī)、資產(chǎn)安全、財(cái)務(wù)報(bào)告及相關(guān)信息真實(shí)完整，同時(shí)以實(shí)現(xiàn)控制為目標(biāo)，通過(guò)制定制度、實(shí)施措施和執(zhí)行程序，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控，從而促進(jìn)組織實(shí)現(xiàn)發(fā)展戰(zhàn)略”作為內(nèi)控目標(biāo)，對(duì)從事社會(huì)工作服務(wù)的民間非營(yíng)利組織內(nèi)部控制建設(shè)情況及發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行分析，并提出對(duì)策建議。

二、我國(guó)民間非營(yíng)利的社工機(jī)構(gòu)內(nèi)控現(xiàn)狀及存在問(wèn)題

（一）民間非營(yíng)利組織內(nèi)部控制現(xiàn)狀

至今，我國(guó)仍沒(méi)有出臺(tái)與民間非營(yíng)利組織相匹配的內(nèi)部控制規(guī)范。自2008年以來(lái)，我國(guó)先后出臺(tái)了企業(yè)、中小企業(yè)、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范，但《民間非營(yíng)利組織內(nèi)部控制規(guī)范》還在研究制定中。因此，民間非營(yíng)利組織性質(zhì)的社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)也沒(méi)有相應(yīng)的內(nèi)控規(guī)范。目前有條件開(kāi)展民間非營(yíng)利組織內(nèi)控制度建設(shè)的機(jī)構(gòu)，只是參照企業(yè)或行政事業(yè)單位的內(nèi)控制度執(zhí)行。但大部分機(jī)構(gòu)由于規(guī)模小、人員少，并沒(méi)有建立內(nèi)部控制制度，即使建立，也只是流于形式，執(zhí)行上主觀隨意，缺乏科學(xué)系統(tǒng)的控制措施及評(píng)價(jià)方法。對(duì)內(nèi)控的執(zhí)行與管理上的認(rèn)知不足，最終導(dǎo)致內(nèi)控失效，形同虛設(shè)。

（二）社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制存在的問(wèn)題

1.機(jī)構(gòu)規(guī)模小，內(nèi)部控制環(huán)境薄弱

首先，由于社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)為非營(yíng)利性質(zhì)，開(kāi)展此項(xiàng)工作的人員要具備服務(wù)社會(huì)的情懷。因此，大部分服務(wù)機(jī)構(gòu)規(guī)模小，專(zhuān)職人員不多，只有在承接到政府項(xiàng)目時(shí)，才臨時(shí)聘請(qǐng)員工。同時(shí)為節(jié)省人力資本，管理成本也盡量壓縮。由于人員不足，建立完善的治理結(jié)構(gòu)、權(quán)責(zé)分配、人力資源配置、內(nèi)審機(jī)制等無(wú)從談起。

其次，機(jī)構(gòu)人員對(duì)內(nèi)部控制觀念淡薄，制度建立積極性不高或沒(méi)有相關(guān)知識(shí)水平。建立內(nèi)控制度需要管理層對(duì)內(nèi)控有充分認(rèn)知，同時(shí)財(cái)務(wù)部門(mén)應(yīng)該作為內(nèi)控建設(shè)的牽頭部門(mén)。但由于薪酬水平不高，具備民間非營(yíng)利企業(yè)財(cái)會(huì)相關(guān)知識(shí)的財(cái)務(wù)人員缺乏，機(jī)構(gòu)財(cái)務(wù)人員素質(zhì)水平不高，部分社會(huì)組織是聘請(qǐng)代理記賬。財(cái)務(wù)人員缺位，管理層也缺乏內(nèi)控知識(shí)，導(dǎo)致內(nèi)控建設(shè)不能有效開(kāi)展。

最后，沒(méi)有內(nèi)部審計(jì)機(jī)制或?qū)徲?jì)機(jī)構(gòu)形同虛設(shè)。相關(guān)管理?xiàng)l例規(guī)定，民間非營(yíng)利組織的內(nèi)審機(jī)構(gòu)一般為監(jiān)事會(huì)或獨(dú)立監(jiān)事，能對(duì)其運(yùn)營(yíng)及財(cái)務(wù)狀況進(jìn)行監(jiān)督管理。但由于該類(lèi)組織監(jiān)事基本以兼職、掛名存在，對(duì)其運(yùn)營(yíng)情況不了解、不熟悉，起不到監(jiān)督管理作用。

2.機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)薄弱，缺乏風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急機(jī)制

社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)以服務(wù)為主，平時(shí)并不參與投融資等企業(yè)行為，因此，更多人認(rèn)為其運(yùn)營(yíng)并不存在風(fēng)險(xiǎn)。其實(shí)風(fēng)險(xiǎn)無(wú)處不在，風(fēng)險(xiǎn)是直接影響組織戰(zhàn)略目標(biāo)與經(jīng)營(yíng)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的不確定性。如合同風(fēng)險(xiǎn)，社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)更多的是政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，以及圍繞政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目而與第三方簽訂的一些服務(wù)合同、購(gòu)買(mǎi)合同。如合同執(zhí)行過(guò)程出現(xiàn)重大疏漏，會(huì)導(dǎo)致組織機(jī)構(gòu)利益、形象及信譽(yù)受損，甚至面臨懲罰或訴訟。再如運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，在服務(wù)立項(xiàng)時(shí)，如沒(méi)有做好科學(xué)篩選及充分論證，了解服務(wù)對(duì)象需要，則會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目開(kāi)展不順利或無(wú)法開(kāi)展。如20XX年某市慈善總會(huì)舉辦的“專(zhuān)業(yè)社工 全民義工”試點(diǎn)項(xiàng)目，一家社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)以“軍人優(yōu)撫”為服務(wù)內(nèi)容獲得該項(xiàng)資助資金，并準(zhǔn)備開(kāi)展服務(wù)。但由于前期沒(méi)有對(duì)政策做好充分了解，最后由于軍人團(tuán)體活動(dòng)開(kāi)展需獲得相關(guān)部門(mén)審批的原因，沒(méi)有履行報(bào)批手續(xù)，導(dǎo)致項(xiàng)目沒(méi)法順利開(kāi)展，資助資金無(wú)奈只能退回，直接影響其機(jī)構(gòu)形象。該機(jī)構(gòu)由于沒(méi)有把控風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，做好風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別，采取應(yīng)對(duì)措施，運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)管控失效。

3.沒(méi)有建立完善有效的控制措施

第一，治理結(jié)構(gòu)不完善，缺乏科學(xué)決策，權(quán)責(zé)分配不合理，直接影響機(jī)構(gòu)發(fā)展。第二，缺乏社會(huì)服務(wù)目標(biāo)，沒(méi)有明確的發(fā)展戰(zhàn)略及社會(huì)服務(wù)專(zhuān)業(yè)方向，服務(wù)目標(biāo)不明確，服務(wù)不連貫，直接影響服務(wù)質(zhì)量。第三，人才資源缺乏。為節(jié)約人力資源成本，服務(wù)機(jī)構(gòu)一般僅保留幾個(gè)管理人員，而一線(xiàn)社工一般是在承接項(xiàng)目時(shí)才招聘，且薪酬較低，導(dǎo)致人才流失嚴(yán)重，直接影響服務(wù)有效性。第四，社會(huì)工作是以利他主義價(jià)值觀為指導(dǎo)，需具有較強(qiáng)的社會(huì)責(zé)任感。但仍有些人因?yàn)槌闪⑦@些機(jī)構(gòu)能獲得稅收優(yōu)惠、政府支持或社會(huì)捐贈(zèng)，而想辦法從中獲利，使機(jī)構(gòu)發(fā)展目標(biāo)與服務(wù)社會(huì)愿景相差甚遠(yuǎn)。第五，采購(gòu)物資隨意，造成超預(yù)算支出。對(duì)于一些可重復(fù)使用的物品，隨意丟棄或轉(zhuǎn)送，導(dǎo)致資源浪費(fèi)。第六，沒(méi)有建立物資保管制度。通常服務(wù)機(jī)構(gòu)的物資都是用于宣傳或公益派發(fā)，金額小數(shù)量大，派發(fā)時(shí)也沒(méi)有做登記手續(xù)，領(lǐng)用隨意，沒(méi)有定期對(duì)物資數(shù)量進(jìn)行盤(pán)點(diǎn)清查，沒(méi)有明確落實(shí)責(zé)任人，因此容易導(dǎo)致虛構(gòu)挪用。第七，由于財(cái)務(wù)人員業(yè)務(wù)水平不高，導(dǎo)致財(cái)務(wù)報(bào)告編制不符合相關(guān)法規(guī)，不符合專(zhuān)款專(zhuān)用的規(guī)定，甚至產(chǎn)生納稅風(fēng)險(xiǎn)。第八，預(yù)算設(shè)計(jì)不合理，預(yù)算執(zhí)行缺乏剛性，考核不嚴(yán)，導(dǎo)致投標(biāo)項(xiàng)目實(shí)際支出與預(yù)算不符，造成結(jié)余或超支過(guò)多，甚至項(xiàng)目無(wú)法開(kāi)展。第九，合同無(wú)專(zhuān)人歸口管理，隨意性大，缺乏合同信息安全保密意識(shí)，對(duì)合同履行情況沒(méi)有實(shí)施有效監(jiān)督，沒(méi)有充分了解購(gòu)買(mǎi)方需求，在執(zhí)行服務(wù)時(shí)與合同要求偏離太多，對(duì)評(píng)估時(shí)發(fā)現(xiàn)的與服務(wù)合同偏離的情況，沒(méi)有及時(shí)采取糾正措施，導(dǎo)致無(wú)法結(jié)項(xiàng)或驗(yàn)收不合格。

4.信息與溝通系統(tǒng)不完善

內(nèi)部信息系統(tǒng)缺失或功能不全，導(dǎo)致信息傳遞不暢。服務(wù)內(nèi)容及目標(biāo)只在單位管理層傳遞，一線(xiàn)社工對(duì)服務(wù)項(xiàng)目?jī)?nèi)容及目標(biāo)不明確，導(dǎo)致服務(wù)質(zhì)量下降?；驔](méi)有加強(qiáng)一線(xiàn)社工的保密意識(shí)，隨意涉露個(gè)案或服務(wù)對(duì)象隱私，降低服務(wù)對(duì)象信任度。沒(méi)有有效的溝通平臺(tái)，服務(wù)對(duì)象的意見(jiàn)、建議及投訴不能得到有效的反饋及解決。

5.內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制存在缺陷或根本失效

有些社會(huì)組織機(jī)構(gòu)具有政府背景，其單位負(fù)責(zé)人是由政府部門(mén)委任，同時(shí)依賴(lài)政府生存，致使單位負(fù)責(zé)人權(quán)力過(guò)于集中，極易造成尋租問(wèn)題，導(dǎo)致內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制失效。

三、完善社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制的對(duì)策

（一）完善內(nèi)部環(huán)境，規(guī)范治理結(jié)構(gòu)

首先，機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)國(guó)家有關(guān)法規(guī)及機(jī)構(gòu)章程，建立規(guī)范的冶理結(jié)構(gòu)及議事規(guī)則。其次，機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)結(jié)合業(yè)務(wù)特點(diǎn)和內(nèi)控要求，設(shè)置符合自身情況內(nèi)部機(jī)構(gòu)，并做到權(quán)限分明，形成科學(xué)的職責(zé)分工和制衡機(jī)制，提高管理效能。再次，機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)內(nèi)控文化建設(shè)，通過(guò)積極參加等級(jí)評(píng)估、信用體系建設(shè)、組織培訓(xùn)學(xué)習(xí)等形式，以評(píng)促建，建立并完善內(nèi)部控制制度建設(shè)，培養(yǎng)積極向上的道德價(jià)值觀及社會(huì)責(zé)任感。

（二）做好風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作

機(jī)構(gòu)應(yīng)分析經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)，識(shí)別出風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，設(shè)置合理的控制方法并嚴(yán)格執(zhí)行。比如，嚴(yán)格按合同要求履行應(yīng)有義務(wù)，服務(wù)過(guò)程中如出現(xiàn)與合同產(chǎn)生偏差或無(wú)法執(zhí)行等情況，或因?qū)嶋H需要調(diào)整服務(wù)的，應(yīng)提前與購(gòu)買(mǎi)方溝通，避免影響服務(wù)質(zhì)量，導(dǎo)致服務(wù)成果與合同要求偏離，影響項(xiàng)目評(píng)估或下一次投標(biāo)，甚至失去公信力。在開(kāi)展服務(wù)前應(yīng)該提前設(shè)計(jì)應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)案，如提前預(yù)估分析處理個(gè)案時(shí)可能發(fā)生的與服務(wù)對(duì)象矛盾，并提出應(yīng)對(duì)措施。

（三）建立有效的控制措施

第一，科學(xué)建立治理結(jié)構(gòu)，合理設(shè)立內(nèi)部職能機(jī)構(gòu)，即使規(guī)模小，人數(shù)不多的機(jī)構(gòu)，仍可考慮充分利用理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)的職能，定期不定期對(duì)機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)進(jìn)行監(jiān)督，從而避免權(quán)責(zé)過(guò)于集中。第二，制定明確的發(fā)展戰(zhàn)略，以實(shí)現(xiàn)服務(wù)社會(huì)的愿景為導(dǎo)向，把服務(wù)做好、做專(zhuān)、做精。使服務(wù)對(duì)象產(chǎn)生信任感，服務(wù)質(zhì)量獲得社會(huì)的認(rèn)可。第三，應(yīng)當(dāng)充分考慮一線(xiàn)社工勞動(dòng)強(qiáng)度，提高服務(wù)積極性，在合理范圍內(nèi)適當(dāng)提高工資報(bào)酬。定期組織一線(xiàn)社工參加團(tuán)建活動(dòng)或培訓(xùn)課程，加強(qiáng)團(tuán)體協(xié)作精神，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，提高心理素質(zhì)，從而保持從業(yè)人員的穩(wěn)定性。第四，建立完善的采購(gòu)制度。采購(gòu)要有計(jì)劃且是必須的，采購(gòu)的物資要在預(yù)算中。對(duì)沒(méi)有預(yù)算的采購(gòu)，應(yīng)該要執(zhí)行預(yù)算調(diào)整等程序。對(duì)于數(shù)量多、價(jià)格大的物資，應(yīng)尋找三家以上供應(yīng)商進(jìn)行比價(jià)。制定采購(gòu)驗(yàn)收制度，做好采購(gòu)業(yè)務(wù)各環(huán)節(jié)的記錄。第五，建立物資保管制度。對(duì)于宣傳派發(fā)的物資，不論金額大小，均應(yīng)做好領(lǐng)用登記，同時(shí)應(yīng)該對(duì)物資派發(fā)情況公開(kāi)，供第三方監(jiān)督。第六，提高財(cái)務(wù)人員業(yè)務(wù)素質(zhì)及職業(yè)道德。為做好內(nèi)控、資金管理工作，編制真實(shí)準(zhǔn)確的財(cái)務(wù)報(bào)告，機(jī)構(gòu)應(yīng)聘請(qǐng)具備相關(guān)專(zhuān)業(yè)知識(shí)的財(cái)務(wù)人員，且定期安排其參與專(zhuān)業(yè)知識(shí)培訓(xùn)，以提高其專(zhuān)業(yè)水平。第七，做好項(xiàng)目預(yù)算及基本預(yù)算工作。讓財(cái)務(wù)人員及項(xiàng)目人員共同參與預(yù)算方案設(shè)計(jì)，做好充分論證，科學(xué)設(shè)計(jì)預(yù)算方案，細(xì)化預(yù)算內(nèi)容。確因?qū)嶋H情況需要調(diào)整預(yù)算，應(yīng)與購(gòu)買(mǎi)方充分溝通并獲得同意，履行相應(yīng)程序。第八，充分了解購(gòu)買(mǎi)方需要及服務(wù)目標(biāo)，嚴(yán)格履行合同義務(wù)，做好合同歸口管理工作。

（四）建立完善的信息與溝通系統(tǒng)

建立完善的內(nèi)外部信息與溝通系統(tǒng)，包括與服務(wù)購(gòu)買(mǎi)方的溝通，與服務(wù)對(duì)象的溝通，與一線(xiàn)社工的溝通。充分了解服務(wù)購(gòu)買(mǎi)方的服務(wù)目標(biāo)，做好前期調(diào)研工作，提供完善的服務(wù)方案及預(yù)算方案。充分了解服務(wù)對(duì)象的需要，以免開(kāi)展工作時(shí)服務(wù)對(duì)象不配合。充分利用互聯(lián)網(wǎng)，建立意見(jiàn)收集平臺(tái)，使服務(wù)購(gòu)買(mǎi)方、服務(wù)對(duì)象的意見(jiàn)、建議或投訴能順利得到反饋及解決。同時(shí)把購(gòu)買(mǎi)方的項(xiàng)目目標(biāo)傳達(dá)到一線(xiàn)社工，使一線(xiàn)社工有效開(kāi)展服務(wù)。

（五）建立有效的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制

從上而下的遵循制衡性原則，權(quán)責(zé)不能過(guò)度集中，充分利用理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)，做好日常監(jiān)督管理工作。專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)督重點(diǎn)關(guān)注政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目及捐贈(zèng)項(xiàng)目，定期進(jìn)行監(jiān)督檢查工作，并形成書(shū)面報(bào)告。

主要參考文獻(xiàn)：

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