姜師立

大運河生態(tài)環(huán)境是大運河價值不可分割的重要組成部分。省委書記婁勤儉在省委十三屆八次全會上指出，沿大運河地區(qū)，流淌著千年的文化，運河今天仍然發(fā)揮著重要的航運水利功能，要系統(tǒng)推進歷史文脈傳承、生態(tài)環(huán)境修復、岸線景觀塑造、綠色經(jīng)濟發(fā)展，一體建設高品位、高水平的文化走廊、生態(tài)走廊、旅游走廊，形成江蘇的美麗中軸。近百年來，由于自然變遷、人文破壞和保護不力，大運河面臨著資源環(huán)境形勢嚴峻、生態(tài)空間擠占嚴重、生態(tài)保護合作機制亟待加強等突出問題。如何做好大運河的生態(tài)保護是擺在我們面前的一道重要課題。

作為線性活態(tài)遺產(chǎn)，大運河分屬沿線8個省（直轄市）、37座城市的150個區(qū)縣管理，這些省或市、縣各管一段，大運河被分隔成了一段段的小運河。目前，大運河統(tǒng)籌協(xié)調(diào)管理機制尚未健全，特別是大運河的水生態(tài)保護，既涉及多個省、市、縣（區(qū)），又涉及眾多行業(yè)部門。大運河的水系是相通的，靠單個城市保護運河生態(tài)是不現(xiàn)實的，需要沿線城市打破“一畝三分地”，共同發(fā)力、優(yōu)勢互補，形成區(qū)域合作、互聯(lián)互通、資源共享的格局，如此才能真正治理好運河生態(tài)環(huán)境。因此，要建立大運河全流域的生態(tài)保護聯(lián)動機制，通過合作組織、流域性立法、規(guī)劃銜接和生態(tài)補償機制的建立，調(diào)動沿線省市和不同部門保護大運河水生態(tài)的積極性，共建共享推動形成綠色發(fā)展模式和綠色生活方式，將大運河打造成河湖岸線功能有序、生態(tài)空間山清水秀、農(nóng)業(yè)空間綠色宜居、城鎮(zhèn)空間特色突出、山水林田湖草生命共同體相得益彰的“美麗運河”。

成立大運河生態(tài)合作組織。從地域上看，大運河沿線城市之間不同類型的利益訴求多、矛盾多，協(xié)調(diào)起來難度大，目前還缺少一個跨區(qū)域協(xié)作的有效平臺。從功能上看，在國家市縣層面，大運河都分屬不同的管理部門，缺乏整體規(guī)劃和統(tǒng)一的管理協(xié)調(diào)機制。因此，要推動成立跨地區(qū)的合作平臺，做好大運河的生態(tài)保護。2017年4月，徐州、宿遷、淮安、泰州、揚州等5市代表共同成立了江淮生態(tài)大走廊運河城市生態(tài)合作組織，達成共建共享江淮生態(tài)大走廊共識。在此基礎上，要擴大參加城市范圍，爭取吸納江南運河、浙東運河及大運河沿線所有城市參加，成立大運河全線城市的生態(tài)合作組織。不僅如此，還要借鑒申遺過程中的協(xié)調(diào)聯(lián)動機制，推動運河沿線城市建立跨地區(qū)、跨部門的大運河生態(tài)保護聯(lián)動機制，形成合理的協(xié)調(diào)機制和分工體系。通過全國層面大運河生態(tài)保護聯(lián)動機制的建立，實現(xiàn)跨市、縣流域的環(huán)境綜合整治，全面實行區(qū)域水環(huán)境共保、共防、共治，實現(xiàn)區(qū)域生態(tài)建設一體化。

推進大運河流域性立法。用法治思維推進大運河文化帶建設是確保大運河文化遺產(chǎn)保護、文化價值弘揚、生態(tài)保護修復、沿線環(huán)境建設落到實處的必然要求。在大運河文化帶建設中，有些地方理念不新、站位不高，擬建或在建工程項目對大運河環(huán)境風貌造成新的損傷，難以展現(xiàn)水與岸、河道與建筑、功能設施與人文景觀的協(xié)調(diào)之美和整體之美。解決這些突出問題，亟需通過立法規(guī)范引領，為大運河文化帶建設保駕護航。大運河遺產(chǎn)的線性特點，使得大運河保護立法要樹立全線“一盤棋”思想，注重頂層設計，探索流域性立法，從現(xiàn)在的按區(qū)域管治轉(zhuǎn)向按流域管治，構建一個具有統(tǒng)一約束力和規(guī)制力的保護體系，形成流域共治、戰(zhàn)略共保的工作格局。在立法中要按照統(tǒng)籌兼顧的原則，妥善處理好保護與利用的關系、遺產(chǎn)管理與水利航運管理的關系、文化功能與航運功能的關系。要通過專項立法，落實保護第一、生態(tài)優(yōu)先的方針，真實完整保護傳承運河文化。結(jié)合國土空間規(guī)劃，對各類文物本體及環(huán)境實施嚴格保護和管控，嚴防大拆大建、監(jiān)管失控，合理保存?zhèn)鹘y(tǒng)文化生態(tài)，注重對文化元素、建筑材質(zhì)、環(huán)境景觀的融合協(xié)調(diào)，完美展現(xiàn)運河風貌。在針對大運河遺產(chǎn)保護和文化帶建設立法時也要特別強調(diào)生態(tài)保護的重要性和水生態(tài)保護聯(lián)巡聯(lián)防聯(lián)治協(xié)調(diào)機制，主動對接省重點功能區(qū)戰(zhàn)略，鼓勵和支持大運河沿線城市加強協(xié)同創(chuàng)新、聯(lián)動發(fā)展。沿線各地在做好自身的大運河保護立法的同時，還要創(chuàng)新社會治理模式，將地方上好的做法推動上升為制度，進一步推動系統(tǒng)治理、依法治理和綜合治理，為大運河文化帶建設提供生態(tài)保障。

加強大運河規(guī)劃銜接。在進行大運河文化帶建設頂層設計和戰(zhàn)略規(guī)劃時，要高起點定位，整體上考慮。沿線城市在規(guī)劃之初就要形成協(xié)同發(fā)展、跨專業(yè)領域合作的態(tài)勢，形成既有合作、又有分工的文化帶、生態(tài)帶、旅游帶規(guī)劃編制機制。大運河遺產(chǎn)分屬不同部門管理，在編制相關大運河規(guī)劃時要推動水利航運、園林建設、文化、旅游等部門注重規(guī)劃銜接。中辦、國辦發(fā)布國家發(fā)改委編制的《大運河文化保護傳承利用規(guī)劃綱要》后，水利部、自然資源部、文化旅游部、國家文物局分別編制了文化遺產(chǎn)保護傳承、河道水系治理管護、生態(tài)環(huán)境保護修復、文化和旅游融合發(fā)展等4個專項規(guī)劃。沿線各省市在編制《大運河文化帶建設規(guī)劃》《大運河旅游發(fā)展規(guī)劃》《大運河生態(tài)保護規(guī)劃》《大運河國家文化公園實施方案》等規(guī)劃方案時，既要與這些上位規(guī)劃銜接，也要做到相鄰省市之間的規(guī)劃銜接。同時，在一個城市內(nèi)也要做好大運河遺產(chǎn)保護規(guī)劃、大運河文化保護傳承利用規(guī)劃、大運河旅游發(fā)展規(guī)劃、大運河航運發(fā)展規(guī)劃、大運河生態(tài)保護規(guī)劃等多項規(guī)劃之間的銜接，處理好保護與利用的關系，既要保護好運河物質(zhì)遺產(chǎn)，又要保護好運河的非物質(zhì)文化遺產(chǎn);既要保護好運河的文化資源，又要保護好運河的生態(tài);既要保護好運河遺產(chǎn)區(qū)、緩沖區(qū)范圍內(nèi)的文化生態(tài)資源，又要保護好運河風貌協(xié)調(diào)區(qū)、視覺廊道，以及運河沿線城鎮(zhèn)聚落的文化與生態(tài);既要保護好運河的主航道流經(jīng)的區(qū)域，又要保護好歷史上的運河遺址以及運河支流水系的生態(tài)環(huán)境和文化環(huán)境，讓大運河遺產(chǎn)永續(xù)留存。

建立大運河生態(tài)補償機制。建立生態(tài)保護補償機制，是建設生態(tài)文明的重要制度保障。在綜合考慮生態(tài)保護成本、發(fā)展機會成本和生態(tài)系統(tǒng)服務價值的基礎上，對生態(tài)保護者給予合理補償，是明確界定生態(tài)保護者與受益者權利義務，使生態(tài)保護經(jīng)濟外部性內(nèi)部化的公共制度安排，對于實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略、促進運河全線共享保護成果、促進人與自然和諧發(fā)展具有重要意義。構建大運河生態(tài)保護聯(lián)動機制離不開生態(tài)補償機制的設計。要推動構建公平公正、權責一致的生態(tài)補償制度，探索建立縱向和橫向兩個維度的生態(tài)補償?？v向上，突出以獎代補的生態(tài)補償機制。對水質(zhì)改善較好、生態(tài)保護貢獻大、節(jié)約用水好的市、縣加大補償力度，進一步調(diào)動保護生態(tài)環(huán)境的積極性。橫向上，建立區(qū)域流域上下游“雙向補償”機制，堅持“誰保護、誰受益”“誰貢獻大、誰受益”的原則，制定覆蓋大運河文化帶區(qū)域內(nèi)主要河流的區(qū)域補償制度，確保屬地管理責任得到有效落實。同時，推進重點項目資金扶持政策的建立，推動中央及省級財政對大運河文化帶建設中的水生態(tài)保護項目建立資金扶持政策，對沿線已列入國家專項規(guī)劃的項目如江淮生態(tài)大走廊建設、南水北調(diào)東線工程建設等重點項目，給予一定的專項政策扶持和資金支持。用政策來統(tǒng)領沿線城市合力保護大運河生態(tài)環(huán)境，編制生態(tài)保護規(guī)劃，出臺保護標準，為大運河文化帶建設和大運河國家文化公園建設提供生態(tài)保障。通過上下游的利益平衡和環(huán)境生態(tài)保護補償，實現(xiàn)全流域協(xié)調(diào)有序的全面保護，讓大運河成為美麗中國、美麗江蘇的重要支撐。

（作者系江蘇大運河文化帶建設研究院特聘研究員）

責任編輯：孫秋香