陳小芳

摘? 要：依法治國、建設(shè)社會主義法治國家是我國政府治國理政的目標，基層治理法治化是這個目標的前提和基礎(chǔ)。近年來我國政府十分注重法治建設(shè)，法治能力不斷提升，但同時基層法治一直是法治建設(shè)的薄弱環(huán)節(jié)。為此，筆者以三明市為例，從當前基層治理過程中遇到的突出問題入手，從基層黨委政府層面、自治層面、社會層面、執(zhí)法層面等深入剖析實質(zhì)原因，以期對之后的推進基層治理法治化的路徑探討、實現(xiàn)基層法治化有一定的參考意義。

關(guān)鍵詞：基層治理;法治;問題

中圖分類號：D920.0? ? ?文獻標識碼：A

Analysis of the Problems and Causes of the Current Law-based Governance at the Grass-roots Level

——Take Sanming City As An Example

Chen Xiaofang

（The CPC Sanming municipal party committee party school，Office of teaching affairs，F(xiàn)ujian，Sanming，365000）

Abstract：The rule of law，the construction of a socialist country under the rule of law is the goal of the governance of China's government，grass-roots governance by the rule of law is the premise and foundation of this goal. In recent years，the Chinese government has attached great importance to the construction of the rule of law. But at the same time，we have seen that the rule of law at the grassroots level has always been a weak link in the rule of law. In sanming city as an example，this paper，from the current problems encountered in the process of grassroots governance，from the aspect of the party committees and governments at the grass-roots level，autonomy level，social level，law enforcement level，such as deeply analyze the real reason，after in order to promote the governance of the path of the rule by law to explore and realize the grassroots under the rule of law is of certain reference significance.

Key words：Grassroots governance;The rule of law;Problem

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出，全面推進依法治國，基礎(chǔ)在基層，工作重點在基層[1]。黨的十九大報告再次指出要加強社會治理制度建設(shè)，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系。這說明黨中央對國家和社會治理體系建設(shè)重視程度很高，尤其重視基層治理。然而，當前我國經(jīng)濟社會發(fā)展進入新階段，由于城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間發(fā)展不平衡，收入分配不公平和貧富差距擴大，社會結(jié)構(gòu)和利益格局深刻調(diào)整，而產(chǎn)生的社會矛盾和問題大量存在于基層，基層化解矛盾和維護社會穩(wěn)定的任務在增加[2]。

三明市地處閩西北，是一座新興的工業(yè)城市，也是福建省的重點林區(qū)，素有“八山一水一分田”之稱。近年來隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，基層各種矛盾和問題也逐漸顯露，這些問題從根本上來說與基層治理水平和法治化推進情況有著直接的關(guān)系。為了能更直觀地了解基層社會問題，筆者將近年來三明市基層社會較為突出的社會矛盾、問題進行梳理，通過問題表象剖析實質(zhì)原因，以期對基層治理法治化的路徑選擇有一定的參考意義，加快實現(xiàn)基層治理法治化。

一、當前基層治理面臨的主要矛盾和問題

（一）項目征地引發(fā)糾紛

隨著我國經(jīng)濟社會的高速發(fā)展，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)模不斷擴大，征收村集體土地用于項目建設(shè)的需求隨之增加，如工業(yè)園區(qū)建設(shè)、城市房地產(chǎn)開發(fā)、高速公路、鐵路征地等。在征地過程中，部分群眾認為自身利益受到損害，如認為征地標準過低、征地補償不公平不公開、對搬遷安置不滿意等，這其中既有合理訴求，也有不合理訴求，而由此產(chǎn)生的阻撓工程施工、與現(xiàn)場工作人員發(fā)生沖突等事件，在一定程度上影響了社會穩(wěn)定，個別還演變?yōu)閻盒园讣?，嚴重擾亂社會秩序。這些事件若處理不好容易使群眾產(chǎn)生一種錯覺，似乎完成一個重點項目，就會一些社會問題遺留。

（二）群眾違法侵犯公共利益

在基層治理中發(fā)現(xiàn)，群眾違法占地、違法建設(shè)、非法侵占集體林地和盜砍亂伐等行為較難根治。特別是違法建設(shè)問題較為嚴重，群眾利用節(jié)假日及夜間頂風搶建的現(xiàn)象較難管控，雖然政府不斷加強值班巡邏，開展集中整治，但依舊難以根治問題。

（三）群眾“信訪”不“信法”

隨著社會發(fā)展，群眾維權(quán)意識明顯增強，但由于司法成本考量及法院實際執(zhí)行存在困難等現(xiàn)狀的影響，部分群眾仍選擇通過行政手段解決權(quán)益糾紛。在此過程中，一些群眾受“通過行政途徑解決可獲得法外利益”的錯誤觀念誤導，抱著“不鬧不解決、小鬧小解決、大鬧大解決”的思想，特別是在醫(yī)療事故、生產(chǎn)安全事故等的賠償糾紛上，選擇“纏訪”“鬧訪”，甚至違法上訪，嚴重干擾政府機關(guān)的正常工作[3]。

（四）基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法引發(fā)的問題

在上述各類糾紛中，縣級以上黨委政府雖高度重視，下大力氣解決，但效果往往不盡如人意，部分糾紛只好通過行政命令要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法處理，但法律規(guī)定的執(zhí)法主體又大都是縣級人民政府或其職能部門，由此造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)行主體不合法、執(zhí)法程序不規(guī)范等違法執(zhí)法現(xiàn)象發(fā)生，從而引發(fā)新的社會矛盾。

（五）村級自治能力不足引發(fā)的問題

當前，廣大農(nóng)村特別是貧困地區(qū)存在著人才缺乏、班子弱化、制度松散、村務管理混亂等問題。有一部分管理相對好些的，也多是依賴于個別治理能人，一旦人事調(diào)整，村級管理就馬上弱化。同時，由于村務決策管理在民主、公開、規(guī)范方面仍需進一步提升，村務糾紛也成為農(nóng)村矛盾的重點、農(nóng)民上訪的熱點、干群關(guān)系緊張的焦點，影響了村民自治工作的推進。

二、基層治理存在問題的原因剖析

（一）從基層黨委政府層面來分析，主要是依法行政水平不高和推動法治工作機制不完善

1.工作理念有差距。近些年，一些基層黨委政府把工作重心放在經(jīng)濟社會發(fā)展上，雖然對基層治理法治化的重要性有一定的認識，但在認識和處理效率與公平、活力與秩序、經(jīng)濟發(fā)展與社會治理、維穩(wěn)與維權(quán)關(guān)系等方面有所偏差。對一些矛盾問題常簡單歸結(jié)為發(fā)展中的問題，認為只要經(jīng)濟發(fā)展了問題就會迎刃而解;對一些涉及安全穩(wěn)定的問題，從根本上找原因、依法依規(guī)解決問題的能力有待加強，以致在解決問題的同時也制造了一些問題，并且有些問題久拖不決，給社會維穩(wěn)帶來巨大壓力。

2.依法行政水平不高。經(jīng)過多年實踐，基層政府依法行政的能力有了較大提高，但仍有一些部門或單位存在依法決策、文明執(zhí)法等能力不強的問題，一些重大決策在執(zhí)行層面嚴肅性和延續(xù)性存在一定的欠缺，仍存在有法不依、執(zhí)法不嚴、以權(quán)壓法等現(xiàn)象，體現(xiàn)出基層政府重大決策合法性審查、專家咨詢和社會聽證等機制還不夠完善，一些領(lǐng)導干部運用法治思維推進改革發(fā)展、管理社會事務的能力還不強。

3.依法治理的監(jiān)督機制有待加強。權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系尚未完全形成，沒有形成監(jiān)督合力[4]。人大常委會討論決定重大事項的有關(guān)制度雖然建立，但在落實層面離抓實抓細仍有差距，一方面人大主動依法監(jiān)督的力度不夠，另一方面監(jiān)督對象主動依法接受監(jiān)督的意識還不夠好，諸如行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、輿論監(jiān)督等體制機制也有待進一步完善。

4.懲戒機制不夠完善。由于行政執(zhí)法過錯和司法過錯責任追究制度目前還不夠完善，操作性不強，執(zhí)行力不高;干部年終考核、崗位晉升時也沒有合理的考慮到執(zhí)法過錯和法治建設(shè)成效，因此干部執(zhí)法過錯、不作為、亂作為等行為得不到合理懲戒，導致部分行政執(zhí)法人員、司法工作人員嚴格依法辦事的意識樹立不牢。

（二）從基層自治層面來分析，主要是村民自治基礎(chǔ)薄弱和管理不規(guī)范

1.村民自治意識不強。相當部分村民關(guān)注的主要是選舉和涉及自身利益的問題，對村整體利益和公共秩序重視不夠，責任意識不強。

2.后備力量不足。由于農(nóng)村人口大量外出務工，青壯年精英普遍減少，村干部隊伍后備力量不足，整體素質(zhì)下降，對村民自治的有效運轉(zhuǎn)也產(chǎn)生不利影響。

3.村集體經(jīng)濟薄弱?，F(xiàn)階段，大部分農(nóng)村以農(nóng)業(yè)為主，有些村集體經(jīng)濟非常薄弱，缺少有效的利益誘導和激勵機制吸引村民參與基層自治。

4.村民自治管理不規(guī)范。一些農(nóng)村在一定程度上存在村規(guī)民約不規(guī)范、執(zhí)行力不強;村級民主決策制度不完善、村務公開不規(guī)范，民主管理和民主監(jiān)督流于形式等問題，挫傷了村民參與自治的積極性。

（三）從基層社會層面來分析，主要是基層群眾法治觀念淡薄和基層社會組織不成熟

1.基層群眾法治觀念淡薄。百姓遇到難題，寧愿上訪，也不信任法律途徑[5]。上述的非法侵占土地違法建設(shè)、盜砍亂伐林木、不按法定程序維權(quán)等現(xiàn)象都反映了少數(shù)村民重私利、輕法律的現(xiàn)狀。

2.基層社會組織不成熟。當前，基層社會組織無論是數(shù)量還是質(zhì)量，都難以滿足基層社會治理的現(xiàn)實需求，在社會管理和服務中發(fā)揮“協(xié)同”“參與”的作用仍然薄弱。此外，現(xiàn)有的部分社會組織存在依附政府生存的問題，獨立性欠缺，也影響其效用發(fā)揮。

3.基層法律服務水平低。基層法律服務體系不夠健全，法律服務工作者素質(zhì)參差不齊;法律服務范圍較窄，更多的是對一些簡單民事調(diào)解、經(jīng)濟案件的代理，對其他領(lǐng)域的法律服務涉足較少;法律援助進基層的力度不夠，群眾不能很好地享受到便捷的法律服務。

（四）從基層執(zhí)法層面來分析，主要是執(zhí)法力量不強和執(zhí)法不規(guī)范

1.執(zhí)法力量不足。隨著“放管服”改革的推進，基層政府承擔的行政及執(zhí)法功能越來越多，可法治隊伍人員配備緊張，特別是一線執(zhí)法人員缺編嚴重，存在臨時聘用人員執(zhí)法的現(xiàn)象。執(zhí)法人員素質(zhì)得不到保證，不能確保嚴格執(zhí)法、文明執(zhí)法，一定程度上存在執(zhí)法亂象。

2.執(zhí)法不夠規(guī)范。當前基層執(zhí)法仍存在遇到難題不敢擔當、該作為不作為、涉及利益問題不公正、在法定程序面前不規(guī)范不嚴謹以及缺乏服務意識簡單粗暴等現(xiàn)象，規(guī)范執(zhí)法有待進一步強化。

3.綜合執(zhí)法推行進度較慢。現(xiàn)在雖推行綜合執(zhí)法，但目前三明市成立綜合執(zhí)法局的縣并不多，推進不平衡，且存在執(zhí)法職能整合不到位、人員配備不齊全、工作銜接不順暢等問題，綜合執(zhí)法成效不理想，不能滿足當前的執(zhí)法形勢與任務的需要。

參考文獻：

[1]中共十八屆四中全會在京舉行 習近平作重要講話[EB/OL].（2014-10-24）[2019-12-16].http：//cpc.people.com.cn/n/2014/1024/c64094-25898158.html.

[2]劉佳義.推進基層治理法治化[N].光明日報，2014-12-08（01）.

[3]李詠玲.推進基層治理法治化問題研究[J].遼寧行政學院學報，2017（01）：16-20.

[4]彭新林.國家監(jiān)察體制改革：歷史借鑒與現(xiàn)實動因[J].法學雜志，2019（01）：44-55.

[5]賈少涵.改革開放以來中國農(nóng)村普法教育研究[D].保定：河北大學，2018.