李蛟

【摘要】國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)的成立標(biāo)志著對(duì)非正規(guī)金融行為進(jìn)行科學(xué)全面監(jiān)管時(shí)代的到來(lái)。 由此， 首先簡(jiǎn)要梳理強(qiáng)監(jiān)管約束條件下我國(guó)金融市場(chǎng)發(fā)展的新格局， 強(qiáng)調(diào)非正規(guī)金融在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起著重要的特殊支撐作用。 然后以小額貸款公司為典型代表， 分析京津冀、長(zhǎng)三角以及珠三角地區(qū)非正規(guī)金融的發(fā)展變化， 并在此基礎(chǔ)上提出非正規(guī)金融區(qū)域差別化發(fā)展的政策建議： 通過(guò)建立長(zhǎng)效的防疏機(jī)制以應(yīng)對(duì)非正規(guī)金融過(guò)度膨脹所帶來(lái)的負(fù)面沖擊， 進(jìn)而防范和化解區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)， 為促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革以及區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新和差異化發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)的金融保障。

【關(guān)鍵詞】小額貸款;非正規(guī)金融;民間借貸;防疏機(jī)制;差異化發(fā)展

【中圖分類號(hào)】 F832? ? ?【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A? ? ? 【文章編號(hào)】1004-0994（2020）17-0105-7

肇始于2012年的長(zhǎng)三角、珠三角區(qū)域民間借貸崩盤， 持續(xù)蔓延到2018年， 我國(guó)以P2P網(wǎng)絡(luò)借貸等互聯(lián)網(wǎng)金融平臺(tái)、財(cái)富管理公司的名義變相從事信用中介業(yè)務(wù)的民間融資活動(dòng)依舊十分活躍， 而e租寶、唐小僧、聯(lián)璧金融、意隆財(cái)富、湖商貸等部分典型平臺(tái)相繼“暴雷”， 這種非正規(guī)金融風(fēng)險(xiǎn)存在向正規(guī)金融體系傳導(dǎo)和加劇擴(kuò)散的可能性。 如何有效引導(dǎo)非正規(guī)金融的良性有序合規(guī)發(fā)展和切實(shí)防范區(qū)域金融風(fēng)險(xiǎn)是當(dāng)前迫切需要解決的重大課題， 這對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要的戰(zhàn)略意義。

一、強(qiáng)監(jiān)管約束下我國(guó)金融市場(chǎng)發(fā)展的新格局

（一）國(guó)金委的成立標(biāo)志著金融強(qiáng)監(jiān)管格局的確立

當(dāng)前， 非正規(guī)金融行為日益復(fù)雜且危害頻發(fā)， 有關(guān)各方意識(shí)到現(xiàn)行分業(yè)監(jiān)管體制無(wú)法滿足我國(guó)未來(lái)金融市場(chǎng)格局出現(xiàn)的新情況和新變化。 2017年11月國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)（簡(jiǎn)稱“國(guó)金委”）的成立標(biāo)志著對(duì)非正規(guī)金融行為進(jìn)行科學(xué)全面監(jiān)管時(shí)代的到來(lái)。

外部擾動(dòng)和內(nèi)部傳導(dǎo)的雙重?cái)D壓使得由上至下全方位的國(guó)家金融監(jiān)管付諸戰(zhàn)略實(shí)踐， 國(guó)金委的成立意味著金融行業(yè)混業(yè)經(jīng)營(yíng)、分業(yè)監(jiān)管的現(xiàn)實(shí)深層問(wèn)題亟待統(tǒng)籌協(xié)調(diào)解決。 從外部來(lái)看， 全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不確定性因素較多， 不僅不利于我國(guó)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展， 還可能對(duì)國(guó)內(nèi)和國(guó)際金融市場(chǎng)造成過(guò)度擾動(dòng)。 從內(nèi)部來(lái)看， 根據(jù)中國(guó)人民銀行的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)， 2018年上半年我國(guó)廣義貨幣同比增長(zhǎng)8%， 社會(huì)融資規(guī)模存量同比增長(zhǎng)9.8%， 均為歷史最低值， 且低于當(dāng)前經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)所需要的國(guó)內(nèi)貨幣供應(yīng)量， 于是出現(xiàn)了社會(huì)融資規(guī)模收縮、企業(yè)融資難問(wèn)題凸顯、資本市場(chǎng)波動(dòng)加大、債券違約增加等新現(xiàn)象和新問(wèn)題。 在開(kāi)放條件下， 外部的不確定性擾動(dòng)很容易通過(guò)國(guó)內(nèi)金融體系傳導(dǎo)和擴(kuò)散其負(fù)面效應(yīng)， 因此， 既要保持正規(guī)金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的可及性， 又要給予非正規(guī)金融支持民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的充分空間。

（二）資本新規(guī)的出臺(tái)促使商業(yè)銀行表外業(yè)務(wù)規(guī)范化及非正規(guī)金融合規(guī)化發(fā)展

2018年4月， 中國(guó)人民銀行、中國(guó)銀保監(jiān)會(huì)、中國(guó)證監(jiān)會(huì)和國(guó)家外匯管理局聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于規(guī)范金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》。 該資管新規(guī)從功能監(jiān)管的角度打破了機(jī)構(gòu)監(jiān)管壁壘， 著重解決了剛性兌付、期限錯(cuò)配、多重嵌套、非標(biāo)資產(chǎn)等多項(xiàng)金融潛在風(fēng)險(xiǎn)高發(fā)問(wèn)題， 從而實(shí)現(xiàn)了資管業(yè)務(wù)監(jiān)管制度的統(tǒng)一。

互聯(lián)網(wǎng)理財(cái)市場(chǎng)整體規(guī)模由2013年的2152.97億元增長(zhǎng)到2017年的3.15萬(wàn)億元， 增長(zhǎng)了近15倍。 在強(qiáng)監(jiān)管發(fā)展態(tài)勢(shì)下， 2018年財(cái)富管理市場(chǎng)總規(guī)模由2017年的130萬(wàn)億元上升到132萬(wàn)億元， 增幅遠(yuǎn)低于往年。 中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)理財(cái)指數(shù)自2013年創(chuàng)建的100點(diǎn)增長(zhǎng)到2017年的695點(diǎn)， 四年內(nèi)增長(zhǎng)了近6倍， 此后下降到2018年的563點(diǎn)， 降幅超過(guò)18%。 可見(jiàn)， 在本輪強(qiáng)監(jiān)管下， 非正規(guī)金融發(fā)展規(guī)模受到資管新政的較強(qiáng)監(jiān)管與約束。

（三）非正規(guī)金融作為正規(guī)金融的必要補(bǔ)充支持民營(yíng)經(jīng)濟(jì)主體的發(fā)展

我國(guó)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)了50%以上的國(guó)家稅收、60%以上的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值、70%以上的技術(shù)創(chuàng)新、80%以上的城鎮(zhèn)勞動(dòng)就業(yè)、90%以上的企業(yè)數(shù)量。 然而， 我國(guó)民營(yíng)企業(yè)大部分的資金來(lái)源于自有資金， 僅20%來(lái)源于銀行貸款， 與美國(guó)中小企業(yè)的融資結(jié)構(gòu)存在較大差距（詳見(jiàn)表1）。 全國(guó)工商聯(lián)公布的“2018中國(guó)民營(yíng)企業(yè)500強(qiáng)榜單”調(diào)研數(shù)據(jù)顯示， 2017年用工成本上升（占比61.40%）、稅費(fèi)負(fù)擔(dān)重（占比54.80%）、融資難融資貴（占比50.80%）仍是制約民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的前三大影響因素。 因此， 使民營(yíng)企業(yè)能夠不受歧視地與國(guó)有企業(yè)同等享有資金融通渠道， 未來(lái)還需要相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間， 在現(xiàn)實(shí)中民營(yíng)企業(yè)獲得貸款的困難程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于國(guó)有企業(yè)。

表1中“其他”項(xiàng)目的兩個(gè)數(shù)據(jù)差異較大的原因在于： 我國(guó)民營(yíng)企業(yè)從非正規(guī)金融渠道進(jìn)行的融資并未計(jì)入正規(guī)金融活動(dòng)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)中; 而美國(guó)中小企業(yè)的銀行貸款大部分來(lái)自于在美國(guó)金融體系中大量存在的、專門為中小企業(yè)提供融資服務(wù)的地方性中小銀行， 這些中小銀行類似于我國(guó)的非正規(guī)金融機(jī)構(gòu)， 其已經(jīng)被納入美國(guó)的正規(guī)金融監(jiān)管體系之中。 總體而言， 融資需求難以滿足以及融資成本居高不下依舊是民營(yíng)企業(yè)重要的發(fā)展瓶頸。

1. 融資需求難以滿足。 根據(jù)央行的數(shù)據(jù)， 2018年三季度的全國(guó)小微企業(yè)貸款余額增速下降至10%， 是自2009年數(shù)據(jù)公布以來(lái)的最低值， 2017年同期則為17.8%。 據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局調(diào)查隊(duì)的抽樣調(diào)查， 中小企業(yè)主要通過(guò)個(gè)人借款、小貸公司、P2P網(wǎng)貸、租賃、典當(dāng)行等非銀行金融機(jī)構(gòu)獲得貸款融資， 僅有29.4%的貸款融資來(lái)自銀行貸款。 深圳市是全國(guó)金融資源最豐富、金融機(jī)構(gòu)最多、金融創(chuàng)新最好的地區(qū)之一， 其也存在著中小企業(yè)融資難的問(wèn)題。 深圳市中小企業(yè)服務(wù)署的調(diào)查顯示， 深圳市中小微企業(yè)融資需求總額為5.34萬(wàn)億元， 融資滿足率為34.54%， 融資缺口為3.5萬(wàn)億元。

2. 融資成本居高不下。 大型國(guó)企可以享受貸款基準(zhǔn)利率， 上市民營(yíng)企業(yè)的融資成本在10%以上。 2018年1 ～ 10月工業(yè)民企利息支出同比增長(zhǎng)11.5%， 高于國(guó)企利息支出同比的6.4%， 但是很多中小企業(yè)仍然無(wú)法從銀行獲得貸款， 只能轉(zhuǎn)向民間高息融資， 其融資成本在15%以上， 甚至高達(dá)25% ～ 30%。

3. 由于資金鏈斷裂， 部分中小企業(yè)破產(chǎn)倒閉。 中小企業(yè)同質(zhì)性高、競(jìng)爭(zhēng)力差、逆周期抗風(fēng)險(xiǎn)能力弱， 所以在經(jīng)濟(jì)下行壓力大的環(huán)境下， 出現(xiàn)少數(shù)企業(yè)破產(chǎn)倒閉是市場(chǎng)出清的正?，F(xiàn)象。 但是2018年有所不同， 上半年影子銀行整肅， 表外融資業(yè)務(wù)趨緊， 銀行抽貸斷貸時(shí)有發(fā)生， 加劇了中小企業(yè)的融資困難和經(jīng)營(yíng)困難， 使得一些本可以存活的中小企業(yè)破產(chǎn)倒閉。 根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)， 規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)數(shù)量從2017年年底的38.54萬(wàn)家， 下降到2018年10月的37.62萬(wàn)家， 減少近1萬(wàn)家， 從業(yè)人員也同比下降3.7%， 這是近年來(lái)未曾有過(guò)的現(xiàn)象， 應(yīng)該引起高度重視[1] 。

二、非正規(guī)金融在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的特殊支撐作用

（一）非正規(guī)金融在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用

非正規(guī)金融是與正規(guī)金融相對(duì)而存在的， 是指尚未納入政府監(jiān)管范圍、未取得合法地位的金融形式。 如果政府管制抑制了金融中介， 那么經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)就會(huì)受到阻礙， 此時(shí)非正規(guī)金融必然成為正規(guī)金融的有益補(bǔ)充[2，3] 。 非正規(guī)金融存在的根本原因除金融抑制的誘因強(qiáng)化之外， 更主要的是其在收集關(guān)于中小企業(yè)的“軟信息”方面具有優(yōu)勢(shì)[4] 。 從行為經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度分析， 并不是所有中小企業(yè)或者個(gè)人都愿意滿足正規(guī)金融機(jī)構(gòu)的要求而獲取所需貸款額度[5，6] 。 因此， 借款人在正規(guī)金融機(jī)構(gòu)“隱性約束”和非正規(guī)金融市場(chǎng)“聲譽(yù)約束”的雙重有限理性共同作用下， 非正規(guī)金融體系存在邊界擴(kuò)張， 若超越這一邊界， 極易爆發(fā)金融危機(jī)[7] 。

在金融欠發(fā)達(dá)地區(qū)， 金融市場(chǎng)不完全競(jìng)爭(zhēng)， 正規(guī)金融具有較為明顯的市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)， 但正規(guī)金融機(jī)構(gòu)的資金無(wú)法惠及眾多中小企業(yè)， 此時(shí)非正規(guī)金融可作為正規(guī)金融的有益補(bǔ)充[8，9] 。 非正規(guī)金融拓寬了中小企業(yè)的融資渠道， 進(jìn)而促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)[10，11] ， 但是其資金流動(dòng)規(guī)模與貨幣均衡影響之間呈正相關(guān)關(guān)系， 通過(guò)改變可用于公共經(jīng)濟(jì)的實(shí)際貨幣總量， 使得一國(guó)貨幣當(dāng)局的金融管控能力進(jìn)一步減弱[12] 。

在存在非正規(guī)金融的情況下， 價(jià)格型貨幣政策工具可以在實(shí)施寬松貨幣政策的即期對(duì)產(chǎn)出、工資和資本積累產(chǎn)生影響， 且影響程度大于數(shù)量型貨幣政策工具， 而且貨幣政策的一次性隨機(jī)沖擊不會(huì)對(duì)本國(guó)經(jīng)濟(jì)帶來(lái)長(zhǎng)期擾動(dòng); 數(shù)量型貨幣政策工具對(duì)本國(guó)即期通貨膨脹的影響略高于價(jià)格型貨幣政策工具， 并且價(jià)格型貨幣政策工具比數(shù)量型貨幣政策工具的影響時(shí)間更短， 可以更迅速地恢復(fù)穩(wěn)態(tài)水平[13] 。 可見(jiàn)， 價(jià)格型貨幣政策工具比數(shù)量型貨幣政策工具對(duì)非正規(guī)金融的影響程度更深。

（二）非正規(guī)金融的發(fā)展適應(yīng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)差異化發(fā)展的內(nèi)在需求

地區(qū)差異反映了我國(guó)當(dāng)前典型的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)特征， 人均可支配收入水平差異必然會(huì)導(dǎo)致城鄉(xiāng)不同的資金需求。 一方面， 欠發(fā)達(dá)地區(qū)僅能承擔(dān)價(jià)格較低的金融產(chǎn)品和服務(wù)， 這就要求向欠發(fā)達(dá)地區(qū)提供的金融產(chǎn)品和服務(wù)的價(jià)格必須與其承擔(dān)能力相匹配; 另一方面， 由于欠發(fā)達(dá)地區(qū)收入水平較低， 自身無(wú)法全部滿足維持生產(chǎn)和生活所需的資金， 因而需要獲得外部資金援助， 這必然會(huì)產(chǎn)生倒逼的資金需求。 同時(shí)， 城鄉(xiāng)之間的資金供給極度不平衡， 城市集中了優(yōu)勢(shì)金融資源而無(wú)法及時(shí)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)的需求相匹配銜接。 這種城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)所形成的區(qū)域差異為非正規(guī)金融的發(fā)展提供了巨大的生存空間和市場(chǎng)機(jī)會(huì)[14] 。 多數(shù)研究表明， 非正規(guī)金融對(duì)我國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)或效率提升具有顯著的正面影響[15，16] ; 也有研究顯示， 非正規(guī)金融對(duì)產(chǎn)業(yè)集群存在較強(qiáng)的阻礙作用， 并且影響程度超過(guò)正規(guī)金融對(duì)產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展的促進(jìn)作用[17] 。 非正規(guī)金融和民營(yíng)經(jīng)濟(jì)之間存在長(zhǎng)期均衡關(guān)系， 但在不同時(shí)段波動(dòng)程度會(huì)有些許差異[18] 。

三、非正規(guī)金融區(qū)域發(fā)展實(shí)踐的比較

目前， 我國(guó)非正規(guī)金融的融資渠道主要有網(wǎng)絡(luò)民間借貸、民間貸款公司、小額貸款公司、典當(dāng)公司和地下錢莊五個(gè)。 考慮到數(shù)據(jù)的可得性和完整性， 本文僅基于小額貸款公司2010 ～ 2018年的數(shù)據(jù)， 分析不同區(qū)域非正規(guī)金融的發(fā)展實(shí)踐。

（一）從發(fā)展規(guī)模來(lái)看， 長(zhǎng)三角地區(qū)總體優(yōu)于京津冀和珠三角地區(qū)

由圖1、圖2可知， 從小額貸款公司數(shù)量及從業(yè)人員數(shù)量來(lái)看， 長(zhǎng)三角地區(qū)遠(yuǎn)超京津冀地區(qū)和珠三角地區(qū)（以廣東省全省數(shù)據(jù)替代說(shuō)明， 下同）， 而京津冀地區(qū)超過(guò)珠三角地區(qū)。 京津冀地區(qū)發(fā)展的核心是河北省， 長(zhǎng)三角地區(qū)發(fā)展的核心是江蘇省， 其次是浙江省， 河北省的發(fā)展規(guī)模超過(guò)了浙江省， 但略遜于江蘇省。 北京市、天津市、上海市屬于直轄市， 擁有比較豐富的各類資源， 因此它們的非正規(guī)金融發(fā)展水平相對(duì)較低; 江蘇省和浙江省的非正規(guī)金融發(fā)展速度較快， 與長(zhǎng)三角地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度較快、民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展活躍的狀況緊密相關(guān)。

全國(guó)小額貸款公司數(shù)量由2010年的2641家增加到2018年的8133家， 增長(zhǎng)了207.95%， 年均增幅為23.11%; 從業(yè)人員數(shù)量從2010年的27884人增加到2018年的90839人， 增長(zhǎng)了225.77%， 年均增幅為25.09%。 可見(jiàn)， 雖然京津冀地區(qū)小額貸款公司在這一時(shí)期呈現(xiàn)快速增長(zhǎng)， 但從全國(guó)平均水平來(lái)看， 其始終處于一個(gè)較低的發(fā)展水平和層次。

由表2可知， 京津冀、長(zhǎng)三角和珠三角三個(gè)地區(qū)在2011 ～ 2013年的小額貸款公司數(shù)量同比變化率波動(dòng)較大， 增長(zhǎng)幅度較大， 都在20%以上（僅2013年江蘇省同比增長(zhǎng)比例為18.14%）， 最高達(dá)到90.91%; 而2014 ～ 2017年的變化則比較平穩(wěn)， 同比增幅均在20%以下， 2016年除北京市和珠三角地區(qū)為同比增長(zhǎng)之外， 其他地區(qū)均出現(xiàn)了負(fù)增長(zhǎng)， 而天津市2015年和2016年的同比增幅均為0， 2017年出現(xiàn)大幅下滑（-13.64%）。 2014年之后， 隨著國(guó)家金融監(jiān)管防控?zé)狳c(diǎn)區(qū)域民間借貸風(fēng)險(xiǎn)政策效應(yīng)的釋放， 三個(gè)地區(qū)小額貸款公司數(shù)量的同比增幅逐年放緩， 大多呈現(xiàn)斷崖式負(fù)增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。 由于2012年溫州民間借貸危機(jī)爆發(fā)， 從2013年開(kāi)始江蘇省和浙江省的非正規(guī)金融發(fā)展規(guī)模都出現(xiàn)了萎縮， 給出了比較明顯的金融政策收緊信號(hào)。

（二）從資金流動(dòng)來(lái)看， 長(zhǎng)三角地區(qū)活躍度顯著高于京津冀和珠三角地區(qū)

由圖3可知， 從小額貸款公司實(shí)收資本來(lái)看， 全國(guó)小額貸款公司實(shí)收資本由2011年同比增長(zhǎng)86.34%持續(xù)下降至2018年的1.12%， 僅2016年同比變化率為負(fù)值（-2.66%）。 同期京津冀、長(zhǎng)三角和珠三角地區(qū)小額貸款公司的實(shí)收資本同比變化趨勢(shì)與全國(guó)總體趨勢(shì)大體保持一致。 從2011 ～ 2016年小額貸款公司實(shí)收資本的同比變化率來(lái)看， 全國(guó)、京津冀地區(qū)、長(zhǎng)三角地區(qū)、珠三角地區(qū)均呈現(xiàn)出較為陡峭的持續(xù)下降趨勢(shì)， 說(shuō)明非正規(guī)金融機(jī)構(gòu)整體自身資本積累基礎(chǔ)薄弱， 抵御外部沖擊的能力進(jìn)一步削弱， 極易觸發(fā)區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)。

由圖4可知， 從小額貸款公司貸款余額來(lái)看， 全國(guó)小額貸款公司貸款余額由2011年同比增長(zhǎng)98.21%持續(xù)下降至2018年的-2.54%， 2015年、2016年同比變化率為負(fù)值， 分別為-0.09%、-1.47%， 2017年又變?yōu)檎?.68%。 同期京津冀、長(zhǎng)三角和珠三角地區(qū)小額貸款公司貸款余額的同比變化趨勢(shì)與全國(guó)總體趨勢(shì)保持一致。 2014年京津冀地區(qū)的同比變化率為9.6%（2013年為52.97%）、長(zhǎng)三角地區(qū)的同比變化率為1.41%（2013年為17.06%）， 均出現(xiàn)了“斷崖式”下降; 2014年珠三角地區(qū)的同比變化率為39.26%（2013年為55.04%）， 下降相對(duì)緩慢一些。 天津市、河北省、江蘇省、浙江省在2015 ～ 2018年間的同比變化率均為負(fù)值。

總體來(lái)看， 2011 ～ 2013年小額貸款公司貸款余額同比變化率波幅較大， 而2014 ～ 2018年同比變化率振幅趨于穩(wěn)定， 這充分說(shuō)明金融監(jiān)管強(qiáng)約束自2014年以來(lái)持續(xù)得到加強(qiáng)， 使得非正規(guī)金融過(guò)度增長(zhǎng)受到抑制， 其整體規(guī)模回歸平穩(wěn)發(fā)展。 綜合圖2、圖3來(lái)看， 小額貸款公司實(shí)收資本同比變化與貸款余額同比變化的表現(xiàn)總體較為趨同。

四、強(qiáng)監(jiān)管約束條件下非正規(guī)金融區(qū)域差異化發(fā)展對(duì)策

從2010 ～ 2018年全國(guó)小額貸款公司的發(fā)展實(shí)踐來(lái)看， 非正規(guī)金融經(jīng)過(guò)前期的粗放過(guò)度發(fā)展到國(guó)家加強(qiáng)金融監(jiān)管約束后， 進(jìn)入了一個(gè)相對(duì)平穩(wěn)的調(diào)整和規(guī)范化發(fā)展時(shí)期。 由于非正規(guī)金融本身所受的法律約束及政府監(jiān)管較少， 同時(shí)其抗風(fēng)險(xiǎn)能力較弱， 可能會(huì)有危害金融秩序的行為， 如若缺乏正確的引導(dǎo)， 極易產(chǎn)生高利貸盤剝、資金欺詐等非法行為， 從而影響社會(huì)穩(wěn)定。 通過(guò)對(duì)不同地區(qū)非正規(guī)金融發(fā)展實(shí)踐的比較研究， 可以找出其內(nèi)在運(yùn)動(dòng)規(guī)律， 建立切實(shí)、有效、合理的防御和疏導(dǎo)機(jī)制， 正確引導(dǎo)、規(guī)范非正規(guī)金融， 使其更加合規(guī)化， 從而更好地為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)。

（一）民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的實(shí)際發(fā)展需求離不開(kāi)區(qū)域非正規(guī)金融的重要支持

如果沒(méi)有民營(yíng)企業(yè)的發(fā)展， 就沒(méi)有整個(gè)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展; 如果沒(méi)有高質(zhì)量的民營(yíng)企業(yè)體系， 就沒(méi)有現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系， 支持民營(yíng)企業(yè)發(fā)展就是支持整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。 自2008年以來(lái)， 浙江省小貸公司累計(jì)發(fā)放1.44萬(wàn)億元貸款， 上繳130億元稅金; 深圳市小貸公司累計(jì)直接和間接拉動(dòng)就業(yè)600萬(wàn)人以上; 青島市小貸公司歷年累計(jì)向社會(huì)投放超過(guò)700億元的貸款金額， 其中超過(guò)85%投向了“三農(nóng)”和小微企業(yè)， 為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了突出貢獻(xiàn)[19] 。 因此， 在民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中離不開(kāi)區(qū)域非正規(guī)金融的有力支撐， 要讓正規(guī)金融與非正規(guī)金融在我國(guó)當(dāng)前的二元經(jīng)濟(jì)格局中得以錯(cuò)位融合發(fā)展， 切實(shí)提高金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的可及性。

（二）頂層設(shè)計(jì)打破區(qū)域藩籬， 實(shí)施對(duì)非正規(guī)金融行為的全方位動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)與預(yù)警

國(guó)金委可以考慮在雄安新區(qū)設(shè)立辦公總部， 與北京總部形成雙總部設(shè)置， 即北京總部可以保留與其他中央直屬機(jī)構(gòu)之間的溝通與交流， 但是最終的權(quán)力中心建議轉(zhuǎn)移至雄安新區(qū)， 以避開(kāi)利益集團(tuán)對(duì)頂層設(shè)計(jì)的干擾與實(shí)施; 同時(shí)， 成立非正規(guī)金融專門委員會(huì)或職能部門， 打破區(qū)域利益壁壘， 分類統(tǒng)計(jì)非正規(guī)金融行為、風(fēng)險(xiǎn)規(guī)模， 實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)與預(yù)警， 避免區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)泛化和系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。 同時(shí)， 以區(qū)域自由貿(mào)易港（區(qū)）為紐帶， 推進(jìn)先行金融創(chuàng)新示范區(qū)進(jìn)行差異化金融創(chuàng)新試點(diǎn)， 以點(diǎn)帶面， 疏防并舉， 對(duì)不同地區(qū)非正規(guī)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管重在預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)， 而不是事后的懲罰。

我國(guó)應(yīng)建立非正規(guī)金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警常態(tài)機(jī)制， 監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)及時(shí)進(jìn)行動(dòng)態(tài)跟蹤分析、預(yù)測(cè)和評(píng)估， 采取差別化和全方位預(yù)防措施。 對(duì)于不同區(qū)域非正規(guī)金融機(jī)構(gòu)的組織形式、運(yùn)行模式、財(cái)務(wù)制度、經(jīng)營(yíng)范圍、內(nèi)部控制制度等重要事項(xiàng)， 要根據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)制定差別化監(jiān)管制度; 對(duì)現(xiàn)有的非正規(guī)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行復(fù)核和壓力測(cè)試， 評(píng)估其潛在風(fēng)險(xiǎn)， 并針對(duì)不同類型的非正規(guī)金融機(jī)構(gòu)采用差別化監(jiān)管手段進(jìn)行全方位監(jiān)督。

（三）建立有效可行的非正規(guī)金融防控機(jī)制， 避免經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)大幅波動(dòng)

1. 政府要堅(jiān)持加強(qiáng)監(jiān)管與適當(dāng)取締并存的原則。 非法集資、金融詐騙、洗錢等地下灰色經(jīng)濟(jì)活動(dòng)對(duì)社會(huì)及經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有害無(wú)利， 必須依法取締。 由于長(zhǎng)三角和珠三角地區(qū)經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)， 其非正規(guī)金融發(fā)展往往比較活躍， 通過(guò)對(duì)不同區(qū)域非正規(guī)金融市場(chǎng)的差別化監(jiān)管， 在一定程度上對(duì)保護(hù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了有力保障[20] 。 隨著京津冀經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程的逐漸加快， 非正規(guī)金融更要起到為地區(qū)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供有益資金補(bǔ)充的作用， 為京津冀國(guó)家協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的穩(wěn)步推進(jìn)和“雄安新區(qū)”的建設(shè)夯實(shí)基礎(chǔ)。

2. 加大金融管控資金支持力度。 由于非正規(guī)金融機(jī)構(gòu)規(guī)模小、布局分散、機(jī)構(gòu)眾多， 導(dǎo)致監(jiān)管難度較大， 政府應(yīng)加大監(jiān)管資金投入， 實(shí)現(xiàn)多部門、多機(jī)構(gòu)和社會(huì)監(jiān)管， 加強(qiáng)監(jiān)管力度。 同時(shí)， 非正規(guī)金融機(jī)構(gòu)沒(méi)有如正規(guī)金融機(jī)構(gòu)那樣以國(guó)家為貸款人， 它們僅依靠自身經(jīng)營(yíng)融資、貸款等業(yè)務(wù)， 承擔(dān)較大風(fēng)險(xiǎn)， 很容易造成資金鏈斷裂， 因此政府應(yīng)加大資金投入， 對(duì)非正規(guī)金融機(jī)構(gòu)提供一定量的資金保障， 以規(guī)避部分風(fēng)險(xiǎn)。

3. 放松管制， 出臺(tái)相關(guān)全國(guó)性法律法規(guī)， 為非正規(guī)金融的合規(guī)健康發(fā)展提供制度保障。 2018年4月， 《關(guān)于規(guī)范金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》的出臺(tái)意味著監(jiān)管部門強(qiáng)力治理影子銀行帶來(lái)的表外風(fēng)險(xiǎn)以及隱性監(jiān)管套利行為; 2018年5月， 中國(guó)銀保監(jiān)會(huì)等部門聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于規(guī)范民間借貸行為維護(hù)經(jīng)濟(jì)金融秩序有關(guān)事項(xiàng)的通知》進(jìn)一步引導(dǎo)民間資金健康有序流動(dòng)， 以防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。 可見(jiàn)， 目前我國(guó)對(duì)非正規(guī)金融業(yè)一直采取金融抑制的措施， 而且相關(guān)的法律法規(guī)較少、不完善， 非正規(guī)金融一直沒(méi)有步入金融正軌而得到合適、有利的發(fā)展平臺(tái)。

盡管《商業(yè)銀行法》《中國(guó)人民銀行法》《非正規(guī)金融機(jī)構(gòu)和非法金融業(yè)務(wù)活動(dòng)取締辦法》等都對(duì)非正規(guī)金融有所涉及， 但針對(duì)非正規(guī)金融的內(nèi)容不夠細(xì)化、明確， 且可操作性不強(qiáng)， 沒(méi)有形成一個(gè)合理、有效的常態(tài)機(jī)制， 不同地區(qū)也缺乏適合當(dāng)?shù)胤钦?guī)金融合規(guī)發(fā)展的規(guī)章制度。 借鑒美國(guó)、日本、中國(guó)香港、南非等地區(qū)的做法， 應(yīng)當(dāng)適時(shí)及早出臺(tái)關(guān)于非正規(guī)金融的全國(guó)統(tǒng)一法律規(guī)范。 《非存款類放貸組織條例》于2015年9月面向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)， 其與《處置非法集資條例》共同被列入2018年的立法工作安排并成為“提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議”的立法項(xiàng)目， 但是至今這一全國(guó)性法律規(guī)范文本仍未正式頒布實(shí)施。

4. 建立和完善風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移及分散機(jī)制。 由于非正規(guī)金融機(jī)構(gòu)的借貸行為手續(xù)簡(jiǎn)單、監(jiān)管不嚴(yán)、缺乏嚴(yán)格的風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制， 嚴(yán)重影響了其自身的發(fā)展。 因此， 建立一套完善的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移及分散機(jī)制是十分必要的; 同時(shí)， 要引入第三方擔(dān)保機(jī)構(gòu)， 對(duì)非正規(guī)金融機(jī)構(gòu)的借貸行為進(jìn)行信用評(píng)估及提供擔(dān)保、抵押等， 這樣可在借貸初期發(fā)現(xiàn)潛在風(fēng)險(xiǎn)， 減少服務(wù)對(duì)象的損失， 有效轉(zhuǎn)移其存在的風(fēng)險(xiǎn)。

（四）加強(qiáng)政府疏導(dǎo)和區(qū)別對(duì)待， 促進(jìn)非正規(guī)金融對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的正向效應(yīng)

1. 對(duì)非正規(guī)金融機(jī)構(gòu)加強(qiáng)服務(wù)地方實(shí)體經(jīng)濟(jì)的有效引導(dǎo)。 在非正規(guī)金融分布較廣的區(qū)域， 在農(nóng)業(yè)和中小企業(yè)的小額信貸業(yè)務(wù)方面具有一定的優(yōu)勢(shì)， 政府應(yīng)當(dāng)采取軟政策， 加強(qiáng)引導(dǎo)， 不能強(qiáng)制執(zhí)行。 因?yàn)榉钦?guī)金融服務(wù)的對(duì)象主要是中小企業(yè)及農(nóng)戶， 而中小企業(yè)和農(nóng)戶的經(jīng)營(yíng)規(guī)模較小， 產(chǎn)業(yè)受環(huán)境的影響較大， 風(fēng)險(xiǎn)也較大; 而且這些中小企業(yè)和農(nóng)戶所需資金數(shù)額不大， 資金需求者數(shù)量較多， 發(fā)生的頻率較高， 反復(fù)不斷地借還， 加大了融資的復(fù)雜性。 若采取強(qiáng)制性制止措施， 不但不能起到規(guī)范作用， 反而會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)造成嚴(yán)重的損害。 因此， 政府應(yīng)設(shè)立專門機(jī)構(gòu)， 對(duì)非正規(guī)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行現(xiàn)代科技運(yùn)營(yíng)及管理培訓(xùn)， 提高非正規(guī)金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)能力及信用水平， 同時(shí)給予經(jīng)營(yíng)能力與信用水平良好的非正規(guī)金融機(jī)構(gòu)合法地位， 引導(dǎo)非正規(guī)金融機(jī)構(gòu)正規(guī)化。

2. 完善信用共享制度。 政府應(yīng)盡快建立完善金融機(jī)構(gòu)的信用制度， 聯(lián)合各個(gè)部門及機(jī)構(gòu)， 加快信息整合， 對(duì)非正規(guī)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行正確的信用分級(jí)及評(píng)價(jià)。 同時(shí)， 對(duì)客戶提供詳細(xì)的信用評(píng)級(jí)名單， 使其及早發(fā)現(xiàn)有不良信用記錄的非正規(guī)金融機(jī)構(gòu)， 降低可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)。

3. 增強(qiáng)金融體系之間的內(nèi)部聯(lián)系。 正確處理商業(yè)銀行、民間信貸公司與貸款者三者之間的利益關(guān)系， 整合正規(guī)金融機(jī)構(gòu)的資金優(yōu)勢(shì)和非正規(guī)金融機(jī)構(gòu)的網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢(shì)， 從而更好地滿足中小企業(yè)的實(shí)際資金需求， 同時(shí)也可以降低金融機(jī)構(gòu)的成本并提高資金使用效率。 現(xiàn)階段， 應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)非正規(guī)金融機(jī)構(gòu)逐步納入金融監(jiān)管體系， 同時(shí)加強(qiáng)非正規(guī)金融機(jī)構(gòu)與正規(guī)金融機(jī)構(gòu)之間的信息交流與合作， 實(shí)現(xiàn)多元化、多層次金融體系的建設(shè)。

4. 引入復(fù)合多元型金融專業(yè)人才， 盤活區(qū)域金融存量資源。 非正規(guī)金融機(jī)構(gòu)中通常沉淀著大量的民間資本， 因?qū)I(yè)性人才的缺失和專業(yè)性知識(shí)的匱乏， 導(dǎo)致其在資金運(yùn)作、規(guī)模擴(kuò)張過(guò)程中往往過(guò)度追逐資本收益而弱化內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)控制， 提高了非正規(guī)金融機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)中區(qū)域金融風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性。 因此， 非正規(guī)金融機(jī)構(gòu)應(yīng)吸收部分跨專業(yè)復(fù)合型人才， 結(jié)合不同區(qū)域的實(shí)際資金需求情況， 提高合規(guī)資金的區(qū)域利用效率; 同時(shí)， 針對(duì)不同區(qū)域非正規(guī)金融機(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)方式， 進(jìn)行差別化多元型人才培養(yǎng)， 以此提高非正規(guī)金融機(jī)構(gòu)資金運(yùn)營(yíng)的專業(yè)性， 降低區(qū)域金融風(fēng)險(xiǎn)， 促進(jìn)非正規(guī)金融機(jī)構(gòu)的穩(wěn)健、可持續(xù)發(fā)展[21] 。

5. 改善非正規(guī)金融的融資環(huán)境， 降低政府對(duì)非正規(guī)金融的部分限制政策， 激發(fā)非正規(guī)金融的內(nèi)生活力。 對(duì)于積極正向的非正規(guī)金融機(jī)構(gòu)， 應(yīng)當(dāng)降低政策管制要求， 給予重點(diǎn)扶持; 對(duì)于中性的非正規(guī)金融機(jī)構(gòu)， 應(yīng)在適當(dāng)放松政策限制的同時(shí)加以引導(dǎo)和默許， 使之活躍融資氛圍; 對(duì)于消極負(fù)面的非正規(guī)金融機(jī)構(gòu)， 必須予以嚴(yán)格限制和取締。 政府通過(guò)合理的政策手段疏堵并舉， 正確處理非正規(guī)金融與正規(guī)金融、積極型非正規(guī)金融與消極型非正規(guī)金融之間的關(guān)系， 將有助于形成合理有序的區(qū)域金融市場(chǎng)秩序。

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