唐沖

社會(huì)資本是鄉(xiāng)村振興投入的重要力量，有效激發(fā)社會(huì)資本的動(dòng)力與活力，引導(dǎo)社會(huì)資本有序投入農(nóng)業(yè)農(nóng)村，是建立健全多元化投入保障機(jī)制，推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的重要舉措。

當(dāng)前社會(huì)資本投資呈現(xiàn)較大下行壓力

“十三五”以來，社會(huì)資本已成為我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村投資的主力，其投入占第一產(chǎn)業(yè)固定資產(chǎn)投資的比重一直在80%左右。近年來伴隨著全國經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量轉(zhuǎn)型升級(jí)，全國投資增速趨于放緩，農(nóng)業(yè)農(nóng)村投資增速也明顯回落，2019年全國第一產(chǎn)業(yè)固定資產(chǎn)投資（不含農(nóng)戶）增長(zhǎng)0.6%，增速比上年驟降12.3個(gè)百分點(diǎn)。2020年一季度，農(nóng)業(yè)農(nóng)村投資原本將呈現(xiàn)弱反彈格局，但受新冠疫情沖擊導(dǎo)致3月第一產(chǎn)業(yè)固定資產(chǎn)投資增速跌至-13.8%，其中，社會(huì)資本投入動(dòng)力減弱更為明顯，投資增速跌至-16.9%。未來在投資增速慣性下滑影響下，穩(wěn)定農(nóng)業(yè)農(nóng)村投資的壓力持續(xù)加大。

總體來看，影響當(dāng)前社會(huì)資本投入農(nóng)業(yè)農(nóng)村的原因，既有短期性因素，也有周期性因素，還有一些長(zhǎng)期存在的機(jī)制性障礙因素。從短期因素來看，受新冠疫情影響，農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域部分行業(yè)受到不同程度損失，發(fā)展的不確定性較大，社會(huì)資本投資的預(yù)期和信心受到一定程度打擊。從周期性因素來看，全國經(jīng)濟(jì)逐步邁入由高速向中高速轉(zhuǎn)變的新常態(tài)，2015年以來，社會(huì)資本投資農(nóng)業(yè)農(nóng)村的增速達(dá)到峰值后便進(jìn)入緩慢下降通道，周期性與短期性因素相互疊加影響，社會(huì)資本投資走弱的趨勢(shì)進(jìn)一步凸顯。從長(zhǎng)期存在的體制性障礙因素來看，社會(huì)資本投資農(nóng)業(yè)農(nóng)村的土地、金融等政策還不完善，用地難、融資難、產(chǎn)權(quán)不清晰等問題仍較普遍，近兩年的環(huán)保督查、違規(guī)用地整治等政策收緊也影響了投資意愿。

利用專項(xiàng)債撬動(dòng)社會(huì)資本投入的潛力較大

在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力不斷加大背景下，地方政府專項(xiàng)債逐步成為實(shí)施積極財(cái)政政策的重要工具，推動(dòng)補(bǔ)短板與穩(wěn)投資的重要力量。地方政府專項(xiàng)債券是指省、自治區(qū)、直轄市政府（含計(jì)劃單列市）為有一定收益的公益性項(xiàng)目發(fā)行的、約定一定期限內(nèi)以公益性項(xiàng)目對(duì)應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入還本付息的政府債券，具有融資成本低、限制條件較少、項(xiàng)目組合靈活等特點(diǎn)。自2015年落地以來得到迅速發(fā)展，2019 年專項(xiàng)債發(fā)行規(guī)模達(dá)到2.6萬億元，超過地方政府一般債規(guī)模成為債券市場(chǎng)的熱點(diǎn)。2020年一季度，全國新增專項(xiàng)債累計(jì)投放達(dá)1.08萬億元，同比增長(zhǎng)62%，成為當(dāng)前政府籌措資金的重要渠道。今年以來，財(cái)政、金融等監(jiān)管部門明確要求2020年全年專項(xiàng)債不得用于土地儲(chǔ)備、棚改等與房地產(chǎn)相關(guān)領(lǐng)域，2019年土地儲(chǔ)備、棚改兩大領(lǐng)域的專項(xiàng)債投入占專項(xiàng)債總量的65%。新的政策要求對(duì)充分利用專項(xiàng)債撬動(dòng)社會(huì)資本加大鄉(xiāng)村振興投入，帶來了較大空間與機(jī)遇。

地方政府鄉(xiāng)村振興領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)債已處于加快起步階段，2018年，四川省財(cái)政廳發(fā)行的瀘縣鄉(xiāng)村振興專項(xiàng)債（一期）是全國首單鄉(xiāng)村振興專項(xiàng)債，發(fā)行規(guī)模5億元。隨后，山東、河北、江西等地區(qū)相繼發(fā)行了鄉(xiāng)村振興專項(xiàng)債。根據(jù)萬德數(shù)據(jù)庫統(tǒng)計(jì)，2020年一季度，在全國地方政府專項(xiàng)債發(fā)行規(guī)模迅速大幅提升的背景下，全國新增鄉(xiāng)村振興、農(nóng)林水等專項(xiàng)債7單累計(jì)投放186億元左右，主要涉及廣東、江西、陜西、四川等省份。在實(shí)踐中探索出了一些專項(xiàng)債發(fā)行模式，包括以耕地占補(bǔ)平衡交易指標(biāo)為償債來源的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)專項(xiàng)債，以農(nóng)村建設(shè)用地增減掛指標(biāo)交易為償債來源的村莊整治建設(shè)專項(xiàng)債，以項(xiàng)目經(jīng)營收益為償債來源的鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展專項(xiàng)債等模式。推動(dòng)各地大力發(fā)行鄉(xiāng)村振興專項(xiàng)債，成為當(dāng)前激活撬動(dòng)社會(huì)資本加大投入的重要路徑，穩(wěn)定農(nóng)業(yè)農(nóng)村投資的重要舉措。

總體來看，地方政府鄉(xiāng)村振興專項(xiàng)債發(fā)行數(shù)量和規(guī)模仍相對(duì)較小，2020年一季度，新增鄉(xiāng)村振興領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)債額度僅占總額度的1.72%。推動(dòng)發(fā)行鄉(xiāng)村振興領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)債進(jìn)程較為緩慢，仍存在一些體制機(jī)制性的問題障礙亟待解決，主要表現(xiàn)在以下方面：一是缺乏穩(wěn)定收益機(jī)制。專項(xiàng)債重點(diǎn)針對(duì)的是具有一定收益的公益性項(xiàng)目，因此項(xiàng)目收益和還款能力是選取發(fā)債項(xiàng)目的核心，當(dāng)前大部分農(nóng)業(yè)農(nóng)村項(xiàng)目存在建設(shè)地點(diǎn)分散、建設(shè)周期長(zhǎng)、建設(shè)運(yùn)營成本高、付費(fèi)或收益機(jī)制不健全、現(xiàn)金流不穩(wěn)定、投入產(chǎn)出不匹配等問題，缺乏適合的項(xiàng)目、健全的機(jī)制和成熟的模式，加大了政府發(fā)行鄉(xiāng)村振興領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)債的難度。二是發(fā)行機(jī)制不完善。目前尚未制定關(guān)于地方政府鄉(xiāng)村振興領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)債券發(fā)行管理的指導(dǎo)性文件，缺乏對(duì)債券發(fā)行工作的規(guī)范性管理，發(fā)行程序較為繁瑣，發(fā)行鄉(xiāng)村振興專項(xiàng)債的制度化、規(guī)范化、便捷化和常規(guī)化程度還不夠。三是對(duì)地方政府的政策激勵(lì)不足，地方政府更傾向于將有限的發(fā)展額度用于對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)支撐牽引作用顯著的重大基礎(chǔ)設(shè)施專項(xiàng)債。

推動(dòng)發(fā)行鄉(xiāng)村振興專項(xiàng)債撬動(dòng)社會(huì)資本投入

積極推動(dòng)地方政府發(fā)行鄉(xiāng)村振興專項(xiàng)債，創(chuàng)新社會(huì)資本投入農(nóng)業(yè)農(nóng)村的方式與路徑，充分利用專項(xiàng)債券撬動(dòng)社會(huì)資本加大鄉(xiāng)村振興投入，提出以下對(duì)策建議。

一是試點(diǎn)創(chuàng)新地方政府發(fā)行鄉(xiāng)村振興專項(xiàng)債。將高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、農(nóng)村人居環(huán)境整治、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園、農(nóng)產(chǎn)品冷鏈倉儲(chǔ)物流、農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用等具有一定收益來源的公益性項(xiàng)目列入地方政府鄉(xiāng)村振興專項(xiàng)債優(yōu)先支持范圍，試點(diǎn)創(chuàng)新發(fā)行鄉(xiāng)村振興專項(xiàng)債券。不斷豐富債券品種、完善發(fā)行機(jī)制、吸引券商等投資者參與債券投資，為在全國發(fā)行鄉(xiāng)村振興專項(xiàng)債券提供可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)。

二是推動(dòng)創(chuàng)設(shè)鄉(xiāng)村振興專項(xiàng)債扶持政策。積極研究出臺(tái)地方政府鄉(xiāng)村振興領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)債的指導(dǎo)性文件，加強(qiáng)與財(cái)政部、自然資源部、中國人民銀行、銀保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)等部門聯(lián)系，推動(dòng)共同研究出臺(tái)加快推動(dòng)鄉(xiāng)村振興專項(xiàng)債的指導(dǎo)意見及試點(diǎn)發(fā)行地方政府鄉(xiāng)村振興專項(xiàng)債券管理辦法等規(guī)范性文件，在專項(xiàng)債發(fā)行規(guī)模指標(biāo)、新增耕地占補(bǔ)平衡和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增加掛鉤結(jié)余指標(biāo)交易、鄉(xiāng)村振興專項(xiàng)債發(fā)行費(fèi)用減免等方面，研究創(chuàng)設(shè)相關(guān)政策措施，做好鄉(xiāng)村振興專項(xiàng)債發(fā)行的頂層設(shè)計(jì)和制度性安排。

三是探索推廣“專項(xiàng)債+PPP”的社會(huì)資本投融資模式。統(tǒng)籌整合PPP與專項(xiàng)債兩大政策工具，探索建立“專項(xiàng)債+PPP”的鄉(xiāng)村振興重大項(xiàng)目社會(huì)資本投融資模式，發(fā)揮專項(xiàng)債的資金成本優(yōu)勢(shì)和PPP項(xiàng)目管理優(yōu)勢(shì)，進(jìn)一步撬動(dòng)社會(huì)投資帶動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)。重點(diǎn)利用PPP模式解決鄉(xiāng)村振興建設(shè)項(xiàng)目運(yùn)營與融資環(huán)節(jié)，利用專項(xiàng)債解決項(xiàng)目建設(shè)資金缺口，降低項(xiàng)目資金壓力。充分利用PPP模式引入專業(yè)公共服務(wù)運(yùn)營商、提升鄉(xiāng)村振興重大項(xiàng)目運(yùn)營績(jī)效，并利用專項(xiàng)債籌集項(xiàng)目建設(shè)資金。處理好政府一般公共預(yù)算和政府性基金預(yù)算的關(guān)系，合理劃分項(xiàng)目用于PPP和專項(xiàng)債的收益來源。

四是探索設(shè)立鄉(xiāng)村振興專項(xiàng)債重大項(xiàng)目庫。支持地方按照專項(xiàng)債發(fā)行要求創(chuàng)新謀劃鄉(xiāng)村振興重大項(xiàng)目，對(duì)地方鄉(xiāng)村振興專項(xiàng)債券項(xiàng)目實(shí)行項(xiàng)目庫管理，完善項(xiàng)目申報(bào)流程、評(píng)審條件等，確保入庫項(xiàng)目切實(shí)可行。對(duì)于同一區(qū)域規(guī)模小而散的項(xiàng)目探索集合多個(gè)項(xiàng)目打包發(fā)行模式。

五是設(shè)立鄉(xiāng)村振興專項(xiàng)債償還保障機(jī)制。嚴(yán)格落實(shí)債券償還資金來源，拓寬償債資金渠道，統(tǒng)籌安排償債準(zhǔn)備金。加強(qiáng)鄉(xiāng)村振興專項(xiàng)債券收益管理，收益足額上繳國庫專門用于償還到期債券。建立債券償還應(yīng)急機(jī)制，將債券償還作為政府績(jī)效考核重要內(nèi)容，制定債券風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案。

（作者單位：農(nóng)業(yè)農(nóng)村部規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院投資所）