吳宏超

(華南師范大學(xué) 東南亞文化教育研究中心， 廣東 廣州 510631)

推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展是我國繼“兩基”攻堅(jiān)之后的一項(xiàng)重大教育民生政策。2011年我國所有省(區(qū)、市)通過了國家“普九”驗(yàn)收，國家提出“率先在縣域內(nèi)實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育基本均衡發(fā)展”的目標(biāo)，到2020年，全國實(shí)現(xiàn)基本均衡的縣比例要達(dá)到95%①。由此可見，首先實(shí)現(xiàn)縣域內(nèi)的教育均衡是縮小宏觀教育差距的起點(diǎn)，是促進(jìn)教育公平最具可行性的改進(jìn)路徑。2012年教育部建立了縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展督導(dǎo)評估制度，“義務(wù)教育發(fā)展基本均衡縣”②的評估認(rèn)定工作正式啟動，義務(wù)教育均衡水平的判定第一次有了明確的全國統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，這意味著我國義務(wù)教育邁入了一個嶄新的發(fā)展階段。截至2019年3月，全國累計(jì)通過督導(dǎo)評估的縣數(shù)量已達(dá)2717個，占全國總縣數(shù)的92.7%，16個省(區(qū)、市)整體通過認(rèn)定③。

2020年，完成義務(wù)教育基本均衡發(fā)展任務(wù)進(jìn)入“最后一公里”，攻堅(jiān)難度越來越大，而義務(wù)教育發(fā)展速度較為緩慢的地區(qū)主要分布在集中連片貧困地區(qū)和民族邊境地區(qū)。我國共有5個民族自治區(qū)，30個民族自治州和120個民族自治縣(旗)，國家高度重視民族地區(qū)的義務(wù)教育發(fā)展，但由于歷史和地理環(huán)境的制約，民族地區(qū)義務(wù)教育的基礎(chǔ)較為薄弱。為促進(jìn)民族地區(qū)義務(wù)教育發(fā)展，2015年《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展民族教育的決定》要求：決不讓一個少數(shù)民族、一個地區(qū)掉隊(duì)，到2020年，民族地區(qū)教育整體發(fā)展水平及主要指標(biāo)接近或達(dá)到全國平均水平，基本實(shí)現(xiàn)縣域內(nèi)均衡發(fā)展④。

目前，專門以民族地區(qū)義務(wù)教育均衡發(fā)展為主題的實(shí)證研究成果較為匱乏，對民族地區(qū)在督導(dǎo)評估過程中發(fā)現(xiàn)的具體問題關(guān)注不足，難以為均衡發(fā)展工作的改進(jìn)提供有針對性的建議。2019年《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化教育教學(xué)改革全面提高義務(wù)教育質(zhì)量的意見》明確指出，“促進(jìn)縣域義務(wù)教育從基本均衡向優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展”⑤。促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展工作不僅時間緊迫，還對學(xué)校教育質(zhì)量提出了更高要求。因此，本文結(jié)合課題組于2016-2019年對東、中、西部的少數(shù)民族地區(qū)26個民族縣開展的實(shí)地調(diào)研⑥，探討民族地區(qū)義務(wù)教育均衡發(fā)展的主要成就及其遇到的特殊困難，并為民族地區(qū)義務(wù)教育由基本均衡邁向優(yōu)質(zhì)均衡提出建議。

一、民族地區(qū)實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育基本均衡的實(shí)踐

教育不可否認(rèn)地受到日益增長的社會、經(jīng)濟(jì)差距和不平衡狀態(tài)的影響——但只要做出巨大的努力，教育是可以幫助克服這種差距和不平衡狀態(tài)的⑦。我國民族縣大多位于高原、山區(qū)、牧區(qū)等地區(qū)，雖然教育發(fā)展的外部環(huán)境不利，但在國家各項(xiàng)保障政策落實(shí)到位的前提下，本文所調(diào)研的26個民族縣全部通過了“義務(wù)教育發(fā)展基本均衡縣”的認(rèn)定。

(一)調(diào)研樣本概況

本文選擇的26個民族縣中有3個省級重點(diǎn)扶貧特困縣、16個國家扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣⑧。在這26個樣本縣中，大多數(shù)縣年人均財(cái)政收入位于1000元和2000元之間，縣級財(cái)力較弱。當(dāng)?shù)卣拇蟛糠种С鲋饕揽可霞壵呢?cái)政支持和轉(zhuǎn)移支付，比如援藏資金、援疆資金和對口幫扶資金等。從事農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)的人口占各縣總?cè)丝诘谋壤^高，在67.1%-92.21%之間。26個樣本縣所處的地理環(huán)境復(fù)雜多樣，包括高原、盆地、丘陵和平原等，如西藏7個樣本縣平均海拔在4200米以上，屬于高原縣，地理環(huán)境極為特殊。

26個民族縣共有小學(xué)976所，初中221所；在校小學(xué)生480458人，教師214127人；在校初中生27745人，教師14883人。其中，云南G縣的普通小學(xué)和初中數(shù)量最多，分別為144所和25所。西藏D縣的普通小學(xué)和初中數(shù)量最少，各僅有1所。26個民族縣的中小學(xué)校皆為公辦學(xué)校，民族縣主要依靠當(dāng)?shù)卣椭醒胴?cái)政舉辦義務(wù)教育，其辦學(xué)水平在一定程度上受當(dāng)?shù)刎?cái)政收入和援助資金影響，民間組織會資助當(dāng)?shù)刂行W(xué)校，但不參與辦學(xué)，市場調(diào)節(jié)的作用較小。

(二)基本均衡的門檻：標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校

與以往的評估不同，《縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展督導(dǎo)評估暫行辦法》(以下簡稱《辦法》)要求，每一所義務(wù)教育學(xué)校必須達(dá)到本省(區(qū))義務(wù)教育學(xué)校辦學(xué)基本標(biāo)準(zhǔn)，即成為“標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)?！?，在此基礎(chǔ)之上才能追求區(qū)域內(nèi)全體學(xué)校的均衡發(fā)展⑨。辦學(xué)條件標(biāo)準(zhǔn)化是學(xué)校正常運(yùn)作的基本保證，只有學(xué)校擁有良好的校園環(huán)境、齊全的教學(xué)設(shè)施、高素質(zhì)的教師隊(duì)伍，才能為學(xué)生提供優(yōu)質(zhì)的教育服務(wù)，才能更好地發(fā)揮學(xué)校教書育人的功能，才能為社會培養(yǎng)合格人才。大量低水平、低質(zhì)量的學(xué)校的存在，必然導(dǎo)致縣域內(nèi)義務(wù)教育均衡發(fā)展的目標(biāo)難以達(dá)成。只要有一所學(xué)校達(dá)不到本省(區(qū))標(biāo)準(zhǔn)化辦學(xué)的具體要求，則該縣無法通過國家的義務(wù)教育均衡發(fā)展評估認(rèn)定。這一強(qiáng)制性政策要求地方政府認(rèn)真建設(shè)好每一所義務(wù)教育學(xué)校。

為此，調(diào)研的9省(區(qū))根據(jù)自身實(shí)際情況出臺了義務(wù)教育學(xué)校辦學(xué)基本標(biāo)準(zhǔn)，其評估指標(biāo)有所不同(見表1)。例如，湖北省要求義務(wù)教育學(xué)校各項(xiàng)省級評估指標(biāo)達(dá)標(biāo)率均達(dá)到100%；廣東省義務(wù)教育學(xué)校辦學(xué)基本標(biāo)準(zhǔn)包括11項(xiàng)省級指標(biāo)，涉及教師、設(shè)備、圖書、校舍等方面，達(dá)到其中9項(xiàng)的學(xué)校即為綜合評定達(dá)標(biāo)學(xué)校；廣西壯族自治區(qū)義務(wù)教育學(xué)校辦學(xué)基本標(biāo)準(zhǔn)包括9項(xiàng)指標(biāo)共100分，達(dá)到80分以上的學(xué)校被視為達(dá)標(biāo)。其他省(區(qū))的標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校評估標(biāo)準(zhǔn)大體類似。

26個樣本縣的全部學(xué)校均達(dá)到了本省(區(qū))標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校要求。由于大多數(shù)省(區(qū))標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校的達(dá)標(biāo)方式是以全體指標(biāo)的“綜合分?jǐn)?shù)”來認(rèn)定的，雖然26個樣本縣全部學(xué)校均達(dá)到了本省(區(qū))標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校要求，但仍存在一些學(xué)校個別評估指標(biāo)不合格現(xiàn)象。在26個樣本縣中，有11個縣無法滿足所有評估指標(biāo)100%達(dá)標(biāo)；有20%的小學(xué)和24%的初中在師生比、生均校舍建筑面積和生均教學(xué)儀器設(shè)備值等單項(xiàng)評估指標(biāo)上存在達(dá)不到省級標(biāo)準(zhǔn)的情況。以師生比的評估指標(biāo)為例，廣西R縣僅有16.7%的初中學(xué)校達(dá)標(biāo)，青海H縣只有41.5%的小學(xué)和33.3%的初中達(dá)標(biāo)。2016-2018年國家教育督導(dǎo)組對西藏、廣西、新疆和寧夏的督導(dǎo)檢查反饋意見顯示，辦學(xué)條件方面存在薄弱環(huán)節(jié)是各地義務(wù)教育學(xué)校面臨的主要問題⑩。

(三)基本均衡水平的判定：差異系數(shù)

何為基本均衡，為其設(shè)計(jì)科學(xué)合理的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)一直是學(xué)術(shù)界的研究難點(diǎn)與熱點(diǎn)?！掇k法》中提出的衡量標(biāo)準(zhǔn)是，以縣域內(nèi)全體公辦義務(wù)教育學(xué)校為單位收集數(shù)據(jù)(不含教學(xué)點(diǎn))，分別計(jì)算縣域內(nèi)小學(xué)和初中8項(xiàng)評估指標(biāo)(生均教學(xué)及輔助用房面積、生均體育運(yùn)動場館面積、生均教學(xué)儀器設(shè)備值、生機(jī)比、生均圖書冊數(shù)、師生比、生均高于規(guī)定學(xué)歷教師數(shù)、生均中級及以上專業(yè)技術(shù)職務(wù)教師數(shù))的差異系數(shù)。這8項(xiàng)評估指標(biāo)的提出經(jīng)過了大規(guī)模的指標(biāo)篩選和跟蹤測試，具有較高的科學(xué)性。差異系數(shù)也叫變異系數(shù)或離散系數(shù)，是一組數(shù)據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)差與其均值之比。差異系數(shù)值越大，說明均衡水平越低；差異系數(shù)值越小，說明均衡水平越高。其計(jì)算公式表示為：

8項(xiàng)評估指標(biāo)差異系數(shù)的均值為綜合差異系數(shù)，根據(jù)國家規(guī)定，縣域基本均衡合格線為：小學(xué)綜合差異系數(shù)不高于0.65，初中綜合差異系數(shù)不高于0.55，達(dá)不到這個合格線就無法通過縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展的評估。差異系數(shù)的優(yōu)勢在于直接地展現(xiàn)了學(xué)校之間辦學(xué)條件的差距，且便于地區(qū)之間進(jìn)行比較。差異系數(shù)以“校際生均教育資源”為計(jì)算單位，使用差異系數(shù)來衡量學(xué)校之間教育資源的均衡狀況是一種進(jìn)步。某校生均教育資源過多，表明該校為當(dāng)?shù)氐摹案叻濉?，反之則是“低谷”，差異系數(shù)的合格線又起到了“限制高峰，彌補(bǔ)低谷”的引導(dǎo)作用。例如，某縣如果只重視幾所“窗口學(xué)?！苯ㄔO(shè)，忽視對其他學(xué)校的投入，則生均教育資源在校際的分布必定不均衡，必然拉高全縣差異系數(shù)。

表1 9省(區(qū))標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校評估指標(biāo)一覽表

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在小學(xué)階段，25個樣本縣(西藏D縣除外，該縣僅有1所小學(xué)，無差異系數(shù))8項(xiàng)評估指標(biāo)的綜合差異系數(shù)的極小值為0.21，最大值為0.594，均符合“不高于0.65”的國家規(guī)定，縣域公辦小學(xué)達(dá)到了基本均衡。在8項(xiàng)評估指標(biāo)中，生均圖書冊數(shù)差異系數(shù)最小，整體均衡水平最高，而生均體育運(yùn)動場館面積均衡水平最低。

在初中階段，18個樣本縣(8個縣除外，這8個縣都僅有一所初中，無差異系數(shù))8項(xiàng)評估指標(biāo)的綜合差異系數(shù)的極小值為0.047，最大值為0.505，均符合“不高于0.55”的國家規(guī)定，縣域公辦初中達(dá)到了基本均衡。在8項(xiàng)評估指標(biāo)中，生均圖書冊數(shù)差異系數(shù)最小，整體均衡水平最高，而生均教學(xué)儀器設(shè)備值均衡水平最低。

(四)基本均衡的保障：財(cái)政投入

進(jìn)入21世紀(jì)以來，國家通過實(shí)施針對農(nóng)村地區(qū)和民族地區(qū)的“兩基”攻堅(jiān)計(jì)劃、“深化農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革”、“農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)改善計(jì)劃”、“全國中小學(xué)校舍安全工程”、“農(nóng)村義務(wù)教育薄弱學(xué)校改造計(jì)劃”、“農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)校教師特設(shè)崗位計(jì)劃”等重大舉措，有力推動了民族地區(qū)義務(wù)教育的發(fā)展。上級政府的轉(zhuǎn)移支付資金、教育費(fèi)附加、地方教育附加、土地轉(zhuǎn)讓凈收益專款專用，強(qiáng)有力地保障了民族地區(qū)義務(wù)教育發(fā)展的財(cái)政基礎(chǔ)。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，26個樣本縣均實(shí)行了義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)單列制度，落實(shí)了財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)向薄弱學(xué)校傾斜的政策；農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付資金已按一定比例用于義務(wù)教育。有21個樣本縣實(shí)現(xiàn)了“三個增長”，即公共財(cái)政預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)增長高于財(cái)政經(jīng)常性收入增長；生均公共財(cái)政預(yù)算教育事業(yè)費(fèi)支出實(shí)現(xiàn)逐年增長；生均公共財(cái)政預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)支出實(shí)現(xiàn)逐年增長。26個樣本縣義務(wù)教育預(yù)算內(nèi)經(jīng)費(fèi)撥款年均增長比例在1.9%-107.5%之間，平均增長比例為20%左右。隨著財(cái)政投入的增加，各縣中小學(xué)校普遍配備了圖書資源、實(shí)驗(yàn)室、信息化設(shè)備、校園網(wǎng)設(shè)備以及用于勞動和綜合實(shí)踐活動的器材設(shè)備；寄宿制學(xué)校的床鋪、食堂、洗浴設(shè)施和廁所的配備較為齊全。

不僅如此，一些樣本縣的教育發(fā)展指標(biāo)甚至達(dá)到全國較高水平。例如，青海H縣雖然是國家級貧困縣，但該縣2017年小學(xué)生均預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費(fèi)為11591元，生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)為3522元，同年全國普通小學(xué)生均一般公共預(yù)算教育事業(yè)費(fèi)為10199.12元，生均一般公共預(yù)算公用經(jīng)費(fèi)為2732.07元，H縣明顯高于全國平均水平。在新疆，樣本X縣實(shí)現(xiàn)了學(xué)前和義務(wù)教育12年免費(fèi)教育，S縣則實(shí)現(xiàn)了學(xué)前、義務(wù)教育和高中15年免費(fèi)教育。26個樣本縣中，共有9個縣2018年義務(wù)教育學(xué)校教職工年人均工資達(dá)到15萬。

對民族地區(qū)強(qiáng)有力的財(cái)政保障和各種教育惠民政策的落實(shí)也為貧困生求學(xué)帶來了更多機(jī)會和保障。國家級貧困縣廣西R縣進(jìn)一步完善教育精準(zhǔn)資助體系，在2015-2017年發(fā)放農(nóng)村義務(wù)教育家庭經(jīng)濟(jì)困難寄宿生生活費(fèi)補(bǔ)助共計(jì)8232萬元，涉及學(xué)生14.36萬人次。該縣還擴(kuò)大了“農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)改善計(jì)劃”實(shí)施范圍，實(shí)現(xiàn)了全縣義務(wù)教育階段學(xué)生全覆蓋的目標(biāo)，同時實(shí)施了“四免工程”——給義務(wù)教育階段學(xué)生免費(fèi)發(fā)放營養(yǎng)奶；免費(fèi)安裝空氣能熱水器；免費(fèi)給學(xué)生提供直飲水；為寄宿生購買寒暑假往返家校車票。

二、基本均衡背景下民族地區(qū)義務(wù)教育發(fā)展的難點(diǎn)

雖然民族地區(qū)在義務(wù)教育均衡發(fā)展方面取得了一定的成就，但長期困擾民族地區(qū)的難點(diǎn)問題仍然存在。民族地區(qū)義務(wù)教育發(fā)展所遇到的困難與一般農(nóng)村地區(qū)既有相似又有不同之處。由于經(jīng)濟(jì)水平和自然條件的限制，農(nóng)村地區(qū)義務(wù)教育存在的普遍性問題在民族地區(qū)表現(xiàn)得更為突出、更為集中，此外，獨(dú)特的民族語言和習(xí)俗使民族地區(qū)義務(wù)教育發(fā)展面臨更大的挑戰(zhàn)。

(一)民族地區(qū)義務(wù)教育承擔(dān)著多種社會職能

民族地區(qū)義務(wù)教育發(fā)展，不僅要滿足適齡人口受教育需要，還要在教育供給方面承載多種社會職能。由于各個民族的習(xí)俗存在較大差異，如何利用好民族特色文化進(jìn)行教育活動是擺在教育供給者面前的一項(xiàng)重要任務(wù)，同時民族地區(qū)義務(wù)教育還要對不同民族的學(xué)生開展民族團(tuán)結(jié)和愛國主義教育，防止錯誤思潮對校園的滲透。

針對不同民族的特色和需求，各民族地區(qū)普遍利用民族政策開辦民族小學(xué)、民族初中等民族特色學(xué)校，一些民族地區(qū)還在普通學(xué)校開設(shè)了寄宿制民族班和女童班，民族班遍及各類基礎(chǔ)教育學(xué)校，形成了民族教育一條龍?bào)w系，保障了少數(shù)民族學(xué)生享受優(yōu)質(zhì)教育的權(quán)利，為推進(jìn)教育扶貧提供了人才支撐。調(diào)研的26個民族縣普遍劃撥專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支持中小學(xué)校開展民族文化進(jìn)校園活動，開展以民族體育、音樂、歌舞等為主的民族特色文化活動，著力培養(yǎng)學(xué)生興趣愛好和個性特長。各民族縣中小學(xué)校以愛國主義教育和民族團(tuán)結(jié)教育為主線，把新時代中國特色社會主義思想教育融入學(xué)校教育全過程，不僅能使學(xué)生了解家鄉(xiāng)的民族特色、風(fēng)俗文化，尊重其他民族的風(fēng)俗習(xí)慣，還培養(yǎng)學(xué)生的愛國情懷。

我國幅員遼闊，共有14個國家與我國接壤。邊境民族地區(qū)是直接維系國家安全與穩(wěn)定的關(guān)鍵地區(qū)，同時也是國家的門戶和窗口。邊境民族分裂分子常常蓄意挑起事端，宣傳錯誤言論，企圖破壞民族團(tuán)結(jié)和國家統(tǒng)一。在我國的邊境民族地區(qū)，發(fā)展教育事業(yè)是鞏固國防的戰(zhàn)略需要，有利于幫助邊民形成正確的價值觀念，鞏固國防安全，有效地維護(hù)民族團(tuán)結(jié)、國家統(tǒng)一與穩(wěn)定。

邊境民族地區(qū)教育還要承擔(dān)起凝聚各民族人民力量的重任，因此要不斷增強(qiáng)不同民族學(xué)生對中華民族優(yōu)秀文化的認(rèn)同，不斷增強(qiáng)民族自尊心、自信心和自豪感，牢固樹立“增強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)、維護(hù)祖國統(tǒng)一、反對民族分裂”的意識。但民族地區(qū)義務(wù)教育供給的多種社會職能也給一線教師帶來了繁重的工作任務(wù)。例如，西藏D縣一位教育局領(lǐng)導(dǎo)談道：“老師很疲倦，老師重心放在與教學(xué)無關(guān)的事情上面，想把門關(guān)上安安心心地教書都不行。上級把任務(wù)下達(dá)給教育局，教育局安排給學(xué)校，學(xué)校安排給老師，很多事情讓老師去湊數(shù)?！倍鄻踊慕逃?wù)對教師的知識水平、語言能力、工作方式都提出了較大挑戰(zhàn)，教師的教學(xué)精力被分散，教學(xué)質(zhì)量難免會有所下降。

(二)民族地區(qū)義務(wù)教育辦學(xué)形式特殊

義務(wù)教育具有強(qiáng)制性的特點(diǎn)，適齡人口的數(shù)量和分布對于義務(wù)教育的發(fā)展有著最為直接的影響。適齡人口的數(shù)量和分布同義務(wù)教育發(fā)展是一種辯證的關(guān)系：既對義務(wù)教育的發(fā)展提出了要求，同時也形成了制約。一般來說，適齡人口數(shù)量越多，則學(xué)校數(shù)量越多，學(xué)校規(guī)模越大；適齡人口居住越分散，則學(xué)校招生半徑越大，學(xué)校規(guī)模越小。民族地區(qū)大多位于山區(qū)、牧區(qū)和林區(qū)等地廣人稀之處，因此其義務(wù)教育辦學(xué)形式也較為特殊，以寄宿制學(xué)校和小規(guī)模學(xué)校(教學(xué)點(diǎn))最為常見。

例如，西藏D縣總?cè)丝?萬多人，平均海拔4100米，土地面積1373平方公里。2012年，該縣對全縣小學(xué)學(xué)校布局進(jìn)行了創(chuàng)新性調(diào)整，撤并整合了8所鄉(xiāng)村完小，新建了D縣中心小學(xué)，在全縣構(gòu)建起1所小學(xué)、1所中學(xué)的義務(wù)教育辦學(xué)格局，農(nóng)村學(xué)生從小學(xué)一年級起就必須住校。由于全縣小學(xué)和初中各只有1所，8項(xiàng)指標(biāo)綜合差異系數(shù)為0，“完美”達(dá)到了國家認(rèn)定的基本均衡標(biāo)準(zhǔn)。雖然集中辦學(xué)解決了農(nóng)村學(xué)校硬件水平偏低的短板，但也帶來了寄宿制學(xué)校管理方面的問題，增加了教師的負(fù)擔(dān)。由于全縣僅1所寄宿制小學(xué)，該學(xué)校作息時間比較特殊，連續(xù)上10天課，然后休息4天。一次性上10天課對師生的身心都提出了較大挑戰(zhàn)。有老師反映：一年級的學(xué)生到下午三點(diǎn)就開始哭，學(xué)生年紀(jì)太小，住校期間身心都很不適應(yīng)，特別想家。但如果學(xué)校安排學(xué)生每五天回家一次，也不現(xiàn)實(shí)。因?yàn)椴糠謱W(xué)生家校距離較遠(yuǎn)，學(xué)生回家需要先從學(xué)校到鄉(xiāng)里，然后從鄉(xiāng)里再到村里，鄉(xiāng)里到村里的距離比較遠(yuǎn)，且有的地方?jīng)]有交通工具，只能選擇步行，這些學(xué)生回家至少需要半天時間。屬于這種情況的學(xué)生占全校學(xué)生總數(shù)的六成之多。學(xué)校只能安排老師排班輪流接送學(xué)生上下學(xué)，沒有任何津貼補(bǔ)助。教師工作任務(wù)繁重，教師流失的現(xiàn)象比較多，每年流失教職工大約20人。

在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)仍面臨教育資源嚴(yán)重短缺的情況下，將生源嚴(yán)重不足的農(nóng)村學(xué)校和教學(xué)點(diǎn)撤并，推行集中辦學(xué)模式是一項(xiàng)常用的舉措。西藏和新疆的樣本縣畜牧業(yè)較為發(fā)達(dá)，居民大多為游牧民，如果開辦農(nóng)村教學(xué)點(diǎn)，那么數(shù)量必然較多，且分布零散，由此導(dǎo)致縣域內(nèi)有限的教育資源被分散，不利于縣域義務(wù)教育的發(fā)展，更不利于學(xué)生接受優(yōu)質(zhì)教育。舉辦寄宿制學(xué)校不僅能夠?qū)⒎稚⒌膶W(xué)生集中起來，也能提高縣域內(nèi)教育資源的規(guī)模效益。但舉辦寄宿制學(xué)校也容易產(chǎn)生學(xué)生上學(xué)距離過遠(yuǎn)、家庭教育支出增加、低年級學(xué)生生活自理困難等問題。在調(diào)研樣本中有5個西藏民族縣沒有小學(xué)教學(xué)點(diǎn)，小學(xué)以寄宿制學(xué)校為主。目前這些學(xué)校尚未有效解決學(xué)生低齡寄宿、混齡寄宿和多民族混居所帶來的學(xué)生管理問題。

我國少數(shù)民族的居住地大多在深山等復(fù)雜地區(qū)，且主要以農(nóng)村和牧區(qū)為主，加上地廣人稀、交通設(shè)施落后，給辦學(xué)布點(diǎn)帶來一定的困難。在特殊地理?xiàng)l件的民族地區(qū)，“馬背小學(xué)”、“帳篷學(xué)?！?、“一師一?！比园l(fā)揮著重要作用。調(diào)研的26個樣本縣共有976所小學(xué)，864個小學(xué)教學(xué)點(diǎn)。在廣西R縣，由于農(nóng)村地區(qū)交通不便，雨季較長，形成了小學(xué)教學(xué)點(diǎn)多且分散的學(xué)校布局。截至2017年秋季，該縣將51所村完小整合為7所，仍保留有214個教學(xué)點(diǎn)。全縣平均班額超過50人的學(xué)校37所，縣城小學(xué)、初中學(xué)校都是“大班額”，而農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校在校生則較少，有的學(xué)校甚至只有2名學(xué)生，出現(xiàn)了“農(nóng)村空、城鎮(zhèn)擠”的現(xiàn)象。教育資源往往具有整體不可分的特性，受制于學(xué)生數(shù)量少，教學(xué)點(diǎn)難以形成規(guī)模效應(yīng)。有研究表明，受國家既定課程門數(shù)、師生比的限制，有82.15%的農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校存在教師編制標(biāo)準(zhǔn)上超額而現(xiàn)實(shí)中不足的問題。由于縣域內(nèi)教師編制要堅(jiān)持“總量控制，增減平衡”的原則，小規(guī)模學(xué)校教師超編對縣城學(xué)校補(bǔ)充新教師也帶來了一定壓力。

除了客觀因素的影響之外，由于《辦法》規(guī)定每所學(xué)校(教學(xué)點(diǎn)除外)必須達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校要求，因此縣域內(nèi)學(xué)校數(shù)量越多，縮小校際差距的難度就越大。有一些地區(qū)將難以達(dá)標(biāo)的薄弱村完小改成教學(xué)點(diǎn)，合理地規(guī)避了義務(wù)教育均衡發(fā)展督導(dǎo)評估驗(yàn)收，由此導(dǎo)致教學(xué)點(diǎn)數(shù)量迅速增加，這種現(xiàn)象值得警惕。根據(jù)教育部統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，鄉(xiāng)村教學(xué)點(diǎn)從2001年的110419所持續(xù)減少到2011年的60972所，2012年《辦法》出臺之后，鄉(xiāng)村教學(xué)點(diǎn)的數(shù)量卻從2012年的62544所持續(xù)增長至2018年的88805所。這也表明，全國統(tǒng)一的均衡認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)在民族地區(qū)的適用性有待提高。

(三)高寒艱苦民族地區(qū)辦學(xué)成本高

在偏遠(yuǎn)牧區(qū)和邊境地區(qū)必須采取特殊的辦法，集中力量辦好寄宿制學(xué)校，讓學(xué)生“學(xué)習(xí)在學(xué)校、生活在學(xué)校、成長在學(xué)?！保拍苋嫣岣呷雽W(xué)率和鞏固率。學(xué)生寄宿對學(xué)校的飲食服務(wù)、安全管理、生活設(shè)施、后勤人員等方面均提出了更高的要求，需要更多的公用經(jīng)費(fèi)和人員投入?，F(xiàn)行的義務(wù)教育生均撥款標(biāo)準(zhǔn)是按學(xué)校實(shí)際在校生人數(shù)進(jìn)行撥付，沒有考慮到寄宿制學(xué)校的額外辦學(xué)成本。青海省政協(xié)主席多杰熱旦曾撰文指出，農(nóng)牧區(qū)中小學(xué)校布局調(diào)整后，藏區(qū)寄宿制中小學(xué)校數(shù)量增加，規(guī)模擴(kuò)大，后勤管理工作任務(wù)繁重，而相關(guān)后勤管理人員整體待遇低、流動性大，不能得到及時補(bǔ)充。專任教師身兼數(shù)職的現(xiàn)象較普遍，工作任務(wù)繁雜、壓力大，分散教師專注教學(xué)的精力，影響教學(xué)質(zhì)量的提升。為此，一些學(xué)校臨時聘請了生活指導(dǎo)教師，這必然加重寄宿制學(xué)校運(yùn)行成本。通過我們對家長調(diào)查問卷的統(tǒng)計(jì)顯示，民族地區(qū)多數(shù)家長對學(xué)生接送、學(xué)校供暖、宿舍管理員的配備等關(guān)注度較高。他們要求學(xué)校在冬季實(shí)行供暖、配足宿舍管理人員，建立醫(yī)務(wù)室、配齊醫(yī)務(wù)人員。但調(diào)研發(fā)現(xiàn)，26個樣本縣中，部分學(xué)校供暖設(shè)備在冬季還無法正常使用；營養(yǎng)餐仍是以“牛奶+雞蛋”和“面包+火腿腸”等單一供餐模式為主，民族地區(qū)學(xué)校急需加大后勤保障力度。

西藏D縣僅有寄宿制小學(xué)和初中各1所。該縣建立了警務(wù)人員全程引導(dǎo)、學(xué)校教師沿途護(hù)送、接送車輛限速行駛、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)定點(diǎn)接送的學(xué)生交通安全管理模式。該縣每年投入專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)158萬元用于中小學(xué)寄宿制學(xué)生接送，還為全縣中小學(xué)生購買了50元標(biāo)準(zhǔn)的人身意外保險(xiǎn)。為方便照看低年級住宿學(xué)生，學(xué)校設(shè)立了醫(yī)務(wù)室，并由衛(wèi)生局專派3名臨床醫(yī)生來做校醫(yī)。目前小學(xué)后勤服務(wù)人員達(dá)到了101人，學(xué)生宿舍管理員32人。這所小學(xué)已經(jīng)投入了1.8億，其中貸款約8千萬，用以進(jìn)行學(xué)校軟硬件建設(shè)，后續(xù)的設(shè)備修繕經(jīng)費(fèi)等問題使學(xué)校運(yùn)營面臨更大的財(cái)務(wù)壓力。新疆Z縣是偏遠(yuǎn)高寒山區(qū)的邊境縣，氣候沒有明顯的四季之分，只有冷暖之別，多霧、多雨、多冰雹。由于氣候特殊，學(xué)校難以正常開展室外體育、藝術(shù)等教學(xué)活動，但該縣農(nóng)村學(xué)校普遍缺少室內(nèi)文體活動場館。

(四)民族地區(qū)義務(wù)教育師資供給面臨三大難關(guān)

民族地區(qū)獨(dú)特的地理?xiàng)l件和語言及風(fēng)俗，對中小學(xué)校教師的補(bǔ)充帶來了“生理關(guān)、心理關(guān)、語言關(guān)”三大挑戰(zhàn)。在“農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)校教師特設(shè)崗位計(jì)劃”、“鄉(xiāng)村教師支持計(jì)劃”等政策的支援下，東部和中部的民族地區(qū)中小學(xué)校教師短缺現(xiàn)象得到了緩解，而在西部條件艱苦的民族地區(qū)，師資供給仍面臨較大壓力。例如，西藏S縣2017秋季全縣計(jì)劃招聘393名教師，實(shí)際只招聘到234名教師，按照教職工與學(xué)生比進(jìn)行測算，全縣尚缺教師220名。

西部民族地區(qū)尤其是邊境地區(qū)，海拔高，大氣含氧量較低，全年氣溫在零度以下時間較長，工作、生活條件相對艱苦，這對教師的生理健康帶來了嚴(yán)重影響。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，西部民族地區(qū)特別是農(nóng)牧區(qū)基層學(xué)校，鄉(xiāng)村教師離開教師隊(duì)伍的現(xiàn)象較為普遍。自2006年實(shí)施“農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)校教師特設(shè)崗位計(jì)劃”以來，雖然農(nóng)村中小學(xué)補(bǔ)充了相當(dāng)數(shù)量的教師，但教師流失現(xiàn)象依然突出，嚴(yán)重影響了教師隊(duì)伍的穩(wěn)定性。青海H縣通過多種途徑靈活解決中小學(xué)師資短缺、結(jié)構(gòu)不合理的問題，如與青海師范大學(xué)和青海民族大學(xué)合作，每學(xué)年安排近百名實(shí)習(xí)生支援本縣薄弱學(xué)校；再如，對原中等師范學(xué)校畢業(yè)的在職教師進(jìn)行緊缺科目培訓(xùn)，確保了每一所學(xué)校有專職的音、體、美、信教師。盡管如此，截至2019年，H縣仍缺少音、體、美、信專職教師95名。該縣中小學(xué)教師短缺的一個重要原因就是自然條件相對惡劣，轄區(qū)內(nèi)海拔落差超過2000米，年輕教師不愿去，去了之后身體不適也待不久。民族地區(qū)中小學(xué)校大多位于高海拔偏遠(yuǎn)山區(qū)，教師們則偏愛低海拔的縣城學(xué)校。對于音體美和英語等培養(yǎng)成本較高的教師更是如此，他們不愿意選擇到偏遠(yuǎn)學(xué)校工作。

不同民族風(fēng)俗習(xí)慣的差異對年輕教師心理影響較大。2018年青海省H縣人民法院公開審理了一起特殊的案件，這是青海省首例因輟學(xué)引發(fā)的“官告民”案件。在H縣，部分群眾還保有“早婚早孕”習(xí)俗，在校生努力學(xué)習(xí)的意愿不強(qiáng)。這些風(fēng)俗習(xí)慣在一定程度上影響了民族地區(qū)義務(wù)教育的鞏固和提高，同時也加重了年輕教師對自身專業(yè)成長的憂慮，留在偏遠(yuǎn)學(xué)校工作的教師大多是本地、本民族村民。即使地方政府試圖通過提高工資補(bǔ)貼、增加晉升機(jī)會和提供周轉(zhuǎn)房等綜合措施來提升農(nóng)村教師崗位吸引力，外來特崗教師和對口支援教師出于對風(fēng)俗習(xí)慣、文化差異的顧慮也不愿去村小和教學(xué)點(diǎn)教學(xué)。師資緊缺使得學(xué)校難以開齊開足體育、音樂、美術(shù)等課程，制約了偏遠(yuǎn)學(xué)校正常教學(xué)工作的開展。

民族地區(qū)的雙語教學(xué)對師資素質(zhì)和水平提出了更高要求。在我國55個少數(shù)民族中，20多個民族有與自己語言相一致的文字。國家在少數(shù)民族地區(qū)學(xué)校和民族學(xué)校中，對少數(shù)民族學(xué)生進(jìn)行以少數(shù)民族語言和國家通用語言作為教學(xué)語言的教育教學(xué)活動。實(shí)施雙語教學(xué)的目的是不斷提高少數(shù)民族教育質(zhì)量，切實(shí)增強(qiáng)少數(shù)民族學(xué)生適應(yīng)社會發(fā)展的能力，為國家和少數(shù)民族地區(qū)培養(yǎng)雙語兼通人才。各地方政府根據(jù)群眾意愿和不同區(qū)域的實(shí)際情況，采用“少數(shù)民族語言授課為主，加授國家通用語文課程”，“國家通用語言授課為主，加授民族語文課程”，“部分課程用民族語言授課，部分課程用國家通用語言授課”等多種教學(xué)模式。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，新疆Y縣在推進(jìn)普及國家通用語言文字教育教學(xué)工作中遇到師資短缺問題。新引進(jìn)的年輕教師難以勝任民族語言教學(xué)，而現(xiàn)有教師隊(duì)伍中大量教師無法使用普通話教學(xué)。因此，該縣2017年對1496名無法勝任普通話教學(xué)的教師進(jìn)行分流轉(zhuǎn)崗，這給原本就不充裕的教師隊(duì)伍帶來了更大的數(shù)量缺口。如果再考慮到學(xué)前教育階段推行普通話教學(xué)的發(fā)展趨勢，則雙語教學(xué)師資緊缺的情況會更嚴(yán)重。

三、加快民族地區(qū)義務(wù)教育發(fā)展的對策

加快民族地區(qū)義務(wù)教育發(fā)展需堅(jiān)持民族因素和區(qū)域因素相結(jié)合的原則，充分利用國家有關(guān)民族地區(qū)的優(yōu)惠政策，實(shí)施有效舉措破解民族地區(qū)義務(wù)教育發(fā)展難點(diǎn)，不僅在普惠性政策中向民族教育傾斜，還需制定特殊政策重點(diǎn)支持基礎(chǔ)薄弱地區(qū)義務(wù)教育的快速發(fā)展。

(一)細(xì)化教育財(cái)政分類保障機(jī)制，設(shè)置不同權(quán)重的生均撥款標(biāo)準(zhǔn)

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，26個民族縣舉辦義務(wù)教育完全依靠政府力量，教育發(fā)展取得的成就與高層政府強(qiáng)有力的財(cái)政保障是分不開的。例如，新疆Z縣2017年地方財(cái)政經(jīng)常性收入僅3905萬元，而上級下?lián)艿母黜?xiàng)教育?？钸_(dá)到了9538萬元?！耙钥h為主”的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制在民族地區(qū)往往無法保障舉辦義務(wù)教育所需經(jīng)費(fèi)，在陸續(xù)實(shí)現(xiàn)脫貧目標(biāo)之后，少數(shù)民族縣的教育管理部門普遍擔(dān)心的就是中央財(cái)政援助機(jī)制會不會發(fā)生變化。2019年出臺的《教育領(lǐng)域中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》明確了義務(wù)教育中央與地方財(cái)政分檔按比例分擔(dān)的原則，義務(wù)教育總體為中央與地方共同財(cái)政事權(quán)，并按具體事項(xiàng)細(xì)化，其中：涉及學(xué)校日常運(yùn)轉(zhuǎn)、校舍安全、學(xué)生學(xué)習(xí)生活等經(jīng)常性事項(xiàng)，所需經(jīng)費(fèi)一般根據(jù)國家基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)，明確中央與地方財(cái)政分檔負(fù)擔(dān)比例，中央財(cái)政承擔(dān)的部分通過共同財(cái)政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付安排；涉及階段性任務(wù)和專項(xiàng)性工作的事項(xiàng)，所需經(jīng)費(fèi)由地方財(cái)政統(tǒng)籌安排，中央財(cái)政通過轉(zhuǎn)移支付統(tǒng)籌支持?？梢姡磥斫逃?cái)政保障機(jī)制仍然貫徹分類支持這一原則。義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)由中央與地方財(cái)政分檔按比例分擔(dān)，其中：第一檔中央財(cái)政分擔(dān)80%；第二檔中央財(cái)政分擔(dān)60%；第三檔、第四檔、第五檔中央財(cái)政分擔(dān)50%。中央財(cái)政分擔(dān)比例占80%的第一檔12個省(區(qū))基本上是西部少數(shù)民族聚居較多的地區(qū)。由于“民族地區(qū)”涉及范圍廣，不僅與其他地區(qū)的差異大，其自身內(nèi)部的差異也非常明顯，因此，堅(jiān)持和完善“分級分類”的發(fā)展指導(dǎo)原則是至關(guān)重要的。民族地區(qū)中的邊境縣、國家級貧困縣應(yīng)被納入教育發(fā)展“優(yōu)先保障區(qū)”。在第一檔的西部省(區(qū))中，仍需進(jìn)一步細(xì)化分類，國家教育經(jīng)費(fèi)應(yīng)繼續(xù)向邊疆省(區(qū))傾斜；邊疆省(區(qū))教育經(jīng)費(fèi)則向邊境縣傾斜；對相對貧困的民族縣仍需要通過專項(xiàng)性轉(zhuǎn)移支付予以支持。

考慮到民族地區(qū)學(xué)校類型的特殊性，在生均公用經(jīng)費(fèi)全國統(tǒng)一基準(zhǔn)定額的改革背景下，對寄宿制學(xué)校、小規(guī)模學(xué)校和高寒地區(qū)學(xué)校設(shè)置不同權(quán)重的生均撥款標(biāo)準(zhǔn)，將寄宿生比例、學(xué)校規(guī)模、地理環(huán)境等因素考慮在內(nèi)，充分滿足不同學(xué)校的差異化需求，提高教育財(cái)政分配的公平性。制定家庭經(jīng)濟(jì)困難寄宿生和艱苦地區(qū)民族寄宿生生活補(bǔ)助國家基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)，邊境地區(qū)、高寒地區(qū)和艱苦地區(qū)民族寄宿生的生活補(bǔ)助全部由中央財(cái)政承擔(dān)，其他地區(qū)由省級政府統(tǒng)籌解決。例如，西藏自治區(qū)學(xué)生公用經(jīng)費(fèi)每生每年為小學(xué)700元、初中900元，寄宿制學(xué)生在此基礎(chǔ)上增加200元。只有建立以統(tǒng)一生均公用經(jīng)費(fèi)基準(zhǔn)定額為底線，同時兼顧辦學(xué)成本差異的生均撥款模式，才能更有針對性地促進(jìn)民族地區(qū)教育發(fā)展，滿足民族地區(qū)實(shí)際需要。

(二)完善民族地區(qū)師資“定向培養(yǎng)”模式，創(chuàng)新省域內(nèi)教師編制管理機(jī)制

在師資培養(yǎng)和補(bǔ)充方面，由于民族地區(qū)文化、語言、風(fēng)俗的特殊性，義務(wù)教育學(xué)校師資供給應(yīng)建立“本土化”培養(yǎng)為主，外來支援為輔的補(bǔ)充機(jī)制。地方師范院校是保障師資供給的主體，在民族地區(qū)應(yīng)擴(kuò)大定向招生、定向培養(yǎng)、定向就業(yè)和定期服務(wù)的師范生培養(yǎng)比例；加大對地方師范院校的經(jīng)費(fèi)投入，推進(jìn)師范院校專業(yè)調(diào)整和教學(xué)改革。支持民族地區(qū)師范院校免費(fèi)培養(yǎng)雙語教師，加大緊缺學(xué)科教師的培養(yǎng)力度，探索建立高中起點(diǎn)零基礎(chǔ)音體美等緊缺學(xué)科師范專業(yè)3年制專科公費(fèi)師范生培養(yǎng)機(jī)制。由省級政府統(tǒng)籌各地師資所需，與各地方師范院校細(xì)化定向培養(yǎng)的教師總量、學(xué)科結(jié)構(gòu)和素養(yǎng)要求，達(dá)到精準(zhǔn)培養(yǎng)民族地區(qū)教師的目標(biāo)?！稗r(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)校教師特設(shè)崗位計(jì)劃”和“邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)、邊疆民族地區(qū)和革命老區(qū)人才支持計(jì)劃”繼續(xù)向民族地區(qū)傾斜，擴(kuò)大“銀齡講學(xué)計(jì)劃”在民族地區(qū)的招募比例。

在師資編制管理方面，在財(cái)政供養(yǎng)人員總量不增加和縣域教師編制標(biāo)準(zhǔn)的剛性約束下，可建立義務(wù)教育學(xué)校教師編制的省級統(tǒng)籌機(jī)制，突破縣域內(nèi)教職工編制的“天花板效應(yīng)”。2014年，國家統(tǒng)一了城鄉(xiāng)中小學(xué)教職工編制標(biāo)準(zhǔn)，教職工與學(xué)生比初中為1∶13.5、小學(xué)為1∶19。在民族地區(qū)，鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校和寄宿制學(xué)校將長期存在，雙語教學(xué)師資緊缺，在此情況下，教師編制若仍按照國家規(guī)定的師生比測算，則難以滿足實(shí)際需要。省級政府應(yīng)綜合考慮義務(wù)教育學(xué)校教職工編制標(biāo)準(zhǔn)、學(xué)生規(guī)模和學(xué)校教育教學(xué)需要，針對民族地區(qū)學(xué)生規(guī)模較小的村小、教學(xué)點(diǎn)，按照生師比和班師比相結(jié)合的方式動態(tài)核定教職工編制；同時，應(yīng)建立省域內(nèi)“機(jī)動編制”、“預(yù)借編制”、“專項(xiàng)編制”和跨縣域調(diào)整機(jī)制，實(shí)行教職工編制城鄉(xiāng)、區(qū)域統(tǒng)籌和動態(tài)管理，著力解決民族地區(qū)教師結(jié)構(gòu)性缺員和數(shù)量不足問題。

在現(xiàn)有師資使用方面，要盤活現(xiàn)有教師資源，就要加大對民族地區(qū)教師的精準(zhǔn)培訓(xùn)。在教師專業(yè)培訓(xùn)中，應(yīng)直面當(dāng)前民族地區(qū)教師實(shí)際教育教學(xué)困難，加強(qiáng)對小班化教學(xué)、復(fù)式教學(xué)、全科教學(xué)、雙語教學(xué)和雙教師協(xié)同教學(xué)的指導(dǎo)；注重對小學(xué)全科教學(xué)研究、教材開發(fā)和出版給予支持；注重培養(yǎng)“一專多能”人才；充分發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)技術(shù)優(yōu)勢，強(qiáng)化校際、學(xué)科組間、教師間的“一對一”幫扶，推動教師主動適應(yīng)信息化、人工智能等新技術(shù)變革，積極有效地開展互聯(lián)網(wǎng)時代的教育教學(xué)工作。

(三)完善民族學(xué)生助學(xué)金制度，鞏固民族教育發(fā)展成果

我國對貧困和民族地區(qū)教育一直堅(jiān)持優(yōu)先保障的策略，“兩免一補(bǔ)”和“營養(yǎng)餐”政策就是首先在西部貧困地區(qū)試點(diǎn)之后再逐步推向全國的。隨著時代的進(jìn)步，“兩免一補(bǔ)”從一項(xiàng)只針對家庭經(jīng)濟(jì)困難寄宿生的資助政策轉(zhuǎn)變?yōu)榱x務(wù)教育的普惠政策，其實(shí)施范圍與功能已經(jīng)發(fā)生了改變，因此，對民族地區(qū)“處境不利”學(xué)生需建立新型的助學(xué)金制度。根據(jù)對調(diào)研地區(qū)的統(tǒng)計(jì)分析發(fā)現(xiàn)，民族地區(qū)學(xué)生每學(xué)期的平均費(fèi)用為2171.3元，其中小學(xué)階段每學(xué)期的平均費(fèi)用為1233.6元，初中階段為3680.4元，這對貧困家庭來說無疑是一筆不小的開銷。家庭經(jīng)濟(jì)困難往往導(dǎo)致家長對教育投資意愿下降，從而也降低了學(xué)生的上學(xué)意愿，這是造成民族學(xué)生輟學(xué)的一個直接原因。除經(jīng)濟(jì)因素外，民族地區(qū)一些不良的風(fēng)俗習(xí)慣和思想觀念也在一定程度上影響民族地區(qū)義務(wù)教育的普及和鞏固。隨著國家不斷加大對民族地區(qū)的教育投入，大部分民族地區(qū)學(xué)校的硬件設(shè)施都得到了明顯的改善，但是民族地區(qū)學(xué)生輟學(xué)現(xiàn)象依舊屢見不鮮，“控輟保學(xué)”的壓力仍然較大。

完善民族學(xué)生助學(xué)金制度的目的在于保障政府提供的教育機(jī)會具有可獲得性，消除適齡人口上學(xué)的經(jīng)濟(jì)障礙，力求有特殊需求的貧困學(xué)生和民族生都能接受義務(wù)教育。各地亦可以根據(jù)實(shí)際情況，以助學(xué)金的名義設(shè)立更加靈活的資助項(xiàng)目。如除了寄宿給學(xué)生及家庭帶來的困難外，交通、身體殘疾等其他障礙也值得政府關(guān)注并積極予以解決。在當(dāng)前的教育形勢下，農(nóng)村學(xué)生上學(xué)距離較遠(yuǎn)，農(nóng)村寄宿生數(shù)量逐漸增多，應(yīng)優(yōu)先試行“免費(fèi)校車”、“交通補(bǔ)貼”以減輕學(xué)生家長的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)；應(yīng)充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，采取多種形式解決學(xué)生上下學(xué)的交通問題。對殘疾兒童、貧困學(xué)生、高寒地區(qū)學(xué)生發(fā)放專項(xiàng)助學(xué)金，保障其接受教育的權(quán)利。

要鞏固民族地區(qū)義務(wù)教育發(fā)展成果，學(xué)前教育和中等職業(yè)教育的發(fā)展也發(fā)揮著較大的作用。民族地區(qū)要全面實(shí)行國家通用語言文字教學(xué)，就必須加快學(xué)前教育發(fā)展，提高兒童入園率，實(shí)現(xiàn)推廣普通話戰(zhàn)線前移。當(dāng)前，義務(wù)教育課程內(nèi)容與民族地區(qū)自然、社會和人文生態(tài)的適切性還較弱，要增強(qiáng)民族學(xué)生就學(xué)意愿，提高義務(wù)教育鞏固率，就需要提高教育對個人終身發(fā)展的吸引力，將義務(wù)教育與中等職業(yè)教育有機(jī)結(jié)合起來，充分發(fā)揮教育扶貧的現(xiàn)實(shí)功能；同時，應(yīng)設(shè)立民族地區(qū)鄉(xiāng)村振興職業(yè)教育專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，對集中連片特困民族地區(qū)給予特殊支持。通過教育扶貧，努力培養(yǎng)造就一大批新型職業(yè)農(nóng)民、技術(shù)技能人才，不斷提升少數(shù)民族學(xué)生就業(yè)創(chuàng)業(yè)能力和創(chuàng)造幸福生活能力，促進(jìn)民族教育與經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展。

新中國成立以來，民族教育事業(yè)得到了快速發(fā)展，為維護(hù)國家安全和民族團(tuán)結(jié)做出了重要貢獻(xiàn)。只要繼續(xù)加強(qiáng)中央統(tǒng)籌支持力度，及時研究解決民族教育工作中的重大問題和群眾關(guān)心的熱點(diǎn)問題，民族地區(qū)義務(wù)教育將得到更快、更好的發(fā)展。

注釋

①《國務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的意見》，2012年9月5日，http://www.gov.cnzwgk2012-09/07/content_2218783.htm，2019年10月20日。

②按評估辦法規(guī)定，縣包括不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)和國家劃定的其他縣級行政區(qū)劃單位，以下統(tǒng)稱縣。

③教育部：《2018年全國義務(wù)教育均衡發(fā)展督導(dǎo)評估工作報(bào)告》，2019年3月26日，http://www.moe.gov.cn/fbh/live/2019/50415sfcl201903/t20190326_375275.html，2019年10月5日。

④《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展民族教育的決定》，2015年8月17日，http://www.gov.cn/zhengce/content/2015-08/17/content_10097.htm，2019年9月20日。

⑤《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化教育教學(xué)改革全面提高義務(wù)教育質(zhì)量的意見》，2019年6月23日，http://www.moe.gov.cn/jyb_xxgk/moe_1777/moe_1778/201907/t20190708_389416.html，2019年10月2日。

⑥調(diào)研地區(qū)包括西藏自治區(qū)7個縣，廣西壯族自治區(qū)3個民族自治縣，新疆維吾爾自治區(qū)伊犁哈薩克自治州5個縣，貴州省黔東南苗族侗族自治州2個縣，云南省文山壯族苗族自治州1個縣，湖北省恩施土家族苗族自治州2個縣，廣東省3個壯族瑤族自治縣，云南省1個彝族自治縣，青海省1個回族自治縣，甘肅省1個藏族自治縣等共26個縣。文中未注明出處的數(shù)據(jù)和資料，均來自上述調(diào)研。

⑦聯(lián)合國教科文組織國際教育發(fā)展委員會：《學(xué)會生存：教育世界的今天和明天》，北京:教育科學(xué)出版社，1996年，第132頁。

⑧“國家扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣”源于2014年國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室公布的全國貧困縣名單，部分縣已經(jīng)陸續(xù)實(shí)現(xiàn)脫貧目標(biāo)。

⑨教育部：《縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展督導(dǎo)評估暫行辦法》，2012年1月20日，http://www.moe.gov.cn/srcsite/A11/moe_1789/201201/t20120120_136600.html，2019年8月20日。

⑩根據(jù)2016-2018年教育部公布的國家教育督導(dǎo)組對各民族地區(qū)義務(wù)教育均衡發(fā)展督導(dǎo)檢查反饋意見整理得出。