詹 凱

（黃山城投集團有限公司，安徽 黃山245000）

引 言

2020年5月11日，中共中央、國務院印發(fā)《關于新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》，對國有經濟布局優(yōu)化和結構調整作出要求：堅持有進有退、有所為有所不為，推動國有資本服務國家戰(zhàn)略目標，增強國有經濟競爭力。[1]地方融資平臺作為國有資產管理體系的一個重要方面，其有效轉型升級是影響國有資本保值增值、推動國有資本做強做優(yōu)做大、防止國有資產流失的重要增量之一。梳理地方融資平臺的發(fā)展歷程，從SWOT 分析視角探究其轉型升級的一般策略，以H市城投公司為具體案例，提出具有一定意義的地方融資平臺轉型升級路徑。

一、地方融資平臺的發(fā)展歷程

地方融資平臺是指由地方政府及其部門和機構、所屬事業(yè)單位等通過財政撥款或注入土地、股權等資產設立具有政府公益性項目投融資功能，并擁有獨立企業(yè)法人資格的經濟實體。它是中國特殊歷史時期和特殊體制機制下的產物，受國家宏觀經濟政策影響，在全國具有普遍性和共同性。

（一）萌芽及誕生階段（20 世紀70 年代末—1992年）

1979年國家出臺基本建設投資“撥改貸”政策，明確基本建設投資分級承擔、分級管理，開啟了地方政府負債搞建設的思維理念。1992 年國家正式提出建立和發(fā)展社會主義市場經濟，以政企分開為重點，建立一支專業(yè)化的隊伍負責政府性項目建設投資和建成后的資產管理。同年，上海市城市建設投資開發(fā)總公司成立，標志著全國首家地方融資平臺在上海誕生。

（二）快速發(fā)展階段（1992—2007年）

1994年國家實行分稅制改革，進一步明確了中央與地方政府的財權與事權劃分，地方財政保平衡的壓力較大，基礎設施等項目建設投入基本上依靠地方融資平臺的融資運作。1998 年住房制度改革和隨后的土地招拍掛等一系列制度創(chuàng)新，地方政府依靠土地生財，走出了一條以土地資源為基礎的城鎮(zhèn)化原始資本積累的獨特道路。在財稅體制改革與土地出讓政策的雙重刺激下，地方融資平臺如雨后春筍般涌現，據國家審計署公布相關數據顯示，短短數年全國各地就新設立了2000 余家地方融資平臺，職責和使命為幫助地方政府規(guī)避債務、擴大融資需求，同時也承擔了地方政府的部分社會服務職能。

（三）擴張爆發(fā)階段（2008—2013年）

為應對2008年全球金融危機，中國政府采取了經濟刺激政策，決定啟動4萬億元的投資拉動政策，各級地方融資平臺成為這4萬億元的主要承接主體，投融資的規(guī)模得到了急劇的擴張。據國家審計署公布的相關數據，僅經過一年的發(fā)展，全國地方融資平臺的總數就達到了8000多家，相伴而生的是融資活動的盲目無序開展及地方債務的快速飆升。

（四）轉型發(fā)展階段（2014年至今）

2014 年10 月，國務院下發(fā)了《關于加強地方政府性債務管理的意見》，對地方政府債務實行規(guī)模控制和預算管理，明確指出城投企業(yè)不得再新增政府債務，這份國發(fā)43號文把規(guī)范融資平臺管理提升到了新的高度。之后陸續(xù)出臺的一系列的政策文件，切斷了地方融資平臺與生而來的生存之本和立業(yè)之基，要求其謀求轉型發(fā)展。[2]

二、SWOT分析法與地方融資平臺轉型升級

SWOT 分析法又稱態(tài)勢分析法，通過對研究對象自身的優(yōu)勢（Strengths）、劣勢（Weaknesses）、外部競爭上的機會（Opportunities）和威脅（Threats）做出分析，制定更具針對性的發(fā)展戰(zhàn)略。

（一）地方融資平臺內部優(yōu)勢

經過20多年的發(fā)展，大多數地方融資平臺從為政府融資項目起步，逐步發(fā)展了多元化業(yè)務，在與政府的關系、社會資源、開發(fā)業(yè)績、融資能力、品牌創(chuàng)建等方面具有先天優(yōu)勢。

（二）地方融資平臺內部劣勢

長期以來，大多數地方融資平臺的資產總量雖大但質量不優(yōu)，非經營性資產比重過大，而真正能帶來較高穩(wěn)定現金流的經營性資產卻不多。[3]

（三）地方融資平臺外部機會

地方融資平臺的轉型已經成為國家各個層面的共識，中央層面釋放的經濟“新常態(tài)”的信號表明正逐步弱化對地方政府的GDP考核，使得地方政府能夠騰出手來致力于經濟結構的調整，加上《關于加強地方政府性債務管理的意見》《關于深化國有企業(yè)改革的指導意見》等一系列指導性政策文件的先后出臺，為平臺轉型指明了前進的方向。

（四）地方融資平臺外部威脅

地方融資平臺對政府推出的經濟政策及地方財政具有較強依賴性。近年來，隨著一系列規(guī)范政府舉債和平臺融資政策性文件的出臺，地方融資平臺的發(fā)展空間一再受到壓縮。

三、H市城投公司轉型發(fā)展的SWOT策略及成效

（一）H市城投公司基本情況

H 市城投公司作為市級融資平臺，發(fā)展情況基本與全國、全省同步。2002年，在借鑒蕪湖、巢湖等地方融資平臺組建的基礎上，由市財政局和市住建委共同出資成立，當時注冊資本5000 萬元，資產規(guī)模2億元；2004年，為支持地方融資平臺做大做強進行了增資重組；2008 年，為進一步強化土地收儲運作，成立了市土儲中心，與城投實行兩塊牌子一套人馬；2015 年，根據深化國有企業(yè)改革指導意見和落實融資平臺相關政策文件精神，市委市政府啟動了H市城投公司改革轉型工作，在整合相關市屬企業(yè)資產后，成立了H 市城投集團公司，主要承擔市本級投融資、城市建設、資產經營三大主體職責。

（二）H市城投公司轉型升級SWOT策略

1.H市城投公司轉型升級內部優(yōu)勢

作為H 市新組建的國有資本投資運營公司之一，按照“三大主體”功能定位，在政府支持、資產規(guī)模和融資能力、內生動力等方面具備先天優(yōu)勢。

2.H市城投公司轉型升級內部劣勢

雖具備一定規(guī)模，但資產不實不優(yōu)，很難轉化成效益，且因轉型前長期隸屬于行政管理體制模式，在市場經營意識、可持續(xù)發(fā)展、管理保障體系等方面都存在不同程度的問題。

3.H市城投公司轉型升級外部機會

近年，H 市經濟增長進入“次高”階段，再加上“十三五”時期以新型城鎮(zhèn)化工業(yè)化和“旅游+”為主線，H 市城投公司的主業(yè)板塊發(fā)展處于相對有利地位。

4.H市城投公司轉型升級外部威脅

新一輪國企改革及中央、省市就剝離城投地方政府融資職能等方面的政策逐步規(guī)范收緊。

（三）轉型升級后基本情況

按照涵蓋S-O、W-O、S-T、W-T 四種戰(zhàn)略的改革轉型總體戰(zhàn)略實施改革轉型，H 市城投公司進一步明確了發(fā)展定位、整合了資產資源、做大了企業(yè)規(guī)模、形成了主業(yè)支撐，完善了法人治理，健全了現代制度，企業(yè)進入了發(fā)展“快車道”。

1.運行質量效益明顯提高

2019年全年實現經營收入6.54億元、利潤總額2.24億元、上繳稅收3344萬元，分別同比增長16%、9%、13%；年末總資產330 億元，資產負債率始終維持在50%左右水平。經濟運行的質量和效益明顯提升，在全市經濟格局中發(fā)揮著“舉足輕重”的作用，其中固定資產投資在市本級政府性投資中占比達30%以上，直接融資規(guī)模在全市占比達25%以上，資產規(guī)模在市屬企業(yè)中排名第一。

2.現代企業(yè)制度基本健全

進一步理順了出資人、決策層、經營層的關系，健全了H 市城投公司“三會一層”法人結構以及下屬公司董事會決策機制和監(jiān)事會監(jiān)督機制；成立了黨委和紀委，明確了黨組織在法人結構中的法定地位；明確了市場化經營方向和政府存量債務化解方案；按照現代企業(yè)制度要求先后健全了88個內部制度，初步形成較為完善的管控體系。

3.主業(yè)明確，迅速形成支撐

經過4年多的運行磨合、重組優(yōu)化，H市城投公司未來發(fā)展主業(yè)逐漸明晰，初步形成了水務、城建、旅游、環(huán)保、國資、投資等6大主業(yè)結構，且各企業(yè)市場意識明顯增強，在經營性項目建設、市場業(yè)務拓展、資本運作等方面均取得了積極成效，部分業(yè)務在區(qū)域內占據主導地位。至2019年末，主業(yè)經營性收入在集團占比達80.7%，較2015 年改革轉型前提升了64.4個百分點。

4.與市政府關系更加緊密

改革轉型后政府明確H 市城投“城市運營商”定位，2016—2019年，先后劃入了城市供排水、國有資產運營、市政園林建管、工程檢測、水利發(fā)電等業(yè)務，已成為全市資產規(guī)模最大的市屬企業(yè)。承接了生態(tài)強省一號工程新安江綜合治理（投資100 億元）、月潭湖綜合開發(fā)（投資110 億元）、南部城鎮(zhèn)群水務一體化（投資34億元）、城市綠核開發(fā)（投資100億元以上）、中心城區(qū)棚改（投資77億元）、高鐵CBD開發(fā)（投資15 億元）、中心城區(qū)停車場（投資11.3 億元）、市資源循環(huán)利用基地（投資8.5億元）等一大批市級重點項目，并作為地方政府PPP 項目出資代表成功運作6 個PPP 項目，撬動社會資本22.3 億元。近4 年來，市財政已累計撥付資金約60 億元，其中每年劃撥土地出讓收入3—5億元，撥付政府性項目投資8—9億元，并明確未來還將結合事改企整合大量優(yōu)質企業(yè)和資源。

表1 H市城投公司轉型升級SWOT矩陣表

5.加快轉型發(fā)展

按照市委市政府“打造優(yōu)質城市運營商”的要求，H市城投公司制定了《H市城投公司加快轉型發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃2018—2022》，突出做強做大主業(yè)，各主業(yè)板塊全面發(fā)力，重點謀劃了長三角及融杭發(fā)展、南部城鎮(zhèn)群水務一體化、月潭湖綜合開發(fā)、中心城區(qū)停車場建設、新安江夜游經濟、產業(yè)控股集團（包括城建控股、水務控股、環(huán)?？毓桑┙M建、市資源循環(huán)利用基地、國有租賃住房建設、市域資產整合、PPP項目合作等10個事關長遠的重點經營性項目，總投資超過300億元。目前所有項目已全部啟動并正在加快實施，為未來可持續(xù)發(fā)展和實體經濟支撐奠定了基礎。

四、地方融資平臺轉型發(fā)展的路徑

政府性債務管理越來越嚴格和規(guī)范，融資平臺的轉型發(fā)展勢在必行，但在政策調整期和磨合期，各地都還在探索之中，尚無照搬的模式和通達的捷徑，切實可行的轉型升級路徑大致包括以下幾點。

（一）明確宗旨，堅定發(fā)展方向

地方融資平臺無論改革轉型前后，都應明確根本宗旨是服務地方政府和地方經濟發(fā)展，但要注意理順與政府的管理和業(yè)務的關系，爭取政府在企業(yè)改革轉型方面的大力支持。在此基礎上進一步堅定市場化發(fā)展方向。通過市場化轉型發(fā)展，不斷增強自身的運營能力，利用市場化手段撬動社會資本，更好地促進社會效益與經濟效益的實現，最大程度發(fā)揮政府資源與市場運作的橋梁作用。[4]

（二）積極有為，拓寬融資渠道

圖1 H市城投公司轉型升級以來資產規(guī)模、經營收入、利潤總額、上繳稅收圖

逐步剝離政府融資職能，積極主動以企業(yè)的行為來開展市場化融資，密切跟進最新金融市場和資本風向，多渠道開展融資項目儲備。全面梳理經營類資產，匹配與之相應的債務融資工具，統(tǒng)籌考慮經營需求、投資期限、存量債務本息償還時間等要素，不斷拓寬融資渠道，推進發(fā)行企業(yè)債、公司債等實現直接融資，用活用巧“基金投資”“集合資管”“保理融資”“ABS”等金融工具，提升企業(yè)外部評級，朝“產融結合”之路前進[5]。

（三）做強優(yōu)質公共服務提供商

為城市化建設提供高質量的公共服務，全力推進承擔的公益性項目建設，抓住政府投資項目程序性辦理上開辟綠色通道的機遇，提高效率，在爭做推動供給側結構性改革的“政府軍”角色中打響公共服務的品牌；以此為基礎，讓準公益性與經營性業(yè)務板塊全面發(fā)力，補齊公共服務板塊短板，做強做大做優(yōu)實業(yè)。

（四）統(tǒng)籌協(xié)調，加大資源整合

進一步加大國有資產的整合力度，通過對自身資產的整合重組及政府劃撥資產、股權或業(yè)務的歸并，快速提升資產規(guī)模和綜合實力，提升在資本市場的信譽度。在權屬企業(yè)，特別是充分競爭行業(yè)與領域的商業(yè)權屬企業(yè)中開展“一企一策”的混改試點，可探索資產并購、債務剝離、掛牌轉讓等非國有資本模式，也可以探索設立基金、員工持股等模式。

（五）提質增效，實現內部驅動

作為獨立的企業(yè)法人，加快建立現代企業(yè)制度，健全法人治理結構，完善黨組織參與公司治理制度，實現黨組織與公司治理有機統(tǒng)一。優(yōu)化管控模式，實現分業(yè)務管理、分類分層管控，全面推行績效薪酬制度，強化權屬企業(yè)經營績效考核和綜合考核，注意因企施策、一企一策、區(qū)別對待。注重人才儲備，完善人才引進培養(yǎng)機制、評價使用機制和服務保障機制。建立全面風險管理體系，實現內控規(guī)范與企業(yè)管理的無縫契合。