文/李 妮

街道縱橫交錯、星羅棋布，構成了城市生命體、有機體的血管經(jīng)絡，其間上演著無數(shù)的事，來往著無數(shù)的人。作為城市的基層基礎，街道的治理模式及其成效，對于一座城市來說，無疑是至關重要的。為加強街道層面的治理，許多城市都設有“街道辦事處”，街道辦事處的建設和運行狀況，深深地影響著一座城市生機與活力。

上海市現(xiàn)有107個街道辦事處。為加強和規(guī)范街道辦事處工作，1997年，市人大常委會制定了《上海市街道辦事處條例》（以下簡稱條例）；2016年，根據(jù)市委“創(chuàng)新社會治理加強基層建設”一號課題調(diào)研成果作出全面修訂。條例修訂以來，執(zhí)行情況怎么樣，還存在哪些不足？帶著這些問題，今年4—7月，市人大社會建設委員會協(xié)助市人大常委會組織實施了執(zhí)法檢查。8月18日，市十五屆人大常委會第二十四次會議聽取和審議了執(zhí)法檢查報告。透過執(zhí)法檢查報告和市人大常委會組成人員的審議發(fā)言可以發(fā)現(xiàn)，條例的實施情況總體良好，實現(xiàn)了立法目的。尤其是在新冠肺炎疫情防控中，全市各街道辦事處積極應對“大考”，組織20余萬名社區(qū)干部、物業(yè)人員和志愿者，緊緊依靠廣大市民群眾，“精準管好人、精細守好門、高效做好事”，把法治要求落到了防控一線，把制度優(yōu)勢轉化成了實際治理效能，受到各方普遍贊譽。但與此同時，仍然有一些“事”和“人”方面的矛盾和困難，影響著條例實施。

“事”之一——條與塊的拉鋸

為解決長期以來困擾基層的行政事務層層下派、行政責任層層“甩鍋”問題，條例建立了準入制度，明確“本市建立市、區(qū)人民政府職能部門將職責范圍內(nèi)的行政事務委托或者交由街道辦事處承擔的準入制度；政府職能部門未經(jīng)審核批準，不得將職責范圍內(nèi)的行政事務委托或者交由街道辦事處承擔”。

從檢查來看，雖然有了這個準入機制，但“失靈”現(xiàn)象較為普遍，街道直接間接“被準入”現(xiàn)象屢見不鮮。部分市級職能部門或直接確定將相關行政事務下沉街道，或向街道派發(fā)臨時性工作任務，街道只能被動執(zhí)行。在調(diào)研中，街道工作人員舉了不少“鮮活”的案例。比如說，近年來有的部門直接將液化氣鋼瓶排摸工作下派到街道，直接將空調(diào)外機等外立面附加設施排查整改事項下派給街道，直接將預付消費卡排摸事項下沉給街道，直接將社會校外培訓機構的排摸、社會征用機構的排摸等布置給街道，等等。有的市級職能部門盡管沒有直接給街道“派單”，但發(fā)文給區(qū)級對口部門，而區(qū)級部門“隨手”就把活派給了街道。比如，基層反映，對非警情類110事務處置，市相關部門曾發(fā)文要求區(qū)司法局通過調(diào)解方式處理，而區(qū)司法局又“二傳”給街道司法所。對這一老大難的“煩心事”，雖然各方對現(xiàn)象都不否認，但對下派事務的性質(zhì)和原因仍有不同看法。有些職能部門認為是向街道布置工作，在性質(zhì)上屬于“任務”，因而不需要經(jīng)過準入機制；而街道辦事處則理解為“事務”，要下沉街道必須經(jīng)過準入機制的把關審核。

另一方面，為保證下沉事務的順利執(zhí)行，條例第十一條對下派部門的服務保障要求作了規(guī)定，明確“經(jīng)審核批準，政府職能部門將職責范圍內(nèi)的行政事務委托或者交由街道辦事處承擔的，應當同時為街道辦事處提供相應保障措施”。從檢查來看，“條”上，對街道辦事處依然是指導少、監(jiān)督多，“塊”上，街道履行職責尤其是完成上級交辦事項的保障不充分。除了完成這些下派事務之外，“對責任部門明確的執(zhí)法和管理事項”，在市、區(qū)人民政府職能部門及其派出機構依法履行職責時，街道辦事處還應依法予以配合。但執(zhí)法檢查中有些街道干部反映，街道辦事處承擔的“配合執(zhí)法”職責容易變成“主管主導”職責。比如安全生產(chǎn)、消防、食品安全等執(zhí)法，街道本應以日常檢查為主，但是現(xiàn)在有的部門還要求街道現(xiàn)場發(fā)現(xiàn)問題并督促整改，既加重街道行政負擔，又容易發(fā)生法律風險。

對條塊關系現(xiàn)狀，有些街道干部形象地說：職能部門對街道“交辦任務較多、助力較少；規(guī)定動作多，自選動作少”，在具體工作落實中，由于街道承擔屬地責任和兜底責任，不得不“硬著頭皮上”，幾乎成為了“責任無限公司”，條例規(guī)定的“力量下沉”演變成“任務下扔”“委辦局提指標，街道負責落實”。

“事”之二——“百花齊放”的考核

條例第十一、二十二條對考核作了規(guī)定，明確“區(qū)人民政府對其職能部門、區(qū)人民政府職能部門對其派出機構和機構主要負責人進行考核時，應當將群眾滿意度評價和街道辦事處意見作為重要依據(jù)”“區(qū)人民政府應當建立健全街道辦事處的工作考核機制”。不少街道干部反映，街道辦事處與職能部門之間，在考核上應該是雙向的，但事實上卻明顯處于“不對等”地位。

從檢查來看，對街道辦事處的各種考核過于繁多，基層干部反映“防不勝防”，應對考核的精力甚至超過了工作本身需要付出的精力。比如在市民投訴舉報實行“好差評”制度后，通過“條”直接對基層進行考評的做法越來越多，零碎的追責和考核給街道辦事處帶來很大壓力。有街道干部形象地說：職能部門對街道的考核，100分內(nèi)容可以細化到0.1分；而街道對職能部門的考核，則只有一張紙、每道題目四個選項。另外，由于近年來大家對“第三方”的“偏好”，在對街道的考核中也頻頻出現(xiàn)“第三方”的身影，由此產(chǎn)生了“不是領導說了算，不是部門說了算，也不是群眾說了算，而是第三方說了算”的考核“新趨向”。在頻繁多樣的考核之余，各類街道層面評比也“百花齊放”，比如市容環(huán)境、垃圾分類，一排名就是全上海兩百多個街鎮(zhèn)“一張榜”，街道為此需要消耗大量資源，增加額外壓力。

“人”之一——“青春期”的社會組織

條例第十六條規(guī)定，街道辦事處應當扶持社會組織發(fā)展，將適合社會組織提供的公共服務和承接的公共服務事項交由社會組織承擔。這項制度的出臺為社會組織加快發(fā)展提供了外部推力，全市現(xiàn)在已有各類社區(qū)社會組織5000多個。但社會組織的發(fā)展還不平衡，一些社會組織過于依賴政府資源而缺乏內(nèi)生活力和創(chuàng)新動力，一些社會組織滿足于完成工作項目，項目完成就“撤點撤人”，難于在社區(qū)扎根。

在檢查過程中，不少社會組織提出，他們自身還處于“青春期”，還需要獲得引導和平臺雙方面的支持。他們還指出，按照社會組織登記管理相關規(guī)定，社會組織參與社區(qū)建設必須要有主管單位，而民政部門認為自己只是登記機構，其他部門由于這樣那樣的原因又不愿意做業(yè)務主管單位，導致一些社會組織無法正常登記參與社區(qū)治理。

“人”之二——尚需錘煉的社區(qū)工作者

條例第六、二十一條規(guī)定，要“合理配置街道辦事處的行政編制和事業(yè)編制，配備與街道規(guī)模和工作需要相適應的社區(qū)工作者隊伍”。在檢查中可以看出，這兩條規(guī)定總體上執(zhí)行較好，但仍存在人員編制“一刀切”等問題。

街道人員編制數(shù)全市基本統(tǒng)一，但街道規(guī)模有大有小，工作重點也各有偏重，有的街道公共服務、公共管理、公共安全方面的任務較重，需要更多的人員配備。也有部分街道提出，社區(qū)體量大小不一，社工名額分配還不合理，有時造成工資一樣但工作量差別很大，影響積極性。街道工作包羅萬象，從日常民生保障，到城市建設管理，再到維護社會穩(wěn)定、處置突出事件等等，對社工專業(yè)知識的要求越來越高，而社工隊伍中“全科型”人才緊缺。還有就是社工激勵機制有待健全。拓展職業(yè)空間、增強職業(yè)認同感是年輕社區(qū)工作者的共同心聲。他們愿意深耕社區(qū)、為民服務，同時也希望能有更加完善的績效考核和褒揚、懲戒機制，能切實做到“做和不做不一樣、干和不干有差別”，從而更好激發(fā)隊伍活力。

街道辦事處是支撐上海超大城市社會治理體系和治理能力的基層基礎，是創(chuàng)新社會治理加強基層建設的關鍵所在。經(jīng)過各方共同努力，條例實施已取得了明顯效果。以上的那些事那些人，只是街道依法履職過程中仍需重視的若干“片段”。展望未來，按照“人民城市人民建，人民城市為人民”重要理念，對照人民群眾的新期待，仍需要持續(xù)為街道辦事處“減負、增能、賦權”。同時，條例中的一些規(guī)定已經(jīng)與最新形勢不相適應，在進一步處理好條和塊關系、進一步厘清上下職權劃分以及進一步構建共建共治共享格局等方面，都需要與時俱進、不斷完善。