摘?要：中國(guó)基層治理體制是基層黨委和政府相互作用下的黨政體制，在實(shí)踐中呈現(xiàn)出統(tǒng)合型治理的運(yùn)作邏輯。以山東省招遠(yuǎn)市的基層治理實(shí)踐為例，從行政資源整合、政治任務(wù)轉(zhuǎn)化、基層組織動(dòng)員三個(gè)方面考察該地統(tǒng)合型治理的實(shí)踐邏輯。研究發(fā)現(xiàn)：統(tǒng)合型治理是一種能動(dòng)型的治理機(jī)制，能夠?qū)崿F(xiàn)多元化治理方式的靈活性切換、常規(guī)工作和中心工作的制度性轉(zhuǎn)換、應(yīng)急式治理向常規(guī)性治理轉(zhuǎn)變;統(tǒng)合型治理的運(yùn)行機(jī)制，即基層黨委和政府雙重體制的互動(dòng)整合機(jī)制，具體包括黨委體制與行政體制的壓力傳導(dǎo)機(jī)制、責(zé)任聯(lián)動(dòng)機(jī)制和權(quán)責(zé)分配機(jī)制;統(tǒng)合型治理強(qiáng)調(diào)黨在基層治理中的領(lǐng)導(dǎo)地位，為基層黨組織建設(shè)提供了新的視角。

關(guān)鍵詞：黨政體制;黨委;政府;統(tǒng)合型治理;基層治理

中圖分類號(hào)：F320.3?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-9107（2020）05-0017-08

作者簡(jiǎn)介：張丹丹（1990-），女，武漢大學(xué)社會(huì)學(xué)院博士研究生，主要研究方向?yàn)榛鶎又卫怼⑥r(nóng)村社會(huì)學(xué)。

一、問題的提出

改革開放40年來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高速發(fā)展，取得了舉世矚目的經(jīng)濟(jì)奇跡。地方政府及基層政權(quán)的積極推動(dòng)，是我國(guó)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展成就的關(guān)鍵因素[1]，因此關(guān)于地方政府的研究碩果累累[2]，“中國(guó)式聯(lián)邦主義”[3]“地方法團(tuán)主義”[4]“地方政府即廠商”[5]等理論充分概括了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展成效。在此過程中，國(guó)家政治體制通過“壓力型體制”[6]“錦標(biāo)賽體制”[7]等，為地方政府制定政治任務(wù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)為了應(yīng)對(duì)壓力，成為“政權(quán)經(jīng)營(yíng)者”[8]。既有的研究進(jìn)路表明：國(guó)家政治體制型塑了基層治理模式[1]，并將基層政府視為科層制內(nèi)部的策略行動(dòng)者[9]。既有研究主要從兩種取向來(lái)分析基層政權(quán)運(yùn)作：其一，“結(jié)構(gòu)-制度”取向，從行政體制的角度考察基層治理模式，認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)處于壓力型體制之下，不可避免地會(huì)產(chǎn)生自利性和經(jīng)營(yíng)性的權(quán)力空間[8-10];其二，“過程-事件”取向，從制度環(huán)境的角度探究基層政權(quán)的行動(dòng)策略，認(rèn)為基層干部將人情、面子等地方性資源運(yùn)用于正式權(quán)力的行使過程，產(chǎn)生正式權(quán)力的非正式運(yùn)作空間[10-11]。兩種研究取向都未跳出策略行動(dòng)者的假設(shè)[9]。在壓力型體制和鄉(xiāng)土社會(huì)的互動(dòng)關(guān)系中，基層政權(quán)作為行動(dòng)者，其策略性的行動(dòng)成為基層治理研究的關(guān)注點(diǎn)?；鶎诱?quán)的權(quán)力策略，實(shí)質(zhì)上是一種非常規(guī)的治理機(jī)制[12]，它嵌入科層官僚制的縫隙中，并與科層制常規(guī)治理互相補(bǔ)充，具體體現(xiàn)為臨時(shí)工作組[13]、運(yùn)動(dòng)式治理[14]和非正式治理[11]等。應(yīng)該說(shuō)，基層治理的策略性行為，僅僅是一種基層權(quán)力運(yùn)作形式，而非全部的基層政府運(yùn)作機(jī)制，基層治理體制還有其內(nèi)在的統(tǒng)合機(jī)制。關(guān)于基層政府運(yùn)行機(jī)制的研究，應(yīng)該突破學(xué)界既有研究關(guān)于特定權(quán)力運(yùn)作形式的局限，聚焦于基層治理的統(tǒng)合功能及其載體。

目前學(xué)界已經(jīng)有少量研究關(guān)注到基層治理中的統(tǒng)合機(jī)制，折曉葉提出“行政政治公司”三位一體的統(tǒng)合模式，其中行政機(jī)制是指科層體制所賦予的正式的制度規(guī)則，政治機(jī)制是指打破科層制的非正式的權(quán)力運(yùn)作，公司機(jī)制是指政府統(tǒng)籌下的項(xiàng)目公司運(yùn)作[15]。折曉葉的分析重點(diǎn)是公司機(jī)制，強(qiáng)調(diào)行政統(tǒng)籌和政治領(lǐng)導(dǎo)下的項(xiàng)目公司，在縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的助推力，而沒有深入探究行政機(jī)制和政治機(jī)制的統(tǒng)合功能[15]。歐陽(yáng)靜在折曉葉的研究基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提出“政治統(tǒng)合制”，以探討黨委和政府在基層治理中的互動(dòng)關(guān)系及其運(yùn)作機(jī)制，其中，黨委的政治統(tǒng)合制能夠通過中心工作的方式，解決政府的行政科層制難以應(yīng)對(duì)的重難點(diǎn)事務(wù)[16]。歐陽(yáng)靜深入探究了縣域范圍內(nèi)統(tǒng)合性的治理機(jī)制，闡釋了政治機(jī)制對(duì)行政機(jī)制的補(bǔ)充和糾偏功能，其不足之處在于，沒有超越既有研究的策略行動(dòng)者假設(shè)，仍然是運(yùn)動(dòng)式治理的邏輯[16]。

折曉葉和歐陽(yáng)靜能夠關(guān)注到基層治理中的統(tǒng)合機(jī)制，是因?yàn)樗麄兌甲⒁獾交鶎又卫眢w系中的雙重實(shí)踐主體——黨委和政府，其中歐陽(yáng)靜特別強(qiáng)調(diào)“不能將‘政府片面地理解為科層行政組織，而是要區(qū)分黨和政府在社會(huì)治理、經(jīng)濟(jì)發(fā)展中所扮演的不同角色”[16]。在縣域治理中，黨政體制是最重要的治理體制[17]，黨委和政府以治理事務(wù)為導(dǎo)向進(jìn)行互動(dòng)整合，并生成一種新的治理邏輯，筆者將其概括為統(tǒng)合型治理，即黨委和政府以職能分工的方式深度嵌入治理體系，并圍繞具體的治理任務(wù)進(jìn)行不同程度互動(dòng)整合，以實(shí)現(xiàn)任務(wù)轉(zhuǎn)化、資源整合、組織動(dòng)員和職能重構(gòu)的基層治理模式?；诖?，在既有研究的基礎(chǔ)上，本文研究從黨政體制出發(fā)，進(jìn)一步拓展基層治理的統(tǒng)合機(jī)制，通過分析統(tǒng)合型的治理結(jié)構(gòu)，比較科層體制和黨政體制不同框架下基層治理實(shí)踐邏輯的差異性，為理解基層政府的運(yùn)行機(jī)制提供新的解釋框架。

二、統(tǒng)合型治理的實(shí)踐邏輯

本文的問題意識(shí)和經(jīng)驗(yàn)材料，來(lái)源于2019年7月5日至7月25日筆者及所在研究團(tuán)隊(duì)在山東省招遠(yuǎn)市L鎮(zhèn)的駐村調(diào)研。調(diào)研采用半結(jié)構(gòu)訪談的方式搜集資料，訪談對(duì)象涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、村兩委成員、黨員、村民代表、普通群眾等，在調(diào)研中主要關(guān)注了基層治理中統(tǒng)合型機(jī)制，以及政治和行政機(jī)制的的實(shí)踐邏輯。

山東省招遠(yuǎn)市L鎮(zhèn)作為東部地區(qū)的普通鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其黨建示范區(qū)的統(tǒng)合型治理實(shí)踐為理解全國(guó)基層黨委政府的互動(dòng)機(jī)制和實(shí)踐邏輯提供一般化的經(jīng)驗(yàn)借鑒。招遠(yuǎn)市L鎮(zhèn)共有1.8萬(wàn)戶（3.3萬(wàn)人），耕地面積4.6萬(wàn)畝，轄區(qū)總面積115平方公里，轄61個(gè)行政村。L鎮(zhèn)的區(qū)域面積適中，但由于行政村規(guī)模較小、數(shù)量較多，相對(duì)均衡地被劃入4個(gè)片區(qū)，每個(gè)片區(qū)約13～15個(gè)行政村，在片區(qū)一級(jí)成立黨建示范區(qū)。通過示范區(qū)黨委實(shí)體化、公共服務(wù)下沉和黨員聯(lián)戶網(wǎng)格化等具體機(jī)制，構(gòu)建統(tǒng)合型的治理結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)黨的組織體系與鄉(xiāng)村治理體系深度結(jié)合，形成黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的整合型和能動(dòng)型基層政權(quán)。

（一）政治任務(wù)轉(zhuǎn)化：工作推動(dòng)常態(tài)化

面對(duì)科層職能部門無(wú)法解決的重、難點(diǎn)事務(wù)，縣級(jí)黨委可以通過黨委會(huì)議將行政事務(wù)轉(zhuǎn)化為政治任務(wù)[18]，進(jìn)而以政治激勵(lì)的方式調(diào)動(dòng)黨政干部的積極性。由于各級(jí)黨委是領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，且黨組織成員一般是所在部門的負(fù)責(zé)人，將各級(jí)黨組織的首要責(zé)任人作為治理抓手，將“推動(dòng)事”轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢{(diào)動(dòng)人”，只需要抓關(guān)鍵責(zé)任人或者將合適的干部調(diào)配到特定的位置上，就能夠高效地推動(dòng)工作。只有少數(shù)急、重、難的問題，才能經(jīng)黨委會(huì)議上升為中心工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級(jí)的非中心工作也可以通過黨委會(huì)議來(lái)推動(dòng)。

在縣級(jí)黨委統(tǒng)籌下，山東省招遠(yuǎn)市實(shí)行示范區(qū)黨委實(shí)體化運(yùn)行，即將13個(gè)行政村通過黨的組織體系整合起來(lái)，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)班子成員擔(dān)任示范區(qū)黨委書記，中心村的村書記擔(dān)任示范區(qū)黨委副書記，其余12個(gè)普通村的村書記擔(dān)任示范區(qū)黨委委員。示范區(qū)黨委實(shí)體化，實(shí)現(xiàn)了鎮(zhèn)村之間的治理層級(jí)再造，通過1名鄉(xiāng)鎮(zhèn)班子成員和13名村書記則能夠有效地推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作。其中，區(qū)域內(nèi)各村的工作完成情況直接對(duì)示范區(qū)黨委書記負(fù)責(zé)，因此在每周一的示范區(qū)黨委例會(huì)上，示范區(qū)黨委書記和各村村書記進(jìn)行面對(duì)面的交流，同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的重難點(diǎn)事務(wù)也會(huì)通過示范區(qū)黨委會(huì)議轉(zhuǎn)達(dá)，以政治任務(wù)的形式來(lái)部署。在當(dāng)?shù)?，示范區(qū)黨委實(shí)體化運(yùn)行成為鎮(zhèn)村之間常態(tài)化的工作推動(dòng)機(jī)制。

（二）行政資源整合：科層職能最優(yōu)化

縣級(jí)黨委是縣域內(nèi)的實(shí)權(quán)部門，具有協(xié)調(diào)和整合行政資源的能力，可以將職能部門的一般性事務(wù)上升為全縣的中心工作，也可以根據(jù)基層治理的實(shí)際需求，對(duì)縣職能部門進(jìn)行結(jié)構(gòu)整合和職能重構(gòu)等，打破部門間的壁壘，發(fā)揮統(tǒng)合性功能[19]。山東省招遠(yuǎn)市縣委組織部統(tǒng)籌各個(gè)業(yè)務(wù)部門進(jìn)行權(quán)限下放，就將服務(wù)下沉至示范區(qū)一級(jí)并設(shè)置辦事大廳，將示范區(qū)整合為綜合性的服務(wù)平臺(tái)，使得公共服務(wù)從部門分割式服務(wù)向示范區(qū)打包式服務(wù)轉(zhuǎn)變。公共服務(wù)下沉之后，打破了傳統(tǒng)的條塊壁壘，直接將94項(xiàng)服務(wù)事項(xiàng)打包至鄉(xiāng)鎮(zhèn)示范區(qū)。以往村民辦事需要跑到縣各個(gè)部門，如今村民在辦事服務(wù)大廳就可以享受到“一窗受理、全科服務(wù)”。公共服務(wù)下沉，實(shí)現(xiàn)了縣鄉(xiāng)之間的部門資源整合，將行政資源和公共服務(wù)積聚在示范區(qū)一級(jí)，黨建示范區(qū)成為統(tǒng)合性治理單元。黨建示范區(qū)通過黨的組織體系重組科層制職能，在不改變既有科層分工的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化基層組織的日常治理方式，在黨政體制的整合下實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給最優(yōu)化。這種“不變體制變機(jī)制”的資源整合和職能重構(gòu)，是黨委體制和行政體制相互作用產(chǎn)生的：行政體制由于專業(yè)化分工，存在行政資源碎片化的問題，無(wú)法自主調(diào)適以應(yīng)對(duì)基層治理的實(shí)際需要，然而黨政體制能夠及時(shí)地重組行政職能，實(shí)現(xiàn)基層治理的統(tǒng)合效果。

（三）基層組織動(dòng)員：社會(huì)性資源整合制度化

在統(tǒng)合型治理結(jié)構(gòu)中，行政體制和黨委體制相互作用，確立了基層治理體制的動(dòng)員結(jié)構(gòu)?？茖有姓w制通過層級(jí)化的壓力傳導(dǎo)來(lái)調(diào)動(dòng)基層干部，但嚴(yán)格意義上村干部和小組長(zhǎng)都屬于非體制性干部，無(wú)法完全通過行政力量來(lái)調(diào)動(dòng)，然而在科層制之外，基層黨組織仍然能夠發(fā)揮作用。因此，與科層行政組織相比，基層黨組織能夠深度嵌入村莊社會(huì)結(jié)構(gòu)中，通過充分發(fā)動(dòng)黨員群體來(lái)廣泛地動(dòng)員群眾，進(jìn)而調(diào)動(dòng)村莊社會(huì)內(nèi)生性的治理能力。山東省招遠(yuǎn)市進(jìn)行黨員聯(lián)戶網(wǎng)格化，將村級(jí)黨支部中的積極分子作為網(wǎng)格員并配置智能手機(jī)，每個(gè)黨員定向聯(lián)系20～30戶，在村莊中發(fā)現(xiàn)問題、解決問題并拍照上傳，通過入戶來(lái)積極回應(yīng)村民的訴求。黨員聯(lián)戶網(wǎng)格化實(shí)現(xiàn)了基層黨組織向村莊社會(huì)延伸，通過基層黨組織的動(dòng)員功能，增強(qiáng)村莊自治能力。因?yàn)辄h員一般是村莊中的精英群體，在村莊社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中處于節(jié)點(diǎn)位置，比如可能集家族權(quán)威人物、農(nóng)資店老板和黨員等多種身份于一體。

作為黨政體制的互動(dòng)主體，行政體制也有能力動(dòng)員群眾，但是是基于事本主義的個(gè)體性和策略性動(dòng)員，只有遇到自己解決不了的復(fù)雜性和緊迫性治理事務(wù)，個(gè)體干部才可能動(dòng)用自己的私人關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。然而，黨委體制的黨群動(dòng)員，基于黨員的政治人和社會(huì)人的雙重身份，具有廣泛性動(dòng)員和制度化動(dòng)員的特點(diǎn)，可以發(fā)揮基層黨組織在日常生活和熟人社會(huì)中的作用，特別是激活基層黨員的社會(huì)性身份。因此，在黨政體制內(nèi)，黨委體制的基層組織動(dòng)員，可以彌補(bǔ)行政體制的動(dòng)員能力的不足，實(shí)現(xiàn)社會(huì)性資源的制度化整合，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)統(tǒng)合型的治理效果。

綜上，山東省招遠(yuǎn)市分別通過政治任務(wù)轉(zhuǎn)化、行政資源整合和基層組織動(dòng)員，實(shí)現(xiàn)工作推動(dòng)常態(tài)化、公共服務(wù)供給最優(yōu)化和社會(huì)性資源整合制度化，最終將鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨建示范區(qū)塑造為統(tǒng)合性的治理單元。黨建示范區(qū)作為鎮(zhèn)村之間的治理層級(jí)，能夠在基層治理中發(fā)揮統(tǒng)合性的角色和功能，其實(shí)質(zhì)在于，黨的組織體系深度嵌入基層治理體系中，進(jìn)行全面的領(lǐng)導(dǎo)甚至介入具體的治理事務(wù)，實(shí)現(xiàn)“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)”的權(quán)力運(yùn)作格局。山東省招遠(yuǎn)市的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，基層治理的組織結(jié)構(gòu)和治理體制，并非是單一的科層體制，而是復(fù)合型的黨政體制。黨政體制的制度優(yōu)勢(shì)在于，黨委體制是區(qū)別于行政體制的另一套科層制結(jié)構(gòu)，能夠突破行政體制的局限性，重塑科層結(jié)構(gòu)，激活基層政權(quán)，強(qiáng)化基層治理。

三、統(tǒng)合型治理：黨委和政府互動(dòng)下的治理機(jī)制

（一）比較科層體制與黨政體制

馬克斯·韋伯認(rèn)為，現(xiàn)代社會(huì)的組織方式是高效有序的科層官僚制，具有職務(wù)專門化、權(quán)力等級(jí)化、辦事程序化和管理非人格化等特點(diǎn)[20]。按照科層官僚制的組織原則，基層組織體系通過專業(yè)化分工和等級(jí)化設(shè)置組合起來(lái)，一方面，橫向的分工將治理事務(wù)分門別類，并以正式職責(zé)的方式固定下來(lái)，職能部門只需要保持常規(guī)節(jié)奏，就能夠?qū)崿F(xiàn)組織目標(biāo)。另一方面，縱向的統(tǒng)籌為防止領(lǐng)導(dǎo)獨(dú)斷專權(quán)，建立等級(jí)化的權(quán)力體系，則不同層級(jí)的治理主體具有不同的角色和位置。橫向和縱向交叉締結(jié)而成的科層組織網(wǎng)絡(luò)，在應(yīng)對(duì)常規(guī)事務(wù)時(shí)具有突出的優(yōu)勢(shì)，能夠?qū)I(yè)、準(zhǔn)確、規(guī)范且連續(xù)地處理問題[21]。然而，除了常規(guī)事務(wù)，基層治理還具有大量的非常規(guī)事務(wù)，需要在科層官僚制之外采取綜合性和靈活性的治理體制。

韋伯所提出的科層官僚制本身只是一種理想類型，在實(shí)踐過程中具有不同的組織基礎(chǔ)和運(yùn)作過程。而在中國(guó)的治理體系中，科層制的組織結(jié)構(gòu)和管理體制，不僅包括行政體制，還包括黨委體制。由于執(zhí)政黨的角色和作用，中國(guó)共產(chǎn)黨已經(jīng)嵌入政治結(jié)構(gòu)中，形成了與行政組織相對(duì)應(yīng)的科層制結(jié)構(gòu)[22]，甚至有學(xué)者將這種以中國(guó)共產(chǎn)黨為核心的黨和政府雙重科層制概括為黨政科層制[23]，因此中國(guó)治理體制實(shí)質(zhì)上是黨委和政府雙重體制互動(dòng)整合下的黨政體制。受復(fù)合型治理結(jié)構(gòu)的影響，基層黨委和政府雙重體制相互作用，共同構(gòu)建地方政府的運(yùn)行機(jī)制，即統(tǒng)合型治理的運(yùn)作邏輯。

黨政體制融合了兩種體制的優(yōu)勢(shì)特征，如行政體制的專業(yè)化和規(guī)則化、黨委體制的組織性和動(dòng)員性，型塑出能動(dòng)型的基層政權(quán)。通過對(duì)比科層體制和黨政體制可以發(fā)現(xiàn)，韋伯所說(shuō)的科層官僚制具有職能專門化、程序規(guī)則化和管理非人格化等優(yōu)勢(shì)，但是也存在諸多弊端，比如職能分割導(dǎo)致統(tǒng)籌協(xié)調(diào)困難、程序主義使得靈活性缺失、非人格化制度缺少主動(dòng)回應(yīng)問題的積極性等;然而，中國(guó)社會(huì)的黨政體制，具有黨委體制和行政體制雙重科層制，能夠通過自上而下健全的黨組織體系，保持較強(qiáng)的組織性和動(dòng)員性，進(jìn)而彌補(bǔ)單一科層體制的不足。因此，統(tǒng)合型治理作為黨政體制的實(shí)踐邏輯，是一種能動(dòng)型的治理機(jī)制，具有綜合性、系統(tǒng)性和靈活性等特點(diǎn)，能夠調(diào)動(dòng)地方政府的積極性和主體性，實(shí)現(xiàn)多元化的治理方式和整體性的治理效果。

（二）統(tǒng)合型治理的內(nèi)涵及其功能

黨委體制和行政體制作為國(guó)家治理體系中的實(shí)踐主體，在面對(duì)不同的治理事務(wù)時(shí)進(jìn)行不同的互動(dòng)組合，進(jìn)而產(chǎn)生不同的基層治理機(jī)制。首先，在常規(guī)性治理中，黨委體制領(lǐng)導(dǎo)、行政體制主導(dǎo)。在科層組織的常規(guī)運(yùn)轉(zhuǎn)中，政府部門根據(jù)自己的職能分工，自主地處理行政業(yè)務(wù)，并定期向同級(jí)黨委組織匯報(bào)，黨委不干涉政府的專業(yè)職能，但是對(duì)重大事項(xiàng)進(jìn)行統(tǒng)籌決策。其次，在運(yùn)動(dòng)式治理中，黨委體制重組行政體制。行政科層制只能按照常規(guī)設(shè)置完成底線式任務(wù)，然而，趕超型現(xiàn)代化戰(zhàn)略卻要求地方政府超常規(guī)地完成經(jīng)濟(jì)發(fā)展任務(wù)，因此需要黨委體制跨部門地整合行政資源，通過運(yùn)動(dòng)式治理的方式集中解決問題。最后，在非正式治理中，基層黨組織體系進(jìn)行社會(huì)性動(dòng)員。行政體制與鄉(xiāng)土社會(huì)存在制度性斷裂[24]，地方官員無(wú)法直接調(diào)動(dòng)社會(huì)性資源，然而基層黨組織體系深度嵌入村莊社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，可以通過黨員動(dòng)員實(shí)現(xiàn)廣泛的群眾動(dòng)員，進(jìn)而將非正式的治理資源納入基層治理體系。因此，在黨政體制內(nèi)部，統(tǒng)合型治理的實(shí)質(zhì)在于依據(jù)黨委體制和行政體制之間不同的互動(dòng)組合，型塑出常規(guī)性治理、運(yùn)動(dòng)式治理和非正式治理等多種治理方式，并涵蓋了基層治理的不同面向和不同主體，因此，地方政府可以采取多元化的政策工具，以應(yīng)對(duì)復(fù)雜化的基層治理事務(wù)。

1.常規(guī)工作和中心工作的制度性轉(zhuǎn)換。由于黨政體制是以治理事務(wù)為導(dǎo)向的“一套體系、兩套職能”，即國(guó)家治理體系在黨政分工的基礎(chǔ)上進(jìn)行系統(tǒng)性運(yùn)作，因此基層治理事務(wù)大致可以分為兩類，一類是科層制職能部門所處理的常規(guī)性事務(wù)，即常規(guī)工作，另一類是縣級(jí)黨委統(tǒng)籌下的重難點(diǎn)事務(wù)，即中心工作。在基層治理的統(tǒng)合型結(jié)構(gòu)中，常規(guī)工作和中心工作可以實(shí)現(xiàn)制度性轉(zhuǎn)換。一方面，針對(duì)行政體制難以應(yīng)對(duì)的常規(guī)事務(wù)，黨委體制調(diào)動(dòng)和重組科層制職能部門的資源，將常規(guī)工作上升為中心工作，以運(yùn)動(dòng)式治理的方式來(lái)解決問題。另一方面，科層組織積極運(yùn)轉(zhuǎn)、及時(shí)解決問題，能夠有效地避免矛盾擴(kuò)大化，有效的常規(guī)治理可以減少運(yùn)動(dòng)式治理發(fā)生的可能性。常規(guī)工作和中心工作能夠相互轉(zhuǎn)化，說(shuō)明在黨政體制中行政體制和黨委體制有機(jī)互動(dòng)，形成了統(tǒng)合型的治理結(jié)構(gòu)，地方政府具有很大的能動(dòng)性，可以在基層治理實(shí)踐中不斷調(diào)適，并針對(duì)不同的治理事務(wù)，靈活調(diào)動(dòng)不同的治理主體和治理資源。

2.應(yīng)急治理與常規(guī)性預(yù)防相互轉(zhuǎn)變。常規(guī)工作上升為中心工作的組織成本較高，需要復(fù)雜化的制度內(nèi)動(dòng)員，一般來(lái)說(shuō)重要性和緊迫性的治理事務(wù)才會(huì)拿到縣級(jí)黨委會(huì)討論。常規(guī)工作上升為中心工作，是運(yùn)動(dòng)式治理的邏輯，而且大都是基于事本主義的被動(dòng)應(yīng)急式治理，比如防火防汛、信訪維穩(wěn)等突發(fā)性事件。然而，通過有效的常規(guī)治理來(lái)預(yù)防運(yùn)動(dòng)式治理，不僅需要科層組織的有序運(yùn)轉(zhuǎn)，還需要黨政體制的社會(huì)性動(dòng)員。因?yàn)辄h組織體系能夠廣泛地動(dòng)員群眾，實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)性資源的制度化整合，能夠?qū)崿F(xiàn)國(guó)家權(quán)力的常規(guī)化在場(chǎng)。與運(yùn)動(dòng)式治理被動(dòng)解決問題不同，制度化的非正式治理具有主動(dòng)發(fā)現(xiàn)問題的動(dòng)力和能力，基層組織能夠?qū)⒚芤种圃诿妊繝顟B(tài)，基層治理從被動(dòng)應(yīng)急向主動(dòng)預(yù)防轉(zhuǎn)變。

（三）統(tǒng)合型治理的制度基礎(chǔ)

基層治理的統(tǒng)合機(jī)制，核心在于行政體制和黨委體制的互動(dòng)機(jī)制和實(shí)踐邏輯，在此過程中，涉及到黨委和政府的關(guān)系，以及二者在基層治理實(shí)踐中的功能定位。首先，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的政治體制，決定了地方政府的運(yùn)作機(jī)制實(shí)質(zhì)上包括政治機(jī)制和行政機(jī)制兩個(gè)層面，不能將“政府”籠統(tǒng)地理解為行政科層機(jī)構(gòu)，而忽視黨在基層治理、社會(huì)發(fā)展中的角色與功能。其次，統(tǒng)合型治理不意味著“黨政合一”。黨委體制是領(lǐng)導(dǎo)體制而非治理體制，不具備專業(yè)化的職權(quán)、資源和工具[18]，不能通過黨組織代替行政和執(zhí)法機(jī)構(gòu)[25]。統(tǒng)合型治理既強(qiáng)調(diào)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)角色，也強(qiáng)調(diào)行政組織的專業(yè)化職權(quán)。黨委和政府在基層治理中，形成了“黨委領(lǐng)導(dǎo)，政府主導(dǎo)”的治理格局，二者并非對(duì)立或重合的關(guān)系，而是以黨的領(lǐng)導(dǎo)為核心、以治理事務(wù)為導(dǎo)向的分工協(xié)作關(guān)系。最后，基層治理中的黨委體制，是對(duì)行政體制的制度性補(bǔ)充。面對(duì)行政組織難以應(yīng)對(duì)的非常規(guī)事務(wù)，政治組織通過黨的組織體系調(diào)動(dòng)治理主體和治理資源，以實(shí)現(xiàn)制度內(nèi)的科層制重組和制度外的社會(huì)性動(dòng)員，最大限度地調(diào)動(dòng)資源解決突發(fā)性問題。

從理論上來(lái)講，黨政雙重體制并軌運(yùn)行、深度互動(dòng)，可能會(huì)存在“制度打架”的問題，事實(shí)上基層黨委政府雙重體制互相作用，形成了基層治理的耦合狀態(tài)，進(jìn)而型塑出統(tǒng)合型的治理結(jié)構(gòu)。統(tǒng)合型治理的制度基礎(chǔ)在于，黨政體制是層級(jí)對(duì)應(yīng)的一體化組織，每一級(jí)行政組織都有一級(jí)黨委組織，再經(jīng)過上下級(jí)黨委的組織整合，形成基層治理體系。因此，統(tǒng)合型治理具有以下三個(gè)面向：（1）各級(jí)黨組織的首要責(zé)任人在治理體系中處于節(jié)點(diǎn)位置。在黨政體制中，層級(jí)化的責(zé)任和壓力傳導(dǎo)，是由各級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)現(xiàn)的，一方面，各級(jí)黨委的首要責(zé)任人是上下層級(jí)間的責(zé)任主體，另一方面，各級(jí)黨委的首要責(zé)任人也是同一層級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)主體。（2）通過黨委領(lǐng)導(dǎo)實(shí)現(xiàn)組織重構(gòu)和資源整合。為解決科層組織僵化的問題，黨政體制可以發(fā)揮整合功能，以實(shí)現(xiàn)治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化與重組，比如臨時(shí)工作組等。（3）通過黨的組織體系實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)性動(dòng)員。黨委（黨組）制度是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家政治生活的基本制度形式[23]，從國(guó)家機(jī)關(guān)的黨委或黨組，到下屬單位的分黨委或黨小組，再到基層的黨總支或黨支部，黨組織在權(quán)力體系中一直處于軸心位置。因此，自上而下的黨組織體系，使得統(tǒng)合型治理的動(dòng)員型特征明顯，這是科層制理想類型所不具備的。

四、統(tǒng)合型治理的運(yùn)行機(jī)制

基層黨委和政府雙重體制的互動(dòng)整合機(jī)制，具體從黨委體制與行政體制的壓力傳導(dǎo)機(jī)制、責(zé)任聯(lián)動(dòng)機(jī)制和權(quán)責(zé)分配機(jī)制三個(gè)方面展開。

（一）目標(biāo)責(zé)任制：黨委體制和行政體制的壓力傳導(dǎo)機(jī)制

在基層工作推動(dòng)過程中，干部激勵(lì)和壓力傳導(dǎo)機(jī)制主要是目標(biāo)管理責(zé)任制，它指的是上級(jí)黨委政府將目標(biāo)任務(wù)層層分解，通過簽訂責(zé)任狀的方式下達(dá)給下級(jí)組織，并根據(jù)既定的工作職責(zé)，對(duì)下級(jí)組織的工作完成情況進(jìn)行量化考核，以確定干部的薪酬標(biāo)準(zhǔn)和晉升機(jī)會(huì)[25]。然而，由于黨政體制的復(fù)合型特征，目標(biāo)責(zé)任制在行政體制和黨委體制中的壓力傳導(dǎo)方式是不同的，其中，行政體制的責(zé)任制考核，主要面向職能部門的常規(guī)工作，是對(duì)一定階段內(nèi)全面工作的綜合性考核，考核結(jié)果主要影響干部的績(jī)效工資，因此干部激勵(lì)程度較弱，目的在于調(diào)動(dòng)全體干部的一般積極性，以維持科層體制整體性運(yùn)轉(zhuǎn)。然而黨委體制的責(zé)任制考核，則是面向縣域范圍內(nèi)的中心工作，是對(duì)特定事項(xiàng)的重點(diǎn)考核，比如專項(xiàng)考核、組織考核和黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核等，考核結(jié)果影響較大，能夠?qū)Ω刹繂栘?zé)，甚至“一票否決”，因此黨政干部執(zhí)行工作的力度也較大。

黨政部門的首要責(zé)任人，以及圍繞中心工作所抽調(diào)的臨時(shí)工作組等，主要是干部隊(duì)伍中的精兵強(qiáng)將，能夠在重要的位置上領(lǐng)導(dǎo)工作，或者在關(guān)鍵時(shí)刻攻堅(jiān)克難，針對(duì)這部分“挑擔(dān)子”的干部群體，需要采取區(qū)別于一般干部的激勵(lì)機(jī)制。因此，黨政體制內(nèi)的目標(biāo)責(zé)任制考核，塑造了差異化的干部激勵(lì)機(jī)制，使得不同層次的干部激勵(lì)正好面向不同的治理主體和不同的治理事務(wù)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)整合性的干部動(dòng)員效果。在黨政體制中，目標(biāo)責(zé)任制作為政治任務(wù)轉(zhuǎn)化過程中的最基礎(chǔ)的一種機(jī)制[19]，是黨委體制和行政體制之間的壓力傳導(dǎo)機(jī)制。各級(jí)黨組織的首要責(zé)任人，既是目標(biāo)責(zé)任主體，也是工作推動(dòng)主體，在對(duì)上負(fù)責(zé)的同時(shí)還要對(duì)下調(diào)動(dòng)，因?yàn)辄h政體系將責(zé)任和壓力傳導(dǎo)給各部門的領(lǐng)導(dǎo)干部，再由他來(lái)調(diào)動(dòng)同部門的其他干部，即通過黨委體制的層級(jí)化傳導(dǎo)實(shí)現(xiàn)行政體制的整體性動(dòng)員。因此，黨委和行政兩套體制實(shí)際上是高度嵌入、難以分割的，共同決定了基層治理中的干部動(dòng)員和人才培養(yǎng)效果。

（二）責(zé)任共同體：黨委組織和行政組織的責(zé)任聯(lián)動(dòng)機(jī)制

在基層治理轉(zhuǎn)型過程中，量化排名變得越來(lái)越重要，原本只是在年終檢查時(shí)進(jìn)行結(jié)果考核，而現(xiàn)在在具體的治理過程中，將治理任務(wù)細(xì)化為不同階段的具體指標(biāo)，通過量化排名和及時(shí)通報(bào)，建立相應(yīng)的工作進(jìn)度體系。從結(jié)果考核向過程考核轉(zhuǎn)變過程中，型塑了縣鄉(xiāng)村三級(jí)責(zé)任共同體，通過黨委組織體系實(shí)現(xiàn)上下級(jí)行政組織間的責(zé)任聯(lián)動(dòng)。在山東招遠(yuǎn)市調(diào)研發(fā)現(xiàn)，學(xué)習(xí)強(qiáng)國(guó)積分、黨員網(wǎng)格化管理等多項(xiàng)工作都要排名，其中市對(duì)縣排名、縣對(duì)鄉(xiāng)排名、鄉(xiāng)對(duì)村排名，且縣的排名取決于各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作完成情況，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)的排名取決于各村的工作完成情況。排名結(jié)果作為干部晉升和發(fā)放績(jī)效工資的重要依據(jù)，連續(xù)三次排名后三位則黨政領(lǐng)導(dǎo)干部面臨著較強(qiáng)的負(fù)向政治激勵(lì)，比如縣委書記找鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記談話、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記找村書記談話。

階段性量化排名將縣鄉(xiāng)村三級(jí)構(gòu)建為責(zé)任共同體，通過跨層級(jí)的責(zé)任聯(lián)動(dòng)，實(shí)現(xiàn)黨政體制內(nèi)的系統(tǒng)性動(dòng)員和整體性治理。首先，上級(jí)組織的績(jī)效是由下級(jí)組織的工作完成情況決定的，任何一級(jí)組織都被納入考核體系中，且任何一個(gè)下級(jí)組織拖后腿都直接影響上級(jí)組織的考核結(jié)果。與以往打造亮點(diǎn)村的邏輯不同，縣鄉(xiāng)村三級(jí)責(zé)任共同體客觀上是一種全域治理機(jī)制。其次，由于上下級(jí)組織之間具有連帶責(zé)任，上級(jí)組織通過體制內(nèi)的壓力傳導(dǎo)來(lái)調(diào)動(dòng)下級(jí)組織，特別是下級(jí)組織的“一把手”，則縣委書記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記和村書記等黨政體系的領(lǐng)導(dǎo)干部，作為各級(jí)組織的首要責(zé)任人，成為層級(jí)化壓力傳導(dǎo)的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。最后，排名是在轄區(qū)內(nèi)同級(jí)組織間展開的，比如同一個(gè)市的各縣、同一個(gè)縣的各鎮(zhèn)或者同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各村，則需要各級(jí)組織的“一把手”去調(diào)動(dòng)所在部門的干部，或者下級(jí)組織的首要責(zé)任人。綜上，縣鄉(xiāng)村之間的責(zé)任共同體，構(gòu)建了一個(gè)跨層級(jí)的聯(lián)動(dòng)體系，因此黨政體制能夠通過黨的組織體系，來(lái)動(dòng)員和整合上下級(jí)行政組織。

（三）行政包干制：黨政干部和普通干部的權(quán)責(zé)分配機(jī)制

除了跨層級(jí)的聯(lián)動(dòng)體系，基層治理體制本身還是一個(gè)層級(jí)體系，各層級(jí)治理主體的角色和功能突顯。在黨政體制中，各層級(jí)的主動(dòng)性和創(chuàng)造性是通過行政包干制調(diào)動(dòng)起來(lái)的。行政包干制是公共行政領(lǐng)域的發(fā)包機(jī)制，通過責(zé)任下沉、權(quán)力下放、政治激勵(lì)和結(jié)果考核等方式[26]，調(diào)動(dòng)下級(jí)組織的積極性和自主性[27]。在山東省招遠(yuǎn)市，鄉(xiāng)鎮(zhèn)將治理事務(wù)打包下沉至黨建示范區(qū)，則包區(qū)書記獲得自由裁量權(quán)，具有調(diào)配和整合資源的自主性權(quán)力空間，同時(shí)包區(qū)書記也要承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)，如果轄區(qū)內(nèi)任何一個(gè)行政村沒有完成工作任務(wù)，則都屬于包區(qū)書記的責(zé)任，因此包區(qū)書記具有較強(qiáng)的積極性來(lái)調(diào)動(dòng)各村，通過每周例會(huì)、經(jīng)常下村、與村干部面對(duì)面談話等方式來(lái)督促村干部及時(shí)完成任務(wù)。同時(shí)，由于責(zé)任包干，鎮(zhèn)村干部具有調(diào)動(dòng)社會(huì)內(nèi)生資源的積極性，因此實(shí)現(xiàn)社會(huì)性資源的制度化整合。

行政包干制不同于領(lǐng)導(dǎo)分管制，因?yàn)轭I(lǐng)導(dǎo)分管制是科層制的運(yùn)作機(jī)制[17]，通過分管領(lǐng)導(dǎo)來(lái)統(tǒng)籌某一領(lǐng)域的工作，以更好地實(shí)現(xiàn)常規(guī)性治理事務(wù)的專業(yè)化分工和層級(jí)化統(tǒng)籌。而行政包干制則是行政體制和黨委體制相互作用的結(jié)果，即統(tǒng)合型治理的運(yùn)行機(jī)制，需要包區(qū)領(lǐng)導(dǎo)總攬全局，對(duì)轄區(qū)內(nèi)一切治理事務(wù)負(fù)責(zé)，因此，行政包干制型塑了治理體系中的結(jié)構(gòu)性位置，包干領(lǐng)導(dǎo)具有調(diào)動(dòng)部門內(nèi)一切行政資源的權(quán)力。行政包干制的關(guān)鍵在于領(lǐng)導(dǎo)包干制，所以行政包干制實(shí)質(zhì)上是黨政領(lǐng)導(dǎo)干部與其他干部之間的權(quán)責(zé)分配機(jī)制，通過黨政領(lǐng)導(dǎo)干部將其他干部整合起來(lái)，進(jìn)而通過黨的組織體系將各級(jí)行政組織整合起來(lái)，在此基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)黨對(duì)職能分化的現(xiàn)代科層組織體系的領(lǐng)導(dǎo)。

五、結(jié)論與討論

關(guān)于基層政府的運(yùn)作機(jī)制，既有研究主要從科層體制的角度，來(lái)探討基層治理中的策略主義。實(shí)際上，中國(guó)基層治理體制是黨委和政府雙重體制互動(dòng)整合下的黨政體制，在基層治理實(shí)踐中呈現(xiàn)出統(tǒng)合型治理的運(yùn)作邏輯。山東省招遠(yuǎn)市L鎮(zhèn)黨建示范區(qū)的統(tǒng)合型治理實(shí)踐，為理解全國(guó)基層黨委政府的互動(dòng)機(jī)制提供一般化的經(jīng)驗(yàn)借鑒。在當(dāng)?shù)兀y(tǒng)合型治理結(jié)構(gòu)，分別通過政治任務(wù)轉(zhuǎn)化、行政資源整合和基層組織動(dòng)員，實(shí)現(xiàn)工作推動(dòng)常態(tài)化、科層職能最優(yōu)化和社會(huì)性資源整合制度化。作為一種復(fù)合型的治理結(jié)構(gòu)，黨政體制能夠融合黨委和政府雙重體制的制度優(yōu)勢(shì)，將黨委體制的組織性、動(dòng)員性和行政體制的專業(yè)化、規(guī)則化結(jié)合起來(lái)，因此，黨政體制的統(tǒng)合型治理是一種能動(dòng)型的治理機(jī)制，具有綜合性、系統(tǒng)性和靈活性等特點(diǎn)，能夠?qū)崿F(xiàn)多元化的治理方式和整體性的治理效果。統(tǒng)合型治理結(jié)構(gòu)在運(yùn)行過程中，通過壓力傳導(dǎo)機(jī)制、責(zé)任聯(lián)動(dòng)機(jī)制和行政包干制，實(shí)現(xiàn)基層黨委和政府雙重體制的互動(dòng)整合，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)多元化治理方式的靈活性切換、常規(guī)工作和中心工作的制度性轉(zhuǎn)換、應(yīng)急式治理向常規(guī)性治理轉(zhuǎn)變。

在社會(huì)轉(zhuǎn)型過程中，城鄉(xiāng)流動(dòng)和社會(huì)分化導(dǎo)致基層治理事務(wù)日益復(fù)雜化，無(wú)法依靠一成不變的科層組織實(shí)現(xiàn)有效治理，而是需要統(tǒng)合型的組織結(jié)構(gòu)，以全面地應(yīng)對(duì)基層治理變化。相對(duì)于單一的科層組織，基層治理的統(tǒng)合型體制應(yīng)對(duì)現(xiàn)實(shí)的調(diào)適能力較強(qiáng)，但同時(shí)也會(huì)存在一定的問題，比如組織化的程度較高，以及組織體系的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的要求較高，因此，既要選出得力的干部，以適應(yīng)組織的復(fù)雜性，也要通過較強(qiáng)的組織紀(jì)律對(duì)個(gè)體干部的私人特征進(jìn)行祛魅，才能避免黨政科層制自身的封閉性和官僚化。在此基礎(chǔ)上，加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)，是基層治理的現(xiàn)實(shí)需要。

作為黨政體制的實(shí)踐邏輯，統(tǒng)合型治理強(qiáng)調(diào)黨在基層治理中的角色與功能。在“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)”的互動(dòng)實(shí)踐中，統(tǒng)合型治理堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，通過黨組織體系的整合機(jī)制，以及各級(jí)黨委首要責(zé)任人的工作推動(dòng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)治理體系的有效運(yùn)轉(zhuǎn)。中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政地位，是統(tǒng)合型治理的制度基礎(chǔ)，更是經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)的歷史和現(xiàn)實(shí)的正確選擇。一方面，中國(guó)共產(chǎn)黨所領(lǐng)導(dǎo)的社會(huì)主義革命的偉大勝利，建立了無(wú)產(chǎn)階級(jí)專政和社會(huì)主義制度，在此過程中，政府的合法性與黨的執(zhí)政地位密切相關(guān)，不能黨政分離。另一方面，新中國(guó)成立以來(lái)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成就，主要依賴于“集中力量辦大事”的制度優(yōu)勢(shì)，即黨統(tǒng)領(lǐng)全局的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。因此，我們?cè)谥匾朁h的政治屬性的同時(shí)，也不能忽視黨的治理屬性，特別是黨組織在基層治理中發(fā)揮的實(shí)際功能?；鶎又卫碇械慕y(tǒng)合機(jī)制，為基層黨建所提供的經(jīng)驗(yàn)啟示是：基層黨組織建設(shè)應(yīng)該落到實(shí)處，以基層治理體系為載體，從黨務(wù)黨建向治理黨建轉(zhuǎn)變，從形式化黨建向功能化黨建轉(zhuǎn)變。

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