郭占鋒 張森 李軼星

摘?要：改革開放以來，在國家政策的支持下扶貧移民工程穩(wěn)步推進(jìn)，為我國反貧困事業(yè)作出了巨大貢獻(xiàn)。40年來扶貧移民政策主要經(jīng)歷了3個階段：初步探索階段（1982-2000年）、整體布局與推進(jìn)階段（2001-2012年）、政策強(qiáng)化階段（2013年后）?？偨Y(jié)我國扶貧移民工作推進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，可以概括為：從試點(diǎn)工程到全國推廣;從遠(yuǎn)遷移民到就近安置;從農(nóng)業(yè)安置到非農(nóng)安置;從單維扶貧任務(wù)到社區(qū)綜合發(fā)展。在此基礎(chǔ)上，嘗試提出了扶貧移民群體、生態(tài)環(huán)境和移民政策三者互動的邏輯分析框架，即扶貧移民群體始終在生態(tài)環(huán)境和移民政策之間不斷地尋找平衡點(diǎn)，三者形成的良好互動關(guān)系是扶貧移民群體可持續(xù)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。在新的歷史時期，應(yīng)著力在完善政策體系、提升基層政府治理能力、培育移民社區(qū)內(nèi)生動力、保護(hù)遷入地生態(tài)環(huán)境四個方面進(jìn)一步優(yōu)化扶貧移民工作。

關(guān)鍵詞：扶貧移民;易地扶貧搬遷;移民政策;生態(tài)環(huán)境

中圖分類號：C911?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1009-9107（2020）05-0037-11

作者簡介：郭占鋒（1977-），男，西北農(nóng)林科技大學(xué)社會學(xué)與社會工作系教授，博士生導(dǎo)師，主要研究方向?yàn)樯鐣卫砼c社會政策。

引?言

扶貧移民是一種為了使貧困人口擺脫現(xiàn)實(shí)的惡劣生存狀態(tài)獲得較好的發(fā)展條件與發(fā)展環(huán)境而進(jìn)行的一種人口遷移活動，是基于扶貧、脫貧的目的而進(jìn)行的移民[1]。改革開放40年來，扶貧移民政策有力地推進(jìn)了我國減貧事業(yè)的發(fā)展。2017年9月，李克強(qiáng)在全國易地扶貧搬遷現(xiàn)場會上作出重要批示：“易地扶貧搬遷是推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、補(bǔ)齊貧困地區(qū)發(fā)展短板、打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的重要抓手。要合理安排搬遷規(guī)模和進(jìn)度，嚴(yán)格抓好工程質(zhì)量，規(guī)范資金項(xiàng)目管理，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)搬遷、安全搬遷、陽光搬遷。”[2]易地扶貧搬遷是脫貧攻堅戰(zhàn)的關(guān)鍵硬仗，是“五個一批”脫貧措施中任務(wù)最重、難度最大的頭號工程。扶貧移民是實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅，消除結(jié)構(gòu)性貧困的重要舉措，也是中國特色的減貧方式。《全國“十三五”易地扶貧搬遷規(guī)劃》中提出，易地扶貧搬遷要精準(zhǔn)瞄準(zhǔn)“一方水土養(yǎng)不起一方人”的地區(qū)，采取超常規(guī)的支持力度，通過“挪窮窩”“換窮業(yè)”“拔窮根”，力求從根本上解決貧困問題，切實(shí)補(bǔ)齊易地扶貧搬遷這塊脫貧攻堅“短板中的短板”[3]，根據(jù)國家脫貧攻堅的整體戰(zhàn)略部署，到2020年要實(shí)現(xiàn)全國981萬建檔立卡貧困人口的易地扶貧搬遷。

20世紀(jì)80年代，我國在“三西（河西、定西、西海固）”地區(qū)首次嘗試扶貧移民，有效解決了當(dāng)?shù)氐呢毨栴}。21世紀(jì)以來，移民式扶貧一直在試點(diǎn)和改造，2001年起，首先在內(nèi)蒙古自治區(qū)、貴州省、云南省、寧夏回族自治區(qū)開展易地扶貧搬遷試點(diǎn)工程，隨后全國17個省、自治區(qū)、直轄市依次加入扶貧移民的行列;2001年至2015年，中央累計向易地扶貧搬遷補(bǔ)助投資363億元，支持地方搬遷貧困群眾680多萬人。2015年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》，標(biāo)志著中國扶貧開發(fā)事業(yè)進(jìn)入了新階段。為解決1 000萬貧困群眾的待搬遷問題，2016年國家發(fā)展改革委員會出臺《全國“十三五”易地扶貧搬遷規(guī)劃》，標(biāo)志著新一輪易地扶貧搬遷工作在脫貧攻堅中全面展開，從搬遷總數(shù)、投資占比方面都有明顯的提升。國家公開的數(shù)據(jù)顯示，從2012-2015年，易地扶貧搬遷投資占扶貧總投資的比重總體處在較低的水平，但是2015年到2016年激增了10個百分點(diǎn)，且之后依然保持較高的投資水平（見圖1）。

此外，國家投資金額和移民人口總數(shù)也在2016年倍增，并在2017、2018年維持了總體水平，且在投資金額上略有上?。ㄒ姳?）。

中國扶貧移民40年取得了舉世矚目的成就，是我國脫貧攻堅進(jìn)程中的重要推動力，同時也為世界反貧困事業(yè)提供了中國方案與中國經(jīng)驗(yàn)。然而，當(dāng)前我國仍然面臨基數(shù)龐大的貧困人口，仍有數(shù)百萬貧困群眾被列入到國家易地扶貧搬遷的計劃當(dāng)中，扶貧移民任重道遠(yuǎn)。因此，總結(jié)改革開放40年來扶貧移民的發(fā)展歷程與經(jīng)驗(yàn)，對完善易地扶貧搬遷政策機(jī)制，持續(xù)推進(jìn)扶貧移民的制度化體系建設(shè)，最終實(shí)現(xiàn)可持續(xù)減貧具有重要意義。

一、發(fā)展軌跡

近40年來，我國扶貧移民工作在國家政策的引導(dǎo)下，大致經(jīng)歷了3個階段：1983-2000年的初步探索階段，通過地方實(shí)踐逐步探索出常規(guī)化的政策手段;2001-2012年，是扶貧移民政策在全國大面積試點(diǎn)與推進(jìn)階段;2013以來，在國家精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略規(guī)劃下，移民政策在全國落實(shí)、強(qiáng)化，并與城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化相呼應(yīng)。

（一）扶貧移民政策的初步探索階段（1982-2000年）

改革開放后，國民經(jīng)濟(jì)有了明顯的提升，全國大部分地區(qū)擺脫了絕對貧困狀態(tài)，但在西部的荒漠、高山地區(qū)，仍有大量人口因生態(tài)環(huán)境惡劣而深陷貧困。1982年12月，國務(wù)院召開甘、寧兩省區(qū)農(nóng)業(yè)建設(shè)和扶貧專題工作會議，發(fā)布黨中央和國務(wù)院《關(guān)于成立三西（河西、定西、西海固）地區(qū)農(nóng)業(yè)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組的通知》，標(biāo)志著國家正式開啟“三西”農(nóng)業(yè)建設(shè)計劃。針對自然生態(tài)環(huán)境極端惡劣、農(nóng)民異常貧困的狀況，將以定西地區(qū)為代表的中部干旱地區(qū)、河西地區(qū)及寧夏西海固地區(qū)列入“三西”農(nóng)業(yè)開發(fā)建設(shè)范圍，“三西”地區(qū)的扶貧移民開發(fā)建設(shè)由此開始。1983年“三西”地區(qū)農(nóng)業(yè)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組第二次擴(kuò)大會議明確了“三西”的指導(dǎo)思想，即“興河西、河套產(chǎn)糧之利，濟(jì)定西、西海固缺糧之貧，使其逐步發(fā)展林、草，逐步變生態(tài)環(huán)境的惡性循環(huán)為良性循環(huán)。因地制宜，重點(diǎn)建設(shè)和發(fā)展河西、河套地區(qū)的農(nóng)業(yè)，從集中連片特困地區(qū)遷移人口，有組織有計劃地實(shí)行扶貧移民”[4]。據(jù)統(tǒng)計，從1983-1990年8年間，“兩西”地區(qū)實(shí)現(xiàn)移民32.1萬人，其中分散安置2.4萬人，國營農(nóng)場安置0.85萬人，興建移民安置基地安置18萬人，吊莊開發(fā)10.85萬人[5]6?！叭鳌币泼袷俏覈鲐氁泼竦牡谝淮螄L試，對于改變甘肅、寧夏部分地區(qū)的貧困落后面貌，促進(jìn)河西地區(qū)和中部灌溉區(qū)的開發(fā)建設(shè)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史意義，為后續(xù)扶貧移民工作積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。

在“三西”移民的基礎(chǔ)上，農(nóng)村改革和扶貧政策的實(shí)施不僅直接促進(jìn)了部分極端貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生產(chǎn)生活條件的改善，也為后來實(shí)施大規(guī)模的農(nóng)村扶貧開發(fā)計劃積累了經(jīng)驗(yàn)[6]。1986年，國務(wù)院正式成立扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組，致力于協(xié)調(diào)大型的農(nóng)村扶貧計劃工作，安排專項(xiàng)扶貧資金，扶持貧困縣，變救濟(jì)式扶貧為開發(fā)式扶貧。這一時期，全國范圍內(nèi)開展了有計劃、有組織、大規(guī)模地以提升貧困人口生產(chǎn)能力為主要目的的開發(fā)式扶貧，中國的扶貧工作進(jìn)入了一個新時期[7]。跟隨國家扶貧政策導(dǎo)向，扶貧移民政策也開始從重視搬遷工作向重視安置工作方向傾斜。1991年，國務(wù)院貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)小組在《國務(wù)院關(guān)于繼續(xù)做好甘肅、寧夏“三西”地區(qū)移民工作的批復(fù)》中指出：“要一手抓鞏固，一手抓搬遷，努力把已經(jīng)遷出的農(nóng)戶鞏固下來”[8]。

隨著農(nóng)村改革的深入和國家扶貧開發(fā)力度的不斷加大，我國農(nóng)村貧困人口數(shù)量也在逐年減少。為實(shí)現(xiàn)共同富裕，1994年3月，國務(wù)院公布實(shí)施《國家八七扶貧攻堅計劃》，明確我國中西部偏遠(yuǎn)地區(qū)貧困人口集中且生產(chǎn)生活條件極為惡劣，是扶貧攻堅的主戰(zhàn)場[9]，至此國家正式開展了大規(guī)模、有難度的移民開發(fā)工作。這次扶貧工作主要依靠國家力量調(diào)動和協(xié)調(diào)所有資源，扶貧工作的范圍擴(kuò)大，難度也加大，扶貧攻堅任務(wù)艱巨。與《國家八七扶貧攻堅計劃》相銜接，中共中央、國務(wù)院在1996年10月頒布《中共中央國務(wù)院關(guān)于盡快解決農(nóng)村貧困人口溫飽問題的決定》，指出“對缺乏基本生產(chǎn)生活條件的少數(shù)特困村，要按照農(nóng)民自愿的原則實(shí)行開發(fā)式移民”[10]。1997年廣西壯族自治區(qū)出臺《廣西壯族自治區(qū)石山地區(qū)部分貧困群眾異地安置工作若干規(guī)定》，將河池、百色、南寧、柳州等地石山區(qū)居民遷移至耕地充足的地區(qū)[11]。1999年云南省出臺《云南省人民政府關(guān)于實(shí)施異地開發(fā)扶貧的決定》，在昭通、怒江州、昆明市東川區(qū)等地進(jìn)行移民試點(diǎn)[12]。經(jīng)過長期的探索和實(shí)踐后，移民工作發(fā)展成為扶貧開發(fā)的基礎(chǔ)性手段，也是在全國范圍推行的一種常規(guī)手段。

（二）扶貧移民的整體布局與推進(jìn)階段（2001-2012年）

2001-2012年間，我國的扶貧移民主要呈現(xiàn)規(guī)?；泼竦奶卣?，該階段與國家的政策導(dǎo)向及生存發(fā)展空間息息相關(guān)。2001年，國家計委出臺《國家計委關(guān)于易地扶貧搬遷試點(diǎn)工程的實(shí)施意見》，將扶貧工作與西部大開發(fā)并舉，使得中西部搬遷工作呈現(xiàn)出規(guī)模化和制度化的特征。同年，中央政府印發(fā)《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001-2010年）》，正式面向全國啟動了扶貧移民工程，將生態(tài)環(huán)境保護(hù)與減貧緊密相連。“易地搬遷扶貧”作為扶貧開發(fā)的重要政策，其中移民扶貧位列扶貧政策之首[13]，由此，中國開始進(jìn)入綜合移民開發(fā)階段。

2007年，國家發(fā)展改革委員會印發(fā)的《易地扶貧搬遷“十一五”規(guī)劃》中分別從搬遷對象和搬遷與安置方式、搬遷目標(biāo)、任務(wù)和建設(shè)內(nèi)容等方面對扶貧移民搬遷作出了具體的闡述。2011年頒布《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020）》，針對貧困地區(qū)移民搬遷采取優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略，為貧困人口創(chuàng)建綜合平臺，得以實(shí)現(xiàn)安置區(qū)與遷出區(qū)的繁榮與發(fā)展，逐步擺脫貧困，與單一的扶貧模式相區(qū)分。這一階段，國家把連片特困地區(qū)作為主戰(zhàn)場，把穩(wěn)定解決扶貧對象溫飽、盡快實(shí)現(xiàn)脫貧致富作為首要任務(wù)，堅持政府主導(dǎo)、統(tǒng)籌發(fā)展，將農(nóng)田水利建設(shè)、飲水安全、生產(chǎn)生活用電、農(nóng)村危房改造、教育和醫(yī)療衛(wèi)生、公共文化和社會保障等作為核心任務(wù)，為穩(wěn)定脫貧提供基本保障[14]。事實(shí)證明，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的大規(guī)模、普惠式供給是減貧最有效和最持久的手段。

此外，扶貧綱要中首次提出了有關(guān)非農(nóng)轉(zhuǎn)移的一些安置措施。通過統(tǒng)籌安置地、遷出區(qū)域的各類資源，在安置地積極引導(dǎo)建設(shè)特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)，在遷出區(qū)域適當(dāng)、合理發(fā)展現(xiàn)代林特農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)并探索移民資產(chǎn)收益扶貧，此乃兩條可行的非農(nóng)安置移民的政策創(chuàng)新路徑[15]。2012年7月，針對連片特困的中西部地區(qū)的實(shí)際情況，結(jié)合城鎮(zhèn)化發(fā)展的要求，國家發(fā)展改革委員會在《易地扶貧搬遷“十二五”規(guī)劃》中明確承接和延續(xù)“扶貧開發(fā)”“生態(tài)恢復(fù)建設(shè)”兩項(xiàng)基礎(chǔ)功能，對未來的發(fā)展趨勢作了預(yù)測和規(guī)劃，措施更加具體化和制度化，逐漸形成了完整的體系，并且通過發(fā)展工業(yè)園區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)實(shí)現(xiàn)非農(nóng)轉(zhuǎn)移，進(jìn)一步為農(nóng)業(yè)安置和非農(nóng)業(yè)安置明確了方向。此階段與城鎮(zhèn)化建設(shè)相互交接在一起，更具有時代特征。

2000年之前，我國扶貧移民屬于探索和實(shí)踐的嘗試階段，政策制定及規(guī)劃僅針對個別問題和個別區(qū)域，直到21世紀(jì)后開始才逐步形成一套成型的理論和完善的整體規(guī)劃。2001-2012年是扶貧移民政策整體布局與推進(jìn)的階段，為未來發(fā)展指明了方向，并與城鎮(zhèn)化建設(shè)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型等時代特征相互交織在一起。我國移民政策的演變，不僅是出于解決生存環(huán)境惡劣的農(nóng)村地區(qū)貧困問題的需要，同時也是為了適應(yīng)我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展形勢的變化需要[16]。

（三）新時期扶貧移民政策的強(qiáng)化階段（2013年至今）

2013年，習(xí)近平總書記針對貧困問題作出“實(shí)事求是、因地制宜、分類指導(dǎo)、精準(zhǔn)扶貧”的重要指示，此后，中央詳細(xì)部署了全國“精準(zhǔn)扶貧”工作，堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)。2015年1月，習(xí)近平總書記在“減貧與發(fā)展高層論壇”中首次提出將易地扶貧搬遷作為“五個一批”脫貧措施的重要一批。同年11月，時隔15年的中央扶貧開發(fā)工作會議再度召開，中共中央、國務(wù)院在《關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》中指出：易地扶貧搬遷是精準(zhǔn)扶貧脫貧戰(zhàn)略的重要組成部分，是打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的“頭號工程”，也是“五個一批”精準(zhǔn)扶貧工程中最難啃的“硬骨頭”[17]。2016年9月，國家發(fā)展改革委員會印發(fā)《全國“十三五”易地扶貧搬遷規(guī)劃》，進(jìn)一步明確“十三五”時期易地扶貧搬遷工作的總體思路、遷出進(jìn)度、搬遷方式和安置方式、主要建設(shè)任務(wù)、資金測算與籌措、搬遷后續(xù)脫貧發(fā)展路徑和保障措施，旨在從根本上解決居住在“一方水土養(yǎng)不起一方人”地區(qū)貧困人口的脫貧發(fā)展問題[3]。這一規(guī)劃的發(fā)布，確立了易地扶貧搬遷在打贏脫貧攻堅戰(zhàn)中的重要地位，并細(xì)化了易地扶貧搬遷的具體工作，提出對移民后續(xù)發(fā)展的政策要求，是各地推進(jìn)新時期易地扶貧搬遷工作的綱領(lǐng)性文件[18]。

2018年9月中共中央、國務(wù)院印發(fā)《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》，提出鞏固易地扶貧搬遷成果，將幫扶政策措施與貧困群眾參與掛鉤，培育提升貧困群眾發(fā)展生產(chǎn)和務(wù)工經(jīng)商的基本能力，建立促進(jìn)群眾穩(wěn)定脫貧和防范返貧的長效機(jī)制。2019年中央一號文件則著力解決重搬遷、輕后續(xù)幫扶問題，增強(qiáng)貧困人口的內(nèi)生動力和自我發(fā)展能力[19]。同年國務(wù)院政府工作報告要求2019年基本完成“十三五”易地扶貧搬遷規(guī)劃建設(shè)任務(wù)，同時加強(qiáng)后續(xù)扶持，確保脫貧有實(shí)效、可持續(xù)。這充分說明易地扶貧搬遷移民的后續(xù)發(fā)展是扶貧開發(fā)需著力思考和重點(diǎn)解決的突出問題[20]。7月10日國家發(fā)展改革委員會聯(lián)合有關(guān)部門印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加大易地扶貧搬遷后續(xù)扶持工作力度的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》），明確了當(dāng)前和今后一個時期做好易地扶貧搬遷后續(xù)扶持工作的總體要求、主要目標(biāo)、重點(diǎn)任務(wù)和支持政策。要求著力推進(jìn)公共服務(wù)、產(chǎn)業(yè)培育、就業(yè)幫扶、社區(qū)管理等各項(xiàng)工作，推動易地扶貧搬遷后續(xù)扶持工作與推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有機(jī)銜接[21]。新時期易地扶貧搬遷政策的重點(diǎn)是易地扶貧搬遷移民的后續(xù)發(fā)展問題，并提出一系列解決移民后續(xù)發(fā)展問題的具體措施，要求與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略緊密結(jié)合，為移民社區(qū)的長久可持續(xù)發(fā)展夯實(shí)基礎(chǔ)。新時期移民政策所涉及的方面不斷豐富，且要求更多的移民參與到移民社區(qū)治理當(dāng)中，激發(fā)其內(nèi)生動力，為移民社區(qū)的后續(xù)發(fā)展獻(xiàn)言獻(xiàn)策。

縱觀政策發(fā)展歷程，從最初側(cè)重于環(huán)境惡劣地區(qū)貧困人口脫貧，到開始重視遷出地生態(tài)環(huán)境恢復(fù)，再到當(dāng)前兼顧貧困消除、生態(tài)改善以及城市化、工業(yè)化等多元目標(biāo)，可以發(fā)現(xiàn)，我國易地扶貧搬遷政策體系正逐步發(fā)展完善[22]。尤其是在“十三五”時期，易地扶貧搬遷政策維度和類型趨于豐富，不僅僅將貧困地區(qū)的人民搬遷出來解決其基本的生活問題，更加大了易地扶貧搬遷后續(xù)扶持力度，扶持范圍囊括了就業(yè)、公共服務(wù)、社區(qū)治理等各方面，體現(xiàn)出全方位、多層次的特點(diǎn)。

二、發(fā)展經(jīng)驗(yàn)

（一）從試點(diǎn)工程到全國推廣

中國扶貧移民政策探索始于20世紀(jì)80年代在西北地區(qū)開展的“三西建設(shè)”。1982年12月，國務(wù)院召開甘、寧兩省區(qū)農(nóng)業(yè)建設(shè)和扶貧專題工作會議，發(fā)布黨中央和國務(wù)院《關(guān)于成立三西（河西、定西、西海固）地區(qū)農(nóng)業(yè)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組的通知》，標(biāo)志著國家正式開啟“三西”農(nóng)業(yè)建設(shè)計劃，作為我國最早的農(nóng)業(yè)區(qū)域性扶貧開發(fā)項(xiàng)目，創(chuàng)新性地提出了“水旱路不同另找出路”的移民式扶貧策略[23]。從1982到1992年10年間，甘肅省境內(nèi)沿河西走廊設(shè)置了21個移民試點(diǎn)安置區(qū)，共計安置移民256 178人，寧夏回族自治區(qū)在銀川地區(qū)建設(shè)了11個吊莊移民安置區(qū)，共計安置移民80 072人[5]406-407。該時期的移民試點(diǎn)工程中，主要通過對移民直接補(bǔ)助、國營農(nóng)場就業(yè)安置、以工代賑等國家直接向移民本人投資的形式解決移民最初生計問題，并劃撥專項(xiàng)資金向移民安置區(qū)進(jìn)行道路、水電、教育、醫(yī)療等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與改造?！叭鳌币泼袷俏覈鲐氁泼竦牡谝淮螄L試，改善了近45萬貧困群眾的生活狀況，對于改變甘肅、寧夏部分地區(qū)的貧困落后面貌，促進(jìn)河西地區(qū)和中部灌溉區(qū)的開發(fā)具有重要意義，為后續(xù)扶貧移民工作積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。

在“三西”移民經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，2001年國家計委根據(jù)《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001-2010年）》制定了《國家計委關(guān)于易地扶貧搬遷試點(diǎn)工程的實(shí)施意見》，在全國推進(jìn)扶貧移民試點(diǎn)工程，意見指出易地扶貧搬遷工作是新世紀(jì)扶貧工作和西部大開發(fā)戰(zhàn)略的重要舉措，要堅持“政府引導(dǎo)、群眾自愿、政策協(xié)調(diào)、講究實(shí)效”的指導(dǎo)方針，在西部寧夏、內(nèi)蒙、云南、貴州四省區(qū)開展扶貧移民試點(diǎn)工程。2007年，由國家發(fā)展改革委員會印發(fā)《易地扶貧搬遷“十一五”規(guī)劃》，將扶貧移民工作納入到國家發(fā)展和改革的事業(yè)當(dāng)中去，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了扶貧移民之于國家發(fā)展的重要意義，再一次將扶貧移民工作重點(diǎn)指向西部農(nóng)村貧困地區(qū)，尤其是國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣。精準(zhǔn)扶貧以來，易地扶貧搬遷成為黨中央“五個一批脫貧工程”中的重要一環(huán)，到2016年，國家發(fā)展改革委直接將文件更名為《全國“十三五”易地扶貧搬遷規(guī)劃》，強(qiáng)調(diào)了易地扶貧搬遷的全局性。

2016年是全國推進(jìn)易地扶貧搬遷工程的開局之年，國家在“十三五”期間計劃投資5 922億元完成建檔立卡貧困人口搬遷任務(wù)，將其作為“十三五”時期的一項(xiàng)重大政策、重大舉措、重大工程，全力予以推進(jìn)[18]1。全國22個省、直轄市、自治區(qū)均制定了當(dāng)年易地扶貧搬遷的制度條例和進(jìn)度安排，年底完成了249萬人的搬遷任務(wù)，涌現(xiàn)了貴州省黔西南州、陜西省安康市、四川省巴中市等一系列易地扶貧搬遷工作典型做法。到2019年10月，“十三五”易地扶貧搬遷規(guī)劃建設(shè)的安置住房完工率達(dá)96%以上，已入住建檔立卡搬遷群眾800多萬人，各地已為約90%的搬遷群眾落實(shí)后續(xù)扶持措施，已有700多萬建檔立卡貧困搬遷人口實(shí)現(xiàn)脫貧摘帽[24]。

（二）從遠(yuǎn)遷移民到就近安置

按照遷出地和遷入地的距離遠(yuǎn)近，可將扶貧移民劃分為遠(yuǎn)遷移民和就近安置移民兩種類型。遠(yuǎn)遷移民一般指在距離上跨越縣域以上的范圍而進(jìn)行的大規(guī)模移民活動;就近安置移民指在縣域范圍內(nèi)的小規(guī)模的移民。中國古代歷史中就有大量關(guān)于遠(yuǎn)遷移民活動的記錄，“永嘉之亂”“安史之亂”“靖康之恥”等重大戰(zhàn)亂性歷史事件均伴隨著大規(guī)模的遠(yuǎn)遷移民活動，多次移民南遷浪潮促進(jìn)了長江中下游地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)與全國經(jīng)濟(jì)重心南移[25]。當(dāng)代扶貧移民中也有大量遠(yuǎn)遷移民的案例，與古代不同的是，現(xiàn)代遠(yuǎn)遷移民多是在政府主導(dǎo)下的自愿移民活動，主要是希望通過跨區(qū)域的方式來解決集中連片特困區(qū)域的貧困問題，例如在“三西”移民中，甘肅提出“興河西之利，濟(jì)定西之貧”的口號，將大量定西地區(qū)的居民向西移民至近1 000公里外的敦煌、酒泉、張掖地區(qū);寧夏也將西海固地區(qū)的貧困群眾遷移到300余公里外的銀川平原一帶。內(nèi)蒙古自治區(qū)從1990年前后開始實(shí)施移民，錫林郭勒草原牧區(qū)到2012年向外移民22.5萬人，把牧民轉(zhuǎn)移到遠(yuǎn)離草原的農(nóng)墾區(qū)生活[26]。廣西壯族自治區(qū)大部分地區(qū)都是喀斯特地貌，自然環(huán)境惡劣、資源匱乏，缺乏生產(chǎn)的條件，生產(chǎn)沒有原動力。因此，從1993年開始，廣西對這些山區(qū)實(shí)施易地搬遷，通過政府組織縣域內(nèi)自愿移民、跨縣移民、“政府+企業(yè)”跨地區(qū)移民的方式，截至1999年底共建立了305個安置場和124個居民點(diǎn)，進(jìn)點(diǎn)貧困農(nóng)戶3 755戶[27]。

但是遠(yuǎn)遷移民存在諸多固有問題，在扶貧移民工作向全國推行以來，遠(yuǎn)遷移民的案例逐漸減少，地方政府更傾向就近安置，主要有三點(diǎn)原因。第一，出于對現(xiàn)實(shí)情況的考慮，遠(yuǎn)遷安置更適宜解決集中連片特困地區(qū)的貧困問題，此類致貧原因歸根到底是人口數(shù)量超出了環(huán)境承載力，因此要將貧困人口遷移出連片特困地區(qū)就必須要在空間距離上將人口與惡劣環(huán)境分離。第二，出于政策成本考慮，遠(yuǎn)遷移民的實(shí)現(xiàn)難度較大，成本較高，后續(xù)安置問題更為復(fù)雜[28]，導(dǎo)致地方財政壓力和脫貧壓力都比較大，而政府在小范圍內(nèi)調(diào)配資源的能力要強(qiáng)于跨區(qū)域統(tǒng)籌資源的能力，因此，就近安置是當(dāng)前地方首選的方案。第三，出于對移民本人的人文主義關(guān)懷考慮，遠(yuǎn)遷移民因原住地和遷入地的自然條件、風(fēng)俗文化、生活方式等差距較大，移民的社會融入難度更大，同時，對于移民本人來講，沒有搬離到遠(yuǎn)離故土的地方，仍然生活在自己熟悉的文化圈中，更容易接受政策安排。

（三）從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移到非農(nóng)安置

實(shí)施扶貧移民舉措的直接目的是將生態(tài)脆弱地區(qū)的貧困群體“挪窮窩”。從安置方式上來講，20世紀(jì)90年代的移民主要是農(nóng)業(yè)安置，以甘肅定西向敦煌的移民為例，遷到河西安置的移民人均分配2畝土地，另外還可以選擇在國有農(nóng)場就業(yè)。選擇農(nóng)業(yè)安置的主要原因有二：一是移民群體主要來自農(nóng)村地區(qū)，善于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，農(nóng)業(yè)安置有利于移民生計的快速銜接;二是出于遷入地開發(fā)的需要，90年代的安置區(qū)多數(shù)在灌區(qū)荒田周邊，有農(nóng)業(yè)開發(fā)的客觀需要，所以前期扶貧移民多以農(nóng)業(yè)安置為主。但隨著我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和城市化進(jìn)程的推進(jìn)，耕地被大量的占用，通過開發(fā)新的農(nóng)業(yè)安置空間來幫助貧困地區(qū)人口實(shí)現(xiàn)脫貧的策略已無法適應(yīng)中國當(dāng)前的狀況。與此同時，生態(tài)環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營、降低農(nóng)村基本公共服務(wù)成本以及提高城鎮(zhèn)化水平的需要，都要求將那些散居在深山區(qū)、荒漠區(qū)等地的人口遷移出來，以實(shí)現(xiàn)土地資源的高效利用，這四股力量相匯合，為扶貧移民的非農(nóng)安置提供了強(qiáng)勁推力[16]。此外，城鄉(xiāng)二元戶籍制度進(jìn)一步瓦解，農(nóng)民不再受到地域的限制，將移民安置點(diǎn)設(shè)置在城鎮(zhèn)近郊，更有利于移民勞動力主動進(jìn)入城市。

2011年頒布的《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020）》中提出“有條件的地方引導(dǎo)向中小城鎮(zhèn)、工業(yè)園區(qū)移民，創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會，提高就業(yè)能力”，首次將扶貧搬遷與城鎮(zhèn)化、工業(yè)化相結(jié)合，從而將目標(biāo)從“搬得出、穩(wěn)得住、能致富”發(fā)展為“搬得出、穩(wěn)得住、能發(fā)展、可致富”，這是扶貧搬遷政策“走出農(nóng)村”的一大步[29]。2016年9月，《全國易地扶貧搬遷“十三五”規(guī)劃》中進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了非農(nóng)安置的重要性，新增了鄉(xiāng)村旅游區(qū)安置方式，并計劃在未來5年近1 000萬搬遷脫貧人口中，集中安置扶貧移民占比76.4%，向縣城、小城鎮(zhèn)或工業(yè)園區(qū)附近的非農(nóng)安置移民占集中安置總?cè)丝诘?7%[30]。從數(shù)據(jù)中可以發(fā)現(xiàn)非農(nóng)業(yè)安置將成為一種發(fā)展趨勢，對扶貧移民具有重要意義。縣內(nèi)或鎮(zhèn)內(nèi)移民安置成為非農(nóng)安置移民搬遷降低風(fēng)險和成本的重要選擇[31]。2018年9月中共中央、國務(wù)院印發(fā)《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》，指出易地扶貧搬遷要重視培育提升貧困群眾發(fā)展生產(chǎn)和務(wù)工經(jīng)商的基本能力，建立促進(jìn)群眾穩(wěn)定脫貧和防范返貧的長效機(jī)制[32]。強(qiáng)化移民的就業(yè)能力，進(jìn)行就業(yè)指導(dǎo)和培訓(xùn)，學(xué)習(xí)新的生產(chǎn)生活技能，培育社會角色;2019年中央一號文件中也要求要著力解決重搬遷、輕后續(xù)幫扶問題，增強(qiáng)貧困人口的內(nèi)生動力和自我發(fā)展能力[19]。非農(nóng)安置能有效提高移民的生活水平，比如有學(xué)者通過對寧夏15個扶貧移民村莊勞務(wù)狀況和移民生計水平進(jìn)行調(diào)查，發(fā)現(xiàn)推進(jìn)移民從第一產(chǎn)業(yè)向第二、第三產(chǎn)業(yè)有序轉(zhuǎn)移可以明顯提升移民的經(jīng)濟(jì)收入水平，并且勞務(wù)產(chǎn)業(yè)成為寧夏扶貧移民遷入?yún)^(qū)的支柱產(chǎn)業(yè)[33]。進(jìn)入新時期后，新型城鎮(zhèn)化步伐加快，財政補(bǔ)貼、以工代賑和以城帶鄉(xiāng)等多舉共施，政府對扶貧移民實(shí)施非農(nóng)安置的積極性和財政能力逐步提高，政策目標(biāo)趨于多元化，非農(nóng)安置已成為當(dāng)前主導(dǎo)的安置方式。

（四）從單維扶貧任務(wù)到社區(qū)綜合發(fā)展

易地扶貧搬遷脫貧一批是國家重要的扶貧舉措。將移民工作放置在扶貧任務(wù)框架內(nèi)，難免會強(qiáng)化對移民貧困的關(guān)注度，而弱化了對移民新社區(qū)的日常生活之關(guān)注。移民社區(qū)是移民生活的最基本單位，也是移民搬遷后的主要活動空間。在安置初期，移民更多地關(guān)注基本生計問題，隨著時間的推移和移民適應(yīng)程度的提高，良好的社區(qū)管理對移民的長期發(fā)展和防止“返遷”現(xiàn)象的發(fā)生起著重要的作用[34]。移民搬遷是一個物質(zhì)空間變更的過程，也是移民適應(yīng)新的文化生活方式的過程，更是重建新型農(nóng)村社區(qū)共同體的過程，對山區(qū)居民而言，搬遷以后“既住得安全，還要住得舒服”[35]。

移民在初期建設(shè)時期將會經(jīng)歷短暫的經(jīng)濟(jì)困難階段，但移民們的訴求不僅僅局限于擺脫貧困的層面，當(dāng)他們在遷入地順利進(jìn)入生產(chǎn)軌道后，將會逐漸提高對新居環(huán)境的要求。原有的村落共同體逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)樾滦蜕鐓^(qū)共同體，以往傳統(tǒng)的村落管理漸漸向現(xiàn)代化的社區(qū)管理過渡，這種轉(zhuǎn)變導(dǎo)致移民存在一定程度上的融入問題和社區(qū)治理問題，如：移民社區(qū)規(guī)模與結(jié)構(gòu)的失衡、基礎(chǔ)設(shè)施不足、社區(qū)文化的轉(zhuǎn)型與環(huán)境適應(yīng)困境等。移民社區(qū)的政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化以及環(huán)境建設(shè)等多維內(nèi)容必須協(xié)調(diào)發(fā)展進(jìn)步，任何一項(xiàng)內(nèi)容的建設(shè)緩慢或者滯后都有可能演變?yōu)樯鐓^(qū)整體性發(fā)展的短板[36]。習(xí)近平總書記在十九大報告中提出“共治”理念后，在移民社區(qū)逐步探索建設(shè)政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同和移民自身參與等多元“共治”的社會治理格局，并在社區(qū)的綜合發(fā)展中將扶貧與扶志緊密結(jié)合起來，有效地激發(fā)了貧困移民的內(nèi)生發(fā)展動力[37]。2019年7月，國家發(fā)展改革委員會聯(lián)合有關(guān)部門在《關(guān)于進(jìn)一步加大易地扶貧搬遷后續(xù)扶持工作力度的指導(dǎo)意見》中對當(dāng)前和今后一個時期做好易地扶貧搬遷后續(xù)扶持工作的總體要求、主要目標(biāo)、重點(diǎn)任務(wù)和支持政策逐一明確，認(rèn)為“十三五”時期易地扶貧搬遷規(guī)劃建設(shè)任務(wù)已取得決定性進(jìn)展，后續(xù)應(yīng)進(jìn)一步推進(jìn)公共服務(wù)、產(chǎn)業(yè)培育、就業(yè)幫扶、社區(qū)管理等各項(xiàng)工作，推動易地扶貧搬遷后續(xù)扶持工作與推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有機(jī)銜接[38]。

移民社區(qū)往往伴隨著合村并村、并村入鎮(zhèn)等村民居住空間重構(gòu)的若干形式。相較于傳統(tǒng)社區(qū)，移民社區(qū)想要實(shí)現(xiàn)集產(chǎn)業(yè)、治理、生態(tài)、文化于一體的綜合發(fā)展，面臨更多的困難和挑戰(zhàn)。政府在提供公共物品和公共服務(wù)以及引導(dǎo)移民社區(qū)綜合發(fā)展過程中發(fā)揮著關(guān)鍵作用。政府相關(guān)部門重視對移民進(jìn)行物資援助、技術(shù)指導(dǎo)、技能培訓(xùn)、心理疏導(dǎo)并尊重保護(hù)移民傳統(tǒng)文化，提升移民在各個方面的適應(yīng)能力[39]，讓移民更好地融入到社區(qū)當(dāng)中。扶貧移民發(fā)展40年來，政府對移民建設(shè)的投資不斷增加，中央對移民人均補(bǔ)助在“十一五”期間是5 000元，“十二五”期間增加到6 000元，“十三五”期間實(shí)施地區(qū)分類補(bǔ)助機(jī)制，按照移民安置難度分別增加補(bǔ)助到7 000元、8 000元、10 000元。從甘肅的經(jīng)驗(yàn)來看，政府當(dāng)年在遷入地組織實(shí)施大規(guī)模的荒灘開發(fā)，協(xié)調(diào)國營農(nóng)場、企業(yè)為移民開通就業(yè)綠色通道，并在短期內(nèi)投入大量財力興建公共基礎(chǔ)設(shè)施，配套完整的科教文衛(wèi)服務(wù)，很多移民安置點(diǎn)在水、電、暖等方面的便利均超過了原住居民的水平。

（五）扶貧移民群體、生態(tài)環(huán)境與移民政策之間的良好互動

人與環(huán)境的關(guān)系是引發(fā)地方開發(fā)政策執(zhí)行的關(guān)鍵。不同的環(huán)境狀況和政策態(tài)度將決定不同類型的地方發(fā)展策略（如圖2），生態(tài)良好且有積極政策導(dǎo)向的地區(qū)偏向采取保護(hù)性開發(fā)的策略，而消極政策往往因?yàn)槿鄙偌s束容易導(dǎo)致破壞型開發(fā);在生態(tài)環(huán)境較為惡劣的地區(qū)，若沒有積極政策的引導(dǎo)，則會導(dǎo)致地區(qū)貧困程度不斷加深。扶貧移民則是在此類地區(qū)積極實(shí)施政策方案，將貧困群眾從環(huán)境惡劣地區(qū)遷往生態(tài)環(huán)境較好的地區(qū)，從而實(shí)現(xiàn)國家扶貧之目標(biāo)。

與國際移民相比，中國的扶貧移民在性質(zhì)上有所不同。國際上大多數(shù)移民活動是由經(jīng)濟(jì)因素驅(qū)使，從經(jīng)濟(jì)弱勢地區(qū)流向經(jīng)濟(jì)強(qiáng)勢地區(qū)，是一種勞動力自我選擇的家庭策略，類似于我國農(nóng)民工的城鄉(xiāng)流動。而中國扶貧移民則是截然不同的一種流動形式，此類移民高度依賴政策扶持，是一種在中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣抓落實(shí)縱向管理體制下的政府行為，由發(fā)展改革部門和扶貧部門共同負(fù)責(zé)，部分地區(qū)還專門設(shè)立了移民管理部門[40]。移民政策內(nèi)生于移民系統(tǒng)，政策實(shí)施會影響移民的數(shù)量和特征，數(shù)量和特征反過來影響移民的政策，形成政策和移民群體互相影響推動發(fā)展的邏輯循環(huán)，這一循環(huán)可能是良性的，也可能是惡性的。扶貧移民作為政府主導(dǎo)下的群體遷移活動，政策制定過程中必須要把遷移背后的成本和代價作為重要的考慮因素。有研究表明，一般情況下，政府投入和移民效果呈正相關(guān)關(guān)系，搬遷補(bǔ)貼、就業(yè)安置、原宅處置、社會保障等政策對搬遷意愿有明顯的激勵作用[41]，而政策的適用性也會在很大程度上影響移民的最終效果。王曉毅通過對寧夏移民的跟蹤研究發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前扶貧移民群體表現(xiàn)出較強(qiáng)的流動性特征，既有的政策在一定情況下失效，應(yīng)倡導(dǎo)發(fā)展一種基于流動性的扶貧機(jī)制來進(jìn)一步完善當(dāng)前移民政策[42]。

扶貧移民涉及到的政策、群體以及其發(fā)生的環(huán)境相較于普通移民來講更為復(fù)雜，在國家力量的統(tǒng)一調(diào)動下，移民政策將同時影響到移民和原住民兩個群體。此外，移民群體內(nèi)部也具有復(fù)雜性，一項(xiàng)對藏區(qū)生態(tài)扶貧移民社會適應(yīng)的研究表明，來自農(nóng)區(qū)、牧區(qū)和半農(nóng)區(qū)的扶貧移民呈現(xiàn)出的適應(yīng)能力有所差別，不同的原住地的背景會影響移民在遷入地重建生計的效果[43]。這就要求政策做到量體裁衣，針對不同類型的移民群體靈活應(yīng)變，根據(jù)輕重緩急分類施策，搬遷方式需要符合貧困家庭的生計能力[44]。移民率先改變了人居環(huán)境，伴生而來的是一系列適應(yīng)、生存與發(fā)展的問題，從鄉(xiāng)村到城市，從散居到集中居住，離開土地和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，從農(nóng)民向非農(nóng)職業(yè)的轉(zhuǎn)變，逐漸重塑了移民的日常生活和文化價值。

從空間環(huán)境來看，扶貧移民主要涉及遷入地和遷出地兩類地理空間。國家在遷出地主要實(shí)施推力政策，通過輿論引導(dǎo)，促使移民對當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境惡化、貧困程度加劇的生存環(huán)境危機(jī)的現(xiàn)狀有所意識，激勵原住民遷出意愿;另一方面，宣傳遷入地為移民提供的優(yōu)惠政策，拉動移民遷入。在遷入地執(zhí)行的政策較為復(fù)雜，同時還要考慮到原住民對政策的接受程度，當(dāng)移民政策過分利好移民群體時，則會引發(fā)原住民為維護(hù)自身利益而采取的反抗行動，造成社會矛盾。此外，移民在遷入地還面臨兩類融入問題，一種是環(huán)境的自然融入，移民對遷入地環(huán)境的適應(yīng)程度是其對遷入地的第一直覺感受，也是其對移民過程及政策的第一印象評價，移民遷入地環(huán)境同遷出地環(huán)境差異過大，會導(dǎo)致移民初期不適，加大返遷風(fēng)險;另一種是移民的社會融入問題，其中包括文化適應(yīng)、生計發(fā)展以及身份認(rèn)同等多個方面，因此單一化的移民政策并不足以應(yīng)對上述社會融入問題，移民政策的廣度、深度以及適用性皆在考慮之列。

復(fù)雜的互動邏輯決定了扶貧移民不是一項(xiàng)單一工程，其涉及到的各類主體參與其中（見圖3）。扶貧移民不僅是解決貧困問題的重要手段，更是謀求地區(qū)發(fā)展的開始。移民群體遷入新的生活社區(qū)中，面臨社區(qū)融入、社區(qū)建設(shè)以及社區(qū)治理等諸多問題。從政策層面上來講，應(yīng)當(dāng)充分考慮群體、環(huán)境以及政策之間的融合，從而引導(dǎo)移民建立新的生活共同體，實(shí)現(xiàn)長效減貧和地區(qū)綜合發(fā)展。

三、總結(jié)與展望

我國生態(tài)扶貧移民發(fā)展40年來，扶貧移民群體始終在生態(tài)環(huán)境和移民政策之間不斷地尋找平衡點(diǎn)，三者形成的良好互動關(guān)系成為扶貧移民群體可持續(xù)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。國家政策與地方實(shí)踐經(jīng)過不斷磨合調(diào)整，有效緩解了人口、資源在全國部分地區(qū)配置不均衡的矛盾，取得了舉世矚目的成績，為世界反貧困事業(yè)提供了中國經(jīng)驗(yàn)。然而，中國仍有數(shù)百萬的人口居住在生態(tài)環(huán)境較為脆弱或逐漸惡化的地區(qū)等待搬遷，搬遷之后還涉及移民可持續(xù)生計、生態(tài)恢復(fù)等諸多問題，在未來發(fā)展改革道路上，扶貧移民仍是一個值得重點(diǎn)關(guān)注和深化研究的問題。2019年8月，習(xí)近平總書記在甘肅武威市古浪縣黃花灘扶貧移民安置點(diǎn)調(diào)研時強(qiáng)調(diào)：“黨的一切工作都是為老百姓利益著想，讓老百姓幸福就是黨的事業(yè)。貧困鄉(xiāng)親脫貧是第一步，接下來要確保鄉(xiāng)親們穩(wěn)定脫貧，扶貧政策和扶貧隊(duì)伍要保留一段時間，從發(fā)展產(chǎn)業(yè)、壯大集體經(jīng)濟(jì)等方面想辦法、找出路、讓易地搬遷的群眾留得住、能就業(yè)、有收入，日子越過越好。”[45]因此，扶貧移民后續(xù)工作應(yīng)當(dāng)著力于以下4個方面進(jìn)行優(yōu)化。

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