劉建華 陳娟華

目前，全國(guó)各地正在推進(jìn)的老舊小區(qū)改造，有望讓眾多小區(qū)居民告別街老、院老、房老、設(shè)施老、生活環(huán)境差的“四老一差”困境。

2020年7月20日，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于全面推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）?！兑庖?jiàn)》通篇強(qiáng)調(diào)要落實(shí)高質(zhì)量發(fā)展要求，也就是以老舊小區(qū)改造為切入點(diǎn)，提升城市人居環(huán)境質(zhì)量和公共服務(wù)水平，解決城市發(fā)展不平衡、不充分的問(wèn)題。

住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部副部長(zhǎng)黃艷認(rèn)為城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造涉及面非常廣，而且情況各異、問(wèn)題復(fù)雜，是一項(xiàng)系統(tǒng)工程。她在2020年7月21日舉行的國(guó)務(wù)院政策例行吹風(fēng)會(huì)上說(shuō)：“做好這項(xiàng)工作，要解決的難點(diǎn)特別多，比如說(shuō)需要地方統(tǒng)籌協(xié)調(diào)來(lái)推動(dòng)，一個(gè)部門是干不了這件事的;需要多渠道籌措改造資金，光靠政府財(cái)政是不可持續(xù)的;需要社會(huì)力量參與和金融支持;居民是改造的主體，光靠政府自上而下推進(jìn)是不合理的，需要?jiǎng)訂T居民參與共建;還需要整合利用各種存量資源;結(jié)合改造同步建立長(zhǎng)效管理機(jī)制?！?/p>

面對(duì)基層推進(jìn)過(guò)程中基礎(chǔ)不同、訴求各異、標(biāo)準(zhǔn)不一等諸多挑戰(zhàn)，老舊小區(qū)改造要“面子”更要重“里子”，方可讓改造后的小區(qū)“好看”更“好住”。

對(duì)接真需求，改出新生活

老舊小區(qū)改造的主要對(duì)象是2000年底以前建成的小區(qū)。這類小區(qū)以公房和房改房為主，普遍沒(méi)有物業(yè)管理，處于失養(yǎng)失修失管狀態(tài)，在使用過(guò)程中保養(yǎng)程度比較差，市政基礎(chǔ)配套設(shè)施不完善，社會(huì)服務(wù)不健全，住戶改造的愿望非常強(qiáng)烈。

根據(jù)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部的調(diào)查摸底情況，全國(guó)2000年底以前建成的老舊小區(qū)大約是22萬(wàn)個(gè)，涉及的居民近3900萬(wàn)戶。《意見(jiàn)》提出的改造目標(biāo)是， 2020年全國(guó)計(jì)劃改造城鎮(zhèn)老舊小區(qū)3.9萬(wàn)個(gè)，涉及居民將近700萬(wàn)戶，“十四五”末力爭(zhēng)基本完成2000年底以前建成的需改造城鎮(zhèn)老舊小區(qū)的改造任務(wù)。

其實(shí)，很多地方很早就已開(kāi)展了老舊小區(qū)改造工作?！兑庖?jiàn)》在多次試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，針對(duì)老舊小區(qū)改造中存在的難點(diǎn)和重點(diǎn)問(wèn)題，提出指導(dǎo)性意見(jiàn)。改造內(nèi)容分為三類：基礎(chǔ)類、完善類、提升類。基礎(chǔ)類涉及居民基本居住條件和居住安全、日常生活保障的基本設(shè)施，包括供水、排水、供電、安防、移動(dòng)通信等基礎(chǔ)設(shè)施;完善類是滿足居民改善型生活需求和生活便利需要的改造內(nèi)容，比如拆除違法建設(shè)，整治小區(qū)及周邊綠化、安裝電梯等;提升類主要涉及城市公共服務(wù)的供給，包括養(yǎng)老、托育等。

可以看出，2020年老舊小區(qū)改造與過(guò)去局限在基礎(chǔ)類改造里面不同，不僅是建筑物屋面、外墻、樓梯、排水等公共設(shè)施的“面子”改造，還把改造內(nèi)容擴(kuò)展到惠及民生的完善類、提升類，其實(shí)某種程度上是城市綜合更新改造提升，也是供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革，提高城市公共服務(wù)供給的水平，屬于“里子”改造。

黃艷表示：“這三類改造項(xiàng)目的劃分主要是依據(jù)老舊小區(qū)的實(shí)際情況，以及居民的具體需求。比如小區(qū)內(nèi)建筑節(jié)能改造，就不是所有地方都有需求，可能僅僅是北方地區(qū)需要;有些是要加裝電梯，居民需求不一致，要達(dá)成一致了才能做。改造內(nèi)容還是要看老百姓需求。老年人多的地方，年齡結(jié)構(gòu)偏大的地方，可能更需要養(yǎng)老設(shè)施;年輕人多的小區(qū)，可能需要托育設(shè)施更多一點(diǎn)。在實(shí)踐中，應(yīng)該結(jié)合供給側(cè)改革，補(bǔ)齊社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施短板，給居民提供菜單式選擇?！?/p>

黃艷認(rèn)為居民的參與是做好這項(xiàng)工作的一個(gè)非常基本的條件。她說(shuō)：“過(guò)去我們的老舊小區(qū)改造基本上是自上而下的，就是政府做，政府為主導(dǎo)，居民基本上是看，導(dǎo)致有的時(shí)候好事沒(méi)辦好，或者居民主動(dòng)參與的積極性沒(méi)有激發(fā)出來(lái)。所以這次從組織實(shí)施來(lái)講，老舊小區(qū)改造的主體是居民。項(xiàng)目的生成要從居民開(kāi)始，從居民的意愿、選擇的菜單，以及社區(qū)的組織、建構(gòu)、治理機(jī)制體制等各個(gè)方面，提出全方位的要求?！?h3>補(bǔ)齊社區(qū)治理短板

老舊小區(qū)改造不只是城市更新的重要內(nèi)容，也體現(xiàn)著治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。黃艷認(rèn)為，老舊小區(qū)改造作為一個(gè)非常復(fù)雜的工程，兩個(gè)機(jī)制非常關(guān)鍵：一是政府相關(guān)工作機(jī)制，它不是一個(gè)部門能解決的問(wèn)題，地方政府要統(tǒng)籌，各部門要合力;二是社區(qū)層面的動(dòng)員組織機(jī)制，不能是從上往下的指令性工程，而應(yīng)該是從下往上的項(xiàng)目生成?！袄吓f小區(qū)的居民都同意了，你去申請(qǐng)才能給你做，所以上下結(jié)合的機(jī)制也考驗(yàn)地方基層治理的能力和水平。”

2020年8月11日，江蘇省召開(kāi)江蘇美麗宜居城市建設(shè)暨城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作新聞發(fā)布會(huì)。截至2020年6月底，江蘇近年來(lái)已改造城鎮(zhèn)老舊小區(qū)6274個(gè)，惠及234.3萬(wàn)戶居民家庭，今年還將完成500個(gè)老舊小區(qū)改造任務(wù)。

江蘇省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳廳長(zhǎng)周嵐介紹，江蘇在城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造中，圍繞破解上下樓難、停車難、達(dá)成共識(shí)難等問(wèn)題，進(jìn)行了多種探索。比如，南京市摸索出一套“業(yè)主主導(dǎo)、政府搭臺(tái)、專業(yè)輔導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作”的有效做法，截至今年6月底，全市老舊小區(qū)已加裝投入使用電梯976部。蘇州市推動(dòng)老舊小區(qū)改造單元、物業(yè)管理單元和社會(huì)治理網(wǎng)格單元三網(wǎng)融合，創(chuàng)新紅色管家、共享物業(yè)等長(zhǎng)效管理模式。宿遷市嘗試政府和居民共同確定改造項(xiàng)目?jī)?nèi)容，政府兜底負(fù)責(zé)市政配套設(shè)施不完善等基礎(chǔ)問(wèn)題，居民共商共同出資改造其他問(wèn)題。

下一步，江蘇各地還將積極探索市場(chǎng)化參與機(jī)制，吸引電梯、快遞、停車、物業(yè)服務(wù)等專業(yè)機(jī)構(gòu)和社會(huì)資本，共同參與老舊小區(qū)各類服務(wù)設(shè)施改造、建設(shè)和運(yùn)營(yíng);支持發(fā)展養(yǎng)老、托育、家政等社區(qū)服務(wù)新業(yè)態(tài)。同時(shí)，吸引金融機(jī)構(gòu)參與。據(jù)悉，建設(shè)銀行江蘇省分行未來(lái)5年將提供600億元建設(shè)資金，支持南京和蘇州兩地城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造。

喚醒更多社會(huì)力量

老舊小區(qū)改造是一個(gè)解決老百姓最切實(shí)的生活條件的惠民工程，光靠政府財(cái)政投入是不可持續(xù)的，所以《意見(jiàn)》明確提出了由政府、居民、社會(huì)力量幾方共擔(dān)的解決方案——基礎(chǔ)類改造由政府資金重點(diǎn)支持，完善類改造部分由居民出資，提升類改造鼓勵(lì)社會(huì)力量參與。

改造內(nèi)容中，排水、道路等很多配套基礎(chǔ)設(shè)施改造具有公益性強(qiáng)、投資規(guī)模大、收益低的特點(diǎn)，融資能力總體來(lái)講有限，需要各級(jí)政府大力支持;但也有一些配套公共服務(wù)設(shè)施改造，比如說(shuō)停車、便民服務(wù)等具有一定的經(jīng)營(yíng)性收益，具備擴(kuò)大市場(chǎng)化融資規(guī)模的潛力和空間。

老舊小區(qū)改造是以社區(qū)為主戰(zhàn)場(chǎng)、居民為主體開(kāi)展的一項(xiàng)工作。改造完善類工程，為鼓勵(lì)居民積極參與老舊小區(qū)改造，解決居民出資意愿不強(qiáng)烈的問(wèn)題，《意見(jiàn)》出臺(tái)相關(guān)政策支持，鼓勵(lì)居民通過(guò)不同的方式來(lái)出資?！兑庖?jiàn)》明確支持小區(qū)居民提取住房公積金用于加裝電梯等自住住房的改造，減輕居民出資部分的籌資壓力。

加速 數(shù)據(jù)顯示，截至7月底，今年全國(guó)新開(kāi)工改造城鎮(zhèn)老舊小區(qū)2.22萬(wàn)個(gè)，占年度目標(biāo)任務(wù)（3.9萬(wàn)個(gè)）的56.4%，較6月末提高了16個(gè)百分點(diǎn)。

“真正讓老百姓直接出費(fèi)用的部分，只有電梯，其他都是間接的。”黃艷對(duì)此進(jìn)行了詳細(xì)說(shuō)明，例如停車場(chǎng)等設(shè)施可以采取改造完后付費(fèi)使用的方式，來(lái)支持改造、維護(hù)和建設(shè)費(fèi)用，也可以讓居民讓渡一些他們共有的公共空間和資源，如一些共有的房屋，拿來(lái)做養(yǎng)老、食堂、撫幼等場(chǎng)所?！翱梢酝ㄟ^(guò)不同的方式來(lái)出資，不見(jiàn)得只有一個(gè)出錢的方式?！?/p>

持續(xù)推動(dòng)老舊小區(qū)改造這項(xiàng)工作的關(guān)鍵，就是市場(chǎng)力量和社會(huì)力量。為進(jìn)一步激發(fā)這部分力量的主動(dòng)性，政府已經(jīng)出臺(tái)了多項(xiàng)減免稅費(fèi)的政策。一是參與政府統(tǒng)一組織的老舊小區(qū)改造的專業(yè)經(jīng)營(yíng)單位，其取得所有權(quán)的設(shè)施設(shè)備等配套資產(chǎn)改造所發(fā)生的費(fèi)用，可按規(guī)定計(jì)提折舊在稅前扣除;所發(fā)生的維護(hù)管理費(fèi)用，可按規(guī)定計(jì)入當(dāng)期費(fèi)用稅前扣除。二是在老舊小區(qū)改造中，為社區(qū)提供養(yǎng)老、托育、家政等服務(wù)的機(jī)構(gòu)，提供相關(guān)服務(wù)取得的收入可以按規(guī)定免征增值稅，并且減按90%計(jì)所得稅應(yīng)納稅所得額。三是用于提供社區(qū)養(yǎng)老、托育、家政服務(wù)的房產(chǎn)、土地，可以按規(guī)定免征契稅、房產(chǎn)稅等稅費(fèi)。

同時(shí)，為推動(dòng)各方力量參與改造，政府鼓勵(lì)原產(chǎn)權(quán)單位出資支持原職工住宅小區(qū)改造;鼓勵(lì)引導(dǎo)水、電、氣、暖、信等專業(yè)經(jīng)營(yíng)單位履行社會(huì)責(zé)任，出資參與改造相關(guān)管線設(shè)施設(shè)備，并負(fù)責(zé)后續(xù)維護(hù)更新管理。

國(guó)家發(fā)展改革委固定資產(chǎn)投資司負(fù)責(zé)人劉世虎認(rèn)為，城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造在惠民生、穩(wěn)增長(zhǎng)方面具有很強(qiáng)的帶動(dòng)作用。除了改造本身產(chǎn)生的更新改造投資以外，還會(huì)帶動(dòng)行業(yè)上下游多個(gè)行業(yè)的發(fā)展，帶動(dòng)居民戶內(nèi)改造、裝飾裝修、家電更新?！俺擎?zhèn)老舊小區(qū)改造作為保障性安居工程，能夠在改善困難群眾居住條件的同時(shí)，對(duì)穩(wěn)定投資增長(zhǎng)、發(fā)揮投資關(guān)鍵作用，起到重要的支撐作用。”

劉世虎表示，根據(jù)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，已經(jīng)有很多企業(yè)，包括民企國(guó)企，對(duì)老舊小區(qū)改造表示興趣?！啊兑庖?jiàn)》里面給予了很好的政策支持，而且市場(chǎng)主體也非常感興趣，現(xiàn)在很多地方都在積極地探索改造和服務(wù)模式，這非常關(guān)鍵?！?/p>

那么，作為老舊小區(qū)改造的重要力量，企業(yè)又是怎么看的呢？“說(shuō)到經(jīng)驗(yàn)，我覺(jué)得最最重要的一條，是有組織的強(qiáng)大保障?！眳⑴c廣州開(kāi)發(fā)區(qū)茅崗路以西城中村改造項(xiàng)目的富力城市更新集團(tuán)總裁助理兼廣州市騰順投資有限公司總經(jīng)理王建明談起舊改深有感觸?！跋衩忂@種耗時(shí)長(zhǎng)達(dá)10年的老舊改項(xiàng)目，涉及新舊政策的銜接、歷史遺留問(wèn)題的解決，因此，頂層設(shè)計(jì)、組織保障非常關(guān)鍵。”

他介紹，早在2010年，茅崗舊改項(xiàng)目就列入廣州全市52條全面改造“城中村”名單。該項(xiàng)目體量很大，占地面積79.5萬(wàn)平方米，是黃埔區(qū)近年舊改大盤之一。但在過(guò)去一段時(shí)間，該項(xiàng)目缺乏有效政策支撐，以致簽約率停滯。

“去年區(qū)里出臺(tái)‘城市更新10條政策，特別是近期出臺(tái)‘鐵軍8條措施以來(lái)，舊改工作有了更多強(qiáng)有力的政策依據(jù)，工作人員也更有底氣，項(xiàng)目突飛猛進(jìn)?！蓖踅鞅硎荆S埔區(qū)出臺(tái)首個(gè)黨建引領(lǐng)舊村拆遷鐵軍8條措施，從隊(duì)伍鍛造、激勵(lì)措施等多方面強(qiáng)化黨對(duì)舊村拆遷工作的全面領(lǐng)導(dǎo)。為此，魚(yú)珠街道專門派駐了一位副主任指導(dǎo)簽約拆遷工作?！百Y源力量自上而下，一貫到底。”王建明表示，得益于此，茅崗項(xiàng)目從去年11月1日啟動(dòng)集體物業(yè)簽約，僅用時(shí)1個(gè)月就完成了134宗集體物業(yè)100%簽約，并為改造項(xiàng)目創(chuàng)造了42萬(wàn)平方米的可建用地，集體物業(yè)收入翻番。