李錦

〔內(nèi)容提要〕 我國(guó)農(nóng)村環(huán)境糾紛解決機(jī)制遭遇諸多困境，導(dǎo)致農(nóng)民難以解決糾紛。原因在于地方政府執(zhí)法不嚴(yán)、環(huán)境活動(dòng)者缺乏法律意識(shí)和環(huán)境管理缺位?；诖耍斜匾⒍嘣纳鷳B(tài)環(huán)境糾紛解決機(jī)制破除農(nóng)村生態(tài)環(huán)境困境。建立農(nóng)村環(huán)境糾紛人民調(diào)解專門機(jī)構(gòu)，完善環(huán)境訴訟機(jī)制，完善農(nóng)村人民調(diào)解制度，加強(qiáng)法院對(duì)人民調(diào)解的指導(dǎo)工作，同時(shí)完善糾紛解決機(jī)制相關(guān)法律，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興。

〔關(guān)鍵詞〕 生態(tài)環(huán)境 農(nóng)村糾紛 解決機(jī)制

農(nóng)村作為我國(guó)社會(huì)最典型、最主要的基層組成部分，三農(nóng)問題始終是我國(guó)的工作重心。農(nóng)村需要加強(qiáng)和完善法制建設(shè)。目前，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)生態(tài)環(huán)境糾紛正處于轉(zhuǎn)型時(shí)期，糾紛解決機(jī)制存在諸多不足，如人民調(diào)解機(jī)構(gòu)缺乏、行政裁決制度不完善、訴訟成本較高，導(dǎo)致農(nóng)民難以解決糾紛嚴(yán)重影響農(nóng)民生活以及鄉(xiāng)村振興。

一、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境糾紛解決機(jī)制的困境

（一）人民調(diào)解機(jī)構(gòu)缺乏

人民調(diào)解是抗戰(zhàn)時(shí)期在延安革命根據(jù)地根據(jù)當(dāng)時(shí)國(guó)情以及現(xiàn)實(shí)需要?jiǎng)?chuàng)建的一種糾紛解決機(jī)制，為解決農(nóng)村糾紛，化解社會(huì)矛盾提供了一些便利。一是人民調(diào)解員素質(zhì)偏低。人民調(diào)解員大多是沒有經(jīng)過培訓(xùn)的村官，對(duì)于專業(yè)知識(shí)知之甚少，而且方式方法比較落后，這極大程度上限制了農(nóng)村糾紛的解決。二是人民調(diào)解的法律效力低下，更沒有明文規(guī)定人民調(diào)解的工作，導(dǎo)致無效調(diào)解問題的出現(xiàn)。三是未建立專門的人民調(diào)解機(jī)構(gòu)。

（二）訴訟成本較高

訴訟手段解決糾紛具有權(quán)威性、合法性、規(guī)范性以及強(qiáng)制性等特點(diǎn)，這是運(yùn)用訴訟手段解決農(nóng)村糾紛最明顯的優(yōu)勢(shì)所在，但用訴訟方式化解農(nóng)村糾紛也存在很大的局限性。一是訴訟費(fèi)用高昂，增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)。而且，訴訟的方式必須是親自到基層人們法院，這對(duì)處于偏遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)的人而言還要承擔(dān)往返的交通費(fèi)用，增加了農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。二是訴訟程序復(fù)雜，耗時(shí)較長(zhǎng)，導(dǎo)致農(nóng)民難以順利運(yùn)用訴訟手段維護(hù)自身權(quán)益。雖然訴訟手段調(diào)解農(nóng)村生態(tài)環(huán)境糾紛具有其他糾紛解決機(jī)制所不可比擬的專業(yè)性，但是法律規(guī)定訴訟解決機(jī)制的主要程序過于復(fù)雜，包括當(dāng)事人起訴、人民法院受理、開庭審理、判決等，所耗費(fèi)的時(shí)間精力是訴訟解決機(jī)制里最多的。

（三）仲裁準(zhǔn)入門檻過高

作為解決民事糾紛的途徑，相比較其他糾紛解決方式，仲裁的專業(yè)性與靈活性顯而易見，但對(duì)解決農(nóng)村生態(tài)環(huán)境糾紛而言，仲裁門檻過高，且仲裁機(jī)構(gòu)均設(shè)立在縣城或市區(qū)，對(duì)農(nóng)民而言十分不便，仲裁在解決農(nóng)村糾紛問題上的作用極為有限，因此解決農(nóng)村糾紛問題不太適用仲裁這一途徑。

二、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境糾紛的成因

生態(tài)環(huán)境糾紛是指環(huán)境活動(dòng)的主體在環(huán)境資源的開發(fā)、利用、保護(hù)、管理等過程中發(fā)生的因侵害環(huán)境權(quán)益行為而產(chǎn)生的爭(zhēng)議。這種爭(zhēng)議存在于平等主體的公民、法人和其他組織之間，也存在于在公民、法人和其他組織與國(guó)家機(jī)關(guān)之間。

（一）地方政府執(zhí)法不嚴(yán)和環(huán)境管理缺位

環(huán)境糾紛的成因中既有政府的亂作為，也有政府的不作為，政府有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)是環(huán)境糾紛高發(fā)的一個(gè)重要因素。這類環(huán)境糾紛表現(xiàn)為政府重經(jīng)濟(jì)發(fā)展而輕視環(huán)境保護(hù)，未能嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)境法律、法規(guī)，懈怠環(huán)境管理職責(zé)。在對(duì)環(huán)境有影響的建設(shè)項(xiàng)目的審批階段，未能嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)保第一審批權(quán)，環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度被架空或形同虛設(shè)。

（二）環(huán)境活動(dòng)者缺乏法律意識(shí)

一些環(huán)境活動(dòng)者嚴(yán)重違反法律，肆意污染或破壞環(huán)境，造成嚴(yán)重的環(huán)境事故。另外，還有一些環(huán)境活動(dòng)者缺乏環(huán)境道德，認(rèn)為其排污已達(dá)到國(guó)家或地方的相應(yīng)排放標(biāo)準(zhǔn)，拒絕采取進(jìn)一步可行的措施減少環(huán)境損害，從而累積形成環(huán)境問題導(dǎo)致環(huán)境糾紛。由于缺乏法律意識(shí)和環(huán)境道德，環(huán)境活動(dòng)者在開發(fā)和利用環(huán)境資源的過程中未能采取有力措施避免環(huán)境問題的產(chǎn)生，進(jìn)而侵害環(huán)境權(quán)益是產(chǎn)生環(huán)境糾紛的直接原因。

三、破除我國(guó)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境糾紛解決機(jī)制困境的可能性

生態(tài)環(huán)境污染問題日益嚴(yán)重，令群眾心生擔(dān)憂，使得群眾來信來訪越來越多，生態(tài)環(huán)境糾紛也越發(fā)嚴(yán)重。因此，我們應(yīng)當(dāng)建立起農(nóng)村多元化的糾紛解決機(jī)制，各方主體都應(yīng)承擔(dān)起責(zé)任。

（一）完善農(nóng)村人民調(diào)解制度

調(diào)解制度要有效有序進(jìn)行，關(guān)鍵在于人民調(diào)解員如何處理糾紛以及解決糾紛的能力。我國(guó)人民調(diào)解員可能在婚姻家庭糾紛及鄰里糾紛的處理上占據(jù)優(yōu)勢(shì)，以前人與人之間的生活糾紛依據(jù)道德習(xí)慣就能得以調(diào)整和解決。為了滿足農(nóng)村社會(huì)生活的不同需求，政府以及相關(guān)部分必須給人民調(diào)解員提供技能化的培訓(xùn)，更好地為人民謀利益。

1.加強(qiáng)法院對(duì)人民調(diào)解的指導(dǎo)工作。人民調(diào)解制度是一種具有中國(guó)傳統(tǒng)特色的解紛體制，但我國(guó)目前的人民調(diào)解遠(yuǎn)不足以解決當(dāng)前的糾紛矛盾，應(yīng)制定人民調(diào)解員管理辦法，依據(jù)《人民調(diào)解法》的相關(guān)規(guī)定并結(jié)合實(shí)際情況，調(diào)研和起草人民調(diào)解員管理辦法，以促進(jìn)調(diào)解工作高質(zhì)量的運(yùn)作。

2.加強(qiáng)對(duì)人民調(diào)解員的教育培訓(xùn)工作。培訓(xùn)內(nèi)容主要以學(xué)習(xí)《人民調(diào)解法》為主，并結(jié)合當(dāng)前現(xiàn)有的矛盾糾紛形式和人民調(diào)解工作實(shí)際，對(duì)人民調(diào)解員的專業(yè)技能進(jìn)行統(tǒng)一培訓(xùn)并進(jìn)行考核。為了能有效貫徹執(zhí)行，可采取定期檢查，定期考核等制度，建立獎(jiǎng)懲機(jī)制，對(duì)成績(jī)顯著且廣受人民群眾好評(píng)的人民調(diào)解員進(jìn)行表彰，對(duì)不重視群眾及工作差的人民調(diào)解員提出批評(píng)，以此引起重視，增強(qiáng)人們調(diào)解員的責(zé)任感，為調(diào)解工作的解決添磚加瓦。

3.擴(kuò)大調(diào)解工作的受案范圍。根據(jù)我國(guó)《人民調(diào)解法》的有關(guān)規(guī)定，我國(guó)人民調(diào)解的受理范圍僅限于婚姻家庭糾紛。應(yīng)該建立縣、鄉(xiāng)、村這三級(jí)人民調(diào)解組織網(wǎng)，拓寬人民調(diào)解的受案范圍，如側(cè)重放在生態(tài)環(huán)境糾紛解決的力度。生態(tài)環(huán)境糾紛可能比婚姻家庭糾紛等更為嚴(yán)重，危害村民的人身健康，因此拓寬人民調(diào)解的受案范圍，解決單一的生態(tài)環(huán)境糾紛，可為人民法院減輕負(fù)擔(dān)。

（二）完善農(nóng)村法律制度

為完善我國(guó)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境糾紛解決機(jī)制，有必要完善農(nóng)村法律制度，主要包括三個(gè)方面。

1.建立環(huán)境糾紛行政調(diào)解專門機(jī)構(gòu)。設(shè)立專門處理環(huán)境糾紛問題的行政職能機(jī)構(gòu)，可以在縣級(jí)政府環(huán)境保護(hù)部門內(nèi)設(shè)立專門處理生態(tài)環(huán)境糾紛的獨(dú)立機(jī)構(gòu)，并配備專門的處理糾紛人員。

2.完善環(huán)境公益訴訟機(jī)制。國(guó)家可以鼓勵(lì)和扶持公益性環(huán)保事業(yè)的發(fā)展并支持其依法開展相關(guān)的環(huán)境保護(hù)活動(dòng)，設(shè)置訴訟前的督促程序，即有環(huán)境糾紛問題的人民群眾可以先送達(dá)訴前督促部門，由其審核后先通知違法者在合理期限內(nèi)糾正違法行為并采取相應(yīng)的補(bǔ)救措施，如果違法者糾正了違法行為，便不用再提起訴訟，這可極大減少訴訟成本。情況緊急的可以直接進(jìn)行起訴。

3.完善相關(guān)立法，保證有法可依。可以在《環(huán)境保護(hù)法》中把仲裁列入生態(tài)環(huán)境糾紛的法定方式之一，把影響范圍廣的環(huán)境糾紛列入仲裁的范圍中。同時(shí)，設(shè)立專門的處理生態(tài)環(huán)境糾紛的委員會(huì)，依法仲裁生態(tài)環(huán)境糾紛。

本文著重介紹了我國(guó)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境糾紛，如果此糾紛得不到及時(shí)化解，將會(huì)加重矛盾沖突，影響農(nóng)村經(jīng)濟(jì)健康快速發(fā)展，甚至?xí)绊憞?guó)家與社會(huì)的安定。因此，我們要用理性化、法制化的途徑有效解決農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境糾紛，建立健全多元化的農(nóng)村糾紛解決機(jī)制，尤其是建立環(huán)境糾紛調(diào)解專門機(jī)制，從而為農(nóng)村生態(tài)環(huán)境糾紛的化解提供理論指導(dǎo)，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興。

（作者單位：西安財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院）

責(zé)任編輯：梁 欣