摘??要：無黨派人士作為獨立的一個方面參加多黨合作，是中國新型政黨制度的一大特色，也是對世界政黨政治文明的一大增量貢獻。它由一種政治生活慣例上升為一項國家制度安排，既是歷史發(fā)展的產(chǎn)物，也是政治設(shè)計的成果，體現(xiàn)了中國社會的特點和中國共產(chǎn)黨的政治智慧。無黨派人士參加多黨合作有其歷史邏輯和實踐邏輯，而貫穿其中的基本理論依據(jù)是無黨派人士的黨派性。我國無黨派人士在代表性、政治性、中介性、組織性等方面部分具備現(xiàn)代政黨的基本特征。實踐證明，無黨派人士參加多黨合作有獨特的功能價值：打造更具包容性的政黨政治生態(tài)，贏得內(nèi)外交流交往的主動權(quán)，實現(xiàn)政黨組織再生產(chǎn)和政黨制度可持續(xù)，構(gòu)建良性政治和社會秩序。新時代，中國共產(chǎn)黨站在治國理政戰(zhàn)略高度對無黨派人士給予新期待，有必要從國家治理現(xiàn)代化角度對無黨派人士在理論上作出新定位和新表述。參照“民主黨派是中國特色社會主義參政黨”這一定位，無黨派人士在我國新型政黨制度中的地位和作用可歸納為“自覺接受中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導、與中國共產(chǎn)黨通力合作、與各民主黨派共同履職的中國特色社會主義參政者”。在明確新定位的基礎(chǔ)上，要著力加強無黨派人士隊伍建設(shè)，回答和破解無黨派人士工作中面臨的社會基礎(chǔ)、認定登記、成長規(guī)律、“群而不黨”的組織和政治優(yōu)勢發(fā)揮、知聯(lián)會的定位和作用發(fā)揮、統(tǒng)戰(zhàn)部門的牽頭協(xié)調(diào)作用等理論、實踐和政策問題，形成完備的無黨派人士理論體系、政策體系和工作體系。

關(guān)鍵詞：新型政黨制度;多黨合作;無黨派人士;黨派性;中國特色社會主義參政者

中圖分類號：D613 ?文獻標識碼：A ??文章編號：2096-3378（2020）05-0009-16

中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的多黨合作和政治協(xié)商制度作為我國一項基本政治制度和新型政黨制度，是中國特色社會主義制度和國家治理體系的重要組成部分。構(gòu)成這一制度的主體，除了中國共產(chǎn)黨和八個民主黨派，還有無黨派人士。但多黨合作實踐中形成的無黨派人士參照民主黨派履行職能的思維定式和工作慣例，導致無黨派人士問題在理論研究中被長期忽視。部分人認為，既然無黨派人士參照民主黨派履行職能，那么把民主黨派理論研究清楚了，無黨派人士也就研究清楚了。然而，無黨派人士不像民主黨派那樣擁有正式的組織形式，這一群體在自身建設(shè)和履行職能過程中面臨的許多情況與問題，與民主黨派存在較大區(qū)別。這要求在現(xiàn)有民主黨派理論基礎(chǔ)上對無黨派人士進行細化研究，在我國政黨理論研究中對無黨派人士給予新的關(guān)照。

中央統(tǒng)戰(zhàn)部原副部長陳喜慶較早對無黨派人士稱謂的演變、界定、實質(zhì)、職能等基本理論問題進行研究。他從政治性、代表性和歷時性三個維度論證了無黨派人士的黨派性，指出無黨派人士在我國社會生活中具有不可替代的特殊地位和作用，認為多黨合作制度框架的保障、地位超脫的獨特優(yōu)勢和作用、領(lǐng)域廣泛、專業(yè)知識背景深厚等是無黨派人士參政議政的主要特點，強調(diào)應多從無黨派人士角度開展黨外知識分子工作^[1-3]。有學者研究了無黨派人士與我國多黨合作制度之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，認為多黨合作制度是黨與非黨聯(lián)盟在政黨制度上的體現(xiàn)，而發(fā)揮無黨派人士作用是堅持完善多黨合作制度的重要方面^[4]。有學者從代表性、政治性、組織性三個維度分析無黨派人士的黨派性問題，認為無黨派人士部分具備現(xiàn)代政黨的特征^[5]。有學者對黨外知識分子、無黨派知識分子和無黨派人士的內(nèi)涵和外延進行了比較和辨析，指出新時代無黨派知識分子政治參與問題，主要是無黨派人士的政治參與問題;所聯(lián)系群眾的不固定性和表達利益訴求的多樣性與不確定性、非組織化的制度性參與，是無黨派人士政治參與的基本特點;提高政治參與意識和能力、重視政治引導、注重安排后的作用發(fā)揮，是新時代更好發(fā)揮無黨派人士積極作用的著力點^[6]。

相關(guān)研究為理解無黨派人士在我國新型政黨制度中的地位和作用提供了啟發(fā)，但研究的延展度和深度仍有較大提升和挖掘空間。目前的研究狀況與無黨派人士在我國新型政黨制度中的地位及實際發(fā)揮的功能明顯不符。無黨派人士參加多黨合作是我國新型政黨制度的一大特色和優(yōu)勢。那么，其形成和確立的歷史邏輯是什么，理論和實踐依據(jù)是什么，價值和功能優(yōu)勢體現(xiàn)在哪些方面，新時代如何實現(xiàn)與時俱進？回答好這些問題，對新時代進一步發(fā)揮無黨派人士的積極作用，新型政黨制度在理論邏輯上更加自洽、在實踐運行中更好體現(xiàn)效能，均具有重要意義。

一、無黨派人士參加多黨合作的歷史邏輯：由政治慣例到制度安排的主體性賦權(quán)

從歷史維度看，中國的無黨派人士與現(xiàn)代政黨相伴而生。中國共產(chǎn)黨基于統(tǒng)一戰(zhàn)線的策略要求和戰(zhàn)略考慮，很早就關(guān)注到這一群體并通過統(tǒng)戰(zhàn)工作對他們加以團結(jié)和聯(lián)系，逐步明確和制定了一系列方針政策。

其一，大革命至抗日戰(zhàn)爭時期，中國共產(chǎn)黨與無黨派人士的合作和協(xié)商構(gòu)成中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的多黨合作和政治協(xié)商實踐的最初起點。在大革命時期，聯(lián)合戰(zhàn)線的建立不僅實現(xiàn)了國民黨與共產(chǎn)黨的第一次合作，而且把許多無黨派人士吸納到國民革命陣營中。土地革命戰(zhàn)爭時期，許多無黨派人士尤其是以魯迅先生為代表的一批無黨無派的文化界知名人士投入傳播進步思想、反對國民黨文化“圍剿”、爭取民主自由的斗爭中。中國共產(chǎn)黨及時推動成立左翼作家聯(lián)盟，將他們團結(jié)在周圍?？谷諔?zhàn)爭期間，無黨派人士與全國人民一道廣泛參加抗日救亡活動，并開始作為一支獨立的政治力量登上政治舞臺。一大批無黨派人士參加了中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的抗日根據(jù)地“三三制”政權(quán)建設(shè)。后來，郭沫若、莫德惠等9位無黨派人士還以“社會賢達”身份參加了1946年的政治協(xié)商會議。這一階段，中國共產(chǎn)黨倡導建立最廣泛的抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線，開始有意識地將無黨派人士與黨派力量并列，在統(tǒng)戰(zhàn)工作中予以統(tǒng)籌考慮。中國共產(chǎn)黨習慣上把無黨派人士和各民主黨派代表人士一起統(tǒng)稱為民主人士。毛澤東在1941年11月6日所作的《在陜甘寧邊區(qū)參議會的演說》中指出：“國事是國家的公事，不是一黨一派的私事。因此，共產(chǎn)黨員只有對黨外人士實行民主合作的義務(wù)，而無排斥別人、壟斷一切的權(quán)利?！伯a(chǎn)黨的這個同黨外人士實行民主合作的原則，是固定不移的，是永遠不變的。只要社會上還有黨存在，加入黨的人總是少數(shù)，黨外的人總是多數(shù)，所以黨員總是要和黨外的人合作?！?sup>[^7]事實上，在抗日根據(jù)地“三三制”政權(quán)中與中共合作的黨外人士，主要是無黨派人士。以陜甘寧邊區(qū)民意機關(guān)為例，當時設(shè)邊區(qū)、縣、鄉(xiāng)三級參議員，邊區(qū)參議員根據(jù)1945年第三次選舉結(jié)果，一共有議員170人。從黨派身份看，共產(chǎn)黨員61人（占35.9%），國民黨黨員19人（占11.2%），無黨派人士89人（占51%）^[8]。無黨派民主人士李鼎銘當選為陜甘寧邊區(qū)政府副主席。他提出的精兵簡政議案，得到中共中央的高度評價和采納。

其二，從解放戰(zhàn)爭到中華人民共和國成立，無黨派人士的地位在軍事斗爭和協(xié)商建國的實踐中得到進一步確認。1946年6月全面內(nèi)戰(zhàn)爆發(fā)后，“社會賢達”發(fā)生分化。郭沫若等人反對內(nèi)戰(zhàn)，參加了民主反蔣活動。當時有許多無黨派民主人士活躍在第二條戰(zhàn)線上，除了統(tǒng)領(lǐng)文化大軍的郭沫若，還有受到國民黨嚴重壓迫的馬寅初、李達，在北平遭到拘捕的符定一，在上海一直奮斗的宗教界人士吳耀宗，等等。莫德惠等人則倒向國民黨，后來還參加了國民黨單方面組織召開的國民大會和國民政府。這讓不少民主人士對“社會賢達”稱謂產(chǎn)生了反感。1948年4月30日，中共中央發(fā)布“五一”口號，號召“各民主黨派、各人民團體及社會賢達，迅速召開政治協(xié)商會議，討論并實現(xiàn)召集人民代表大會，成立民主聯(lián)合政府”^[9]。5月5日，郭沫若首次以“無黨派”名義與在香港的各民主黨派領(lǐng)導人一起致電毛澤東，響應“五一”口號。毛澤東在8月1日的復電中，肯定了這一稱謂，并首次使用“無黨無派民主人士”的稱謂^[10]。1949年6月19日，周恩來在新政協(xié)籌備會第一次全體會議上發(fā)表了《關(guān)于無黨派民主人士的稱謂與實質(zhì)》的重要講話，第一次系統(tǒng)闡述了無黨派民主人土的稱謂、實質(zhì)、地位、作用等理論政策，這是中國共產(chǎn)黨關(guān)于無黨派人士問題的一篇重要文獻。在這篇講話中，周恩來指出，無黨派人士“在形式上沒有結(jié)成黨派，但實質(zhì)上是有黨派性的”^[11]，是“沒有黨派組織的有黨派性的民主人士”^[11]127。這一論斷成為無黨派民主人士作為黨派單位參加新政協(xié)的主要理論依據(jù)。參加新政協(xié)的黨派單位共有14個（含中共和新民主主義青年團），無黨派民主人士列第五，排在中共、民革、民盟、民建之后。從政治安排情況看，除組成無黨派民主人士界別的12位代表，還有許多無黨派民主人士被安排在其他界別。

其三，中華人民共和國成立后，無黨派人士與民主黨派一起參加多黨合作逐步成為一項政治慣例。第一屆中央人民政府組成人員中有不少無黨派民主人士。中央人民政府委員會副主席中有宋慶齡，中央人民政府委員56人中有8位無黨派人士（陳嘉庚、馬寅初、郭沫若、沈雁冰、陳叔通、傅作義、張奚若、張難先）。郭沫若任政務(wù)院副總理，政務(wù)院各部委辦行署中也有一些無黨派民主人士擔任主要領(lǐng)導職務(wù)。在1951年召開的第二次全國統(tǒng)戰(zhàn)工作會議上，李維漢強調(diào)：“今天我們強調(diào)民主黨派，不要忽略了無黨派民主人士，否則就會走上另一個偏向。無黨派人士的人數(shù)很多，忽略了他們會犯大錯誤。應經(jīng)常注意使各方面的活動與工作，都要有他們的份，只要有民主黨派參加的地方，就要想到無黨派分子?！?sup>[^12]1956年我國社會主義改造完成后，中共八大關(guān)于政治報告的決議繼續(xù)指出：“必須按照長期共存、互相監(jiān)督的方針，繼續(xù)加強同各民主黨派和無黨派民主人士的合作?！?sup>[^13]

其四，改革開放以來，無黨派人士在我國新型政黨制度發(fā)展完善進程中得到制度化確認。1989年底中共中央頒布《關(guān)于堅持和完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見》（簡稱1989年14號文件），首次明確多黨合作是我國一項基本政治制度、民主黨派是參政黨。1989年14號文件雖沒有專門論及無黨派人士在多黨合作制度中的地位和作用，但在關(guān)于政治協(xié)商、參政議政和民主監(jiān)督等一系列制度安排中，對無黨派人士和民主黨派的參與作了統(tǒng)一部署。進入21世紀，中共中央對無黨派人士在國家政治生活尤其是多黨合作制度中的地位和作用進行了專門研究，作出了明確定位。江澤民指出：多黨合作不僅包括中國共產(chǎn)黨和民主黨派的合作，也包括中國共產(chǎn)黨同無黨派人士的合作^[14]。2000年2月，中央統(tǒng)戰(zhàn)部下發(fā)的《關(guān)于加強新時期無黨派人士工作的意見》指出：“無黨派人士是我國政黨政治生活中不可缺少的一支重要力量”，加強這方面工作是堅持和完善多黨合作制度的重要內(nèi)容^[15]。這一政策觀點得到中央肯定和認可，后被吸納到中共中央有關(guān)文件中。2000年底頒布的《關(guān)于加強統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的決定》、2005年初出臺的《關(guān)于進一步加強中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的意見》（簡稱2005年5號文件）等文件，都強調(diào)無黨派人士是我國政治生活中的一支重要力量，并指出做好無黨派人士工作、發(fā)揮無黨派人士作用是堅持和完善多黨合作制度的重要內(nèi)容和必然要求^[16-17]。2015年頒布的《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例（試行）》（簡稱《統(tǒng)戰(zhàn)工作條例》）規(guī)定：“無黨派人士可以參照民主黨派履行職能。”^[18]

可見，無黨派人士作為中國共產(chǎn)黨倡導、領(lǐng)導和組織的統(tǒng)一戰(zhàn)線的重要組成部分，在革命、建設(shè)和改革各個階段都得到了中國共產(chǎn)黨的高度重視。尤其是中華人民共和國成立以來，中國共產(chǎn)黨因應形勢發(fā)展，不斷豐富和完善無黨派人士理論政策和制度體系。無黨派人士作為多黨合作重要主體與民主黨派共同履職，逐步由政治生活慣例上升為國家制度安排，在政治生活中獲得主體性賦權(quán)。

二、無黨派人士參加多黨合作的理論依據(jù)：從自然形成到政治建構(gòu)的黨派性界定

中國新型政黨制度既是“長成的”，也是“做成的”^[19]。同理，無黨派人士參加多黨合作，既是歷史發(fā)展的產(chǎn)物，也是政治設(shè)計的成果，貫穿其中的基本理論依據(jù)是無黨派人士雖然“在形式上沒有結(jié)成黨派，但實質(zhì)上是有黨派性的”^[11]125。這一論斷最早在新政協(xié)籌備過程中由周恩來代表中國共產(chǎn)黨提出。這一論斷的提出既有政治吸納和政治平衡的策略考慮，更是建立在中國共產(chǎn)黨對無黨派民主人士的歷史經(jīng)歷與群體特點進行科學分析的基礎(chǔ)之上。

其一，無黨派民主人士具有鮮明的黨派性。首先，他們具有一定的代表性，在當時社會上無黨無派的中間階層中具有一定影響力。其主要社會基礎(chǔ)跟民主黨派一樣，也是民族資產(chǎn)階級、城市小資產(chǎn)階級及其知識分子。他們雖然“沒有組織一個政黨或者政治團體，但卻領(lǐng)導著很大一批民主人士，聯(lián)系著許多方面的人士在奮斗著”^[11]125-126。李維漢指出：“政治代表有正式組織的，即有綱領(lǐng)有章程的，這就形成了政黨;有非正式組織的，即無綱領(lǐng)無章程的;也有無組織的，如現(xiàn)在的無黨派民主人士?！?sup>[^12]68其次，他們的主張和活動具有鮮明的政治性。在新民主主義革命時期，他們長期參加民主政治活動，參加反對帝國主義、封建主義、官僚資本主義的斗爭，提出了與民主黨派類似的政治主張，也跟民主黨派一起響應了中國共產(chǎn)黨的“五一”口號，共同參與協(xié)商建國。在響應“五一”口號時，他們自覺放棄“社會賢達”的稱謂，轉(zhuǎn)而采用“無黨派”的稱謂，這本身就表達了一種鮮明的政治立場。再次，他們是一支獨立于中國共產(chǎn)黨和各民主黨派之外的政治力量，曾在全國層面以“社會賢達”的名義開展政治活動，在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的抗日根據(jù)地內(nèi)以“黨外人士”“無黨派人士”的身份參政議政。

其二，無黨派民主人士稱謂具有鮮明的歷史性。對于“民主人士”，1951年中央統(tǒng)戰(zhàn)部在《關(guān)于“民主人士”定義問題答西北局統(tǒng)戰(zhàn)部》的文件中專門界定：“‘民主人士是對參加人民民主運動某些黨外人士的一種政治稱號。一般的說，‘民主人士應具備下列兩個條件：（一）解放前多少參加過人民民主運動（包括起義在內(nèi)）或解放前采取善意中立態(tài)度而在解放后參加過人民民主活動。（二）在中間階級或民主黨派中有一定的代表性?！?sup>[^20]可見，無黨派民主人士是在中國民主革命這一特定歷史時期形成的特定政治群體，他們的這種“黨派性”實際上是內(nèi)生演化、自然形成、時勢造就的。這也決定了無黨派民主人士只能是“一代而止”，不會有第二代、第三代。他們的這種“黨派性”不可能自然而然地被繼承下來。

其三，中華人民共和國成立后一段時期，多黨合作作為統(tǒng)戰(zhàn)政策的重要組成部分得到中國共產(chǎn)黨的高度重視，但還沒有作為一項國家制度穩(wěn)固下來，民主黨派存廢問題也幾次被提出。以毛澤東為代表的中國共產(chǎn)黨人基于對中國歷史上政權(quán)建設(shè)正反兩方面經(jīng)驗教訓的總結(jié)吸取和對社會主義政權(quán)長治久安的戰(zhàn)略考慮，講清楚了為什么新中國要搞多黨合作的基本道理;有意識地保留了民主黨派，給當代中國留下了一份寶貴的政治資源和制度遺產(chǎn)。中華人民共和國成立初期，有人同樣提出過無黨派民主人士的存廢問題。在1954年全國政協(xié)召開的一次常委會上，有人就提出可取消無黨派民主人士界別。周恩來明確表示不同意。他認為，無黨派的歷史作用還未完成，不用急^[4]。此后，無黨派民主人士作為一個界別在政協(xié)中一直保留著。20世紀90年代，隨著老一輩無黨派民主人士逐步退出歷史舞臺，無黨派人士的存廢問題再次被提出，中國共產(chǎn)黨經(jīng)過慎重研究和討論，就新時期無黨派人士群體存在的客觀性、應當具備的條件、在國家政治社會生活中的作用、代表人士的培養(yǎng)選拔、與過去無黨派民主人士和黨外知識分子的區(qū)別等問題達成了基本共識。無黨派人士作為我國政治生活中一支獨立政治力量、人民政協(xié)中一個專門界別、多黨合作中一個重要主體的定位，逐步成為新時期國家制度建設(shè)尤其是政黨制度建設(shè)過程中重要的理論自覺與政治設(shè)計。

從當時的討論及之后的發(fā)展來看，形成這種理論自覺與政治設(shè)計具有重要考量。一是對歷史的尊重和沿襲。歷史上，無黨派人士在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的革命和國家建設(shè)事業(yè)中發(fā)揮了特殊重要的作用，尤其在中華人民共和國成立以來一直都是國家政治生活中的一支重要力量和統(tǒng)一戰(zhàn)線中的一個重要方面。二是對現(xiàn)實和未來的分析和把握。無黨派人士對于現(xiàn)在和未來的國家治理和現(xiàn)代化建設(shè)仍具有特殊重要的價值。他們所擁有和掌握的知識資本和關(guān)系資源（大多擁有豐富的社會資本和海外聯(lián)系），是優(yōu)化國家治理、推動現(xiàn)代化建設(shè)的重要因素。

新時期無黨派人士繼續(xù)作為一支獨立政治力量參加多黨合作得到理論認可，但政策和理論討論中對“黨派性”這一最基本也是最主要的邏輯存在意見分歧。一種觀點認為，新時期無黨派人士在特定意義上講仍具有一定的黨派性，但從現(xiàn)實政治考慮，不宜突出和強化無黨派人士的黨派性，建議用“政治性”替代“黨派性”。另一種觀點認為，新時期無黨派人士不具有黨派性，也不應該有黨派性。兩種觀點表面上看互相矛盾，但均對新時期無黨派人士的黨派性尤其是組織性問題抱有一定的政治顧慮：或是擔心太過松散和無組織而導致無黨派人士政治參與的無序、低效和政治認同的游離，或是擔心太過緊密和有組織而導致政治資源配置的失衡，甚至打破我國現(xiàn)有政黨制度的格局。對無黨派人士黨派性的回避和否認，為從理論上講清楚無黨派人士為什么參加多黨合作并且可以參照民主黨派履行職能，留下了明顯的邏輯漏洞。這也成為新時代加強中國新型政黨制度理論研究、提升中國新型政黨制度話語權(quán)必須回答和解決的一個重大問題。

政黨是人類社會的一種重要組織現(xiàn)象，現(xiàn)代政黨更是現(xiàn)代民主政治得以運轉(zhuǎn)的核心機制之一。學者們從不同角度對政黨進行定義。有的強調(diào)政黨的意識形態(tài)根源，有的強調(diào)政黨作為獲取政權(quán)的工具，有的強調(diào)政黨是被用來組織和簡化選民選擇以便影響政府行為的重要協(xié)調(diào)工具，但最終沒有能夠就“什么是政黨”達成一致看法^[21]。筆者認為，現(xiàn)代政黨的基本特征主要體現(xiàn)在代表性、政治性、中介性、組織性四個方面。所謂代表性，指的是從政黨與社會關(guān)系看，政黨的根基在社會，政黨都有自己的階級階層基礎(chǔ)和社會基礎(chǔ)，并總是要代表一定階級、階層、集團或群體的思想觀念、利益訴求、價值主張。所謂政治性，指的是從政黨與國家關(guān)系看，政黨的舞臺在國家，政黨都有明確的政權(quán)目標（或執(zhí)掌政權(quán)，或參加政權(quán)，這是政黨不同于其他社會組織的本質(zhì)特征所在）和政治綱領(lǐng)，并通過對國家治理和政府施政的實際參與來實現(xiàn)政治綱領(lǐng)。所謂中介性，指的是從國家—政黨—社會關(guān)系看，政黨發(fā)揮著溝通和聯(lián)結(jié)國家與社會的功能。“政黨存在的主要原因之一就是溝通人民和政府之間的聯(lián)系?！?sup>[^22]社會通過政黨參與國家、影響決策、監(jiān)督公權(quán)，國家通過政黨引領(lǐng)社會、動員民眾、整合利益。所謂組織性，指的是從政黨內(nèi)部看，政黨（尤其是群眾性政黨）具有一定廣泛性的組織形式，包括一定的成員規(guī)模、組織架構(gòu)、運行機制和組織紀律等。當然，這些特征是從一般和共性意義上講。如果加入時間和空間的維度，結(jié)合政黨的產(chǎn)生背景、活動環(huán)境、使命任務(wù)等因素，這些特征在不同政黨身上的呈現(xiàn)往往各具特色。

從代表性、政治性、中介性、組織性四個方面來考察，無黨派人士群體仍部分具備現(xiàn)代政黨的基本特征：

首先，從代表性維度看，無黨派人士雖然沒有明確而特定的聯(lián)系對象，但有約定俗成進而由制度規(guī)定的社會基礎(chǔ)。從邏輯上講，無黨派人士存在的社會基礎(chǔ)和依據(jù)首先是在中國共產(chǎn)黨和八個民主黨派之外有規(guī)模龐大、分布廣泛的無黨無派群眾。在中國政黨制度框架內(nèi)，中國共產(chǎn)黨代表包括占全國人口絕大多數(shù)的無黨派工農(nóng)群眾在內(nèi)的最廣大人民群眾的根本利益。一般認為，無黨派人士的社會基礎(chǔ)和民主黨派大致相同，當前主要包括一部分社會主義勞動者、社會主義事業(yè)建設(shè)者和擁護社會主義愛國者。無黨派人士反映和代表這部分人尤其是其中知識分子群體的具體利益和要求，同時協(xié)助中國共產(chǎn)黨反映和代表最廣大人民群眾的根本利益。從實踐層面看，從中央到地方，各級統(tǒng)戰(zhàn)部門發(fā)現(xiàn)和培養(yǎng)了一大批無黨派代表人士。他們以無黨派人士這一特殊的政治身份履職盡責，在各自領(lǐng)域團結(jié)、帶動和影響著更多的人。隨著知識、科技、文化等要素和資源在國家治理和現(xiàn)代化建設(shè)中的作用日益凸顯，無黨派人士依托其突出的知識背景和專業(yè)特長在本職崗位建功立業(yè)，并且通過參政議政將其影響力擴展至更大的社會層面，從而使自身的代表性更為廣泛。

當然，無黨派人士的代表性與民主黨派的代表性有所不同。八個民主黨派在發(fā)展成員時有各自相對明確的重點分工。這意味著每個民主黨派首先是各自所重點聯(lián)系的那部分群眾的代表，“反映和代表各自所聯(lián)系群眾的具體利益和要求”^[17]674。而無黨派人士廣泛分布在各種行業(yè)和領(lǐng)域、各類組織和機構(gòu)中，由于沒有組織載體，其活動一般是以個體形式開展，也就不可能固定地聯(lián)系和代表某一部分特定的群眾。同樣，也沒有哪一個階層或哪一部分群眾會認為無黨派人士是自己的政治代表。事實上，無黨派人士的代表性不體現(xiàn)在代表某一個特定的階層和群體上，而體現(xiàn)在其利益訴求的代表性：當其主張反映了某個群體的具體利益和要求時，便代表著這個群體的利益訴求;而當其主張反映另一個群體的具體利益和要求時，便代表著另一個群體的利益訴求。與民主黨派的代表性相比，無黨派人士的代表性具有非組織性、不穩(wěn)定性、多元性等特點^[23]。

其次，從政治性維度看，無黨派人士雖然沒有獨立而統(tǒng)一的政治綱領(lǐng)，但有基本的政治共識和廣泛深入的政治參與活動。由于社會基礎(chǔ)涵蓋范圍廣，無黨派人士本身是一個內(nèi)部差異性很大的群體，加之沒有正式的組織化形式和機制，難以凝聚和提煉整體的政治目標和主張，不可能像正式的政黨組織那樣制定獨立而統(tǒng)一的政治綱領(lǐng)。但作為中國共產(chǎn)黨組織和領(lǐng)導的統(tǒng)一戰(zhàn)線的重要方面、中國新型政黨制度的重要主體，無黨派人士作為一個群體，在自覺接受中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導、始終堅持走中國特色社會主義道路、堅持和完善中國新型政黨制度等方面，具有基本的政治共識和較強的政治責任感。受政治共識和政治責任感的驅(qū)使，無黨派人士以主人翁姿態(tài)積極參與國家政治生活尤其是多黨合作實踐，所從事活動具有鮮明的政治性。中國知識分子歷來有關(guān)心政治、參與政治的傳統(tǒng)。無黨派人士的主體是知識分子，繼承和發(fā)揚了這一傳統(tǒng)，在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導下積極履行參政議政、民主監(jiān)督、政治協(xié)商等基本職能，在推動政權(quán)建設(shè)、優(yōu)化政治過程方面發(fā)揮著重要作用。截至2012年底，無黨派身份的各級人大代表有17萬人、政協(xié)委員有31萬人;中央和省級統(tǒng)戰(zhàn)部無黨派人士重點人物庫1.3萬人，其中副廳級以上領(lǐng)導干部900多人^[24]。截至2019年9月，有500余名無黨派人士擔任全國人大代表、全國政協(xié)委員，16名無黨派人士進入國家機關(guān)和省級人大、政府、政協(xié)領(lǐng)導班子，3名無黨派人士擔任中管高校校長，20名無黨派人士被聘為最高檢、最高法等單位的特約人員，國務(wù)院參事和中央文史研究館現(xiàn)任館員中無黨派人士分別有17人（占36.9%）和22人（占34.9%）。中共十八大以來，中共中央召開或委托有關(guān)部門召開協(xié)商會、座談會、情況通報會共149次，習近平總書記主持召開29次，無黨派代表人士有133人次參加了中央高層協(xié)商座談會，55人次發(fā)言，所提意見建議得到中央領(lǐng)導同志充分肯定，有的還被吸收進重大決策^[25]。僅2019年一年，以無黨派人士為主的黨外知識分子建言獻策專家組共形成建言獻策成果100多篇，整理報送中共中央近20篇;有不少研究成果被吸收進無黨派人士在中共中央和國務(wù)院有關(guān)協(xié)商座談會上的發(fā)言，得到中央領(lǐng)導同志的重視^[26]。

再次，從中介性維度看，無黨派人士尤其是代表人士實際發(fā)揮著溝通、聯(lián)結(jié)執(zhí)政者與一部分社會主義勞動者、社會主義事業(yè)建設(shè)者和擁護社會主義愛國者的橋梁和紐帶作用。無黨派人士同民主黨派一樣，具有鮮明的統(tǒng)戰(zhàn)性，而且其統(tǒng)戰(zhàn)性是客體性與主體性的辯證統(tǒng)一。他們不僅是中國共產(chǎn)黨的統(tǒng)戰(zhàn)工作對象，同時是中國共產(chǎn)黨向他們背后以部分無黨無派知識分子為主的階層和群體開展統(tǒng)戰(zhàn)工作的重要幫手。主客體的統(tǒng)一，意味著無黨派人士尤其是其代表人士不單單只是作為“社會的部分”參與國家公共事務(wù)的協(xié)商、決策、管理和監(jiān)督，同時也作為“國家的代表”將執(zhí)政黨和政府的政策和意志傳遞給社會尤其是他們所聯(lián)系和代表的階層和群眾，并進行必要的宣傳和動員工作，從而事實上扮演了國家（執(zhí)政黨）與社會之間橋梁和紐帶的角色。

最后，從組織性維度看，無黨派人士雖然沒有形成正式的政治組織，但有大概的成員邊界和一定的組織化程度。無黨派人士不像一般政黨那樣有正式的組織形式、系統(tǒng)的組織架構(gòu)和一定的組織紀律，其邊界相對模糊和開放，這是無黨派人士的一個重要特點和優(yōu)勢。對這種模糊性和開放性如果處理和運用得當，既有助于統(tǒng)戰(zhàn)部門在更廣范圍、以更靈活方式開展工作，也有助于提升新型政黨制度的包容性和適應性。沒有正式的政治組織，不代表沒有邊界、完全散沙一盤。在20世紀末，我國理論界和實務(wù)界達成一個重要共識：新時期無黨派人士雖然有廣泛的社會基礎(chǔ)，但無黨派人士的數(shù)量不宜太多，其代表人士更應當少而精?；谶@樣的共識，有關(guān)方面就新時期無黨派人士應當具備的條件進行了討論。2000年，中央統(tǒng)戰(zhàn)部印發(fā)的《關(guān)于加強新時期無黨派人士工作的意見》首次明確了無黨派人士的三項條件：有一定的社會地位和代表性，有較強的參政議政愿望和能力，具有無黨無派身份。2005年5號文件指出，無黨派人士是指沒有參加任何黨派、對社會有積極貢獻和影響的人士，其主體是知識分子。

《統(tǒng)戰(zhàn)工作條例》在綜合上述兩個文件的政策觀點和實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，明確了無黨派人士的四項基本條件。第一，具有無黨無派身份。這是必要條件，但不是唯一條件。無黨無派的人不都是無黨派人士。第二，主體是知識分子。這主要區(qū)分了無黨派人士和無黨派群眾。廣大無黨無派的工農(nóng)基本群眾，盡管在統(tǒng)一戰(zhàn)線中居于基礎(chǔ)聯(lián)盟地位，但并非統(tǒng)戰(zhàn)意義上的無黨派人士。無黨派人士是以無黨無派知識分子為主體的社會群體，主要分布在教育、科技、文化、藝術(shù)、醫(yī)衛(wèi)、國家機關(guān)、群團組織、國有企業(yè)、“兩新”組織等領(lǐng)域。第三，有參政議政的愿望和能力。不是所有無黨無派的知識分子都是無黨派人士。無黨派人士是一種政治面貌，體現(xiàn)一種政治身份，他們必須對參政議政有愿望和熱情，也需要具備一定的參政議政能力。而且，有很大一部分無黨無派知識分子，更加希望能專注于自己的專業(yè)領(lǐng)域，對參政議政興趣較小，可能也不具備相應的能力。那么，他們主要被視為統(tǒng)戰(zhàn)意義上的黨外知識分子，而非無黨派人士。第四，需要在社會上和專業(yè)領(lǐng)域中有一定影響力和號召力，能夠發(fā)揮正能量，具有一定層次^[27]。四項基本條件為無黨派人士群體框定了大概的邊界。

在工作層面，中央統(tǒng)戰(zhàn)部于2007年下發(fā)了《關(guān)于“無黨派人士”政治面貌規(guī)范使用的意見（試行）》，專門就“無黨派人士”政治面貌的使用范圍做了規(guī)定，主要包括兩大類。一類是已經(jīng)做過各類政治安排、實職安排和社會安排的無黨派人士，主要包括各級人大代表和政協(xié)委員中的無黨派人士，擔任縣級（包括相當于縣級的區(qū)）以上政府部門和司法部門領(lǐng)導職務(wù)的無黨派人士，在人民團體中擔任領(lǐng)導職務(wù)的無黨派人士。另一類是各級統(tǒng)戰(zhàn)部門聯(lián)系和培養(yǎng)的無黨派人士，主要包括經(jīng)有關(guān)部門推薦并列入各級統(tǒng)戰(zhàn)部門無黨派人士名單和人物庫內(nèi)的無黨派人士。在充分發(fā)揮無黨派人士個體專長和優(yōu)勢的同時，為更好體現(xiàn)其群體作用，近年來各級統(tǒng)戰(zhàn)部門和無黨派人士共同努力，探索出一些工作載體，包括知聯(lián)會、建言獻策專家組（小組）、黨外知識分子智庫、考察團、服務(wù)團等組織載體，政黨協(xié)商前就協(xié)商議題廣泛征求無黨派人士意見、組織部分無黨派人士集體討論，組織政協(xié)無黨派人士界別委員以界別名義開展活動等機制載體。知聯(lián)會雖然不是無黨派人士的政治組織（更不是所謂“第九個民主黨派”），但作為基層統(tǒng)戰(zhàn)工作的創(chuàng)新成果，是統(tǒng)戰(zhàn)部門直接領(lǐng)導的工作載體，是團結(jié)聯(lián)系黨外知識分子和開展無黨派人士工作的重要組織平臺。截至2019年9月，全國已有29個省區(qū)市和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團、15個副省級市、280多個地市、1 200多個區(qū)縣和600多家高校、科研院所、國有企業(yè)、園區(qū)成立了知聯(lián)會。無黨派人士由此得以“組織起來”，實現(xiàn)由“單槍匹馬”向“群策群力”的轉(zhuǎn)變。

綜上，今天的無黨派人士仍具有黨派性，無黨派人士作為一個群體具備了現(xiàn)代政黨的某些基本特征。無黨派人士的黨派性具有鮮明的時代特點，不是從老一代無黨派民主人士那里自然繼承過來，而主要通過中國共產(chǎn)黨的統(tǒng)戰(zhàn)工作主動建構(gòu)出來，體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨的政治智慧。無黨派人士工作的主動權(quán)掌握在中國共產(chǎn)黨手中。只要政治上領(lǐng)導和引導正確、工作中理解和把握到位，無黨派人士的黨派性不僅不會成為影響中國新型政黨制度健康發(fā)展的消極因素，反而會成為更好發(fā)揮無黨派人士群體作用、體現(xiàn)中國新型政黨制度效能的積極因素。

三、無黨派人士參加多黨合作的實踐依據(jù)：從特殊實踐到政治文明的增量貢獻

政黨政治是人類社會發(fā)展到一定歷史階段出現(xiàn)的社會政治現(xiàn)象，也是現(xiàn)代政治的主流形式。在實行政黨政治的許多國家和地區(qū)，普遍存在無黨無派人士。他們?yōu)椴粚儆谌魏握h的公職人員或有一定政治和社會影響力的人，也被稱為無黨籍人士、獨立人士，在選舉時又被稱為獨立候選人。雖然他們當選最高立法機構(gòu)議員的難度一般比較大，但在地方議會中所占的比重往往較高。在歐美一些國家和日本，無黨無派人士在最高立法機構(gòu)占1%～5%的席位，在地方議會占10%～50%的席位，是一支有影響力的政治力量^[28]。他們社會聯(lián)系廣泛，提出的政治主張和政治見解具有相當?shù)拿褚饣A(chǔ)，往往能在政黨間的矛盾斗爭中發(fā)揮平衡和緩沖作用，甚至扮演關(guān)鍵少數(shù)角色。也有一些無黨無派人士出任地方首長甚至擔任國家元首，其中最著名的當屬美國第一任總統(tǒng)喬治·華盛頓。而在不少議會制國家，總統(tǒng)作為虛位元首，上任后往往會中止其所屬政黨的黨籍，成為無黨派人士;或當選后退出所屬的政黨，以示政治中立。在我國香港地區(qū)，由于選舉法規(guī)定行政長官不可從屬任何政黨，歷任香港特別行政區(qū)行政長官均為無黨無派人士，不少行政會議成員、政府部門首長級官員、區(qū)議會及立法會議員也都是無黨無派人士。上述事實表明，盡管政黨政治的主體是政黨，但總有部分民眾因為種種原因沒有通過政黨來表達政治訴求和利益主張，而是選擇無黨無派人士來代表自己;也總有一些人士以無黨派的身份參加國家政權(quán)、影響公共權(quán)力，從而實現(xiàn)政治抱負。如果這些沒有支持政黨的選民和這些沒有政黨身份的人士長期游離于國家政治生活之外，則可能使這些國家和地區(qū)的政黨政治面臨極大的考驗?？梢?，無黨無派人士現(xiàn)象在世界范圍內(nèi)具有一定的普遍性和長期性。

但從比較視角看，不同國家和地區(qū)的無黨無派人士與其他政黨尤其是執(zhí)政黨之間的關(guān)系存在重大區(qū)別，導致無黨無派人士在不同的政黨制度格局中具有明顯不同的地位和作用。在實行競爭型政黨制度的國家和地區(qū)，無黨無派人士是國家權(quán)力和公共職位的角逐者，在政治選舉與職務(wù)安排中與其他政黨之間主要是一種競爭關(guān)系。但競爭性選舉制度的設(shè)計及選舉活動本身對資金、組織動員能力等方面的門檻要求，使無黨無派人士在與政黨組織的競爭中往往處于劣勢，進而導致其在國家政治生活中處于邊緣化地位。除中國外，目前還沒有哪一個國家和地區(qū)自覺地將無黨無派人士作為本國或本地區(qū)政黨政治活動的重要主體進行定位并作出相應的制度安排。西方政黨理論的各類著作以及國內(nèi)學者撰寫的政黨（政治）學著作，也尚未在政黨政治主體或政黨類型研究中對無黨無派人士進行專門分析。對中華人民共和國而言，無黨派人士因其產(chǎn)生的特定歷史背景、特殊歷史經(jīng)歷和特殊歷史貢獻，從一開始就作為支持性、建設(shè)性、合作性的政治力量進入當代中國政治體系和政黨政治格局之中。在以合作為主要特征的中國新型政黨制度中，無黨派人士與各民主黨派一樣，自覺接受中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導，是多黨合作的重要主體，是國家政權(quán)建設(shè)和國家政治生活的深度參與者，是中國共產(chǎn)黨的親密朋友。與此相應，中國共產(chǎn)黨對無黨派人士參加多黨合作作出了一系列制度安排，對無黨派人士在新型政黨制度中的主體地位形成了理論自覺。這本身既是中國新型政黨制度的一大特色，也是中國新型政黨制度對世界政治文明尤其是政黨政治文明的一大增量貢獻。

中國新型政黨制度確立70余年尤其是改革開放40多年以來的實踐證明，無黨派人士參加多黨合作并成為一項制度安排，具有獨特的實踐價值和鮮明的功能優(yōu)勢：

其一，發(fā)揮制度托底的作用，打造更具包容性的政黨政治生態(tài)、更具開放性的政黨政治架構(gòu)，使新型政黨制度比舊式政黨制度具有更廣泛的社會基礎(chǔ)、更顯著的利益表達和政治吸納優(yōu)勢。一方面，它從橫向上提升了新型政黨制度對社會各方面階層和群體的吸納力和包容性。相對于全國十幾億人口來說，任何時候加入中國共產(chǎn)黨和民主黨派的人總是少數(shù)。這就決定了無黨派人士作為一種政治代表現(xiàn)象和機制，有其客觀的社會基礎(chǔ)。其存在和發(fā)展不僅是必然的，而且具有不可替代的特殊地位和作用。它為一部分無黨無派身份的群體和民眾的利益代表和政治參與提供了托底的制度安排。這部分人即使不加入任何政黨，也能夠以無黨派人士的身份、通過多黨合作的制度渠道廣泛而深入地參與國家和地方公共事務(wù)的管理、協(xié)商和監(jiān)督。這種包容不同階層、不同職業(yè)、不同群體的政黨制度，因為將無黨派人士作為一個有機組成部分而更加具有代表性和凝聚力，更加有利于政治團結(jié)和社會和諧。同時，這為從理論上反駁國內(nèi)外一些人提出來的諸如“中國是否能成立新的政黨”等問題提供了重要依據(jù)，對堅持和維護我國新型政黨制度的基本格局、化解敵對勢力組黨圖謀、樹立我國民主政治良好形象具有特殊的政治意義。

另一方面，從縱向上解決新型政黨制度在基層的貫徹和體現(xiàn)問題。長期以來，民主黨派的組織發(fā)展主要集中在大中城市。相應地，民主黨派中央、省級、地市級地方組織建設(shè)整體比較規(guī)范，多黨合作制度在這三級的貫徹落實情況較好。而在縣一級，民主黨派建立組織、發(fā)展成員的困難較大。民主黨派組織發(fā)展主要集中在大中城市，無論是作為一項政策還是一個事實，是由歷史和現(xiàn)實多方面因素共同影響和決定的，符合中國政治和社會發(fā)展實際。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的多黨合作和政治協(xié)商制度作為我國一項基本政治制度，其制度精神（政權(quán)建設(shè)堅持統(tǒng)一戰(zhàn)線原則、國家治理體現(xiàn)協(xié)商民主精神）應體現(xiàn)和貫徹到所有層級政權(quán)機關(guān)的建設(shè)和運行中。因此，在縣鄉(xiāng)一級的政權(quán)建設(shè)中，黨和非黨的合作共事、民主協(xié)商主要體現(xiàn)在黨和無黨派人士之間的合作與協(xié)商上。這種合作和協(xié)商從廣義上可以理解為我國新型政黨制度的精神在基層的貫徹和體現(xiàn)。

其二，發(fā)揮政治角色相對中立的優(yōu)勢，以無黨派人士的身份開展靈活多樣的內(nèi)聯(lián)外交活動，使新型政黨制度比舊式政黨制度更能適應復雜多變的國內(nèi)國際形勢，更能贏得內(nèi)外交流交往的主動權(quán)。中國大陸目前有九個正式的政黨組織，中國共產(chǎn)黨是領(lǐng)導黨和執(zhí)政黨，八個民主黨派是參政黨。中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導地位和執(zhí)政地位、各民主黨派的參政地位都是法定的。中國共產(chǎn)黨雖不是國家機關(guān)，但作為我國最高的政治領(lǐng)導力量，是最具權(quán)威性的官方組織。八個民主黨派也具有作為體制內(nèi)政治力量的鮮明特點：民主黨派組織的編制、經(jīng)費、干部調(diào)動、生活待遇和物資設(shè)備等，都是通過國家公共資源的配置予以解決的^[29]。無黨派人士雖然同民主黨派一樣自覺接受中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導，但無黨無派的政治身份使他們“置身在普通群眾之中、脫身于政黨組織之外”^[30]。在出現(xiàn)一些復雜情形和局勢時，他們可以以民間人士的身份、中立的面貌為中國共產(chǎn)黨工作，發(fā)表不便以政黨名義發(fā)表的言論，從事不便以政黨形式出面的活動，擔任政黨成員不便于擔任的職務(wù)，從而起到有時政黨起不到的作用。這對于我國新型政黨制度效能在更廣層面內(nèi)體現(xiàn)、制度形象在更廣范圍內(nèi)樹立具有重要意義。比如，在敏感時期或敏感活動中，由無黨派人士出面去做一些工作，比其他方面的人士去做更有效果;在積極開展官方外交的同時，通過無黨派人士積極拓展民間外交，尤其是同一些還沒有同中國建立正式外交關(guān)系的國家開展交流交往，可以避免一些不必要的麻煩，促進中外友好關(guān)系的發(fā)展。

其三，發(fā)揮人才儲備的功能，為中國共產(chǎn)黨和民主黨派輸送已接受過政黨政治實踐訓練、具備必要政黨活動經(jīng)驗和能力的人才，使新型政黨制度比舊式政黨制度更有條件解決好成員招募和新陳代謝問題，實現(xiàn)政黨組織再生產(chǎn)和政黨制度可持續(xù)。對每一個實行政黨政治的國家來說，構(gòu)成其政黨制度主體的政黨組織是否有充分的組織發(fā)展空間、能否吸納足夠數(shù)量和較高質(zhì)量的政黨人才，是影響甚至決定其政黨制度運行質(zhì)量以及這一制度能否可持續(xù)發(fā)展的重要因素。在中國，九個政黨組織各有自己的階級階層（社會）基礎(chǔ)和發(fā)展范圍：中國共產(chǎn)黨的發(fā)展對象是年滿十八周歲的工人、農(nóng)民、軍人、知識分子和其他社會階層的先進分子;各民主黨派在中國特殊的國情條件和歷史演進中，在組織發(fā)展方面明確和形成了各自的重點分工，并且主要集中在知識分子和民營經(jīng)濟人士等階層和群體中。無黨派人士作為黨外知識分子群體中參政議政愿望和能力較強、社會貢獻和影響較大的一部分人，是中國共產(chǎn)黨和各民主黨派發(fā)展成員的重要蓄水池，其素質(zhì)一定程度上影響著中國共產(chǎn)黨黨員隊伍和民主黨派人才隊伍的質(zhì)量。尤其是對民主黨派而言，其社會基礎(chǔ)與無黨派人士基本相同，在多黨合作框架內(nèi)做好無黨派人士工作對于民主黨派的組織建設(shè)具有特殊重要的意義。

從實踐來看，民主黨派重視從無黨無派的知識分子中發(fā)展成員，特別是部分民主黨派各級組織的負責人和重要骨干是從無黨派人士中選拔和培養(yǎng)的。成思危、陳竺、萬鋼等民主黨派中央領(lǐng)導人都曾是無黨派代表人士。無黨派代表人士在加入民主黨派之前大都已經(jīng)積累了在多黨合作制度框架內(nèi)參政議政、民主監(jiān)督、參加政治協(xié)商的豐富經(jīng)驗，加入民主黨派之后，一般都能較快地適應新的角色，發(fā)揮原來作為無黨派人士較難體現(xiàn)的整體功能。

其四，發(fā)揮準組織化的特點優(yōu)勢，回應和滿足了一部分中國知識分子既希望有序參與政治又不愿受到太多組織約束的需求，使新型政黨制度比舊式政黨制度能更好處理學術(shù)與政治、知識分子與權(quán)力之間的關(guān)系，進而構(gòu)建良性政治和社會秩序。知識分子問題看似知識分子本身的問題，事實上是秩序建構(gòu)的問題：在一個特定的社會結(jié)構(gòu)中，擁有知識的人在這個社會中擁有什么樣的權(quán)力和地位？他們地位的高低對社會秩序穩(wěn)定和秩序建構(gòu)會產(chǎn)生怎樣的影響？從古到今，一個國家建構(gòu)社會秩序的能力很大程度上取決于它與知識權(quán)力之間的關(guān)系，一個社會只有比較好地包容了知識權(quán)力并且把這種知識權(quán)力轉(zhuǎn)化為秩序資源，它才能形成比較好的秩序結(jié)構(gòu)。無黨派人士的主體是知識分子。自古迄今，中國的知識分子從傳統(tǒng)士大夫階層到20世紀的六代知識分子^[31]，再到今天的年輕一代知識分子，都各有時代烙印。

中國歷代知識分子身上存在著薪火相傳、亙古未斷的精神氣質(zhì)和行為取向。這種共通點體現(xiàn)在知識分子看待和處理與國家、政治、權(quán)力的關(guān)系上。一方面，知識分子懷有深厚的家國情懷，“以天下為己任”的人文情懷使中國知識分子普遍具有較強的與聞國是、參與政治的意識與愿望。另一方面，知識分子秉持“群而不黨”的政治傳統(tǒng)，認為君子能合群但不能結(jié)黨。這種政治傳統(tǒng)在政黨政治已然成為現(xiàn)代政治普遍形式的今天，仍然深刻影響著一部分中國知識分子政治參與心理與行為。他們往往希望能以一種沒有太多組織約束的方式實現(xiàn)自己參與“治天下”的政治抱負。無黨派人士這種準組織化的政治設(shè)計，恰好能滿足這部分知識分子的需求，有助于引導他們在更高的層面、更廣的范圍發(fā)揮專業(yè)特長、實現(xiàn)報國熱情。隨著經(jīng)濟社會、科學技術(shù)的發(fā)展和高等教育的普及，各專業(yè)領(lǐng)域的知識分子數(shù)量不斷增加，無黨派人士作為一支重要政治力量的社會基礎(chǔ)將更為廣泛。

四、無黨派人士參加多黨合作的時代議程：“中國特色社會主義事業(yè)參政者”的角色踐行

中共十八大以來，以習近平同志為核心的中共中央高度重視多黨合作事業(yè)。習近平總書記作出系列重要論述，為新時代堅持和完善新型政黨制度指明了前進方向，也為加強無黨派人士工作、發(fā)揮無黨派人士作用提供了根本遵循。長期以來，在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導下，無黨派人士同各民主黨派一道，緊跟時代步伐、適應形勢發(fā)展，不斷提升自身建設(shè)水平，積極履行職能。面對新形勢新任務(wù)新要求，亟待對無黨派人士在我國新型政黨制度中的地位和作用作出新的定位。

首先，這是堅持和完善我國基本政治制度的需要。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的多黨合作和政治協(xié)商制度是我國一項基本政治制度。新時代堅持和完善這一基本政治制度，既要加強和改善中國共產(chǎn)黨對多黨合作的領(lǐng)導，也需要各民主黨派和無黨派人士加強自身建設(shè)、提高政治素質(zhì)和參政水平。中共十八大以來，各民主黨派作為中國特色社會主義參政黨的地位得到確立并以黨內(nèi)法規(guī)的形式得到保障。參照民主黨派履行職能的無黨派人士，在新時代中國新型政黨制度中的地位也需要進一步明確。

其次，這是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的需要。我國新型政黨制度是國家治理體系的重要組成部分和國家治理能力的重要制度資源。無黨派人士的主體是知識分子，具有智力密集、專業(yè)精深、位置超脫、聯(lián)系廣泛等優(yōu)勢，是執(zhí)政黨和政府科學民主依法決策的“思想庫”、了解和反映社情民意的“觀察站”。新時代推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，對無黨派人士更加緊密地團結(jié)在中國共產(chǎn)黨周圍，更好地履行職能、發(fā)揮作用，促進執(zhí)政黨和政府科學決策、民主決策、依法決策提出了更高要求。中共十九屆四中全會召開前，中共中央專門召開黨外人士座談會，習近平總書記在講話中指出：“堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導地位和執(zhí)政地位、各民主黨派的參政地位都是法定的。中國共產(chǎn)黨雖不是國家機關(guān)，但作為我國最高的政治領(lǐng)導力量，是最具權(quán)威性的官方組織。八個民主黨派也具有作為體制內(nèi)政治力量的鮮明特點：民主黨派組織的編制、經(jīng)費、干部調(diào)動、生活待遇和物資設(shè)備等，都是通過國家公共資源的配置予以解決的^[29]。無黨派人士雖然同民主黨派一樣自覺接受中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導，但無黨無派的政治身份使他們“置身在普通群眾之中、脫身于政黨組織之外”^[30]。在出現(xiàn)一些復雜情形和局勢時，他們可以以民間人士的身份、中立的面貌為中國共產(chǎn)黨工作，發(fā)表不便以政黨名義發(fā)表的言論，從事不便以政黨形式出面的活動，擔任政黨成員不便于擔任的職務(wù)，從而起到有時政黨起不到的作用。這對于我國新型政黨制度效能在更廣層面內(nèi)體現(xiàn)、制度形象在更廣范圍內(nèi)樹立具有重要意義。比如，在敏感時期或敏感活動中，由無黨派人士出面去做一些工作，比其他方面的人士去做更有效果;在積極開展官方外交的同時，通過無黨派人士積極拓展民間外交，尤其是同一些還沒有同中國建立正式外交關(guān)系的國家開展交流交往，可以避免一些不必要的麻煩，促進中外友好關(guān)系的發(fā)展。

其三，發(fā)揮人才儲備的功能，為中國共產(chǎn)黨和民主黨派輸送已接受過政黨政治實踐訓練、具備必要政黨活動經(jīng)驗和能力的人才，使新型政黨制度比舊式政黨制度更有條件解決好成員招募和新陳代謝問題，實現(xiàn)政黨組織再生產(chǎn)和政黨制度可持續(xù)。對每一個實行政黨政治的國家來說，構(gòu)成其政黨制度主體的政黨組織是否有充分的組織發(fā)展空間、能否吸納足夠數(shù)量和較高質(zhì)量的政黨人才，是影響甚至決定其政黨制度運行質(zhì)量以及這一制度能否可持續(xù)發(fā)展的重要因素。在中國，九個政黨組織各有自己的階級階層（社會）基礎(chǔ)和發(fā)展范圍：中國共產(chǎn)黨的發(fā)展對象是年滿十八周歲的工人、農(nóng)民、軍人、知識分子和其他社會階層的先進分子;各民主黨派在中國特殊的國情條件和歷史演進中，在組織發(fā)展方面明確和形成了各自的重點分工，并且主要集中在知識分子和民營經(jīng)濟人士等階層和群體中。無黨派人士作為黨外知識分子群體中參政議政愿望和能力較強、社會貢獻和影響較大的一部分人，是中國共產(chǎn)黨和各民主黨派發(fā)展成員的重要蓄水池，其素質(zhì)一定程度上影響著中國共產(chǎn)黨黨員隊伍和民主黨派人才隊伍的質(zhì)量。尤其是對民主黨派而言，其社會基礎(chǔ)與無黨派人士基本相同，在多黨合作框架內(nèi)做好無黨派人士工作對于民主黨派的組織建設(shè)具有特殊重要的意義。

從實踐來看，民主黨派重視從無黨無派的知識分子中發(fā)展成員，特別是部分民主黨派各級組織的負責人和重要骨干是從無黨派人士中選拔和培養(yǎng)的。成思危、陳竺、萬鋼等民主黨派中央領(lǐng)導人都曾是無黨派代表人士。無黨派代表人士在加入民主黨派之前大都已經(jīng)積累了在多黨合作制度框架內(nèi)參政議政、民主監(jiān)督、參加政治協(xié)商的豐富經(jīng)驗，加入民主黨派之后，一般都能較快地適應新的角色，發(fā)揮原來作為無黨派人士較難體現(xiàn)的整體功能。

其四，發(fā)揮準組織化的特點優(yōu)勢，回應和滿足了一部分中國知識分子既希望有序參與政治又不愿受到太多組織約束的需求，使新型政黨制度比舊式政黨制度能更好處理學術(shù)與政治、知識分子與權(quán)力之間的關(guān)系，進而構(gòu)建良性政治和社會秩序。知識分子問題看似知識分子本身的問題，事實上是秩序建構(gòu)的問題：在一個特定的社會結(jié)構(gòu)中，擁有知識的人在這個社會中擁有什么樣的權(quán)力和地位？他們地位的高低對社會秩序穩(wěn)定和秩序建構(gòu)會產(chǎn)生怎樣的影響？從古到今，一個國家建構(gòu)社會秩序的能力很大程度上取決于它與知識權(quán)力之間的關(guān)系，一個社會只有比較好地包容了知識權(quán)力并且把這種知識權(quán)力轉(zhuǎn)化為秩序資源，它才能形成比較好的秩序結(jié)構(gòu)。無黨派人士的主體是知識分子。自古迄今，中國的知識分子從傳統(tǒng)士大夫階層到20世紀的六代知識分子^[31]，再到今天的年輕一代知識分子，都各有時代烙印。

中國歷代知識分子身上存在著薪火相傳、亙古未斷的精神氣質(zhì)和行為取向。這種共通點體現(xiàn)在知識分子看待和處理與國家、政治、權(quán)力的關(guān)系上。一方面，知識分子懷有深厚的家國情懷，“以天下為己任”的人文情懷使中國知識分子普遍具有較強的與聞國是、參與政治的意識與愿望。另一方面，知識分子秉持“群而不黨”的政治傳統(tǒng)，認為君子能合群但不能結(jié)黨。這種政治傳統(tǒng)在政黨政治已然成為現(xiàn)代政治普遍形式的今天，仍然深刻影響著一部分中國知識分子政治參與心理與行為。他們往往希望能以一種沒有太多組織約束的方式實現(xiàn)自己參與“治天下”的政治抱負。無黨派人士這種準組織化的政治設(shè)計，恰好能滿足這部分知識分子的需求，有助于引導他們在更高的層面、更廣的范圍發(fā)揮專業(yè)特長、實現(xiàn)報國熱情。隨著經(jīng)濟社會、科學技術(shù)的發(fā)展和高等教育的普及，各專業(yè)領(lǐng)域的知識分子數(shù)量不斷增加，無黨派人士作為一支重要政治力量的社會基礎(chǔ)將更為廣泛。

四、無黨派人士參加多黨合作的時代議程：“中國特色社會主義事業(yè)參政者”的角色踐行

中共十八大以來，以習近平同志為核心的中共中央高度重視多黨合作事業(yè)。習近平總書記作出系列重要論述，為新時代堅持和完善新型政黨制度指明了前進方向，也為加強無黨派人士工作、發(fā)揮無黨派人士作用提供了根本遵循。長期以來，在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導下，無黨派人士同各民主黨派一道，緊跟時代步伐、適應形勢發(fā)展，不斷提升自身建設(shè)水平，積極履行職能。面對新形勢新任務(wù)新要求，亟待對無黨派人士在我國新型政黨制度中的地位和作用作出新的定位。

首先，這是堅持和完善我國基本政治制度的需要。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的多黨合作和政治協(xié)商制度是我國一項基本政治制度。新時代堅持和完善這一基本政治制度，既要加強和改善中國共產(chǎn)黨對多黨合作的領(lǐng)導，也需要各民主黨派和無黨派人士加強自身建設(shè)、提高政治素質(zhì)和參政水平。中共十八大以來，各民主黨派作為中國特色社會主義參政黨的地位得到確立并以黨內(nèi)法規(guī)的形式得到保障。參照民主黨派履行職能的無黨派人士，在新時代中國新型政黨制度中的地位也需要進一步明確。

其次，這是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的需要。我國新型政黨制度是國家治理體系的重要組成部分和國家治理能力的重要制度資源。無黨派人士的主體是知識分子，具有智力密集、專業(yè)精深、位置超脫、聯(lián)系廣泛等優(yōu)勢，是執(zhí)政黨和政府科學民主依法決策的“思想庫”、了解和反映社情民意的“觀察站”。新時代推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，對無黨派人士更加緊密地團結(jié)在中國共產(chǎn)黨周圍，更好地履行職能、發(fā)揮作用，促進執(zhí)政黨和政府科學決策、民主決策、依法決策提出了更高要求。中共十九屆四中全會召開前，中共中央專門召開黨外人士座談會，習近平總書記在講話中指出：“堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，要發(fā)揮統(tǒng)一戰(zhàn)線優(yōu)勢、廣泛凝聚共識。各民主黨派、工商聯(lián)和無黨派人士在堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進程中大有可為?！?sup>[^32]這是中國共產(chǎn)黨站在治國理政高度對民主黨派、無黨派人士提出的新期待，包括要求從國家治理現(xiàn)代化角度對無黨派人士在我國政治生活尤其是新型政黨制度中的地位和作用有新的定位。

再次，這是實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化強國目標的需要。建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強國、實現(xiàn)中華民族偉大復興中國夢，是全國各族人民的共同夢想和歷史使命。無黨派人士中匯集了一大批各行業(yè)各領(lǐng)域的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才，是全面建成小康社會的重要“方面軍”、經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的“服務(wù)團”、對外交流交往的“橋梁紐帶”。實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化強國目標，需要廣大無黨派人士不忘合作初心、繼續(xù)攜手前進，在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導下勠力同心、和衷共濟，更好為建設(shè)富強民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強國凝聚共識、匯聚力量。

綜上，參照“民主黨派是中國特色社會主義參政黨”這一定位，并結(jié)合既有理論和政策成果，新時代無黨派人士在我國新型政黨制度中的地位和作用應進一步從理論上進行發(fā)展和完善。筆者建議明確表述為：“無黨派人士是我國政治生活中的一支重要力量，是我國新型政黨制度的重要組成部分，是自覺接受中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導、與中國共產(chǎn)黨通力合作、與各民主黨派共同履職的中國特色社會主義參政者，是中國共產(chǎn)黨治國理政的好幫手、好參謀、好同事?！?/p>

在明確新定位的基礎(chǔ)上，要著力加強無黨派人士隊伍建設(shè)的調(diào)查和研究，盡快形成比較完備的無黨派人士理論體系、政策體系和工作體系，進一步以中共中央文件形式作出頂層設(shè)計和整體部署。在此過程中，要著重研究和解決如下問題：

其一，無黨派人士的社會基礎(chǔ)問題。一般認為，無黨派人士的社會基礎(chǔ)和民主黨派大致相同，當前主要包括一部分社會主義勞動者、社會主義事業(yè)建設(shè)者和擁護社會主義愛國者。但也有學者認為，無黨派人士作為我國新型政黨制度一項托底性的制度安排，其社會基礎(chǔ)還應包括港澳臺地區(qū)和華僑中擁護祖國統(tǒng)一的愛國者。2000年中央統(tǒng)戰(zhàn)部制定的《關(guān)于加強新時期無黨派人士工作的意見》中，也有這方面表述和規(guī)定。對于這一條，目前理論和政策層面仍有爭議，實踐和工作層面尚未落地。筆者認為，在當前“一國兩制”實踐面臨新情況、實現(xiàn)中華民族偉大復興中國夢需要充分團結(jié)和吸納廣大港澳臺同胞和海外僑胞的時代背景下，對于是否應該以及如何將統(tǒng)一戰(zhàn)線第二個范圍聯(lián)盟內(nèi)的部分成員即一部分港澳臺同胞和華僑中擁護祖國統(tǒng)一和致力于中華民族偉大復興愛國者納入無黨派人士的社會基礎(chǔ)，并從中發(fā)現(xiàn)和培養(yǎng)一支代表人士隊伍，應在理論和政策上做一些前瞻性思考和研究，在機制和舉措上做一些探索和嘗試。

其二，無黨派人士的認定登記問題。無黨派人士的認定登記是建立無黨派人士名單和人物庫的一項基礎(chǔ)性工作。這項工作很多地方都已經(jīng)在做，目前主要的問題是由于沒有全國層面的頂層設(shè)計，各地的工作存在不平衡，具體的工作程序和要求也不統(tǒng)一，結(jié)果導致不同地方的認定標準和登記規(guī)模往往差異較大。建議中央統(tǒng)戰(zhàn)部下一步就無黨派人士的認定登記工作制定原則性的指導意見。

其三，無黨派代表人士的成長規(guī)律問題。無黨派人士不像民主黨派一樣，有正式的組織，對無黨派代表人士隊伍的建設(shè)，應堅持分層施策、分類培養(yǎng)，在發(fā)現(xiàn)渠道、培養(yǎng)方式、臺階鋪設(shè)等方面作出有針對性的政策設(shè)計。要注重運用現(xiàn)代信息技術(shù)盡快推動全國無黨派人士數(shù)據(jù)庫尤其是地方各級無黨派代表人士數(shù)據(jù)庫的建設(shè)。

其四，無黨派人士“群而不黨”的組織和政治優(yōu)勢發(fā)揮問題。一方面，可以通過規(guī)范無黨派人士的認定登記工作，強化其對自身政治身份的角色意識和認同度。另一方面，可以引導和組織無黨派人士通過一定的機制創(chuàng)新（發(fā)揮知聯(lián)會、考察團、建言獻策小組、工作室、政協(xié)內(nèi)無黨派人士界別的作用，開展群體議政等），在避免過度組織化的同時更好地發(fā)揮群體作用。

其五，知聯(lián)會的定位和作用發(fā)揮問題。在無黨派人士工作中，不在于要不要組織，而在于如何組織。知聯(lián)會是由地方統(tǒng)戰(zhàn)部門在實踐中創(chuàng)造的、團結(jié)聯(lián)系黨外知識分子和無黨派人士的工作平臺。目前，知聯(lián)會工作面臨一些限制性因素，主要包括思想認識模糊、凝聚力向心力影響力不足、支持保障力量薄弱等。新時代加強知聯(lián)會建設(shè)，應牢牢堅持中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導和統(tǒng)戰(zhàn)部門主導，正確把握好組織化的度，通過建章立制確保健康發(fā)展。

其六，統(tǒng)戰(zhàn)部門在無黨派人士工作中的牽頭協(xié)調(diào)問題。實踐中，無黨派人士工作的牽頭協(xié)調(diào)存在內(nèi)容不具體不明確、基層統(tǒng)戰(zhàn)部門力不從心等突出問題。與民主黨派工作“兩條腿”走路不同，無黨派人士工作主要靠統(tǒng)戰(zhàn)部“一條腿”走路。在無黨派人士工作中，統(tǒng)戰(zhàn)部承擔著“統(tǒng)戰(zhàn)部+黨派機關(guān)”的雙重職責、“制定政策+服務(wù)保障”的雙重任務(wù)。在牽頭協(xié)調(diào)中，統(tǒng)戰(zhàn)部門首先應做好頂層設(shè)計和政策指導，加強無黨派人士隊伍建設(shè);其次應組織無黨派人士開展各類活動，做好服務(wù)保障。

2018年底以來，中共中央大力支持民主黨派加強自身建設(shè)：首次以中共中央名義出臺《關(guān)于加強中國特色社會主義參政黨建設(shè)的意見》，首次就中央和省級民主黨派代表人士隊伍建設(shè)制定《民主黨派代表人士隊伍建設(shè)規(guī)劃（2018—2027）》?，各民主黨派中央就新時代組織發(fā)展工作進行協(xié)商并形成新的座談會紀要。民主黨派自身建設(shè)的規(guī)范化科學化水平得到提高，民主黨派代表人士隊伍建設(shè)得到加強。無黨派人士隊伍建設(shè)、無黨派人士素質(zhì)和能力提升、作用發(fā)揮，也必須及時部署、同步推進。唯有如此，我國“1+8+1”的多黨合作格局才能平衡和穩(wěn)固，中共中央關(guān)于新時代新型政黨制度建設(shè)的政治考慮和戰(zhàn)略部署才能全面落地。

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責任編輯：林華山