劉曉英

2020年肆虐全球的新冠肺炎疫情，使地方政府債務(wù)負擔(dān)大大加重，收入?yún)s大幅下降，地方政府的真實支出需求和相對有限的融資渠道間的缺口將持續(xù)存在并可能進一步擴大，這必然促進PPP融資模式的推廣應(yīng)用。PPP（Public-Private Partnership）是公共基礎(chǔ)設(shè)施中政府與社會資本合作的一種項目運作模式。規(guī)范的PPP模式在提高公共供給效率的同時，可以有效緩釋地方債務(wù)風(fēng)險，因而在中西方頗受政府部門青睞。2019年，財政部下發(fā)了《關(guān)于推進政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見》，傳遞了明確的政策信號，進一步認可并重申了PPP模式化解地方政府存量債務(wù)的積極作用。然而，當(dāng)前PPP項目一定程度上存在不規(guī)范、形式變異等難題，加之缺乏成熟完善的法律等，如果運作不當(dāng)可能誘發(fā)財政幻覺和風(fēng)險隱匿，反而可能成為新的地方隱性債務(wù)的重要風(fēng)險來源。因而，新冠疫情沖擊下的2020，有效利用PPP模式改善公共服務(wù)供給，并使得地方政府債務(wù)風(fēng)險在經(jīng)濟發(fā)展處于可控范圍，是這一段時期內(nèi)需要不斷完善的課題。

一、現(xiàn)有研究述評

PPP模式是近十幾年來在全球范圍內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)供給方面增長最快的一種新的融資機制。許多學(xué)者認為，當(dāng)政府面臨沉重的債務(wù)負擔(dān)時，PPP對地方政府債務(wù)風(fēng)險具有緩釋功能。（1）PPP將市場機制有效引入公共領(lǐng)域，可以降低運營成本、提高服務(wù)效率（Martimort 和 Pouyet， 2008）通過引入民營部門資金，PPP 模式可以緩解政府的公共資金約束（Maskin和Tirole，2008）。此時政府部門則從全方位的負責(zé)人轉(zhuǎn)變?yōu)轫椖康拇龠M者和監(jiān)管者，提高公共服務(wù)效率。（2）PPP可以實現(xiàn)項目風(fēng)險轉(zhuǎn)移。由于PPP 聯(lián)合體擁有具體建設(shè)和運營的實際控制權(quán)，這使得政府得以將經(jīng)營責(zé)任和風(fēng)險更大程度地轉(zhuǎn)移給民營部門（Iossa 和 Martimort，2008）。Irwin和 Mokdad（2010）強調(diào) PPP 模式可以有效防止政府債務(wù)風(fēng)險的進一步惡化?？娦×郑?016）分析了PPP防范地方政府債務(wù)風(fēng)險的機理，指出PPP防范地方政府債務(wù)風(fēng)險的關(guān)鍵是要通過公私合作機制，約束地方政府不顧債務(wù)配置效率而擴張債務(wù)規(guī)模的非社會理性行為。

然而在各國PPP實踐中，風(fēng)險并沒有真正轉(zhuǎn)移給 PPP 項目中的私人部門，反而是私人部門的風(fēng)險逆轉(zhuǎn)給了政府。有部分學(xué)者敏銳地指出，PPP類似政府投融資的“雙刃劍”，雖然可以緩釋政府債務(wù)，但自身存在著風(fēng)險隱匿，也可能導(dǎo)致更大的政府債務(wù)風(fēng)險。①風(fēng)險分擔(dān)和利益分配機制不合理。吉富星（2016）、馬萬里（2019）等學(xué)者認為，地方政府的目標(biāo)和社會資本的目標(biāo)在很大程度上是相互沖突的，如果風(fēng)險分擔(dān)與利益分配機制不合理，一旦項目破產(chǎn)，政府將會承擔(dān)風(fēng)險，產(chǎn)生政府的推定責(zé)任和代償責(zé)任。②債務(wù)隱藏機制較為明顯。 李升（2018，2019）認為PPP 短期內(nèi)將地方政府債務(wù)從表內(nèi)轉(zhuǎn)移到表外，債務(wù)隱藏機制較為明顯，長期來看反而變相增加了地方債務(wù)風(fēng)險，成為地方政府隱性債務(wù)的重要風(fēng)險來源。趙福昌（2019）認為如果只利用PPP模式實現(xiàn)時間置換卻不進行價值置換，就容易產(chǎn)生隱性債務(wù)或延遲債務(wù)顯化。然而要真正進行風(fēng)險管理，還需要掌握風(fēng)險形成的本質(zhì)，現(xiàn)有研究缺乏對PPP模式下地方債務(wù)風(fēng)險形成機理的深入分析，導(dǎo)致研究結(jié)論不盡統(tǒng)一，無法對PPP模式下地方政府債務(wù)風(fēng)險防范起到指導(dǎo)作用。為此，我們需要深入分析PPP模式導(dǎo)致地方政府債務(wù)風(fēng)險增大的機理，探究風(fēng)險形成的根本原因，并提出有效的對策建議。

二、 PPP引致地方政府債務(wù)風(fēng)險的機理分析

1.政府與私人投資之間的博弈，是PPP地方債務(wù)風(fēng)險生成的直接原因。PPP 并不意味著風(fēng)險簡單地從政府轉(zhuǎn)移給民營部門，PPP模式的首要基礎(chǔ)是合作，通過分享利益、風(fēng)險共擔(dān)，實現(xiàn)政府和社會資本的“共贏”。即，通過適當(dāng)?shù)娘L(fēng)險配置為民營機構(gòu)提供激勵約束以提高公共項目的效率，同時確保公眾的利益不受侵害。一般來說，為了使風(fēng)險對項目的危害程度最小，風(fēng)險應(yīng)當(dāng)配置給最能影響風(fēng)險結(jié)果的一方;各方都無法控制的風(fēng)險，配置給風(fēng)險承擔(dān)能力最強的一方;各方都能夠控制的風(fēng)險則應(yīng)當(dāng)配置給最能有效管理該風(fēng)險的一方。例如，項目的外部風(fēng)險通?？膳渲媒o政府，原因在于政府行為一方面更能影響項目的外部風(fēng)險，另一方面政府對不可控風(fēng)險的承受能力也更強。

表面上看，PPP地方債務(wù)風(fēng)險的生成，是政府與民營部門之間風(fēng)險分配不當(dāng)所致，但實踐運行看，PPP項目投資大規(guī)模、運營周期長，導(dǎo)致不可預(yù)見各種風(fēng)險錯綜復(fù)雜，使得私人部門望而卻步。為了吸引足夠的社會資本，政府承擔(dān)了諸如利率風(fēng)險、經(jīng)營風(fēng)險等很多本應(yīng)由市場承擔(dān)的風(fēng)險，并承諾收益。顯然，政府與民營投資者之間的博弈，反而將風(fēng)險更多的轉(zhuǎn)嫁給了政府，成為政府的或有負債和隱性負責(zé)，增加了政府債務(wù)風(fēng)險。

2.PPP模式的債務(wù)隱藏機制，是PPP地方債務(wù)風(fēng)險形成的有效突破口。作為一個重要的工具來解決地方政府債務(wù)，PPP起到隱藏地方政府債務(wù)的功能，即大量的債務(wù)支出不需要通過資產(chǎn)負債表體現(xiàn)，將其歸屬于表外科目，以此達到隱藏債務(wù)的功效。表面看，這種方法似乎并不需要由政府償還，但在違約或項目失敗的情況下，政府仍需承擔(dān)“最后的債務(wù)人”的角色。所以，短期來看，PPP模式債務(wù)隱藏的功能完美的讓政府債務(wù)風(fēng)險從賬面消失，緩釋了地方債務(wù)壓力，但是沒有從根源上解決地方政府的債務(wù)，反而變相增加了地方隱性債務(wù)，并且因為政府預(yù)算會計不完備及政府“有意識”的金融性操作，進一步誘發(fā)或加重了債務(wù)風(fēng)險的隱瞞、低估和錯配。PPP模式的這一債務(wù)隱藏機制，平滑了地方債務(wù)，成為PPP地方隱性債務(wù)風(fēng)險和或有債務(wù)風(fēng)險形成的完美突破口。

3.官員的晉升激勵機制與政府競爭行為，是PPP地方債務(wù)風(fēng)險形成的根本原因。楊大楷（2016）指出，以GDP增長率為標(biāo)桿的錦標(biāo)賽式的官員晉升激勵機制，是地方債務(wù)膨脹的根本動因。蔡顯軍等（2020）進一步研究發(fā)現(xiàn)，官員的晉升激勵與壓力越大，越會有風(fēng)險承擔(dān)的沖動去選擇政府承擔(dān)更多風(fēng)險的 PPP 項目。PPP 模式中政府擔(dān)保、兜底的引入，更多考慮的是官員自身的政治激勵：①謀求政治利益。GDP考核壓力越大，政府官員就越有可能選擇 PPP 模式融資。地方官員對個人政績的追逐與企業(yè)對經(jīng)濟利益的追逐，一拍即合，發(fā)生公私合謀，加劇債務(wù)風(fēng)險。②規(guī)避政治風(fēng)險?；A(chǔ)設(shè)施項目是政府理想的加快經(jīng)濟增長的手段，但是前期投資巨大，一旦發(fā)生超支，超出本期財政債券籌資的上限，將無法上馬，政府的投資行為將無法實現(xiàn)而引發(fā)政治風(fēng)險。若由社會資本提供PPP 項目的前期建設(shè)資金，不僅可以直接拉動經(jīng)濟增長，還可以將政府支出責(zé)任轉(zhuǎn)向未來或向后轉(zhuǎn)嫁，間接緩解財政壓力，緩解融資約束問題，即可規(guī)避此類風(fēng)險。因此，即使官員并不完全了解對PPP 項目擔(dān)保所引發(fā)的債務(wù)風(fēng)險，但他們了解此類做法的限時收益，擔(dān)保、兜底、固定收益的行為將不可避免。

三、PPP模式下地方政府債務(wù)風(fēng)險緩釋的措施與建議

上文指出，錦標(biāo)賽式的晉升激勵機制是PPP模式下地方政府風(fēng)險生成的本質(zhì)，那么PPP財政風(fēng)險的治理應(yīng)當(dāng)以完善晉升激勵機制的方式，從源頭遏制增量財政風(fēng)險的產(chǎn)生;并針對風(fēng)險形成的直接原因，重點考慮PPP項目的投資效率的提高及相應(yīng)的市場化制度安排，回歸PPP模式提升公共產(chǎn)品投資效率的本源，妥善化解存量財政風(fēng)險。

1.完善晉升激勵機制，從源頭遏制PPP財政增量風(fēng)險的生成。一方面，通過財政制度的頂層設(shè)計，完善地方官員的晉升激勵體系，打破以GDP增長為唯一標(biāo)桿的激勵體系，設(shè)立多層次考核標(biāo)準(zhǔn)，破除官員PPP 項目兜底、“剛性兌付”的動機。另一方面，蔡顯軍等（2020）研究表明，法律法規(guī)很完善的地區(qū)，政府干預(yù) PPP 的行為較弱，且官員個人行為對當(dāng)?shù)亟鹑谑袌龅挠绊懥^弱，這會抑制官員承諾、兜底 PPP 項目的行為。因此，應(yīng)當(dāng)完善健全關(guān)于 PPP 模式實施的法律法規(guī)，強化監(jiān)管，通過多部門控制，降低 PPP 異化為地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險的可能。

2.回歸PPP項目提升公共品投資效率的本源，構(gòu)建相應(yīng)的市場化制度安排，妥善化解存量財政風(fēng)險。①明晰政府、市場與社會的邊界，嚴(yán)把 PPP 模式的適用范圍和邊界，堅決剔除不規(guī)范項目。財政部2019年頒布的第10號文件，將PPP項目的適用范圍逐步收縮至運營屬性較強、有一定收益的公益性項目，這將從根本上促進和保障 PPP 市場的健康發(fā)展，引導(dǎo)市場回歸理性。規(guī)范的PPP項目也必然回歸PPP提升公共供給品效率的本質(zhì)，起到真正緩釋財政風(fēng)險的功能。②構(gòu)建適當(dāng)?shù)募顧C制，使民營部門可以運用市場機制規(guī)避風(fēng)險。與其向民營部門兜底、擔(dān)保等，不如建立制度框架和激勵結(jié)構(gòu)，將風(fēng)行規(guī)避和擔(dān)保問題交回市場，降低民營部門的風(fēng)險感知。具體包括穩(wěn)定政策系統(tǒng)（穩(wěn)定的制度環(huán)境和政策發(fā)展預(yù)期、政府遵守承諾等）、可預(yù)測和公平的法律框架、可進入的地方融資市場等。③建立動態(tài)的風(fēng)險分擔(dān)機制。PPP項目一般會涉及較多的利益相關(guān)者，且項目的生命周期一般較長，因而建立起對參與各方而言公平、動態(tài)的風(fēng)險承擔(dān)體制，使各方所承擔(dān)的總債務(wù)風(fēng)險成本降至最低非常有必要。當(dāng)內(nèi)外部環(huán)境發(fā)生變化時，若出現(xiàn)合同未規(guī)定的意料之外的風(fēng)險，各方應(yīng)重新商定如何進行風(fēng)險的分攤。

3.深化財稅改革，明晰中央政府與地方政府事權(quán)與支出責(zé)任。利用PPP項目隱藏債務(wù)的背后的深層次原因還在于地方政府事權(quán)與財權(quán)的不匹配，地方政府融資困難卻支出較大，不堪重負。因而需要進一步深化財稅改革，明晰中央政府與地方政府事權(quán)與支出責(zé)任，明確各級政府的管理權(quán)限和籌資責(zé)任，并依據(jù)風(fēng)險狀況建立動態(tài)調(diào)整機制。

4.加強PPP項目的外部監(jiān)督與審計。建立PPP項目第三方評估、監(jiān)測與審計機構(gòu)，搭建互動監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)平臺，充分發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)平臺公開PPP信息以及第三方機構(gòu)的監(jiān)督作用，完善或有債務(wù)監(jiān)督信息共享體系，對債務(wù)負擔(dān)和風(fēng)險定期披露、定期評估、實時監(jiān)測。

（作者單位：陜西隴縣財政局）