中國航天系統(tǒng)科學與工程研究院 王 磊 董正強 郭江民

軍事科學院軍事科學信息研究中心 魏俊峰

2019年末至2020年1月底，美軍對規(guī)范其科研與采辦程序的5000系列文件實施重大改革，構建形成以新版5000.02指示《適應性采辦框架的運行》為主體、系列規(guī)范性文件相配套的科研采辦政策體系。該舉措將對美國國防科研采辦活動實施產(chǎn)生重大影響，相關動向需予以重點關注。

一、構建統(tǒng)分結合政策體系，全面規(guī)范各類科研采辦活動

2020年1月23日，美國國防部發(fā)布題為《適應性采辦框架的運行》的新版5000.02指示，并針對不同類型科研采辦活動出臺具體的程序文件予以規(guī)范，此外還針對試驗鑒定、知識產(chǎn)權管理等具體工作出臺規(guī)范性文件。這樣，美軍在科研采辦程序方面，形成了“1+M+N”的政策體系。

“1”是指2020年版5000.02指示；“M”指具體科研采辦程序的規(guī)范性文件，目前為6項，包括5000.75《業(yè)務系統(tǒng)需求和采辦》（2020年1月24日修訂）、5000.80《中間層采辦的運行》（2019年12月30日發(fā)布）、5000.81《應急能力采辦》 （2019年12月31日發(fā)布）和5000.74《國防服務采辦》（2020年1月10日發(fā)布）、《軟件采辦路徑臨時政策和程序》備忘錄（2020年1月3日發(fā)布）、國防部指示5000.UG《重大能力采辦》（正在制定之中）；此外，“N”表示美軍正在制定和出臺的針對科研采辦要素與管理活動的多份指示，目前確定出臺的指示有10份，分別對知識產(chǎn)權、成本分析、試驗鑒定、方案論證、網(wǎng)絡安全、信息技術、人機結合等進行了進一步的細化規(guī)范。

美軍通過構建上述“1+M+N”統(tǒng)分結合的政策體系，明確和規(guī)范科研采辦的6種程序。這6種程序包括：（1）應急能力采辦，針對2年內(nèi)可形成初始作戰(zhàn)能力、直接交付部隊使用的應急采辦項目，沿襲前版5000.02指示的快速采辦程序；（2）中間層采辦，是美軍敏捷快速采辦程序，包括快速原型樣機和快速部署兩類；（3）重大能力采辦，即傳統(tǒng)硬件密集型裝備采辦，沿襲前版5000.02指示的常規(guī)采辦程序；（4）軟件采辦程序，規(guī)范軟件裝備的采辦，分為計劃階段和執(zhí)行階段；（5）國防業(yè)務系統(tǒng)采辦程序，規(guī)范美軍業(yè)務管理信息系統(tǒng)的采辦；（6）服務采辦，規(guī)范通信服務、產(chǎn)品保障、醫(yī)療等服務類活動的采辦。上述6種采辦程序如圖1所示。

二、加快研發(fā)與采辦進程，適應技術快速更新?lián)Q代要求

當前信息化、智能化技術發(fā)展與更新?lián)Q代速度不斷加快，科技創(chuàng)新發(fā)展的動力機制也正在發(fā)生深刻變革，商業(yè)領域的風險投資模式、分布式研發(fā)等新型創(chuàng)新模式正進一步提升科技創(chuàng)新效率效能，這些對國防科技研發(fā)與管理模式，以及相關政策制度的制定都產(chǎn)生了重要影響。長期以來形成的科研與采辦管理政策制度是傳統(tǒng)技術發(fā)展與管理經(jīng)驗與規(guī)律的總結，難以適應上述變化與要求，容易出現(xiàn)裝備采辦與部署完成之前，相關技術即將落后甚至已經(jīng)落后的不利局面。

為有效應對上述突出矛盾與問題，《適應性采辦框架的運行》中所明確的6種程序，其中應急能力采辦和中間層采辦2種程序?qū)ｉT針對快速采辦，充分體現(xiàn)了美軍新時期對科研采辦活動快速形成能力的高度重視。

應急能力需求采辦程序，旨在滿足當前及即將發(fā)生的應急作戰(zhàn)需求，應急快速采辦周期不超過2年。在該程序下，項目里程碑評審官員和項目主任應當調(diào)整簡化項目計劃與實施策略，相關需求生成、采辦方案論證、經(jīng)費申請、采辦實施工作可并行開展，可在批準研制的同時授權生產(chǎn)。

中間層采辦是一種常態(tài)化條件下的快速采辦程序，確保項目在2～5年內(nèi)具備交付能力。采用這一程序的項目可不必遵守聯(lián)合能力集成與開發(fā)系統(tǒng)（JCIDS）和國防部指令5000.01《國防采辦系統(tǒng)》的規(guī)定，看似是在傳統(tǒng)采辦程序上“掐頭去尾”，因此稱為“中間層采辦”程序。中間層采辦通過快速樣機研制和快速部署2種途徑實現(xiàn)，快速樣機途徑下采辦項目的目標應該是部署一個樣機，該樣機可以在作戰(zhàn)環(huán)境中演示，并在5年內(nèi)為已批準需求的開發(fā)提供剩余作戰(zhàn)能力；快速部署途徑下采辦項目的目標是，對于已批準需求的開發(fā)，在6個月內(nèi)開始生產(chǎn)，并在5年內(nèi)完成部署。

圖1 美軍適應性采辦框架明確的6種采辦程序

三、加大管理授權與放權，管理主體進一步聚焦和下沉

項目管理是美軍國防科研采辦的制度基礎，通過構建項目管理辦公室作為管理主體，有效統(tǒng)籌項目全系統(tǒng)全壽命管理，持續(xù)提高國防科研采辦的科學性與有效性。

新版5000.02指示進一步強化項目管理制度，加強向項目管理辦公室的授權與放權，傳統(tǒng)上由國防部與軍種高層管理部門行使的部分權限，進一步向項目管理辦公室下沉，項目管理辦公室的管理主體地位更為凸顯，進一步促進了項目管理效率的提高，并縮短了采辦周期。

項目主任可根據(jù)項目實際，制定更具創(chuàng)新性的采辦策略、計劃與方法，包括在上述6種采辦程序中選定具體采用的程序，并可根據(jù)項目需要綜合利用多種程序；權衡項目全壽命過程的技術開發(fā)與成熟度要求，制定項目全壽命過程的技術基線；調(diào)整項目監(jiān)管與轉(zhuǎn)階段審查過程的信息需求，以提高項目采辦與監(jiān)管的效率；與用戶部門商議，確定可承受的項目風險范圍，包括項目的環(huán)境適應性、安全性、人員健康風險等，并制定相應的風險管理計劃；制定全壽命保障及經(jīng)濟可承受性的策略與計劃，保證項目全壽命總費用的優(yōu)化等。

美軍通過推動基于數(shù)據(jù)與模型的采辦策略與方法手段建設，并簡化有關采辦政策要求，進一步提升了項目管理辦公室的管理效能，有效提升了項目信息收集、分析與決策能力，從而使項目管理辦公室能夠更好地擔負起項目全壽命管理主體的職責。

四、實施政策制度試點試驗，有效推動科研采辦管理創(chuàng)新

在當前高新技術尤其是信息化與智能化快速迭代發(fā)展的時代，創(chuàng)新速度非常重要。而創(chuàng)新往往意味著突破和缺乏先例，如果按照既有的政策制度與政策框架，往往面臨無法可依或需要不斷向上請示的情況，審批周期通常會很長，容易錯過最佳發(fā)展時機。為有效應對上述困境和問題，美軍探索在現(xiàn)有政策制度框架之外，開展創(chuàng)新政策的試點試驗，在一定范圍內(nèi)突破傳統(tǒng)采辦政策制度，并進行先行先試，成熟后納入采辦政策制度之中，或?qū)扔姓咧贫葘嵤└母铩?/p>

美軍此輪改革，就充分運用了上述試點試驗的政策工具。以中間層采辦程序為例，為探索和推進快速采辦程序，負責采辦與保障的國防部副部長艾倫·羅德于2018年4月16日發(fā)布了《中間層采辦臨時授權與指導》備忘錄，創(chuàng)造性地推出了中間層采辦程序；并在2018年10月9日和2019年3月20日發(fā)布的2版《中間層采辦臨時管理》備忘錄中，持續(xù)開展對簡化采辦程序、加速采辦進程的政策試驗。各軍種根據(jù)國防部上述授權文件，分別制定了各自的中間層采辦政策文件，如海軍制定了《中間層采辦與采辦敏捷性指導》備忘錄、《系統(tǒng)司令部快速通道成立》備忘錄，陸軍制定了《貫徹采辦精簡與文化變革》備忘錄、《陸軍助理部長（采辦、技術與后勤）辦公室中間層采辦政策》備忘錄，空軍制定了《把快速原型納入采辦的7個步驟》備忘錄、《空軍快速采辦活動指導》備忘錄等。通過上述中間層采辦程序的政策試驗與相關經(jīng)驗的探索與積累，使美軍得以在2020年1月的5000.02程序改革中，將中間層采辦納入國防部正式采辦程序之中。

美軍在傳統(tǒng)采辦政策與程序逐步難以適應信息化智能化發(fā)展與應急作戰(zhàn)要求的情況下，允許或授權開展打破傳統(tǒng)的政策探索與試驗，在管理制度上具有允許政策突破、政策豁免、政策試驗的制度機制的彈性化設計，并通過政策試驗探索新的政策制度與機制程序，這是美軍持續(xù)推進管理創(chuàng)新包括程序改革的重要經(jīng)驗。

五、加快政策調(diào)整更新頻率，通過管理改革釋放創(chuàng)新活力

美軍從20世紀70年代初發(fā)布首版采辦程序至今，歷經(jīng)近50年時間，共發(fā)布11版采辦程序。美軍通過持續(xù)調(diào)整優(yōu)化采辦程序，有效保證了采辦程序的快速性與有效性。

回顧這11版采辦程序，在20世紀的后30年間，美軍共發(fā)布5版采辦程序，平均一個版本的有效期為6年左右；進入新世紀，美軍采辦程序調(diào)整更新的頻率明顯加快，在新世紀的20年中發(fā)布了6版采辦程序，平均一個版本的有效期在3年左右，且更新頻率有進一步加速趨勢。

從內(nèi)容變化情況看，2015年與2020年這兩次調(diào)整在歷次調(diào)整中是變化最大的，通過這兩次改革尤其是2020年的最新改革，美軍根據(jù)不同裝備類型的特點，構建了更具針對性的程序，全面提高了科研與采辦的及時性與快速反應能力。

在高新技術快速更新?lián)Q代背景下，科研采辦程序及相關政策制度一出臺就面臨落后或滯后的風險。美軍通過持續(xù)調(diào)整更新其科研采辦程序，有效適應了技術快速更新?lián)Q代及聯(lián)合作戰(zhàn)對科研采辦的要求，保證了相關科研采辦政策制度的針對性與有效性。