彭柳林，余永琦，余艷鋒，付江凡，王長(zhǎng)松

(江西省農(nóng)業(yè)科學(xué)院 農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與信息研究所，江西 南昌 330200)

參照TD/T 1033—2012《高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)規(guī)范(試行)》，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田是指一定時(shí)期內(nèi)通過(guò)農(nóng)村土地整治形成的田間設(shè)施配套、土地平整、集中連片、高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)、生態(tài)良好、抗災(zāi)能力強(qiáng)、與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)方式相適應(yīng)的基本農(nóng)田。縱觀現(xiàn)有文獻(xiàn)，國(guó)外并沒(méi)有“高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田”這一概念。一般地，學(xué)者們關(guān)于農(nóng)田建設(shè)的研究主要集中在以下方面:一是優(yōu)質(zhì)耕地保護(hù)、耕地產(chǎn)出效益提高和生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展[1-5]。其中，西方學(xué)者的研究熱點(diǎn)多集中在實(shí)現(xiàn)土地整治的環(huán)境保護(hù)、經(jīng)濟(jì)效益更大化、景觀生態(tài)等多重功能，及與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)相關(guān)的灌溉管理、施肥培育技術(shù)改進(jìn)等方面[6-8]。二是農(nóng)田建設(shè)的可行性研究[9-10]。三是土地整治項(xiàng)目成效評(píng)價(jià)研究。相關(guān)研究已從只注重土地整治工程的經(jīng)濟(jì)效益，發(fā)展到兼顧經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益的重要性[11-13]。國(guó)內(nèi)學(xué)者普遍認(rèn)為，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)可有效增加糧食產(chǎn)量，保護(hù)耕地，提高農(nóng)民收入，改善生態(tài)環(huán)境，提高農(nóng)業(yè)比較效益，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展，有力地促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)[14]。當(dāng)前，有關(guān)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的成效問(wèn)題受到廣泛關(guān)注。一部分學(xué)者運(yùn)用德?tīng)柗品?、YAAHP法、DELP法、層次分析法(AHP)、TOPSIS法等對(duì)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)[15-18]。也有學(xué)者從經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)等方面對(duì)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)成效進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，發(fā)現(xiàn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)改善了項(xiàng)目區(qū)農(nóng)業(yè)交通條件、耕地質(zhì)量、資源利用結(jié)構(gòu)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件、生態(tài)保護(hù)和民生問(wèn)題，推進(jìn)了農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)，促進(jìn)了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，提高了農(nóng)民收入[19-23]。

中央一號(hào)文件明確提出，“到2020年確保要建成8億畝、力爭(zhēng)建成10億畝生態(tài)友好、集中連片、穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)、旱澇保收的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田”(畝為舊制單位，15畝=1 hm2，遵從行業(yè)習(xí)慣，以下保留相關(guān)表述)。習(xí)近平總書(shū)記2016年和2019年先后2次視察江西，囑托江西“要夯實(shí)糧食生產(chǎn)基礎(chǔ)，發(fā)揮糧食生產(chǎn)優(yōu)勢(shì)，鞏固糧食主產(chǎn)省地位”。江西省于2017年成立了以常務(wù)副省長(zhǎng)為組長(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo)小組，啟動(dòng)新一輪高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，計(jì)劃用4 a時(shí)間，統(tǒng)籌整合資金360億元，新建1 158萬(wàn)畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，到2020年全面完成國(guó)務(wù)院下達(dá)江西省的2 825萬(wàn)畝建設(shè)任務(wù)。江西省在不斷的摸索與創(chuàng)新當(dāng)中，探索出一套卓有成效的江西做法，建設(shè)進(jìn)度和質(zhì)量走在全國(guó)前列。國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于對(duì)2019年落實(shí)有關(guān)重大政策措施真抓實(shí)干成效明顯地方予以督查激勵(lì)的通報(bào)》，江西省高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)獲督查激勵(lì)通報(bào)。2020年，國(guó)務(wù)院辦公廳組織開(kāi)展的國(guó)務(wù)院大督查和專項(xiàng)督查中，江西省高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)予以“免督查”。基于此，特對(duì)江西省高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)現(xiàn)狀和主要做法進(jìn)行總結(jié)，并分析其面臨的困境，以期為全國(guó)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項(xiàng)目建設(shè)提供有益的經(jīng)驗(yàn)借鑒與參考。

1 江西省高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)現(xiàn)狀

如表1所示，《江西省高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)規(guī)劃(2014—2020)》提出，2014—2020年，江西省高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)規(guī)模計(jì)劃為2 128.37萬(wàn)畝，其中:平原地形473.43萬(wàn)畝，湖濱地形109.81萬(wàn)畝，微丘地形508.24萬(wàn)畝，丘陵地形920.03萬(wàn)畝，山區(qū)地形116.86萬(wàn)畝。

表1 江西省高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)規(guī)劃(2014—2020年)

根據(jù)江西省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳公布的數(shù)據(jù)進(jìn)行測(cè)算，截至2020年2月，江西省已累計(jì)完成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)2 325.35萬(wàn)畝，占全省耕地面積50.27%，占總體目標(biāo)2 825萬(wàn)畝的82.31%。其中，1 667萬(wàn)畝為2016年以前所建，2020年在建規(guī)模290萬(wàn)畝，2017—2020年綜合完成率57.16%(表2)。建成的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，普遍達(dá)到了“田成方、渠相通、路相連、旱能灌、澇能排”的要求，項(xiàng)目區(qū)耕地質(zhì)量等別平均提升約0.5個(gè)等級(jí)。依據(jù)93個(gè)縣(市、區(qū))項(xiàng)目投資進(jìn)展情況，2019年總體投資完成率達(dá)72.97%，提前實(shí)現(xiàn)了春節(jié)前完成60%的目標(biāo)，比上年同期提高了近20百分點(diǎn)，預(yù)計(jì)距離2020年2 825萬(wàn)畝的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)任務(wù)還差500萬(wàn)畝。自2017年以來(lái)，江西省實(shí)際投入建設(shè)資金超過(guò)270億元，帶動(dòng)141.3萬(wàn)農(nóng)戶受益，新增集體收益約6.7億元，惠及貧困戶10.92萬(wàn)戶。全省年度土地流轉(zhuǎn)率高達(dá)73.5%，帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整面積占比44%，引進(jìn)和培育新型經(jīng)營(yíng)主體10 000多個(gè)，有效盤(pán)活農(nóng)村部分撂荒耕地，部分貧困地區(qū)農(nóng)戶生活得到較為明顯的改善，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與脫貧攻堅(jiān)有序推進(jìn)。

表2 江西省高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田完成進(jìn)展情況(2017—2020年)

2 江西省高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的主要做法

自2009年以來(lái)，在推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的過(guò)程中，江西省政府及相關(guān)農(nóng)業(yè)部門(mén)不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)與創(chuàng)新，在結(jié)合省內(nèi)具體實(shí)際情況下，創(chuàng)造性地探索出一套適合江西高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的做法。

2.1 強(qiáng)化“三變?nèi)y(tǒng)一”，形成全省“一盤(pán)棋”

一是項(xiàng)目管理變各自為戰(zhàn)為統(tǒng)一指揮。組建“省級(jí)政府+地方政府”上下聯(lián)動(dòng)、高效執(zhí)行的組織模式，形成了省市縣鄉(xiāng)村5級(jí)聯(lián)動(dòng)、多部門(mén)通力協(xié)作的工作格局。二是項(xiàng)目資金變多頭管理為統(tǒng)一管理。自2017年以來(lái)，江西省破除“五牛下田”局面，打破部門(mén)界限，從省級(jí)層面統(tǒng)籌整合資金，建立了“省級(jí)統(tǒng)籌整合、縣級(jí)集中使用”的農(nóng)田建設(shè)資金管理新機(jī)制，將發(fā)改、財(cái)政、國(guó)土、水利、農(nóng)業(yè)等部門(mén)管理的5大類農(nóng)田建設(shè)資金集中由省里統(tǒng)一管理分配，做到“多個(gè)渠道引水、一個(gè)池子蓄水、一個(gè)龍頭放水”，從源頭上解決江西省農(nóng)田建設(shè)投入渠道分散、資金碎片化問(wèn)題。為破解原有的銀行融資渠道不暢、建設(shè)資金不足問(wèn)題，江西省創(chuàng)新融資渠道，通過(guò)新增耕地收益發(fā)行專項(xiàng)債券，解決資金缺口。2019年7月，在上海證券交易所成功發(fā)行了全國(guó)首只高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田專項(xiàng)債券。截至2020年1月，已累計(jì)發(fā)行高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)專項(xiàng)債78.39億元，募集資金覆蓋江西省全部11個(gè)地級(jí)市的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)。三是項(xiàng)目建設(shè)變多重標(biāo)準(zhǔn)為統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。制定了江西省統(tǒng)一的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)規(guī)范，明確了“6大工程”(土地平整、土壤改良、灌溉與排水、田間道路、農(nóng)田防護(hù)和生態(tài)環(huán)境保持、農(nóng)田輸配電)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，并根據(jù)平原、濱湖、丘陵、山區(qū)的不同地形科學(xué)核定，將畝均投入標(biāo)準(zhǔn)由以前的1 200元左右提高到3 000元。

2.2 堅(jiān)持規(guī)劃引領(lǐng)，“一張藍(lán)圖”繪到底

一是堅(jiān)持規(guī)劃管總。根據(jù)江西省總體規(guī)劃，以縣域?yàn)閱挝?，按照新建為主、區(qū)域推進(jìn)的原則，統(tǒng)一劃定建設(shè)區(qū)域，將2 825萬(wàn)畝新建指標(biāo)落實(shí)到縣(市、區(qū))。二是堅(jiān)持分年推進(jìn)。圍繞年度290萬(wàn)畝建設(shè)任務(wù)，將建設(shè)任務(wù)分解到鄉(xiāng)、村、組、田塊。三是堅(jiān)持連片打造。打破區(qū)域阻隔，集中力量、連片實(shí)施，整鄉(xiāng)整村推進(jìn)高標(biāo)農(nóng)田建設(shè)。四是突出建設(shè)重點(diǎn)。優(yōu)先在“三線兩區(qū)”(高速公路、鐵路、國(guó)省道，及糧食生產(chǎn)功能區(qū)和貧困地區(qū))安排項(xiàng)目。五是強(qiáng)化耕地保護(hù)。按照“少硬化、不填塘、慎砍樹(shù)、禁挖山”要求，充分挖掘和利用項(xiàng)目區(qū)內(nèi)非耕地、荒蕪園地、廢棄地等資源，提高項(xiàng)目新增耕地率。六是注重工程建后管護(hù)。重點(diǎn)引導(dǎo)以利用促管護(hù)，建立“縣負(fù)總責(zé)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)管、村為主體”的管護(hù)機(jī)制，做到“5個(gè)明確”:明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是監(jiān)管主體，流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)戶和村委會(huì)為實(shí)施主體；明確建成并已上圖入庫(kù)的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田全部納入管護(hù)范圍；明確管護(hù)人員的工作職責(zé)和管護(hù)事項(xiàng)；明確由縣級(jí)政府在年度財(cái)政預(yù)算中安排建后管護(hù)經(jīng)費(fèi)，并多渠道籌措建后管護(hù)資金；明確將建后管護(hù)列入農(nóng)田建設(shè)考核重要內(nèi)容。七是保障農(nóng)民權(quán)益。堅(jiān)持依法自愿有償原則，確保流轉(zhuǎn)土地農(nóng)民的惠農(nóng)補(bǔ)貼不縮水，維護(hù)農(nóng)民承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。

2.3 狠抓關(guān)鍵環(huán)節(jié)，“一把標(biāo)尺”嚴(yán)把關(guān)

在工程質(zhì)量上，圍繞“田成方、渠相通、路相連、旱能灌、澇能排”建設(shè)要求，堅(jiān)持“一把標(biāo)尺”嚴(yán)把關(guān)。一是嚴(yán)把設(shè)計(jì)關(guān)。項(xiàng)目區(qū)各施工內(nèi)容，均由專業(yè)技術(shù)人員負(fù)責(zé)勘測(cè)、設(shè)計(jì)等，規(guī)劃設(shè)計(jì)實(shí)行“三進(jìn)三出”:一進(jìn)片區(qū)，繪制出現(xiàn)狀圖；二進(jìn)片區(qū)，制定出施工圖；三進(jìn)片區(qū)，村組、農(nóng)戶簽字確認(rèn)。二是嚴(yán)把招標(biāo)關(guān)。項(xiàng)目設(shè)計(jì)、施工監(jiān)理等嚴(yán)格執(zhí)行基本建設(shè)項(xiàng)目法人制、招投標(biāo)制、監(jiān)理制、合同制等制度。三是嚴(yán)把施工關(guān)。落實(shí)縣級(jí)牽頭部門(mén)為一級(jí)法人、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))為二級(jí)法人的雙重管理制度，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田辦、鄉(xiāng)鎮(zhèn)定期調(diào)度督導(dǎo)，聘請(qǐng)村組義務(wù)監(jiān)督員同步監(jiān)督。監(jiān)理單位分標(biāo)段派駐人員，對(duì)施工過(guò)程開(kāi)展旁站式監(jiān)理。四是嚴(yán)把進(jìn)度關(guān)。堅(jiān)持定期調(diào)度，即時(shí)排位，全省通報(bào)，對(duì)發(fā)現(xiàn)的進(jìn)度問(wèn)題，由成員單位和廳掛點(diǎn)處長(zhǎng)深入市縣督導(dǎo)整改。五是嚴(yán)把驗(yàn)收關(guān)。變部門(mén)驗(yàn)收為統(tǒng)一驗(yàn)收。落實(shí)縣級(jí)主體責(zé)任，實(shí)行項(xiàng)目到縣、資金到縣、責(zé)任到縣。由省領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)一組織績(jī)效考評(píng)，并引入第三方機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)行評(píng)估驗(yàn)收。制定了《驗(yàn)收工作細(xì)則》，對(duì)不合格項(xiàng)目納入“問(wèn)題清單”，對(duì)限期整改不到位的，絕不通過(guò)驗(yàn)收，并建立項(xiàng)目實(shí)施單位“黑名單”制度，同時(shí)對(duì)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田質(zhì)量實(shí)行負(fù)面清單管理。

2.4 提升治理能力，完善“一套制度”

一是建立了項(xiàng)目管理規(guī)范化體系。制定出臺(tái)了高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)“1+15”政策體系。二是建立了督查常態(tài)化體系。構(gòu)建了“定期調(diào)度、對(duì)接督導(dǎo)、掛點(diǎn)督查”3項(xiàng)常態(tài)化監(jiān)督機(jī)制，由省高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田辦每周定期調(diào)度各地進(jìn)展情況，11個(gè)省領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位分別對(duì)接督導(dǎo)11個(gè)設(shè)區(qū)市，省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳安排百名處長(zhǎng)掛點(diǎn)督查96個(gè)項(xiàng)目縣，及時(shí)掌握各地項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度和質(zhì)量情況。三是建立了科學(xué)的考核體系。制定《江西省高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)績(jī)效考評(píng)辦法》，實(shí)行“縣級(jí)自驗(yàn)自評(píng)、市級(jí)全面驗(yàn)收、省級(jí)績(jī)效考評(píng)”三級(jí)考核辦法，建立“獎(jiǎng)優(yōu)罰劣”績(jī)效考評(píng)激勵(lì)機(jī)制。

2.5 統(tǒng)籌資源推行“8個(gè)結(jié)合”，打好“一套組合拳”

江西省摒棄重建設(shè)輕管護(hù)、管建設(shè)不管利用的傳統(tǒng)思維，在建設(shè)效果上，重點(diǎn)突出“建、管、用”一體。一是與“兩區(qū)”劃定相結(jié)合。在2 800萬(wàn)畝水稻生產(chǎn)功能區(qū)和700萬(wàn)畝油菜籽生產(chǎn)保護(hù)區(qū)，優(yōu)先建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。2019年，江西省部分地區(qū)“兩區(qū)”劃定建設(shè)陸續(xù)完成，其中，崇仁、峽江、泰和、上高、奉新等縣(市、區(qū))“兩區(qū)”劃定成果通過(guò)省級(jí)驗(yàn)收。二是與調(diào)優(yōu)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相結(jié)合。在確保糧食產(chǎn)能的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持以深化農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，大力發(fā)展優(yōu)質(zhì)稻、蔬菜等高效作物，推廣稻漁綜合種養(yǎng)模式。2017年，宜春市在該市高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項(xiàng)目區(qū)落實(shí)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整面積29.13萬(wàn)畝，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整比例達(dá)53.8%，發(fā)展有機(jī)稻、優(yōu)質(zhì)稻、瓜果蔬菜、稻田綜合種養(yǎng)、中藥材等。其中，豐城市梅林示范點(diǎn)引進(jìn)貴澳農(nóng)業(yè)科技有限公司投資1.3億元，新建500畝蔬菜產(chǎn)業(yè)園和4 000畝稻魚(yú)(鰍、鴨)綜合種養(yǎng)基地，建設(shè)2個(gè)1.2萬(wàn)m2智能溫室鋼化玻璃蔬菜大棚和450畝溫控蔬菜大棚。三是與建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范(產(chǎn)業(yè))園相結(jié)合。促進(jìn)園區(qū)建設(shè)上檔次、上水平。2019年，撫州市加快推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園區(qū)融合發(fā)展，全年新增7個(gè)省級(jí)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園，總數(shù)達(dá)26個(gè)，實(shí)現(xiàn)年產(chǎn)值37.39億元，農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力顯著提高。四是與培育新型經(jīng)營(yíng)主體相結(jié)合。通過(guò)先建后補(bǔ)等方式，支持其主動(dòng)建設(shè)、率先建設(shè)。截至2019年7月，南昌市持續(xù)推進(jìn)6個(gè)萬(wàn)畝以上、5個(gè)5 000畝以上集中連片建設(shè)區(qū)，在“三線”附近推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田連片建設(shè)區(qū)域3.8萬(wàn)畝，共培育和服務(wù)企業(yè)、合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)等各類農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營(yíng)主體944個(gè)，其中市級(jí)以上龍頭企業(yè)7個(gè)，有效提升了高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田規(guī)模化經(jīng)營(yíng)水平、機(jī)械化水平。五是與休閑觀光農(nóng)業(yè)相結(jié)合。支持基層因地制宜，建設(shè)一批秀美田園，讓田園變公園，勞動(dòng)變運(yùn)動(dòng)。六是與推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧相結(jié)合。無(wú)縫對(duì)接產(chǎn)業(yè)扶貧規(guī)劃，優(yōu)先支持安排貧困地區(qū)，提升貧困人口自我發(fā)展能力。2019年，余干縣加快土地規(guī)模流轉(zhuǎn)步伐，通過(guò)推高土地租金，充分挖掘農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)扶貧效益，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項(xiàng)目區(qū)共帶動(dòng)5 000余戶貧困戶參與產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，戶均年增收2 000元以上。七是與壯大村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)相結(jié)合。將新增耕地劃歸村集體管理，通過(guò)對(duì)外流轉(zhuǎn)、自主經(jīng)營(yíng)、作價(jià)入股等方式，增加村級(jí)集體收益。2019年，吉安市青原區(qū)富田鎮(zhèn)利用上級(jí)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田改造資金對(duì)該地區(qū)低產(chǎn)田、撂荒田進(jìn)行改造，提升土地流轉(zhuǎn)差價(jià)，實(shí)現(xiàn)了各村集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)性收入穩(wěn)步增長(zhǎng)。八是與輪作休耕相結(jié)合。實(shí)現(xiàn)用地養(yǎng)地結(jié)合，促進(jìn)土壤改良和地力提升。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2017年，江西省開(kāi)展稻肥輪作模式示范面積545萬(wàn)畝，稻油輪作模式示范面積400萬(wàn)畝，稻豆輪作模式示范面積20萬(wàn)畝，冬閑休耕面積超過(guò)2 000萬(wàn)畝，耕地質(zhì)量有所改善提升，面源污染得到有效控制。

2.6 探索多種模式，實(shí)現(xiàn)高效利用“一個(gè)目標(biāo)”

在確保糧食產(chǎn)能的基礎(chǔ)上，涌現(xiàn)了多種產(chǎn)業(yè)發(fā)展新模式，加速了土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田得到高效利用。一是“高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田+企業(yè)+特色產(chǎn)業(yè)基地/示范園區(qū)+農(nóng)戶”模式。余干縣2017年在該縣現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園區(qū)內(nèi)建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田2.1萬(wàn)畝，創(chuàng)建標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)基地，打造生態(tài)有機(jī)產(chǎn)品，投資建設(shè)了全國(guó)最大規(guī)模的以芡實(shí)加工為主的余干芡實(shí)產(chǎn)業(yè)園，同步打造中國(guó)芡實(shí)生態(tài)養(yǎng)生莊園，實(shí)現(xiàn)三產(chǎn)融合發(fā)展。二是“高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田+土地流轉(zhuǎn)+適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)”模式。鄱陽(yáng)縣在推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)過(guò)程中，創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，組建村級(jí)股份制合作社，采取土地入股的辦法，通過(guò)整村土地流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)土地變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東，用于規(guī)模種植設(shè)施蔬菜、瓜果、食用菌等高效經(jīng)濟(jì)作物，拓寬農(nóng)民增收渠道。鷹潭市余江區(qū)采取“先流轉(zhuǎn)先建設(shè)，邊流轉(zhuǎn)邊建設(shè)，建成后快流轉(zhuǎn)”的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)思路，在土地流轉(zhuǎn)加速的同時(shí)，新型經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展加快，僅2018年就依托高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)平臺(tái)新增種糧大戶、專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)等新型經(jīng)營(yíng)主體25家。三是“高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)+龍頭企業(yè)+脫貧攻堅(jiān)+農(nóng)戶”模式。于都縣高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目區(qū)貧困戶以產(chǎn)業(yè)扶貧貸款入股村級(jí)合作社，村級(jí)合作社將股金投入縣級(jí)合作聯(lián)社，縣級(jí)合作聯(lián)社再將股金入股山東魯盛集團(tuán)在該縣注冊(cè)的蔬菜企業(yè)，股本由公司負(fù)責(zé)償還，貧困戶每年按股本的8%獲得固定分紅，已吸納當(dāng)?shù)?0%的貧困戶1 700多戶入股，每戶股金3萬(wàn)元，每戶每年可獲得分紅收入2 400元。在高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)實(shí)施中，政府還要求項(xiàng)目施工單位多使用有勞動(dòng)能力的貧困戶勞力，項(xiàng)目區(qū)內(nèi)的貧困戶因此，不僅可以獲得分紅，還可以獲得務(wù)工收入。

3 江西省高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)存在的問(wèn)題

2020年，江西省即將完成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田2 825萬(wàn)畝的建設(shè)目標(biāo)，但在建設(shè)過(guò)程中也暴露出些許問(wèn)題，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)仍存在阻力。

3.1 宏觀層面

一是部分項(xiàng)目設(shè)計(jì)方案不盡科學(xué)合理。一方面，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)缺乏總體規(guī)劃，尤其是建設(shè)初期，多數(shù)縣(市、區(qū))政府未能從鄉(xiāng)村振興和“三農(nóng)”發(fā)展角度出發(fā)，未能把高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)和地方農(nóng)業(yè)發(fā)展和鄉(xiāng)村發(fā)展有機(jī)銜接，更趨向于應(yīng)付上級(jí)政府下達(dá)的指標(biāo)任務(wù)，對(duì)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目選址隨意，對(duì)設(shè)計(jì)施工單位資質(zhì)和前期理念把控不嚴(yán)，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)布局和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)脫節(jié)，部分高標(biāo)準(zhǔn)工程項(xiàng)目結(jié)束后，地方農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展并未取得明顯成效。另一方面，項(xiàng)目建設(shè)初期，多數(shù)設(shè)計(jì)施工單位對(duì)中央和省級(jí)關(guān)于高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)工程的要求領(lǐng)悟不足，地方政府對(duì)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的認(rèn)識(shí)不透，在和設(shè)計(jì)施工單位的溝通中導(dǎo)致設(shè)計(jì)施工單位往往憑經(jīng)驗(yàn)和自我認(rèn)識(shí)設(shè)計(jì)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目，在建設(shè)過(guò)程中未能做到統(tǒng)籌安排、科學(xué)規(guī)劃，項(xiàng)目大而不全，未能從洪澇災(zāi)害防治、耕地產(chǎn)能提升、機(jī)械化全程可操作、現(xiàn)代生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展等宏觀高度綜合考慮項(xiàng)目設(shè)計(jì)。

二是部分項(xiàng)目工程質(zhì)量存在把關(guān)不嚴(yán)現(xiàn)象。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中存在質(zhì)量不達(dá)標(biāo)、高效利用不規(guī)范現(xiàn)象。各地農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)作為項(xiàng)目業(yè)主單位，尚未建立起健全的工程質(zhì)量監(jiān)管體系，行之有效的質(zhì)量保證措施更是缺乏。如部分高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目存在不達(dá)標(biāo)、與農(nóng)事要求不匹配現(xiàn)象，部分地區(qū)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的高低差超標(biāo)，溝渠未嚴(yán)格按地形地勢(shì)設(shè)置導(dǎo)致灌溉不暢等。工程轉(zhuǎn)包賣(mài)標(biāo)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，中標(biāo)單位不施工，施工單位不投標(biāo)，施工進(jìn)度拖拉緩慢；監(jiān)理單位履職不到位；業(yè)主單位對(duì)項(xiàng)目建設(shè)和管理業(yè)務(wù)缺乏經(jīng)驗(yàn)，認(rèn)識(shí)不充分，且缺乏有效的監(jiān)管手段，加上項(xiàng)目點(diǎn)多、面廣、線長(zhǎng)，導(dǎo)致工程得不到有效的監(jiān)管，工程建設(shè)質(zhì)量得不到有效保障。如部分項(xiàng)目建成后，經(jīng)驗(yàn)收發(fā)現(xiàn)存在“偷工減料”現(xiàn)象，還未驗(yàn)收就出現(xiàn)墻體斷裂、水渠漏水等質(zhì)量問(wèn)題。

三是長(zhǎng)效管護(hù)利用機(jī)制仍不夠健全。“重建輕管”現(xiàn)象突出，在項(xiàng)目區(qū)域內(nèi)實(shí)行土地平整以后，原有農(nóng)戶承包地的界址已被打破，沒(méi)有流轉(zhuǎn)的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田出現(xiàn)了“政府管不到、集體管不好、農(nóng)民不愿管”的難題。項(xiàng)目利用率也不高，在實(shí)地現(xiàn)場(chǎng)可以看到仍有不少?zèng)]有得到流轉(zhuǎn)的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田上未種植任何農(nóng)作物，正等待引進(jìn)新型經(jīng)營(yíng)主體。

四是工程進(jìn)度存在滯后問(wèn)題。部分地區(qū)由于工程招標(biāo)滯后或者長(zhǎng)時(shí)間的陰雨天氣導(dǎo)致田間濕度大，土地平整機(jī)械不能施工，或者施工不便，影響土地平整施工進(jìn)度。尤其是由于長(zhǎng)時(shí)間的陰雨天氣，田間道路和新建設(shè)的機(jī)耕道非常泥濘，運(yùn)輸機(jī)械不能通行，澆筑溝渠的原材料運(yùn)不進(jìn)去，導(dǎo)致溝渠澆筑無(wú)法施工，嚴(yán)重影響溝渠澆筑的施工進(jìn)度。工期延后與農(nóng)作物生長(zhǎng)期存在沖突，影響地方農(nóng)作物耕作。

3.2 微觀層面

一是土地流轉(zhuǎn)受阻。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)遇到的最大難題在于土地流轉(zhuǎn)，這是調(diào)研中地方政府提出最多的問(wèn)題。一是當(dāng)?shù)卣c農(nóng)戶間溝通不足，宣講不夠深入，農(nóng)民對(duì)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)理解不清。二是多數(shù)農(nóng)民守地思想嚴(yán)重，小農(nóng)意識(shí)根深蒂固，對(duì)自己的土地保護(hù)性很強(qiáng)，對(duì)土地流轉(zhuǎn)抵觸情緒較大。三是部分農(nóng)民心存疑慮，擔(dān)心土地流轉(zhuǎn)變成土地流失，現(xiàn)在國(guó)家惠農(nóng)政策陸續(xù)出臺(tái)，覺(jué)得種地有利可圖。四是部分外出務(wù)工農(nóng)民擔(dān)心一旦自己想回來(lái)種地但不能收回自己的土地，即使流轉(zhuǎn)給鄉(xiāng)親耕種，也要求不能打破地界。以上種種導(dǎo)致地方土地流轉(zhuǎn)遇到較大阻礙，產(chǎn)生了不少的土地糾紛。

二是補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)不同區(qū)域認(rèn)可度不同。江西省將每畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的投入標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一限定在3 000元。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，江西贛北和贛南地區(qū)差異明顯，贛北區(qū)域?qū)υ摌?biāo)準(zhǔn)接受度較高，而贛南丘陵地貌明顯，山區(qū)田塊高低不平，田塊面積小，多數(shù)地方執(zhí)行部門(mén)認(rèn)為標(biāo)準(zhǔn)偏低。

三是農(nóng)戶對(duì)土地平整接受度不高。多數(shù)地方農(nóng)民不愿意平整自己的土地，認(rèn)為平整后破壞了土壤結(jié)構(gòu)，最上面的耕作層受損，耕作質(zhì)量隨之下降，收成欠佳。尤其是在贛南山區(qū)，耕地質(zhì)量較差、高排田的中低產(chǎn)田區(qū)域，農(nóng)戶土地平整意愿極低。

四是農(nóng)用水價(jià)改革遇阻。部分地方政府為解決高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建后管護(hù)經(jīng)費(fèi)，實(shí)施農(nóng)用水價(jià)改革。然而，山區(qū)利用山泉水灌溉已成地方農(nóng)民耕種習(xí)慣，且從未征收費(fèi)用。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)引發(fā)的農(nóng)用水價(jià)改革，在部分鄉(xiāng)村執(zhí)行困難，遇到較大阻力。

4 進(jìn)一步推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的建議

為了鞏固維護(hù)來(lái)之不易的建設(shè)成果，亟須重點(diǎn)做好高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田后續(xù)的運(yùn)營(yíng)、管護(hù)、使用、流轉(zhuǎn)等方面工作。

4.1 建立有效的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建成后評(píng)價(jià)體系

高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，整個(gè)過(guò)程圍繞著經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、居民生活等多個(gè)方面進(jìn)行，彼此相互影響、相互作用，構(gòu)成一個(gè)閉環(huán)系統(tǒng)。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項(xiàng)目建成后，整體效果的評(píng)價(jià)是高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)程序的最后一步，也是項(xiàng)目管理運(yùn)營(yíng)的第一步，其主要是為高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建成后管理服務(wù)的，側(cè)重在宏觀決策和監(jiān)督管理2個(gè)方面。在江西省內(nèi)建立相應(yīng)的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建成后評(píng)價(jià)體系，應(yīng)圍繞經(jīng)濟(jì)效應(yīng)、社會(huì)效應(yīng)、生態(tài)效應(yīng)等層面展開(kāi)，以便及時(shí)追蹤掌握高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田運(yùn)營(yíng)現(xiàn)狀、耕地整體概況、損壞程度、二次投入強(qiáng)度等，為管理運(yùn)營(yíng)提供依據(jù)。后評(píng)價(jià)體系應(yīng)從多個(gè)角度出發(fā)，具體應(yīng)涵蓋高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田使用情況、糧食耕作率、原設(shè)施損毀程度、節(jié)能減排效能、抗災(zāi)能力、增產(chǎn)增收效果、農(nóng)村居民生活改善情況、可持續(xù)性等多方面，其中可重點(diǎn)圍繞“生產(chǎn)”“生態(tài)”“生活”3個(gè)維度，綜合評(píng)價(jià)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建成后的整體效果。省內(nèi)各地可根據(jù)本地實(shí)際情況，充分運(yùn)用遙感監(jiān)測(cè)技術(shù)，對(duì)山地、湖泊區(qū)域、平原地區(qū)的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田進(jìn)行具體分析，有側(cè)重地評(píng)價(jià)。

4.2 建立高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建后管護(hù)的獎(jiǎng)懲機(jī)制

按照《高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建后管護(hù)指導(dǎo)意見(jiàn)》的要求，應(yīng)積極落實(shí)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建后管護(hù)主體和責(zé)任范圍，不僅要抓實(shí)地方行政主體的監(jiān)管責(zé)任，同時(shí)還要落實(shí)財(cái)政管護(hù)資金，建立獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制，引導(dǎo)和激勵(lì)專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社、農(nóng)民用水合作組織、涉農(nóng)企業(yè)和村集體等參與高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田設(shè)施的運(yùn)行管護(hù)，讓以農(nóng)戶為主體的廣大農(nóng)村集體組織自發(fā)地承擔(dān)起管護(hù)之責(zé)。同時(shí)，在有條件的地方可推行“網(wǎng)格化”管護(hù)模式或進(jìn)行建后管護(hù)市場(chǎng)化試點(diǎn)，引入第三方。另外，對(duì)于通過(guò)流轉(zhuǎn)的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，應(yīng)建立“黑名單”制度，由承接流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶等主體承擔(dān)管護(hù)責(zé)任與義務(wù)，對(duì)于損壞后不主動(dòng)修理，經(jīng)過(guò)勸誡后仍不修理的，及時(shí)納入“黑名單”中，保障高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田設(shè)施使用的可持續(xù)性。

4.3 推進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)社會(huì)化服務(wù)發(fā)展，提升高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的利用效率

高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田最適合規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，在規(guī)模化經(jīng)營(yíng)中引入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)社會(huì)化服務(wù)，能夠有效提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的效率，發(fā)揮節(jié)本增效的作用。因此，要想充分發(fā)揮出高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的真實(shí)效果，需大力發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)化服務(wù)業(yè)，完善相應(yīng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)配套服務(wù)設(shè)施。一是要培育壯大農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)組織，構(gòu)建以市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)為導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)社會(huì)化服務(wù)市場(chǎng)，推動(dòng)服務(wù)組織從兼業(yè)性經(jīng)營(yíng)向?qū)I(yè)化職業(yè)化經(jīng)營(yíng)管理轉(zhuǎn)變，形成服務(wù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的多功能服務(wù)主體。二是要積極開(kāi)展試點(diǎn)項(xiàng)目實(shí)施，在江西省高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田區(qū)域內(nèi)，引導(dǎo)農(nóng)戶廣泛接受農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管、機(jī)械化烘干等社會(huì)化服務(wù)，大力推進(jìn)機(jī)械化、規(guī)?；?、集約化的綠色高效現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，縮短作業(yè)時(shí)間，提升高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田耕作效率。三是要完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)社會(huì)化服務(wù)體系建設(shè)，鼓勵(lì)農(nóng)機(jī)服務(wù)主體采取合同制、股份制、股份合作制等經(jīng)營(yíng)組織形式，與大規(guī)模承接高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田流轉(zhuǎn)的家庭農(nóng)場(chǎng)、種植大戶、普通農(nóng)戶、農(nóng)業(yè)企業(yè)形成“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、協(xié)同發(fā)展”的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)聯(lián)合體，化零為整，提升高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田耕作機(jī)械化水平。

4.4 建立合理的定價(jià)機(jī)制，促進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田有序流轉(zhuǎn)

高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田能否有效流轉(zhuǎn)，取決于其定價(jià)的合理性。江西省應(yīng)建立合理的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田定價(jià)機(jī)制，推動(dòng)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田有效流轉(zhuǎn)。一是統(tǒng)籌全省高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)情況，建立以市場(chǎng)為導(dǎo)向的定價(jià)機(jī)制。具體而言，各區(qū)域內(nèi)的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田流轉(zhuǎn)租金視當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)情況而定，自愿流轉(zhuǎn)。對(duì)于租金過(guò)高或者過(guò)低的情況，可由當(dāng)?shù)卮寮w組織核驗(yàn)，牽頭協(xié)調(diào)，統(tǒng)一規(guī)劃承包區(qū)域，從而統(tǒng)一租金價(jià)格。二是建立價(jià)格信息披露機(jī)制。為了應(yīng)對(duì)部分地區(qū)扭曲定價(jià)，可設(shè)立相應(yīng)的信息平臺(tái)，公開(kāi)披露各個(gè)區(qū)域內(nèi)的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田流轉(zhuǎn)價(jià)格，實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)過(guò)程公開(kāi)、公平、公正。三是落實(shí)租金補(bǔ)償機(jī)制，嚴(yán)控高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田使用用途?？蓢L試推行雙向補(bǔ)償機(jī)制，降低流轉(zhuǎn)過(guò)程中交易費(fèi)用與成本，同時(shí)對(duì)于任意改變高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田使用途徑的農(nóng)戶不給予補(bǔ)償。