區(qū)文柱

[摘 要] 隨著國(guó)內(nèi)水電建筑市場(chǎng)的不斷發(fā)展，工程分包已成為加快工程進(jìn)度、合理發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢(shì)的一種重要手段。隨著工程分包隊(duì)伍綜合實(shí)力的不斷提升，工程分包隊(duì)伍在水電工程施工中發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。但由于市場(chǎng)開放程度的不斷提高，水電工程市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)日益激烈，工程分包隊(duì)伍素質(zhì)參差不齊，特別是在低價(jià)中標(biāo)的情況下，承包人將低價(jià)項(xiàng)目轉(zhuǎn)移給分包人的現(xiàn)象越來(lái)越普遍，因此造成的經(jīng)濟(jì)糾紛也越來(lái)越突出。如何對(duì)低價(jià)中標(biāo)下的分包進(jìn)行有效的管理將成為工程項(xiàng)目管理人員的一個(gè)重要課題。

[關(guān)鍵詞] 水電工程 分包 管理

中圖分類號(hào)：F407.9 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

隨著水電工程分包市場(chǎng)的愈加成熟，分包工程占主體承包工程的比重也越來(lái)越大，工程分包隊(duì)伍管理已成為工程建設(shè)施工管理的重要組成部分。分包隊(duì)伍管理是否有效在控將直接影響到工程施工是否能穩(wěn)步推進(jìn)，工期目標(biāo)是否能順利實(shí)現(xiàn)。但受現(xiàn)今國(guó)內(nèi)水電市場(chǎng)環(huán)境的影響，低價(jià)中標(biāo)，不平衡報(bào)價(jià)的現(xiàn)象越來(lái)越普遍，由此引起的分包隊(duì)伍與承包人及民工與分包人之間的經(jīng)濟(jì)糾紛越來(lái)越突出，嚴(yán)重影響了工程的進(jìn)度、穩(wěn)定及安全。筆者結(jié)合近幾年在大崗山水電站工程從事合同管理工作的經(jīng)驗(yàn)，從分包管理存在的主要問(wèn)題及對(duì)應(yīng)解決措施等方面進(jìn)行了分析探討，希望對(duì)加強(qiáng)水電工程建設(shè)的分包管理起到一定作用。

一、分包管理存在的主要問(wèn)題

（一）低價(jià)中標(biāo)情況愈加突出

由于市場(chǎng)開放程度的不斷加大，水電工程市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)日益激烈，施工單位在投標(biāo)報(bào)價(jià)時(shí)往往采取相互壓低標(biāo)價(jià)甚至低于成本價(jià)的投標(biāo)策略，中標(biāo)后在工程實(shí)施過(guò)程中再找理由向業(yè)主申報(bào)高額索賠以挽回投標(biāo)階段的虧損，即“低報(bào)價(jià)、高索賠”?，F(xiàn)階段業(yè)主為控制建設(shè)成本采用低價(jià)中標(biāo)也成為目前通用的招標(biāo)方法，此舉在招標(biāo)階段名義上雖節(jié)約了投資，體現(xiàn)了招標(biāo)成果，但承包人中標(biāo)后往往將低價(jià)項(xiàng)目分包給分包隊(duì)伍，以達(dá)到風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移的目的。分包隊(duì)伍接到低價(jià)項(xiàng)目后為賺取利潤(rùn)在施工中必然會(huì)采取“偷工減料、消極怠工、高額索賠”等不正當(dāng)手段，最終仍會(huì)將此苦果轉(zhuǎn)到業(yè)主頭上，給工程建設(shè)的質(zhì)量、安全、投資控制以及穩(wěn)定等帶來(lái)隱患

（二）違規(guī)分包情況難以杜絕

“嚴(yán)禁主體工程分包、轉(zhuǎn)包、無(wú)資質(zhì)或低資質(zhì)分包工程”是工程建設(shè)管理的一項(xiàng)強(qiáng)制性規(guī)定，但目前水電建設(shè)市場(chǎng)中違規(guī)分包的現(xiàn)象仍然難以杜絕，將主體工程肢解分包、分包合同拆分為勞務(wù)合同、機(jī)械、材料供應(yīng)合同等變相主體工程分包行為花樣百出。此外，承包人為了節(jié)約分包成本有意無(wú)意地選擇無(wú)資質(zhì)或低資質(zhì)的分包隊(duì)伍、違背主合同約定設(shè)置諸多苛刻的分包合同條款變相提取過(guò)高的管理費(fèi)等違規(guī)分包現(xiàn)象也經(jīng)常出現(xiàn)，給工程的質(zhì)量、進(jìn)度和安全造成嚴(yán)重影響。

（三）合同意識(shí)淡薄產(chǎn)生糾紛

合同是工程建設(shè)過(guò)程中合同雙方的最高行為準(zhǔn)則，是統(tǒng)一雙方利益、協(xié)調(diào)雙方矛盾的重要依據(jù)。但實(shí)際工程施工過(guò)程中仍有部分承包人及分包人還抱著“搞工程就是搞關(guān)系”的觀念，對(duì)合同管理重視不夠，合同意識(shí)淡薄，合同簽訂后就將其棄之一邊，更有甚者為逃避業(yè)主檢查而不簽訂分包合同。承包人合同管理的不到位必將導(dǎo)致各種糾紛不斷，而且近年來(lái)國(guó)家大力開展農(nóng)民工權(quán)利保護(hù)工作，民工的自我維權(quán)意識(shí)觀念逐漸加強(qiáng)，但相應(yīng)的合同、法律意識(shí)還是相當(dāng)薄弱。一旦發(fā)生糾紛，承包人及分包人均將合同條款置之不理甚至無(wú)合同可執(zhí)行，造成承包人與分包人、分包人與民工之間的各種矛盾糾紛不依據(jù)合同解決，反而將矛盾轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)嫁給業(yè)主，個(gè)別分包人甚至煽動(dòng)民工上訪、阻工，惡意討薪的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。同時(shí)，部分承包人在價(jià)格執(zhí)行、變更索賠、結(jié)算支付等方面，常常以“拖欠民工工資”“工程穩(wěn)定”“無(wú)錢干活”為借口不執(zhí)行合同，給業(yè)主制造糾紛。不但嚴(yán)重影響工程進(jìn)程，給工程進(jìn)度、質(zhì)量、安全和穩(wěn)定等也帶來(lái)較大影響。

（四）隊(duì)伍素質(zhì)低，履約能力差

隨著國(guó)內(nèi)水電建筑市場(chǎng)的不斷發(fā)展，工程分包隊(duì)伍綜合實(shí)力也不斷提升，但水電建筑市場(chǎng)內(nèi)分包隊(duì)伍素質(zhì)差別較大，良莠不齊。個(gè)別分包人進(jìn)場(chǎng)以后組織機(jī)構(gòu)混亂，分包隊(duì)的管理人員素質(zhì)不能滿足工作要求，合同意識(shí)不強(qiáng)，對(duì)合同規(guī)定應(yīng)履行的分包義務(wù)拒不執(zhí)行；由于作業(yè)人員由于大多為臨時(shí)招募的農(nóng)民工，技術(shù)水平較低，導(dǎo)致施工進(jìn)度緩慢，影響施工質(zhì)量。特別是在低價(jià)中標(biāo)情況下，分包人為了獲取合同往往承諾所有分包條件，但實(shí)際施工中由于分包價(jià)格低，面臨虧損現(xiàn)狀，分包人就會(huì)投機(jī)取巧，甚至偷工減料，勢(shì)必減少在文明施工、安全生產(chǎn)等方面的投入，更有甚者會(huì)蠻橫無(wú)理，以“價(jià)格太低越干越虧”“業(yè)主協(xié)調(diào)不到位”等各種理由消極怠工，以便獲取高額的窩工、趕工索賠費(fèi)用。

（五）分包隊(duì)伍管理有待加強(qiáng)

受國(guó)內(nèi)建設(shè)大環(huán)境的影響，分包人作為工程建設(shè)主要實(shí)施者是不可避免的發(fā)展趨勢(shì)，但分包不等于分而不管或者以包代管?！逗贤ā分幸衙鞔_規(guī)定：“分包方與承包方一起就分包工程質(zhì)量向發(fā)包人負(fù)連帶責(zé)任”。分包管理過(guò)程中，承包商往往更注重的是利益，對(duì)大量工程項(xiàng)目采取分包（個(gè)別甚至名義上為分包，實(shí)則為轉(zhuǎn)包），大量引進(jìn)分包隊(duì)伍卻只對(duì)其中的部分隊(duì)伍進(jìn)行申報(bào)分包準(zhǔn)入。而且承包人施工過(guò)程中不重視分包管理，對(duì)分包隊(duì)伍缺乏必要的監(jiān)控，任由分包隊(duì)伍盲目組織施工，返工頻繁，施工工效低。由于承包人對(duì)分包管理的不到位，造成在合同執(zhí)行中不可避免地出現(xiàn)大量分包糾紛，一旦自身協(xié)調(diào)不了時(shí)就將矛盾全部轉(zhuǎn)移給發(fā)包人，給發(fā)包人合同管理工作造成很大困難，也給工程建設(shè)帶來(lái)許多的不穩(wěn)定因素。

二、應(yīng)對(duì)措施

（一）招標(biāo)階段

1.嚴(yán)格界定勞務(wù)分包、專業(yè)工程分包、轉(zhuǎn)包及違法分包

勞務(wù)分包、專業(yè)工程分包、轉(zhuǎn)包及違法分包國(guó)家及行業(yè)均有嚴(yán)格制度劃分界定，但承包人往往為了實(shí)現(xiàn)其違法分包的目的，模糊勞務(wù)分包、專業(yè)分包的概念，以勞務(wù)分包之名，行違法分包之實(shí)。比如，在大崗山工程對(duì)廠房引水發(fā)電系統(tǒng)分包檢查的過(guò)程中，承包人申報(bào)分包隊(duì)伍均以勞務(wù)分包的名義申報(bào)，但實(shí)際上部分分包人不僅僅為承包人提供勞務(wù)，而且通過(guò)與承包人簽訂材料、機(jī)械供應(yīng)協(xié)議給承包人提供了大量反井鉆機(jī)、運(yùn)輸車輛等主要施工設(shè)備。這種包工包料之舉實(shí)際上已超出了勞務(wù)分包的范疇，不僅造成分包人各自為政，隨意配置資源，各施工部位的人員、機(jī)械的合理調(diào)度分配難以實(shí)現(xiàn)，嚴(yán)重影響工程進(jìn)度，而且由于施工的主動(dòng)權(quán)掌握在分包人手中，極易給工程留下分包隊(duì)伍持施工進(jìn)度要挾發(fā)包人的隱患。故在招標(biāo)文件合同條款編制的時(shí)候應(yīng)對(duì)分包的性質(zhì)、可分包的范圍、部位及比例予以嚴(yán)格界定，避免承包人通過(guò)其他方式進(jìn)行違法分包。同時(shí)，應(yīng)對(duì)承包人進(jìn)場(chǎng)的施工人員、設(shè)備進(jìn)行嚴(yán)格的規(guī)定，承包人不僅要保證人員設(shè)備按時(shí)、按量進(jìn)場(chǎng)，而且要保證大部分設(shè)備為承包人自身的設(shè)備，非承包人自身的人員、設(shè)備進(jìn)場(chǎng)后必須嚴(yán)格服從承包人及監(jiān)理人的總體調(diào)配，以實(shí)現(xiàn)施工資源的合理調(diào)度。

2.加強(qiáng)對(duì)承包人報(bào)價(jià)清單的評(píng)審，盡量避免不合理低價(jià)及不平衡報(bào)價(jià)

現(xiàn)階段受國(guó)內(nèi)市場(chǎng)環(huán)境的影響，發(fā)包人在選擇承包人的時(shí)候往往只注重承包人的投標(biāo)價(jià)格水平，忽略了承包人價(jià)格的合理性，不合理低價(jià)及不平衡報(bào)價(jià)成為承包人獲得承包工程的重要手段之一。但不合理低價(jià)及不平衡報(bào)價(jià)的后果就是承包人為逃避合同義務(wù)將低價(jià)項(xiàng)目分包給分包人，轉(zhuǎn)移價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)，給工程的質(zhì)量、安全、穩(wěn)定帶來(lái)極大隱患。同時(shí)，不合理的低價(jià)及不平衡報(bào)價(jià)必然導(dǎo)致工程大量的索賠。發(fā)包人在進(jìn)行承包人報(bào)價(jià)的評(píng)審過(guò)程中，不僅要注重價(jià)格水平，還需要注重各單價(jià)組成及材料耗量的合理性，對(duì)于遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能達(dá)到施工成本的單價(jià)應(yīng)及時(shí)提出澄清，避免該問(wèn)題影響后期的施工。

（二）合同執(zhí)行階段

1.嚴(yán)格實(shí)行分包準(zhǔn)入制度，防止不合格隊(duì)伍進(jìn)場(chǎng)

為了更好地解決分包管理過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題，首先必須從源頭加強(qiáng)控制，嚴(yán)格隊(duì)伍引進(jìn)，提高市場(chǎng)準(zhǔn)入的門檻，特別是對(duì)分包人的履約能力進(jìn)行嚴(yán)格審查，盡量減少或杜絕那些不具備實(shí)力的企業(yè)進(jìn)入。分包人的履約能力是能否順利完成工程目標(biāo)的關(guān)鍵，縱觀大崗山工程出現(xiàn)的分包糾紛大多為分包人履約能力較差，承包人對(duì)分包人的管理力度不足而造成的。由于分包人履約能力較差，造成工程進(jìn)度緩慢，每月可結(jié)算的工程量較少，而生產(chǎn)效率的低下必然導(dǎo)致非生產(chǎn)成本的增加，分包人因無(wú)利可圖，便不愿投入施工資源消極怠工，長(zhǎng)此以往，把工程的進(jìn)度帶進(jìn)惡性循環(huán)之中。

因此，工程分包準(zhǔn)入必須建立完善市場(chǎng)準(zhǔn)入制，對(duì)分包人的資格進(jìn)行嚴(yán)格審核。分包準(zhǔn)入主要做好以下三個(gè)方面的工作： 一是審查分包人技術(shù)資歷。主要審查分包人的管理層次和管理機(jī)制、主要管理人員履歷、施工管理人員和技術(shù)人員的數(shù)量及技術(shù)裝備等；二是審查分包人財(cái)務(wù)狀況。主要了解分包人公司的法人資格和基本概況、近三年資產(chǎn)負(fù)債表、現(xiàn)金流量表、損益表、在關(guān)銀行的資信證明及可獲得的貸款金額等；三是審查分包人施工經(jīng)驗(yàn)。主要查分包人在類似工程項(xiàng)目的施工經(jīng)驗(yàn)、業(yè)績(jī)、類似工地條件的工作記錄，近三年或五年的現(xiàn)有在建或已建工程、已完工項(xiàng)目的發(fā)包人出具的書面證明、機(jī)械設(shè)備狀況等。

2.加強(qiáng)工程分包合同審查，杜絕“霸王條款”

分包合同界定了承包人、分包人雙方基本的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。合同中明確約定的各項(xiàng)權(quán)利和義務(wù)是承發(fā)包雙方的最高行為準(zhǔn)則， 是雙方履行義務(wù)、享有權(quán)利的法律基礎(chǔ)。如何合理分?jǐn)傠p方責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)是工程順利完成的關(guān)鍵，但實(shí)際分包過(guò)程中由于承包人的主導(dǎo)地位，在分包合同中設(shè)置過(guò)多“霸王條款”、逃避自身應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。在大崗山分包檢查的過(guò)程中，場(chǎng)內(nèi)分包合同大部分均設(shè)置了高于合同要求的質(zhì)量、計(jì)量標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行重罰輕獎(jiǎng)，安全、文明等措施費(fèi)不予計(jì)量等諸多不合理?xiàng)l款，部分承包人甚至硬性規(guī)定分包人若達(dá)不到承包人規(guī)定的質(zhì)量要求扣除10%～20%的工程款，變相收取高額的管理費(fèi)。因此，發(fā)包人必須在承包人申報(bào)分包準(zhǔn)入時(shí)，嚴(yán)格審查分包合同，對(duì)分包合同的內(nèi)容、范圍、分包單價(jià)、材料設(shè)備供應(yīng)、施工進(jìn)度、質(zhì)量、計(jì)量、結(jié)算等約定予以詳細(xì)審查，杜絕“霸王條款”，保障分包人的權(quán)利，確保工程順利施工。

3.嚴(yán)格執(zhí)行合同，加強(qiáng)履約資源投入的檢查

在水電施工技術(shù)日趨成熟的今天，施工資源的投入是工程進(jìn)度的最大保障。但國(guó)內(nèi)水電工程施工“以包代管”“分而不管”的現(xiàn)象還大量存在，部分承包人獲得合同以后將合同棄之不顧，將工程以肢解分包、轉(zhuǎn)包給各分包人，致使工程一線作業(yè)、管理人員多為分包人員，自身投入的人員、材料、設(shè)備、資金等履約資源非常少，實(shí)際上只是一個(gè)“皮包公司”。發(fā)包人在施工過(guò)程中應(yīng)建立完善的承包人履約情況考核機(jī)制，嚴(yán)格按合同約定定期對(duì)承包人的履約資源進(jìn)行檢查，對(duì)于主要管理人員、材料、設(shè)備、資金不能按期到位的應(yīng)予及時(shí)糾正，并根據(jù)承包人履約情況給予相應(yīng)的獎(jiǎng)罰。

4.加強(qiáng)協(xié)調(diào)力度，全過(guò)程監(jiān)控，消除安全穩(wěn)定隱患

分包管理是一個(gè)動(dòng)態(tài)的管理過(guò)程，在分包合同履約過(guò)程中，要定期分析檢查分包人的履約情況，發(fā)現(xiàn)履約過(guò)程中的問(wèn)題應(yīng)及時(shí)加以協(xié)調(diào)。通過(guò)加強(qiáng)溝通解決管理中存在的各種矛盾和沖突。特別是對(duì)分包人的結(jié)算、民工工資支付應(yīng)實(shí)行全過(guò)程監(jiān)控，保證分包人、民工按時(shí)、足額拿到工資，為工程建設(shè)創(chuàng)造穩(wěn)定、和諧的氛圍。實(shí)行民工工資保留金制度是確保民工工資支付的有效方法之一，在合同中與承包人約定了定期繳納民工工資保留金、不按時(shí)發(fā)放民工工資將給予違約處罰等條款，并嚴(yán)格執(zhí)行。在每月工資支付過(guò)程中，按照合同約定的比例扣留民工工資保留金。每季度末，在承包人提交民工工資已支付完畢的相關(guān)資料后予以返還。此外，每次結(jié)算還應(yīng)實(shí)施資金使用計(jì)劃審批制度，每期中間支付前，承包人需提供資金使用計(jì)劃，優(yōu)先保證分包隊(duì)伍民工工資的支付，承包人還須保證每月銀行賬戶留有一定額度的流動(dòng)資金，以保證民工工資支付，推動(dòng)民工工資清欠工作，保障工程穩(wěn)定。

（三）合同執(zhí)行后階段

當(dāng)一項(xiàng)分包工程完工后，由項(xiàng)目部合同管理人員對(duì)項(xiàng)目分包合同管理情況做出總結(jié)，對(duì)分包管理中的得失及分包人的索賠情況做出全面的分析，這樣不僅可以為以后的分包工作提供借鑒，而且還可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)尚未解決的遺留問(wèn)題，并預(yù)測(cè)其法律后果，為圓滿解決問(wèn)題贏得時(shí)間。同時(shí)，水電工程施工規(guī)模大、時(shí)間跨度長(zhǎng)，特別是流域開發(fā)的水電項(xiàng)目，分包隊(duì)伍數(shù)量較多，分包隊(duì)伍完工后，還繼續(xù)從事其他工程的施工，此時(shí)發(fā)包人就有必要對(duì)分包人的施工能力、施工進(jìn)度、工程質(zhì)量及信譽(yù)等情況作出評(píng)價(jià)并上報(bào)分包管理部門存入分包人資信檔案內(nèi)，作為下次使用該分包人的依據(jù)。

三、結(jié)語(yǔ)

工程分包管理是一個(gè)長(zhǎng)期、復(fù)雜的管理過(guò)程，分包隊(duì)伍的管理狀況直接關(guān)系到工程的進(jìn)度、安全、穩(wěn)定等各項(xiàng)目標(biāo)。特別是在低價(jià)中標(biāo)的大環(huán)境下，如何做到對(duì)分包隊(duì)伍的有效管理，涉及的環(huán)節(jié)很多，必須由發(fā)包人各部門全員參與管理，以分包合同關(guān)系的管理為主線，從涉及合同關(guān)系的各個(gè)環(huán)節(jié)的管理為切入點(diǎn)，保證充分溝通，力爭(zhēng)全員配合，才能達(dá)到提高項(xiàng)目分包管理的最終目的。