中國反貧困方法論

2020-10-23 09:08胥大偉

中國新聞周刊 2020年37期

胥大偉

上圖：2017年2月18日，古浪縣黃花灘生態(tài)移民區(qū)一處在建安置點(diǎn)。下圖：2020年3月10日，古浪縣黃花灘生態(tài)移民區(qū)一處安置點(diǎn)。地處祁連山腳下的甘肅省武威市古浪縣是六盤山集中連片特困地區(qū)，自2013年以來，當(dāng)?shù)刂鸩綄⒛喜控毨絽^(qū)的新堡、干城、橫梁等鄉(xiāng)鎮(zhèn)和數(shù)十個(gè)行政村通過實(shí)施易地扶貧搬遷，整鄉(xiāng)整村搬遷至黃花灘生態(tài)移民區(qū)，截至2019年底累計(jì)搬遷入住1.53萬戶6.24萬人。圖/新華

“我們脫貧攻堅(jiān)的戰(zhàn)斗已經(jīng)勝利結(jié)束了?！彼拇ㄊ“沃蓠R爾康市日部鄉(xiāng)黨委書記羅爾特說。

日部鄉(xiāng)幅員956平方公里，面積相當(dāng)于中國的萬分之一，人口卻只有3579人。作為馬爾康市最偏遠(yuǎn)的一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，不封路、不塌方的情況下，開車需要6個(gè)小時(shí)才能到達(dá)縣城。羅爾特告訴《中國新聞周刊》，日部鄉(xiāng)屬于深藏區(qū)，共有2個(gè)貧困村，貧困戶96戶，貧困人口424人，是深度貧困地區(qū)。

偏遠(yuǎn)與閉塞猶如為貧困披上了一層鎧甲，難以洞穿。日部鄉(xiāng)反貧困的戰(zhàn)斗號(hào)角吹響于2014年，如今日部鄉(xiāng)已實(shí)現(xiàn)脫貧摘帽，2019年全鄉(xiāng)年人均純收入達(dá)14152元，高于2019年“年人均純收入低于3750元”的國家貧困識(shí)別線。

日部鄉(xiāng)的脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)是中國反貧困之戰(zhàn)的一個(gè)縮影。自1978年改革開放以來，按照世界銀行每人每天1.9美元的國際貧困標(biāo)準(zhǔn)，中國累計(jì)已有8億多貧困人口脫貧，占同期全球減貧人口總數(shù)的70%以上。隨著脫貧攻堅(jiān)進(jìn)入倒計(jì)時(shí)，2020年中國將消滅絕對貧困。

貧困是一個(gè)全球問題，反貧困則是一道世界難題。作為政府主導(dǎo)式扶貧的典范，如何破題貧困識(shí)別機(jī)制難題，如何以政府為主導(dǎo)來構(gòu)筑反貧困的國家機(jī)制，如何發(fā)揮舉國體制的高效動(dòng)員能力，中國探索出一套解決反貧困難題的“方法論”。

多位受訪專家對《中國新聞周刊》表示，中國是全球減貧經(jīng)驗(yàn)最豐富的國家，“中國經(jīng)驗(yàn)”是雙向性的，將為全球反貧困難題提供借鑒。

破解“精準(zhǔn)”難題

中國政府從1986年開始了大規(guī)模的開發(fā)式扶貧，并成立了專門的扶貧機(jī)構(gòu)——國務(wù)院貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組，1993年更名為國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組。這標(biāo)志著中國政府由原來的道義式扶貧轉(zhuǎn)向制度性扶貧。國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組專家咨詢委員會(huì)委員、中國農(nóng)業(yè)大學(xué)教授李小云告訴《中國新聞周刊》，中國選擇開發(fā)式扶貧是因?yàn)橹袊呢毨丝诙唷⑶掖蠖嗉性谵r(nóng)村，只能通過推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長，在發(fā)展中擺脫貧困。

在開發(fā)方式上，中國曾借鑒世界銀行農(nóng)村綜合發(fā)展的做法。上世紀(jì)90年代初期，世界銀行支持中國西南地區(qū)的扶貧項(xiàng)目所采取的方式就是通過農(nóng)村綜合發(fā)展來帶動(dòng)貧困人口的收益，項(xiàng)目包括水電路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，教育、衛(wèi)生、住房等社會(huì)事業(yè)項(xiàng)目以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目。

從1995年開始，中國制定了以貧困縣為主的區(qū)域反貧困戰(zhàn)略，并建立了“國家扶貧工作重點(diǎn)縣”機(jī)制，隨之而來的是國家大量的資源投入。1988年，中央財(cái)政針對扶貧安排專項(xiàng)資金為10億元，此后逐年增加，到2013年，扶貧專項(xiàng)資金達(dá)到了406億元，增長40倍。國家級(jí)貧困縣每年獲得的巨額財(cái)力補(bǔ)貼達(dá)數(shù)千萬甚至上億元，往往是一個(gè)貧困縣全年財(cái)政收入總額的好幾倍。

北京師范大學(xué)中國扶貧研究院院長張琦對《中國新聞周刊》指出，以區(qū)域作為反貧困對象，難以避免一些貧困人口被遺漏。北京大學(xué)貧困地區(qū)發(fā)展研究院院長雷明則指出，“大水漫灌”式的粗放扶貧，帶來的另一個(gè)問題就是形成“精英捕獲”現(xiàn)象：即扶貧資金和政策受益多的往往是貧困地區(qū)中高收入農(nóng)戶，而貧困戶由于其個(gè)人能力和環(huán)境條件等限制很難得到真正幫扶。

2013年11月3日，中共中央總書記習(xí)近平視察湖南省湘西州花垣縣十八洞村時(shí)，首次提出“精準(zhǔn)扶貧”思路，中國扶貧戰(zhàn)略開始轉(zhuǎn)向。多位受訪學(xué)者認(rèn)為，精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略是中國扶貧開發(fā)模式的深度調(diào)整，也是一次創(chuàng)新。國務(wù)院扶貧辦主任劉永富曾表示，實(shí)現(xiàn)貧困人口如期脫貧，貧困縣全部摘帽，必須實(shí)施精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧基本方略，改革現(xiàn)行扶貧思路和方式，變大水漫灌為精準(zhǔn)滴灌，變“輸血”為“造血”，變重GDP為重脫貧成效。

精確扶貧戰(zhàn)略的實(shí)施，難點(diǎn)在于如何建立貧困的精確識(shí)別機(jī)制。

掛職日部鄉(xiāng)黨委副書記的何鑫，是一名扶貧干部。他告訴《中國新聞周刊》，日部鄉(xiāng)依靠“建檔立卡”制度，來實(shí)現(xiàn)貧困的精準(zhǔn)識(shí)別，貧困戶的篩選和定位則是通過“人海戰(zhàn)術(shù)”，挨家挨戶走訪來完成。日部鄉(xiāng)的扶貧干部下鄉(xiāng)需要對每一戶貧困家庭的人口、勞動(dòng)力、收入來源等信息進(jìn)行精準(zhǔn)收集，并佐以相關(guān)證明材料。

作為精準(zhǔn)識(shí)別貧困的重要坐標(biāo)系，中國的貧困標(biāo)準(zhǔn)也在不斷演進(jìn)。張琦告訴《中國新聞周刊》，最初中國的貧困標(biāo)準(zhǔn)劃線，是以最低生活需求換算成收入來制定，此后又將收入和消費(fèi)相結(jié)合，來設(shè)立新的標(biāo)準(zhǔn)。2010年以后，中國又將醫(yī)療、教育、住房等要素納入到國家貧困標(biāo)準(zhǔn)中。

精準(zhǔn)扶貧類似于靶向治療，精準(zhǔn)到位后，接下來要做的就是精準(zhǔn)施策。以日部鄉(xiāng)為例，主要的致貧原因是因病因殘、缺乏勞動(dòng)力和因傷因?yàn)?zāi)返貧。何鑫告訴《中國新聞周刊》，當(dāng)?shù)卣ㄟ^分派公益性崗位，如山林草場的林管員、草管員、河道管護(hù)員、街道衛(wèi)生員等崗位，來解決因病因殘致貧的貧困戶的就業(yè)和收入問題。對于缺乏勞動(dòng)力的貧困家庭，則整體納入低保來兜底保障。對于貧困線之上的相對貧困戶，當(dāng)?shù)赝ㄟ^產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)集體經(jīng)濟(jì)，來提供補(bǔ)充醫(yī)療保障。這套機(jī)制被何鑫稱為“日部鄉(xiāng)版的馬歇爾計(jì)劃”。

改革開放以來的扶貧開發(fā)歷程

資訊來源：綜合整理。制圖：韓春燕

在省級(jí)層面，通過建立脫貧攻堅(jiān)項(xiàng)目庫，四川全省逐縣逐村逐戶編制產(chǎn)業(yè)脫貧規(guī)劃，確保項(xiàng)目安排精準(zhǔn)。通過實(shí)施扶持就業(yè)、移民搬遷、低保政策兜底、醫(yī)療救助扶持等計(jì)劃，可以確保扶貧措施精準(zhǔn)到戶。雷明認(rèn)為這是一套精準(zhǔn)的工作機(jī)制，首先精準(zhǔn)識(shí)別貧困對象，然后找出真正的致貧原因，再進(jìn)行個(gè)性化的精準(zhǔn)施策。

在精準(zhǔn)扶貧體系的運(yùn)作中，另一個(gè)至關(guān)重要的機(jī)制是精確的反饋和退出機(jī)制。何鑫告訴《中國新聞周刊》，扶貧的信息會(huì)嚴(yán)格比對相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，錄入脫貧攻堅(jiān)信息系統(tǒng)。信息是動(dòng)態(tài)更新的，確保信息反饋的精確性，“如果出現(xiàn)因病因?yàn)?zāi)返貧的情況，會(huì)及時(shí)更新相關(guān)信息?！焙析握f。

《中國新聞周刊》從四川省扶貧開發(fā)局獲悉，四川建立了省級(jí)脫貧攻堅(jiān)大數(shù)據(jù)平臺(tái)，通過每年一次的動(dòng)態(tài)調(diào)整，四川省級(jí)層面可以確保扶貧對象的精準(zhǔn)定位。雷明告訴《中國新聞周刊》，從中央到省級(jí)再到市縣，這套自上而下建立的大數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)，信息非常精準(zhǔn)。

2017年10月12日，都安縣下坳鎮(zhèn)加八村龍力屯，村民袁朝強(qiáng)（左）和妻子羅蘭香坐在搬遷前舊住房門口。

2020年8月18日，都安縣下坳鎮(zhèn)車家莊易地扶貧搬遷安置新區(qū)，袁朝強(qiáng)（右）和妻子羅蘭香、女兒袁欣瑤站在搬遷后新住房門口。位于滇桂黔石漠化片區(qū)的廣西都安瑤族自治縣，全縣石山面積占89%，素有“石山王國”之稱，是國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣，也是廣西四個(gè)極度貧困縣之一。截至2019年底，都安縣實(shí)施建設(shè)的20個(gè)易地扶貧搬遷安置點(diǎn)11110套（棟）安置住房全部完成，實(shí)際搬遷入住建檔立卡貧困人口45081人，搬遷入住率100%。圖/新華

5月12日，為莫色拉則的妻子在“懸崖村”的家中廚房里做飯。

5月13日，為莫色拉則在昭覺縣城易地扶貧搬遷安置點(diǎn)依烏社區(qū)的新家里做飯。5月13日，四川省昭覺縣支爾莫鄉(xiāng)“懸崖村”——阿土列爾村高山區(qū)的31戶貧困戶搬到縣城集中安置點(diǎn)。圖/新華

精確的反饋機(jī)制的建立，使得精準(zhǔn)退出成為可能。多位扶貧領(lǐng)域的專家對《中國新聞周刊》指出，退出機(jī)制和考核緊密結(jié)合，是否符合退出條件，需要通過第三方評估才能確定。例如2018年，包括日部鄉(xiāng)在內(nèi)的馬爾康市通過了四川省、阿壩州兩級(jí)驗(yàn)收和第三方評估，才完成“脫貧摘帽”。安徽省規(guī)定貧困縣摘帽需經(jīng)過市級(jí)初審再經(jīng)省級(jí)核查，并開展第三方評估。

退出機(jī)制中，相關(guān)退出標(biāo)準(zhǔn)的制定也趨向多維化。以甘肅為例，甘肅省建立了貧困戶、貧困村、貧困縣三級(jí)脫貧退出指標(biāo)體系，貧困人口退出以戶為單位，以該戶當(dāng)年人均可支配收入穩(wěn)定超過國家現(xiàn)行扶貧標(biāo)準(zhǔn)、有安全住房、家庭無因貧輟學(xué)學(xué)生、有安全飲水等7項(xiàng)內(nèi)容為主要指標(biāo)，其中“貧困戶年人均可支配收入”“有安全住房”屬否決指標(biāo)。貧困村退出以貧困發(fā)生率為主要衡量標(biāo)準(zhǔn)，綜合考慮村內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展等共13項(xiàng)指標(biāo)。貧困縣退出以貧困發(fā)生率為主要衡量標(biāo)準(zhǔn)，共15項(xiàng)退出指標(biāo)。

中國社科院貧困問題研究中心秘書長檀學(xué)文認(rèn)為，從2013年以來，貧困識(shí)別最大的改進(jìn)在于動(dòng)態(tài)調(diào)整、應(yīng)納盡納，屬于飽和式識(shí)別，側(cè)重于避免遺漏。未來，現(xiàn)行精準(zhǔn)識(shí)別機(jī)制應(yīng)做進(jìn)一步創(chuàng)新，而多維貧困識(shí)別和測量則會(huì)一攬子納入相對貧困的識(shí)別中。

“軍令狀”式的扶貧攻堅(jiān)

“鄉(xiāng)黨委每年都會(huì)將反貧困納入到下一年的發(fā)展規(guī)劃中。”日部鄉(xiāng)黨委書記羅爾特告訴《中國新聞周刊》，補(bǔ)基礎(chǔ)設(shè)施短板、爭取項(xiàng)目、爭取資金，日部鄉(xiāng)每年的發(fā)展規(guī)劃，都是圍繞脫貧攻堅(jiān)開展的。

在中國的反貧困路徑中，國家自上而下、有組織有層次地實(shí)施反貧困戰(zhàn)略，并將反貧困納入到國家發(fā)展規(guī)劃中。中國政府先后制定了《國家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃（1994-2000年）》《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001-2010年）》《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020年）》，這些中長期的發(fā)展規(guī)劃都有明確的目標(biāo)，還有資金和組織的保證，這意味著中國在國家層面搭好了反貧困的制度性框架。在省級(jí)層面，廣西、四川、江西等省區(qū)發(fā)布的《農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要》中，都明確要求把扶貧開發(fā)納入當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略及總體規(guī)劃。

北京大學(xué)貧困地區(qū)發(fā)展研究院院長雷明認(rèn)為，制度扶貧是中國減貧過程中一個(gè)至關(guān)重要的扶貧方式。沒有把反貧困制度化，意味著反貧困只能是一個(gè)措施化的政策，形成不了整體效應(yīng)。

反貧困制度化所帶來的優(yōu)勢是顯而易見的，中國社科院貧困問題研究中心秘書長檀學(xué)文認(rèn)為，這是一種根本性的主動(dòng)資源導(dǎo)向優(yōu)勢。按照市場原則，資源和市場機(jī)會(huì)到不了偏僻落后的地方。將反貧困納入國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃中的有機(jī)組成部分，不存在西方模式中的代表者困境，也避免了市場悖論。

長期跟蹤研究中國扶貧進(jìn)程的北京師范大學(xué)中國扶貧研究院院長張琦發(fā)現(xiàn)，反貧困被系統(tǒng)納入發(fā)展規(guī)劃后，從中央到地方均制定了一系列的政策，這些政策相當(dāng)程度被法律化，成為各級(jí)政府持續(xù)推進(jìn)扶貧進(jìn)程的制度化、規(guī)范化約束。2016年11月頒布實(shí)施的《貴州省大扶貧條例》，就明確界定了政府在脫貧攻堅(jiān)中的責(zé)任，并對扶貧對象和范圍、社會(huì)參與扶貧項(xiàng)目和資金管理、等方面進(jìn)行了全面規(guī)范。張琦認(rèn)為，各省相繼制定“扶貧條例”，各級(jí)政府扶貧攻堅(jiān)的力度、強(qiáng)度都在加強(qiáng)，物力、財(cái)力、人才的保障也較高。

2018年12月20日，貴州丹寨縣鳥籠編織專業(yè)村卡拉村舉行文化產(chǎn)業(yè)扶貧“千村計(jì)劃”鳥籠制作培訓(xùn)活動(dòng)，向貧困民眾傳授省級(jí)非遺項(xiàng)目卡拉鳥籠編織技藝。當(dāng)?shù)卮迕裣蝤B籠編織技藝傳承人王玉和（中）學(xué)習(xí)鳥籠編織技藝。圖/中新

中國將反貧困制度化所帶來另一個(gè)優(yōu)勢是舉國體制的高效率，全國上下一盤棋，中國可以按計(jì)劃完成扶貧攻堅(jiān)的任務(wù)。在制度優(yōu)勢和政治主導(dǎo)的加持下，中國展現(xiàn)了強(qiáng)大的社會(huì)動(dòng)員能力，動(dòng)員政府和民間力量一起參與扶貧。

在中央層面的推動(dòng)下，東部發(fā)達(dá)地區(qū)9?。ㄊ校?、5個(gè)計(jì)劃單列市和4個(gè)大城市對口幫扶西部10個(gè)?。▍^(qū)、市），中央單位開展定點(diǎn)扶貧，實(shí)施民營企業(yè)“萬企幫萬村”精準(zhǔn)扶貧行動(dòng)。僅2019年，東部地區(qū)在東西部扶貧協(xié)作中投入的財(cái)政援助資金就達(dá)229億元，動(dòng)員社會(huì)捐助款物65億元，幫助銷售貧困地區(qū)農(nóng)特產(chǎn)品483億元。中央單位向定點(diǎn)扶貧縣直接投入幫扶資金67億元，引進(jìn)幫扶資金63億元，幫助銷售貧困地區(qū)農(nóng)特產(chǎn)品154億元。

在地方層面，以四川省為例，2019年，廣東、浙江兩省17個(gè)市61個(gè)縣與四川68個(gè)貧困縣建立了結(jié)對關(guān)系，24個(gè)中央單位和379個(gè)省內(nèi)單位開展定點(diǎn)扶貧;省內(nèi)7市35縣對口幫扶彝區(qū)藏區(qū)45個(gè)深度貧困縣;7.6萬戶民企和商協(xié)會(huì)參與“萬企幫萬村”行動(dòng)。

在中國行政系統(tǒng)內(nèi)，大量黨政干部被動(dòng)員進(jìn)入扶貧領(lǐng)域。截至2019年，全國縣級(jí)以上機(jī)關(guān)、國有企事業(yè)單位共選派駐村工作隊(duì)24.2萬個(gè)、駐村干部90.6萬人，其中第一書記20.6萬人。此外，共有197.4萬名鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部加入扶貧攻堅(jiān)。

作為幫扶大軍的一員，何鑫笑稱自己是“化緣書記”。與全國數(shù)以萬計(jì)的扶貧干部一樣，大多數(shù)情況下，何鑫只能憑借自身的專業(yè)知識(shí)和調(diào)動(dòng)個(gè)人資源來招引扶貧項(xiàng)目的落地。一方面，扶貧伊始，當(dāng)?shù)匕l(fā)展產(chǎn)業(yè)舉步維艱，何鑫鼓勵(lì)老百姓種植當(dāng)?shù)貍鹘y(tǒng)作物和名貴中草藥，并著手優(yōu)化農(nóng)產(chǎn)品，通過招引食品深加工項(xiàng)目，來提升農(nóng)產(chǎn)品的利潤。而農(nóng)產(chǎn)品的銷售、品牌包裝、交通運(yùn)輸?shù)纫幌盗须y題，都需要何鑫自己想方設(shè)法解決。但另一方面，何鑫作為既無財(cái)權(quán)也無事權(quán)的掛職干部，扶貧任務(wù)被壓得很實(shí)。

何鑫這樣的基層干部，是扶貧責(zé)任鏈條上最末梢的一環(huán)。中國行政系統(tǒng)內(nèi)從上到下，形成了“軍令狀”式的扶貧攻堅(jiān)體制。國家的扶貧戰(zhàn)略意志可以貫徹到最基層，同時(shí)也將扶貧的任務(wù)進(jìn)行逐層分解，直至基層。各地都將扶貧攻堅(jiān)作為“一把手工程”，省負(fù)總責(zé)、市縣抓落實(shí)，省、市（州）、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村，“五級(jí)書記”作為黨政一把手是第一責(zé)任人。在2015年11月召開的中央扶貧開發(fā)工作會(huì)議上，中西部22個(gè)省區(qū)市黨政“一把手”簽署脫貧攻堅(jiān)責(zé)任書。壓力向下傳遞，層層簽訂責(zé)任書，立下軍令狀，構(gòu)建了一套基于精準(zhǔn)考評機(jī)制的壓力型責(zé)任體制，并形成責(zé)任鏈、任務(wù)鏈。

日部鄉(xiāng)黨委書記羅爾特告訴《中國新聞周刊》，省、州兩級(jí)部門對縣鄉(xiāng)是有考核機(jī)制的，并建立了一套監(jiān)測系統(tǒng)。多位專家告訴《中國新聞周刊》，扶貧的考核機(jī)制，是以數(shù)字為計(jì)量核心、將扶貧行動(dòng)和脫貧成效都予以量化，扶貧任務(wù)分解為若干個(gè)扶貧指標(biāo)，再以年度考核和總考核的形式，對幫扶單位和扶貧干部進(jìn)行考核校驗(yàn)。

例如，四川省考核實(shí)施主體為省脫貧攻堅(jiān)領(lǐng)導(dǎo)小組，具體工作由下設(shè)的脫貧攻堅(jiān)督查考核辦公室負(fù)責(zé)，從2016年到2020年，每年開展一次?？己藢ο鬄?1個(gè)市（州）和“四大片區(qū)”88個(gè)貧困縣黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)班子及主要負(fù)責(zé)人。考核內(nèi)容包含減貧成效、精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶和扶貧資金使用、監(jiān)管成效。扶貧考核的排名最終要全省通報(bào)，并實(shí)行問責(zé)追責(zé)。

由于省里直接掌握著“一把手”們的政治升遷，基于黨政“一把手”的責(zé)任機(jī)制，保障了扶貧攻堅(jiān)的行政統(tǒng)籌、資金配比、人力資源調(diào)配將會(huì)得到最優(yōu)保障。而考核排名所體現(xiàn)的問責(zé)壓力，將形成倒逼機(jī)制。在中央層面采用的省際交叉考核、第三方評估、媒體暗訪、財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金績效評價(jià)等考核方法，進(jìn)一步壓實(shí)了責(zé)任體制，亦是倒逼各項(xiàng)精準(zhǔn)扶貧政策措施落地落實(shí)。

有學(xué)者分析，考評機(jī)制壓力下的扶貧責(zé)任體制，一方面，加強(qiáng)督察問責(zé)，保障脫貧攻堅(jiān)成效;另一方面，則把脫貧攻堅(jiān)實(shí)績作為選拔任用干部的重要依據(jù)，形成激勵(lì)機(jī)制。

2020年5月8日，桂黔交界的大苗山深處，在烏英苗寨“雙語雙向”培訓(xùn)班課堂上，送教老師滾銀云（左）指導(dǎo)韋妹麗的發(fā)音。2020年3月以來，廣西柳州市、融水縣兩級(jí)民宗、婦聯(lián)、文明辦等部門，廣西融水、貴州從江兩地政協(xié)，以及結(jié)對幫扶的廣東省廉江市，聯(lián)合在烏英苗寨舉辦“我教媽媽講普通話”的“雙語雙向”培訓(xùn)班，聘請節(jié)假日返鄉(xiāng)的大學(xué)生等為老師，為留守媽媽提供普通話、舞蹈、音樂等培訓(xùn)。圖/新華

2020年7月22日，在廣西融水苗族自治縣部分中學(xué)支教的西北工業(yè)大學(xué)支教團(tuán)完成了為期近一年的支教服務(wù)工作，各學(xué)校相繼舉辦送別晚會(huì)、班會(huì)等活動(dòng)，同學(xué)們通過各種方式，表達(dá)了對支教老師的感恩和不舍之情。在融水苗族自治縣思源實(shí)驗(yàn)學(xué)校舉辦的支教團(tuán)送別晚會(huì)上，支教老師高潔（中）接受同學(xué)們的祝福。圖/新華

政府的柔性主導(dǎo)

中國扶貧戰(zhàn)略的早期實(shí)施階段，政府是最強(qiáng)有力的扶貧力量，通過高度集中的行政指令來完成減貧任務(wù)。隨著脫貧攻堅(jiān)的深入，社會(huì)力量在扶貧開發(fā)中發(fā)揮越來越重要的作用。2017年底，國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組就發(fā)布了《廣泛引導(dǎo)和動(dòng)員社會(huì)組織參與脫貧攻堅(jiān)》的通知，在戰(zhàn)略層面予以支持。

日部鄉(xiāng)黨委書記羅爾特告訴《中國新聞周刊》，日部鄉(xiāng)專門成立了一個(gè)工作專班，主動(dòng)對接企業(yè)、NGO組織等社會(huì)扶貧力量。

和中國其他深度貧困地區(qū)一樣，教育是日部鄉(xiāng)的突出短板。得益于18年警察生涯積累的人脈資源，掛職日部鄉(xiāng)黨委副書記的何鑫，不少時(shí)間花在了跟NGO組織做對接，他希望能為日部鄉(xiāng)的鄉(xiāng)村教育扶貧對接外部的優(yōu)質(zhì)資源。

2018年7月，南京特殊教育師范學(xué)院選派國家級(jí)優(yōu)秀志愿服務(wù)團(tuán)隊(duì)暖陽公益，在日部鄉(xiāng)中心校開展為期15天的融合教育鄉(xiāng)村夏令營。項(xiàng)目負(fù)責(zé)人、南京特殊教育師范學(xué)院團(tuán)委書記薛皓潔告訴《中國新聞周刊》，大山里的孩子接觸不到外面的世界，項(xiàng)目的目的是希望拓展孩子們的視野，讓他們了解外面的世界，對未來有更大的憧憬。何鑫向《中國新聞周刊》透露，他目前正在對接“兒童主任”項(xiàng)目。該項(xiàng)目旨在每個(gè)村子設(shè)置一位專職“兒童主任”，兒童主任的任務(wù)之一是收集當(dāng)?shù)貎和幕拘畔?，繪制多維貧困圖，并督促和幫助當(dāng)?shù)貎和瓿缮蠈W(xué)就讀、就醫(yī)保健、申請社會(huì)救助等事項(xiàng)。

事實(shí)上，中國實(shí)施的是政府主導(dǎo)、市場和社會(huì)共同參與的扶貧開發(fā)模式。北京大學(xué)貧困地區(qū)發(fā)展研究院院長雷明認(rèn)為，中國在脫貧攻堅(jiān)過程中，政府主導(dǎo)但不獨(dú)斷，看似按照科層制行政體系的行為方式來推動(dòng)反貧困，但并不是傳統(tǒng)意義上行政命令式的剛性主導(dǎo)方式，而是一種柔性主導(dǎo)?！爱?dāng)貧困面很大的時(shí)候，社會(huì)力量力所不及，政府該出錢的時(shí)候出錢，該出人的時(shí)候要出人，而對于插花式的個(gè)體貧困，更多時(shí)候需要社會(huì)的力量。”雷明說。

在雷明看來，政府主導(dǎo)模式實(shí)際上建立了一個(gè)有效的動(dòng)員機(jī)制，動(dòng)員社會(huì)力量、市場主體共同參與扶貧。政府通過產(chǎn)業(yè)推動(dòng)就業(yè)，來引入市場機(jī)制。政府主動(dòng)對接市場，提供相應(yīng)的服務(wù)，營造好產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境，保證市場機(jī)制通暢?！罢牧α烤瓦M(jìn)行了一個(gè)轉(zhuǎn)換，不是傳統(tǒng)的大包大攬的方式，而是間接提供服務(wù)，柔性主導(dǎo)?！崩酌髡f。

羅爾特總結(jié)日部鄉(xiāng)脫貧經(jīng)驗(yàn)最重要的三條經(jīng)驗(yàn)是：就業(yè)帶動(dòng)全家脫貧，產(chǎn)業(yè)對接市場使得村集體經(jīng)濟(jì)有了“造血能力”，社會(huì)力量的幫扶補(bǔ)上資源短板。中國社會(huì)科學(xué)院貧困問題研究中心秘書長檀學(xué)文告訴《中國新聞周刊》，如果計(jì)算脫貧貢獻(xiàn)比例，政府扶貧貢獻(xiàn)的是增量減貧，市場一直是最大的貢獻(xiàn)者。

在這套政府主導(dǎo)模式之下，社會(huì)力量與政府的合作模式，關(guān)系著扶貧的成效。

自2014年底，中國農(nóng)業(yè)大學(xué)教授李小云就扎根在云南省勐臘縣的瑤族村寨，開展扶貧項(xiàng)目。李小云認(rèn)為，這個(gè)叫河邊村的深度貧困村，貧困的主因在于村民基本沒有可以持續(xù)產(chǎn)生收入的資產(chǎn)，也缺乏將資產(chǎn)變現(xiàn)的能力。李小云嘗試實(shí)踐“政府主導(dǎo)，社會(huì)參與，農(nóng)民為中心”的扶貧模式。他提出的河邊村發(fā)展目標(biāo)是打造小型高端會(huì)議經(jīng)濟(jì)休閑旅游村莊，貧困治理方案被納入到勐臘縣精準(zhǔn)扶貧工作規(guī)劃中。隨著一棟棟新穎的瑤族特色民居相繼建成，當(dāng)?shù)芈糜谓?jīng)濟(jì)開始蓬勃發(fā)展，客房收入帶動(dòng)了村民的收入增長。4G網(wǎng)絡(luò)、道路等基礎(chǔ)設(shè)施逐步在當(dāng)?shù)芈涞赝晟?，政府對該扶貧?xiàng)目的投入已超過1500萬元。

李小云告訴《中國新聞周刊》，項(xiàng)目成功的秘訣在于“不和政府爭蛋糕”，同時(shí)找到創(chuàng)新點(diǎn)，做“政府覺得它做不了的”。李小云認(rèn)為，在貧困治理的場域里，社會(huì)力量的作用很重要，但它不可能取代政府。社會(huì)力量與政府合作，不要想著去主導(dǎo)，因?yàn)榉鲐毜臉I(yè)績是政府需要呈現(xiàn)的。

總的來說，政府扶貧對于解決大面積、集中性貧困問題卓有成效，而社會(huì)、市場扶貧則在專業(yè)性和效率方面更有優(yōu)勢。檀學(xué)文認(rèn)為，2020年后，市場機(jī)制唱主角是必然的。社會(huì)力量的角色、貢獻(xiàn)需要進(jìn)一步加強(qiáng)，既可以通過社會(huì)力量自身的作用，也可以通過更多的政府采購服務(wù)來實(shí)現(xiàn)。在他看來，今后一段時(shí)期內(nèi)，減緩相對貧困將是鄉(xiāng)村振興中的重要任務(wù)，政府還不能退化為配角。

目前，中國有75.7萬個(gè)社會(huì)組織。一邊是對社會(huì)組織參與扶貧發(fā)揮更大作用的殷殷期待，另一邊則是潛能難以發(fā)揮的現(xiàn)實(shí)。李小云認(rèn)為，社會(huì)組織在扶貧領(lǐng)域中發(fā)揮的作用與自身的數(shù)量是不匹配的，原因在于勵(lì)鼓勵(lì)社會(huì)組織參與扶貧的政策不到位，民間社會(huì)組織參與扶貧的機(jī)制也沒有形成，加之民間社會(huì)組織具有城市性、后現(xiàn)代性的特點(diǎn)，并不適合在條件艱苦的貧困鄉(xiāng)村開展復(fù)雜的社會(huì)經(jīng)濟(jì)工程。

全國建檔立卡貧困戶致貧原因

資訊來源：《當(dāng)代中國扶貧》。制圖：韓春燕

民間社會(huì)組織更適合參與解決一些社會(huì)轉(zhuǎn)型問題，例如教育等。上海真愛夢想公益基金會(huì)是一家非政府組織。近些年來，在全國242個(gè)貧困縣建成1390間多媒體教室，折合善款2.03億元。上海真愛夢想公益發(fā)展中心總干事龐宗平告訴《中國新聞周刊》，他們希望借此促進(jìn)教育均衡，用教育推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步。在他看來，在扶貧領(lǐng)域，民間社會(huì)組織扮演的是查漏補(bǔ)缺的角色。即，做政府想做，但還做不了的工作。

上海真愛夢想公益基金會(huì)學(xué)校服務(wù)部總經(jīng)理張霞告訴《中國新聞周刊》，除了一半的項(xiàng)目資金自籌外，還會(huì)通過政府進(jìn)行社會(huì)服務(wù)的采購，來匹配另外一半的資金。項(xiàng)目的運(yùn)營過程中，當(dāng)?shù)卣块T是重要的合作伙伴，政府通過政策支持來進(jìn)行保障。

多位受訪的NGO組織人士，均表達(dá)了相似的觀點(diǎn)，社會(huì)組織參與扶貧，政府應(yīng)與他們建立一種互信合作關(guān)系。“政府有資金、有資源卻沒有足夠的人力來做的事情，可以把資源和資金通過政府采購的方式，給到社會(huì)組織。另外，在扶持社會(huì)組織成長方面，政府也應(yīng)提供更寬松的政策支持?！饼嬜谄秸f。

普適性的“中國方案”

中國是全球首個(gè)完成聯(lián)合國千年發(fā)展目標(biāo)中有關(guān)2030年前減貧任務(wù)的發(fā)展中國家。2017年2月，聯(lián)合國秘書長古特雷斯出席第53屆慕尼黑安全會(huì)議時(shí)，稱贊中國是“減貧領(lǐng)域的世界紀(jì)錄保持者”。僅在2013年至2016年短短4年時(shí)間里，中國就有5564萬人脫貧，相當(dāng)于一個(gè)歐洲大國的人口總數(shù)。

對于中國而言，消滅絕對貧困，只差臨門一腳。今年初，國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組對2019年底全國未摘帽的52個(gè)貧困縣以及1113個(gè)貧困村開展了掛牌督戰(zhàn)。截至目前，52個(gè)掛牌縣貧困人口住房安全、義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生保障和飲水安全的存量問題已經(jīng)全部解決。

反貧困的“中國方案”得到聯(lián)合國、世界銀行等國際機(jī)構(gòu)的高度贊許。然而翻開“中國方案”，中國集中性體制、舉國體制的特殊性使得中國的扶貧“方法論”與巴西、印度和印度尼西亞等國家相應(yīng)的財(cái)政減貧政策存在巨大的差異性。

檀學(xué)文告訴《中國新聞周刊》，東南亞一些發(fā)展中國家的減貧，主要依靠益貧的自由市場的力量，以及有條件轉(zhuǎn)移支付政策、社會(huì)保障等措施，也有的國家采取了類似于整村推進(jìn)、移民搬遷等措施。

李小云認(rèn)為，“中國方案”具有兩大特點(diǎn)，一是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長，在發(fā)展中擺脫貧困;二是政府主導(dǎo)。在他看來，中國社會(huì)并非是西方發(fā)達(dá)國家的收入型社會(huì)，貧困人口多，且大多集中在農(nóng)村，無法實(shí)行工資轉(zhuǎn)移式反貧困方略?！爸袊鲐毞绞郊冉Y(jié)合了發(fā)展中國家在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中財(cái)力不足，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低，不可能對貧困群體實(shí)行工資性轉(zhuǎn)移的特點(diǎn)，同時(shí)也避免了在低水平的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況下，陷入福利陷阱?！崩钚≡普f。

事實(shí)上，不少發(fā)展中國家出于政治競選的需要，做了大量財(cái)政轉(zhuǎn)移性支付式扶貧。其結(jié)果是導(dǎo)致政府財(cái)力不夠，又對外來援助產(chǎn)生依賴。

早在2003年，巴西政府就開始實(shí)施“家庭補(bǔ)助金計(jì)劃”，其目的是向貧困人口提供生活補(bǔ)貼、免費(fèi)教育和醫(yī)療等方面的資助，該計(jì)劃一度覆蓋了1/4的巴西人口。

通過國家財(cái)政直接救助窮人所帶來的風(fēng)險(xiǎn)是，一旦巴西經(jīng)濟(jì)疲軟，政府現(xiàn)金援助常常出現(xiàn)“供血不足”。巴西輿論分析認(rèn)為，家庭補(bǔ)助金計(jì)劃并不能徹底解決巴西貧困問題。貧困人口收入提高仰賴就業(yè)崗位的增加，而巴西的現(xiàn)實(shí)是，貧富差距大，收入不平等現(xiàn)象仍然非常嚴(yán)重。2017年，世界銀行重新設(shè)定了國際貧困標(biāo)準(zhǔn)。在新標(biāo)準(zhǔn)下，巴西貧困人口的隊(duì)伍迅速膨脹，由舊標(biāo)準(zhǔn)下的890萬猛增至4550萬，占巴西總?cè)丝诘?2%。千萬豪宅與貧民窟一街之隔，是巴西城市常見的景象。

撒哈拉以南非洲，則出現(xiàn)了減貧與經(jīng)濟(jì)增長脫節(jié)的情況。以尼日利亞為例，作為非洲最大的經(jīng)濟(jì)體，尼日利亞的經(jīng)濟(jì)增長一度受到世界矚目。近年來，尼日利亞數(shù)字經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，從2009年至2019年，非洲的金融科技公司數(shù)量以每年24%的速度增長，主要分布在尼日利亞、肯尼亞和南非。

然而根據(jù)世界貧困時(shí)鐘顯示的數(shù)據(jù)，截至2019年2月，有9116萬尼日利亞人處于極端貧困中，占總?cè)丝诘慕话?。尼日利亞也成為世界上貧困人口最多的國家。更令人?dān)憂的是，尼日利亞的人口增長速度快于經(jīng)濟(jì)增長。根據(jù)世界貧困時(shí)鐘的估算，尼日利亞極度貧困人數(shù)每分鐘增加6人。

李小云告訴《中國新聞周刊》，類似尼日利亞這樣的非洲國家，經(jīng)濟(jì)增長的主要?jiǎng)恿碜杂谫Y本密集型產(chǎn)業(yè)，如礦業(yè)和電子通訊服務(wù)業(yè)，經(jīng)濟(jì)增長不能帶動(dòng)貧困人口就業(yè)。

北京大學(xué)貧困地區(qū)發(fā)展研究院院長雷明認(rèn)為，中國在財(cái)政減貧政策方面，與其他發(fā)展中國家相比，最大的區(qū)別就是政策的運(yùn)行過程中，有一個(gè)有效的治理體系在支撐，保證它的成效。

隨著國家經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增強(qiáng)，在充分借鑒發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，中國開始不斷加強(qiáng)保障式扶貧、加大工資性轉(zhuǎn)移支付的力度。多位受訪學(xué)者認(rèn)為，中國的減貧經(jīng)驗(yàn)既具有中國特色，又是普適性的。減貧的核心經(jīng)驗(yàn)就是在執(zhí)政黨的政治議程推動(dòng)下，以政府主導(dǎo)為主，依靠開發(fā)式扶貧和保障式扶貧相結(jié)合，在不同階段對扶貧總體方略進(jìn)行戰(zhàn)略性的遞進(jìn)演化。

“各國反貧困都要有一個(gè)前提，那就是中央和地方政府都要有強(qiáng)烈的減貧政治決心，而不只是當(dāng)作政治愿景?！碧磳W(xué)文說。