趙俊源 何艷玲

規(guī)模紅利與公共服務(wù)的雙維互構(gòu)，推動了中國城市治理的演進(jìn)并塑造了其支配機(jī)制。由此，中國城市治理呈現(xiàn)出持續(xù)變遷的五個階段，并形成了相對清晰的三大進(jìn)程，即規(guī)模紅利先行、規(guī)模紅利優(yōu)先同時兼顧公共服務(wù)、規(guī)模紅利與公共服務(wù)并重。一方面，規(guī)模紅利獲得與公共服務(wù)供給作為城市發(fā)展的雙重目標(biāo)，根源于國家治理的經(jīng)濟(jì)增長和維持穩(wěn)定的雙重目標(biāo)，同時又因為其內(nèi)在沖突性而影響著城市治理及各類城市問題。另一方面，城市治理會對國家治理產(chǎn)生反向影響，即要求國家在治理層面回應(yīng)城市發(fā)展需求，完善風(fēng)險資源配置和以市民權(quán)為核心的權(quán)利配置。城市治理與國家治理的復(fù)雜互構(gòu)，在一定程度上塑造了中國改革進(jìn)程。

雙維互構(gòu); 城市治理; 國家治理; 規(guī)模紅利; 公共服務(wù)

C912.81-A-0048-12

城市既是了解中國特色社會主義制度的重要場景，也是解釋中國增長奇跡的關(guān)鍵機(jī)制。2015年12月，中央城市工作會議在北京舉行，不僅奠定了中國城市管理向城市治理轉(zhuǎn)型的基調(diào)，也確認(rèn)了城市治理在國家治理體系中的重要地位。在中國城市治理歷程中，兩個核心機(jī)制——規(guī)模紅利和公共服務(wù)相互交織，成為城市治理不斷演進(jìn)的關(guān)鍵。

一、 兩種研究脈絡(luò)：“在城市的治理”與“屬于城市的治理”

在眾多城市治理研究中，存在兩種不同的研究脈絡(luò)：

第一是“在城市的治理”。它將城市視為場景和地方，城市治理等同于“地方治理”，是國家治理體系的一部分。相應(yīng)研究大多關(guān)注構(gòu)成地方治理體系的城市政府如何運作并回應(yīng)國家治理的各種需求。改革開放以來，城市政府被視為追求土地財政收益、地方經(jīng)濟(jì)增長的組織。許多理論描繪出城市政府作為地方政府是如何實現(xiàn)這些目標(biāo)的，代表性觀點有地方法團(tuán)主義①、“地方政府即為廠商”②、“村鎮(zhèn)政府即公司”③、地方發(fā)展型政府④等等。2004年，十六屆四中全會提出了“構(gòu)建社會主義和諧社會”，同時，官員問責(zé)制度不斷完善，使得城市政府不完全以土地財政、經(jīng)濟(jì)績效為目標(biāo)，而是具有“風(fēng)險規(guī)避”特質(zhì)何艷玲、汪廣龍：《不可退出的談判：對中國科層組織“有效治理”現(xiàn)象的一種解釋》，載《管理世界》，2012年第12期，第6172頁。，即以“不出事”和社會穩(wěn)定為主要標(biāo)尺賀雪峰、劉岳：《基層治理中的“不出事邏輯”》，載《學(xué)術(shù)研究》，2010年第6期，第3237頁。 。城市政府開始注重公共服務(wù)，回應(yīng)并滿足日益增長的公共服務(wù)需求。蔡禾：《從統(tǒng)治到治理：中國城市化過程中的大城市社會管理》，載《公共行政評論》，2012年第5期，第118頁。在此背景下，很多研究指出城市治理的不足及轉(zhuǎn)型方向，提出構(gòu)建社會取向型政府、回應(yīng)型政府等。薛瀾、李宇環(huán)：《走向國家治理現(xiàn)代化的政府職能轉(zhuǎn)變：系統(tǒng)思維與改革取向》，載《政治學(xué)研究》，2014年第5期，第6170頁;李瓊、吳姿怡：《政策抗?fàn)幹械胤秸L(fēng)險收益與回應(yīng)選擇邏輯研究——基于三個地方政策抗?fàn)幇咐谋容^分析》，載《公共管理學(xué)報》，2019年第3期，第2738頁。

總體而言，上述研究呈現(xiàn)了城市政府的施政重心從促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長、保持社會穩(wěn)定轉(zhuǎn)向回應(yīng)社會與民眾訴求，并從政府角色、職能轉(zhuǎn)變、行為策略等方面構(gòu)建城市治理的中國經(jīng)驗。彭勃：《從“抓亮點”到“補(bǔ)短板”：整體性城市治理的障礙與路徑》，載《社會科學(xué)》，2017年第1期，第310頁。這些討論集中在作為地方政府的城市政府是如何處理與社會、市場的關(guān)系的，以及這種關(guān)系下的治理目標(biāo)、治理方案和協(xié)作過程。徐頑強(qiáng)、王文彬：《建國七十年來我國城市治理變遷、經(jīng)驗與未來走向》，載《西南民族大學(xué)學(xué)報》（人文社科版），2019年第8期，第17頁。但多數(shù)時候，城市只是作為場景，城市治理僅僅被看作是地方政府在處理某一特定場域的事務(wù)。在“在城市的治理”研究中，城市政府與城市本身的關(guān)系并沒有被充分討論。但是實際上，城市性（或者城市特質(zhì)）本身構(gòu)成了城市治理的限定性條件。

第二是“屬于城市的治理”。其主要聚焦于城市性，回答城市性如何被塑造及其產(chǎn)生的影響，并將城市化進(jìn)程與其他社會進(jìn)程進(jìn)行區(qū)分。在此，城市被賦予三層含義：其一，集聚是城市的本質(zhì)，它要求生產(chǎn)要素與城市空間相互匹配?？臻g經(jīng)濟(jì)主義將城市視為生產(chǎn)要素的集聚場所，通過分享、匹配和學(xué)習(xí)三種機(jī)制實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)。G. Duranton， D. Puga， “Micro?Foundations of Urban Agglomeration Economies”， Handbook of Regional and Urban Economics， 2004， 4， pp. 20632117.其二，新自由主義城市理論將城市視為資本流動和剩余利潤的生產(chǎn)場所，城市與資本不僅高度契合，還重構(gòu)了資本循環(huán)過程，成為消耗資本剩余的重要場所。D. Harvey， Spaces of Capital： Towards a Critical Geography， Edinburgh University Press，2001，pp.237248.同時，具有不變性（spatial fixity）的城市空間可以轉(zhuǎn)變?yōu)榭闪鲃拥馁Y產(chǎn)，以此獲取租金利潤。K. F. Gotham， “Creating Liquidity out of Spatial Fixity： The Secondary Circuit of Capital and the Subprime Mortgage Crisis”， International Journal of Urban and Regional Research， 2009， 33（2）， pp.355371; J. Shen， F. Wu， “The Suburb as a Space of Capital Accumulation： The Development of New Towns in Shanghai， China”， Antipode， 2017， 49（3）， pp.761780.全球化促使發(fā)展中國家卷入全球資本的流動中，進(jìn)而影響其城市建設(shè)和城市發(fā)展戰(zhàn)略。T. Rutland， “The Financialization of Urban Redevelopment”， Geography Compass， 2010， 4（8）， pp.11671178.其三，新馬克思主義城市理論將城市定位為勞動再生產(chǎn)的場所，按照桑德斯的觀點，“城市系統(tǒng)的特殊功能在于勞動力再生產(chǎn)”。P. Saunders， Social Theory and the Urban Question， Routledge， 2003， p.131.資本的流動性讓企業(yè)擺脫了地方性限制，城市不再是生產(chǎn)中心，而是勞動力的集聚中心。城市發(fā)展的關(guān)鍵不在于勞動力的生產(chǎn)，而在于勞動力的消費。這種消費形式不止是勞動者的個人消費，還包括只能由國家和城市政府提供的公共服務(wù)和集體消費品，如住房、教育、醫(yī)院、社會保障、基礎(chǔ)設(shè)施等。Castells M.， The Urban Question： A Marxist Approach， Edward Arnold Ltd， 1977， pp.3949.斯科特等人提出，城市土地關(guān)系（urban land nexus）是理解城市本質(zhì)的核心，城市土地關(guān)系實際上是一系列土地開發(fā)活動的呈現(xiàn)，過度的開發(fā)會導(dǎo)致空間的分異、極化以及斑駁、碎片化的空間“馬賽克”，并折射到城市生產(chǎn)和生活中。A.J. Scott， M. Storper， “The Nature of Cities： The Scope and Limits of Urban Theory”， International Journal of Urban and Regional Research， 2015， 39（1）， pp.115.生產(chǎn)、生活以及流通空間共同構(gòu)成城市空間的基本類型。當(dāng)然，城市不應(yīng)停留在增長或生產(chǎn)維度，還要擴(kuò)展到社會和文化維度。因為城市由不同區(qū)域功能聯(lián)結(jié)并實現(xiàn)系統(tǒng)運作，N. Brenner， C. Schmid， “Towards a New Epistemology of the Urban”， City， 2015， 19（2）， pp.151182.隨著交通以及信息技術(shù)的發(fā)展，跨國經(jīng)濟(jì)往來變得密切，城市充當(dāng)著外部聯(lián)結(jié)的節(jié)點樞紐?；诒緡?、本民族、自身文化信仰的差異將會越來越多地反作用于城市經(jīng)濟(jì)合作，需要從文化維度理解城市間的差異并劃分全球城市的類型。J. Robinson， “Cities in a World of Cities： The Comparative Gesture”， International Journal of Urban and Regional Research， 2011， 35（1）， pp.123.總之，城市本質(zhì)上是承載著社會生產(chǎn)、交換、消費及城市文化的地理空間，政府則通過城市空間來提供集體消費品和公共服務(wù)，確保社會穩(wěn)定并實現(xiàn)社會再生產(chǎn)。

基于這三種含義，城市治理面臨的問題有所不同：其一，城市作為生產(chǎn)要素集聚的場所，當(dāng)生產(chǎn)要素的集聚與城市規(guī)模不匹配時，會造成資源配置低效率。陸銘、陳釗：《在集聚中走向平衡：城鄉(xiāng)和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的“第三條道路”》，載《世界經(jīng)濟(jì)》，2008年第8期，第5761頁;韓立彬、陸銘：《向空間要效率——城市、區(qū)域和國家發(fā)展的土地政策》，見《城市治理研究》，第一卷，上海交通大學(xué)出版社，2017年，第108126頁。其二，城市作為資本流動的場所，資本積累不僅產(chǎn)生生產(chǎn)剩余，也導(dǎo)致了城市不均衡發(fā)展。因為，資本的空間流動產(chǎn)生剩余利潤和超額地租，而租金收益最大化所導(dǎo)致的士紳化（gentrification）成為一種全球現(xiàn)象，Smith N.， “Gentrification and the Rent Gap”， Annals of the Association of American Geographers， 1987， 77（3）， pp.462465.城市原住民外遷以及城市勞動者職住分離都是這種現(xiàn)象的集中體現(xiàn)。鄭思齊、張曉楠、徐楊菲等：《城市空間失配與交通擁堵——對北京市“職住失衡”和公共服務(wù)過度集中的實證研究》，載《經(jīng)濟(jì)體制改革》，2016年第3期，第5055頁。 一旦經(jīng)濟(jì)危機(jī)引發(fā)的城市危機(jī)擴(kuò)展到生活領(lǐng)域，貧民和弱勢群體將面臨破產(chǎn)甚至是無家可歸的困境。其三，城市作為勞動再生產(chǎn)的場所，生產(chǎn)逐利性與再生產(chǎn)分配性之間的緊張關(guān)系使得城市矛盾突顯。由于政府提供的集體消費品和公共服務(wù)是實現(xiàn)再生產(chǎn)的基礎(chǔ)，一旦公共服務(wù)出現(xiàn)偏差，會導(dǎo)致城市社會的空間不平等。這種空間不平等又會反作用于城市社會，導(dǎo)致城市社會不穩(wěn)定。

這些研究從不同角度探討了城市性的意義及其影響。本文將繼續(xù)沿著第二條脈絡(luò)推進(jìn)，并基于城市性來梳理城市治理的演進(jìn)。從城市性出發(fā)，城市被定位為生產(chǎn)要素集聚、資本流動的場所和勞動再生產(chǎn)場所，集聚、生產(chǎn)與消費、再生產(chǎn)是城市性的正反兩面，形成了兩個對于城市治理而言非常重要的概念。其一，城市的集聚和生產(chǎn)形成了規(guī)模紅利。它包含三層含義：與人口紅利、技術(shù)紅利、資本紅利不同，它是基于城市性產(chǎn)生的，即只有當(dāng)人口、技術(shù)、資本等要素在城市中相互作用，才能形成規(guī)模紅利。同時在中國場景下，城市規(guī)模紅利是由市場機(jī)制、國家治理目標(biāo)和政府政策建構(gòu)起來的。規(guī)模紅利包括生產(chǎn)要素集聚形成的規(guī)模效應(yīng)、土地資本化所形成的資產(chǎn)增值、城市功能區(qū)分形成的級差地租、城市消費形成的經(jīng)濟(jì)循環(huán)。參與城市建設(shè)的主體獲得的規(guī)模紅利有所不同，政府從中獲得財政收入、經(jīng)濟(jì)增長、社會穩(wěn)定，企業(yè)從中獲得經(jīng)營利潤、資產(chǎn)增值，城市居民從中獲得收入增長。其二，城市的消費和再生產(chǎn)指向公共服務(wù)，即由于人口集聚造成城市公共服務(wù)不足，特別是公共服務(wù)的擁擠問題，如交通擁擠、教育學(xué)位不足、住房緊缺等。蹤家峰、林宗建：《中國城市化70年的回顧與反思》，載《經(jīng)濟(jì)問題》，2019年第9期，第19頁。總之，規(guī)模紅利和公共服務(wù)是城市最重要的特質(zhì)。城市治理的內(nèi)在矛盾正是通過規(guī)模紅利獲得與公共服務(wù)供給表現(xiàn)出來，這兩種要素交織在一起，推動城市治理不斷變革。

基于此，本文對城市治理的界定是：以政府為主體并協(xié)同其他主體，共同回應(yīng)基于城市性而產(chǎn)生的各類公共問題的過程與機(jī)制。在這些公共問題中，公共服務(wù)特別是擁擠性公共服務(wù)是一個突出問題。但對中國來說，發(fā)展型國家的本質(zhì)意味著規(guī)模性紅利獲得同樣是重要的問題。為此本文著重完成兩個任務(wù)：一是圍繞規(guī)模紅利獲得與公共服務(wù)供給的雙維互構(gòu)，討論城市治理演進(jìn)的基本軌跡，探討其對新中國成立以來城市治理的影響，以期對城市治理的支配性機(jī)制進(jìn)行闡釋;二是從國家治理的角度推進(jìn)中國城市治理邏輯的解釋，在此基礎(chǔ)上闡述城市治理與國家治理的相互聯(lián)系，進(jìn)一步錨定并深化中國城市治理研究的內(nèi)涵。

二、 城市功能的確認(rèn)與中國城市治理發(fā)展階段

根據(jù)規(guī)模紅利與公共服務(wù)這兩個維度，可以將中國城市治理進(jìn)程劃分為五個階段。在每個階段，城市功能不斷被確認(rèn)，使得規(guī)模紅利與公共服務(wù)交替倚重，不僅塑造了不同階段城市治理的重點議題，更塑造了不同階段的城市發(fā)展動力。

1. 小城鎮(zhèn)建設(shè)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展：城市作為工業(yè)化容器

新中國成立初期，首要任務(wù)是從落后的農(nóng)業(yè)國變?yōu)橄冗M(jìn)的工業(yè)國，實現(xiàn)國家工業(yè)化。城市被作為工業(yè)生產(chǎn)的容器納入社會主義工業(yè)生產(chǎn)體系中，并被進(jìn)行了相應(yīng)改造。其一，城市被改造成為工業(yè)項目的載體?！耙晃濉庇媱澠陂g，蘇聯(lián)援建工業(yè)項目分布在以沈陽為中心的東部地區(qū)、以北京為中心的華北地區(qū)和以武漢為中心的華中地區(qū)。同時，為了滿足工業(yè)生產(chǎn)，在自然資源豐富的地區(qū)新建或擴(kuò)建功能單一的資源型城市，從而奠定了我國的工業(yè)基礎(chǔ)。其二，城市被改造成為社會主義生產(chǎn)組織的載體，即城市單位制。單位制是生產(chǎn)功能、動員功能、行政管理功能高度統(tǒng)一的社會組織形式，它通過中央和地方政府的行政指令進(jìn)行生產(chǎn)并分配公共服務(wù)。

這一期間，國家和中央實施了一系列城市政策。1955年，國家建委召開工業(yè)布局與城市建設(shè)座談會，提出“發(fā)展中小城市，不發(fā)展大城市”。特別是在1962年9月和1963年10月，中共中央、國務(wù)院分別召開了兩次全國城市工作會議，針對城市人口規(guī)模擴(kuò)大、城市化率提升，提出城鄉(xiāng)人口必須保持合理比例的原則，減少過多的職工和城鎮(zhèn)人口，同時提出“繼續(xù)嚴(yán)格控制城市人口。在今后相當(dāng)長的時間內(nèi)，城市一般不要從農(nóng)村招工”。一系列的“反城市化”政策限制著城鎮(zhèn)人口規(guī)模和城市數(shù)量，為社會主義工業(yè)化建設(shè)積累了生產(chǎn)剩余。

改革開放之初，社隊企業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)逐漸興起。為了激發(fā)經(jīng)濟(jì)活力，小城市（鎮(zhèn)）發(fā)展便成為這一時期城市建設(shè)的主要形式。1979年，十一屆四中全會通過《中共中央關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決定》，明確“有計劃地發(fā)展小城鎮(zhèn)建設(shè)和加強(qiáng)城市對農(nóng)村的支援”。1984年，國務(wù)院頒布《城市規(guī)劃條例》，以法律形式明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的建設(shè)原則，如統(tǒng)一規(guī)劃、合理布局、節(jié)約用地、適當(dāng)集中、控制分散等。小城市（鎮(zhèn)）發(fā)展模式促進(jìn)農(nóng)村剩余勞動力就近就業(yè)，“離土不離鄉(xiāng)、進(jìn)廠不進(jìn)城”夏柱智、賀雪峰：《半工半耕與中國漸進(jìn)城鎮(zhèn)化模式》，載《中國社會科學(xué)》，2017年第12期，第117137頁。，不僅促進(jìn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展，也為農(nóng)村工業(yè)化、就地城市化創(chuàng)造了條件。在1979年到1998年期間，小城市（鎮(zhèn)）數(shù)量從兩千多個迅速增長到1.8萬個，中小城市從153座增長到583座。王小魯：《中國城市化路徑與城市規(guī)模的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析》，載《經(jīng)濟(jì)研究》，2010年第10期，第2032頁。這一階段的城市治理目標(biāo)是實現(xiàn)城市工業(yè)生產(chǎn)與城市人口規(guī)模的最優(yōu)平衡，這就需要對城市的數(shù)量、規(guī)模、人口進(jìn)行控制，一方面限制大城市規(guī)模和數(shù)量，減少城市消費和公共服務(wù)，另一方面又要保持一定比例的中小城市，使其成為大城市與鄉(xiāng)村的“中轉(zhuǎn)站”，以緩解人口流動的壓力。

2. 城市經(jīng)營與土地開發(fā)：城市作為增長機(jī)制

隨著市場化改革深入，經(jīng)濟(jì)增長的場所從鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)向城市，標(biāo)志性事件是1978年3月國務(wù)院召開的第三次全國城市工作會議。會議明確指出“城市是我國經(jīng)濟(jì)、政治、科學(xué)、技術(shù)、文化、教育的中心，在社會主義現(xiàn)代化建設(shè)中起著主導(dǎo)作用。城市建設(shè)是形成和完善城市多種功能、發(fā)揮城市中心作用的基礎(chǔ)性工作”。同時，行政分權(quán)改革和分稅制改革促使城市政府角色發(fā)生轉(zhuǎn)變。政府轉(zhuǎn)向地方企業(yè)家主義，從經(jīng)營企業(yè)轉(zhuǎn)向經(jīng)營城市。其中，土地是政府經(jīng)營城市的重要資源，也是財政收入的主要來源，土地制度變革是城市從工業(yè)生產(chǎn)容器轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)增長機(jī)制的第一步。

其一，土地有償使用及“招拍掛”制度使得土地變成可交易、可流動的商品。政府在土地開發(fā)中獲得土地出讓金，而農(nóng)民在土地開發(fā)中獲得地租收入，激發(fā)了政府和村集體企業(yè)的積極性。1997年至2000年，中國城鎮(zhèn)建設(shè)年均征用土地456平方公里，2001年后征用規(guī)模急劇增加，2001年至2010年期間總征用土地達(dá)1.6097萬平方公里。中國經(jīng)濟(jì)增長前沿課題組：《城市化、財政擴(kuò)張與經(jīng)濟(jì)增長》，載《經(jīng)濟(jì)研究》，2011年第11期，第420頁。其二，城市土地的功能從服務(wù)于工業(yè)生產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)榇龠M(jìn)生產(chǎn)要素集聚。在計劃經(jīng)濟(jì)時期，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和空間規(guī)劃的目標(biāo)在于盡可能多地生產(chǎn)工業(yè)產(chǎn)品。市場化改革以后，城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和空間規(guī)劃旨在滿足生產(chǎn)要素的優(yōu)化配置。為了促進(jìn)資金、原材料、人口的集聚，城市建設(shè)以道路交通、港口碼頭、工業(yè)園區(qū)為主。其三，行政分權(quán)改革和分稅制改革促使城市政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮更為主動的作用，政府通過提供具有競爭力的稅收優(yōu)惠和土地政策招商引資，形成“城市創(chuàng)業(yè)精神”。尹來盛、馮邦彥：《從城市競爭到區(qū)域合作——兼論我國城市化地區(qū)治理體系的重構(gòu)》，載《經(jīng)濟(jì)體制改革》，2014年第5期，第3842頁;何艷玲、李妮：《為創(chuàng)新而競爭：一種新的地方政府競爭機(jī)制》，載《武漢大學(xué)學(xué)報》（哲學(xué)社會科學(xué)版），2017年第1期，第8796頁。

這些轉(zhuǎn)變說明，土地對于政府和地方經(jīng)濟(jì)尤為重要，而城市自身的地理環(huán)境和自然資源稟賦同樣塑造了城市的競爭優(yōu)勢。為了實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長，中央通過行政賦權(quán)和區(qū)劃調(diào)整來實現(xiàn)公共資源與城市的匹配。其一，確定城市的行政等級。1989年，全國人大常委會通過《中華人民共和國城市規(guī)劃法》，按市區(qū)和近郊區(qū)非農(nóng)業(yè)人口數(shù)量將城市規(guī)模等級劃分為大城市（50萬人以上）、中等城市（20萬—50萬人）、小城市（20萬人以下）三級。1995年，中央機(jī)構(gòu)編制委員會印發(fā)《關(guān)于副省級市若干問題的意見》，將原14個計劃單列市包括沈陽、大連、長春、哈爾濱、 南京、寧波、廈門、青島、武漢、廣州、深圳、成都、重慶、西安。加上濟(jì)南、杭州列入副省級市。大連、青島、寧波、廈門、深圳這些非省會計劃單列市在被確定為副省級城市之后，仍保留計劃單列資格，財政收支與中央掛鉤，無須上繳省級財政。因此，不同級別的城市所控制的人口規(guī)模和資源不同。城市在政府行政序列中的等級越高，所掌握的公共資源越多，也更有能力招商引資并帶動區(qū)域發(fā)展。其二，20世紀(jì)90年代末期開始進(jìn)行大規(guī)模的行政區(qū)劃調(diào)整，如撤縣設(shè)區(qū)、撤鎮(zhèn)設(shè)街、成立經(jīng)濟(jì)特區(qū)和產(chǎn)業(yè)新城等等。這兩種改革的結(jié)果是創(chuàng)造了一批行政級別較高的城市，并通過空間重組向外擴(kuò)張，從而開啟了以大城市為核心的城市發(fā)展階段。在土地財政和經(jīng)濟(jì)增長的雙重目標(biāo)下，城市政府既要謀求自身行政級別的提升，提高其在行政序列中的地位，從而獲得更多公共資源，還要通過行政區(qū)劃調(diào)整來擴(kuò)大城市規(guī)模，不斷進(jìn)行招商引資，建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，開發(fā)工業(yè)園區(qū)，開放人口流動。這一時期的城市治理目標(biāo)是實現(xiàn)資金、技術(shù)、勞動力等生產(chǎn)要素在城市中集聚。

3. 城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡與基本公共服務(wù)均等化：城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展

資源向大城市傾斜的政策設(shè)計和規(guī)劃安排實現(xiàn)了生產(chǎn)要素的集聚，但也會造成中小城市和城鎮(zhèn)的收縮和衰落。特別是與大城市相比，城鎮(zhèn)吸納農(nóng)村剩余勞動力的能力較弱，且鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)因為規(guī)模較小、相對分散，無法形成規(guī)模優(yōu)勢。因此，偏重發(fā)展大城市的策略加深了城市發(fā)展差距，造成小城鎮(zhèn)發(fā)展停滯甚至衰敗。小城鎮(zhèn)無法成為聯(lián)結(jié)大城市與鄉(xiāng)村的節(jié)點，則又會加劇資源和人口流失，造成城市之間、城鄉(xiāng)之間發(fā)展不平衡，既無法促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，也無法為城市工業(yè)和服務(wù)業(yè)提供新的發(fā)展空間。

20世紀(jì)90年代開始，中央多次強(qiáng)調(diào)要縮小大城市與小城鎮(zhèn)、城市與鄉(xiāng)村之間的差距，構(gòu)建新型城鄉(xiāng)關(guān)系。1995年，國家體改委、建設(shè)部等部委制定《小城鎮(zhèn)綜合改革試點指導(dǎo)意見》，選擇一批小城鎮(zhèn)進(jìn)行改革試點，完善小城鎮(zhèn)政府的經(jīng)濟(jì)社會管理職能，深化規(guī)劃改革，促進(jìn)多元化投資。1998年，十五屆三中全會指出“發(fā)展小城鎮(zhèn)是帶動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的大戰(zhàn)略”。2000年，中共中央、國務(wù)院出臺《關(guān)于促進(jìn)小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的若干意見》，提出發(fā)展小城鎮(zhèn)是實現(xiàn)我國農(nóng)村現(xiàn)代化的必由之路，提出要培育小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、完善小城鎮(zhèn)的建設(shè)用地規(guī)劃與使用、改革小城鎮(zhèn)戶籍管理制度等意見。藍(lán)志勇：《新中國成立70年來城市發(fā)展的進(jìn)程與未來道路》，載《福建師范大學(xué)學(xué)報》（哲學(xué)社會科學(xué)版），2019年第5期，第3542頁。

中央不僅要實施城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略，還指出了實現(xiàn)這一戰(zhàn)略的路徑，即公共服務(wù)均等化。2002年，十六大報告提出“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展”。2005年，十六屆五中全會提出“按照公共服務(wù)均等化原則，加大國家對欠發(fā)達(dá)地區(qū)的支持力度”。2006年，十六屆六中全會通過《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，將推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化納入政府議程。2007年，十七大報告強(qiáng)調(diào)基本公共服務(wù)均等化對推動科學(xué)發(fā)展、社會和諧的重要意義。2012年，國務(wù)院公布《國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》，明確城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的范圍、對象、保障標(biāo)準(zhǔn)以及覆蓋水平等。2013年，十八屆三中全會提出“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社區(qū)建設(shè)，推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化”。這一時期的城市治理目標(biāo)是大城市與小城鎮(zhèn)兼顧發(fā)展，既要確保大城市的經(jīng)濟(jì)增長，也要對過度發(fā)展大城市的負(fù)面影響進(jìn)行糾偏，通過公共服務(wù)均等化來保障小城鎮(zhèn)協(xié)同發(fā)展。

4. 城市極化與區(qū)域差異：區(qū)域全面協(xié)調(diào)發(fā)展

城市是技術(shù)、人才、資源的集聚地，當(dāng)大城市的溢出效應(yīng)擴(kuò)展至周邊城市時，區(qū)域發(fā)展紅利得以顯現(xiàn)，并成為經(jīng)濟(jì)增長極。但問題在于，一旦城市之間的發(fā)展差異越來越大，會導(dǎo)致區(qū)域之間差異明顯。周嵐、施嘉泓、崔曙平等：《新時代大國空間治理的構(gòu)想——芻議中國新型城鎮(zhèn)化區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展路徑》，載《城市規(guī)劃》，2018年第1期，第2025頁;陳進(jìn)華：《中國城市風(fēng)險化：空間與治理》，載《中國社會科學(xué)》，2017年第8期，第4360頁。為了彌補(bǔ)這種差異，中央也采取了一系列政策措施：

其一，對欠發(fā)達(dá)地區(qū)進(jìn)行大規(guī)模財政轉(zhuǎn)移支付。例如：2000年單獨出臺了民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付政策，2005年出臺“三獎一補(bǔ)”縣鄉(xiāng)獎補(bǔ)轉(zhuǎn)移支付，2008年設(shè)立國家重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付，等等。這些一般性或?qū)ｍ椥赞D(zhuǎn)移支付有力促進(jìn)了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。其二，在建設(shè)用地指標(biāo)的分配上，對于欠發(fā)達(dá)地區(qū)更為寬松，并收緊東部沿海城市與中西部大城市的土地供應(yīng)。其三，出臺一系列關(guān)于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的政策性文件。2013年，十八屆三中全會強(qiáng)調(diào)“建立和完善跨區(qū)域城市發(fā)展協(xié)調(diào)機(jī)制”。十九大提出，要實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。2014年，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》，提出全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制、有序放開中等城市落戶限制以及合理確定大城市落戶條件等一系列政策。這一時期的城市治理目標(biāo)是，既要利用大城市集聚所產(chǎn)生的輻射效應(yīng)促進(jìn)區(qū)域發(fā)展，同時面對更大范圍的區(qū)域發(fā)展差距，通過一系列的財政、產(chǎn)業(yè)、土地政策消解區(qū)域發(fā)展不平衡。

5. 中心城市與新經(jīng)濟(jì)增長極：城市群作為國家戰(zhàn)略

大城市對周邊城市存在著吸納與擴(kuò)散的雙重效應(yīng)，城市蔓延會促使相鄰城市之間的產(chǎn)業(yè)分工日趨成熟，形成以大城市為核心的中心外圍城市群（都市圈），并逐漸取代單個城市成為經(jīng)濟(jì)增長極。城市群不是簡單地將多個城市拼湊在一起，而是城市功能的相互融洽，是傳統(tǒng)單體城市向城市共同體轉(zhuǎn)型的新模式與新形態(tài)。Allen J. Scott， “Globalization and the Rise of City?Regions”， European Planning Studies， 2001， 9（7）， pp.813826.2005年十六屆五中全會提出“把城市群作為推進(jìn)城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)”。2007年十七大報告提出“以增強(qiáng)綜合承載能力為重點，以特大城市為依托，形成輻射作用大的城市群，培育新的經(jīng)濟(jì)增長極”。此后，國務(wù)院先后提出長江經(jīng)濟(jì)帶、京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略，形成全面聯(lián)動的城市群發(fā)展新格局（表1）。十九大報告明確提出“要以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局”。

城市群的性質(zhì)取決于國家發(fā)展戰(zhàn)略布局，并呈現(xiàn)出空間功能的差異性。其中，東部沿海城市群以科技創(chuàng)新、打造世界級城市群為主要目標(biāo)，東北城市群承擔(dān)著振興老工業(yè)基地的重任，西部城市群則以國家安全、生態(tài)安全作為發(fā)展定位。2010年，城鄉(xiāng)建設(shè)部編制的《全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃（2006—2020）》首次將北京、上海、天津、廣州和重慶列為五大國家中心城市，著力推動建立國家中心城市、區(qū)域中心城市、地區(qū)中心城市、縣城中心城市（鎮(zhèn)）的多中心、網(wǎng)絡(luò)化的四級城市體系。2016年，國家發(fā)改委、住建部聯(lián)合發(fā)布《成渝城市群發(fā)展規(guī)劃》《促進(jìn)中部地區(qū)崛起“十三五”規(guī)劃》，支持成都、武漢、鄭州建設(shè)國家中心城市。2018年，《關(guān)中平原城市群發(fā)展規(guī)劃》提出支持西安建設(shè)國家中心城市。與區(qū)域全面協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略有所不同，城市群發(fā)展仍以大城市為核心，著重激發(fā)中心城市的輻射效應(yīng)。這一時期的城市治理目標(biāo)是發(fā)展中心城市，打破相鄰城市的行政邊界，促進(jìn)生產(chǎn)要素流動和匹配，促使相互毗鄰、不同規(guī)模、不同級別的城市從競爭轉(zhuǎn)向合作。

三、 規(guī)模紅利—公共服務(wù)的雙維互構(gòu)與中國城市治理的特征

規(guī)模紅利與公共服務(wù)的雙維互構(gòu)，既決定了中國城市治理的不同階段，也決定了城市治理的基本特征，并推動著城市治理變革。

1. 規(guī)模紅利—公共服務(wù)的更替

城市治理的第一階段，即城市工業(yè)化階段，其時間可界定為從新中國成立后到改革開放之前。為了促進(jìn)工業(yè)尤其是重工業(yè)發(fā)展，我國建立了以城市為載體的計劃經(jīng)濟(jì)體系。其結(jié)果是，與1949年相比，1978年國民收入中工業(yè)所占份額從12.6%上升到46.8%，初步建立了獨立而且全面的工業(yè)體系。這一階段，城市的空間布局受到工業(yè)布局的支配，城市資源和產(chǎn)出由中央計劃統(tǒng)籌分配。由于人口、資金、技術(shù)的自由流動受到限制，也就無法形成生產(chǎn)要素集聚和規(guī)模紅利，加之以工業(yè)增長為中心的城市建設(shè)過于重視工業(yè)生產(chǎn)，城市公共服務(wù)不足而且標(biāo)準(zhǔn)較低。因而，這一階段的城市既無法孕育規(guī)模紅利，公共服務(wù)也受到限制。

第二階段是發(fā)展大城市階段，其時間可界定為從市場化改革以后到住房商品化之前。在分稅制改革和土地市場化改革的激勵下，城市政府通過開發(fā)土地來促進(jìn)生產(chǎn)要素集聚，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長，從而形成了第一次城市規(guī)模紅利。與此同時，為了獲得競爭優(yōu)勢，城市政府通過低廉的土地價格和勞動力優(yōu)勢來降低企業(yè)生產(chǎn)成本。因此，盡管這一階段需要通過擴(kuò)大城市規(guī)模、數(shù)量和人口來實現(xiàn)和集聚規(guī)模紅利，但由于在城市建設(shè)中過于重視水、電、氣、交通、工業(yè)園區(qū)等基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)，相對忽視了城市居民的居住、生活需求，尤其是流動人口的公共服務(wù)需求。

第三階段是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展階段。隨著城市化進(jìn)程的深入和住房商品化改革的開啟，城市的消費功能突顯，土地的使用方式從建設(shè)工業(yè)園區(qū)、經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)向開發(fā)商業(yè)地產(chǎn)。政府從積極地招商引資轉(zhuǎn)向了促進(jìn)房地產(chǎn)開發(fā)。邵朝對、蘇丹妮、鄧宏圖：《房價、土地財政與城市集聚特征》，載《管理世界》，2016年第2期，第1931頁。 加之土地資源日趨緊張和城市土地價值的提升，城市空間價值的增值成為經(jīng)濟(jì)增長的動力，形成了第二次城市規(guī)模紅利。但這種規(guī)模紅利是建立在房地產(chǎn)開發(fā)并成為支柱產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)上，過度開發(fā)不僅造成城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡，而且使得公共服務(wù)和資源配置偏向城市中心區(qū)域，造成城市內(nèi)部、城市與鄉(xiāng)村發(fā)展不平衡。為此，中央和地方政府將公共服務(wù)均等化納入城市治理的重要議題，以此緩解城市邊緣地區(qū)的收縮和衰落，并回應(yīng)城市問題和居民需求。

第四階段是從部分城市地區(qū)優(yōu)先發(fā)展轉(zhuǎn)向區(qū)域全面協(xié)調(diào)發(fā)展階段。大城市擴(kuò)張不僅促使生產(chǎn)要素向周邊城區(qū)轉(zhuǎn)移，也促使人口向周邊地區(qū)轉(zhuǎn)移。城市治理不再是城市范圍內(nèi)的治理，而是區(qū)域?qū)用娴馁Y金、技術(shù)、勞動力以及公共資源的流動與匹配。區(qū)域發(fā)展是城市集聚和擴(kuò)張的必然階段，規(guī)模紅利溢出到周邊城市，并進(jìn)一步創(chuàng)造更大的規(guī)模紅利。但這也意味著，城市之間的發(fā)展差距越大，區(qū)域之間的差距也就越大。而區(qū)域發(fā)展打破了城市政府的屬地邊界，需要從中央層面出臺政策，特別是公共服務(wù)政策來消解區(qū)域發(fā)展不平衡。

第五階段是城市群發(fā)展階段。城市群作為城市化的主要形式，促使城市治理的內(nèi)涵再次發(fā)生改變。一方面，強(qiáng)調(diào)中心城市的發(fā)展及其對毗鄰城市的經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)和輻射效應(yīng)，規(guī)模紅利的來源從單個城市的經(jīng)濟(jì)集聚轉(zhuǎn)向了城市群集聚。另一方面，城市群集聚意味著城市之間的聯(lián)系更為緊密，要素流動更為頻繁，以屬地管理為基礎(chǔ)的城市公共服務(wù)供給存在諸多問題。當(dāng)屬地化的公共服務(wù)不能匹配要素流動時，城市政府要在交通網(wǎng)絡(luò)、政務(wù)服務(wù)、人才流動、文化交流等方面加強(qiáng)合作，實現(xiàn)公共服務(wù)供給的區(qū)域協(xié)調(diào)。

2. 中國城市治理的特質(zhì)及其矛盾

由此，中國城市治理也呈現(xiàn)出“雙維性”，在實踐中表現(xiàn)為：一方面城市政府通過經(jīng)營城市來獲得規(guī)模紅利和遞增效應(yīng)。另一方面，面對這一過程所產(chǎn)生的城市問題、城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、區(qū)域發(fā)展失衡，公共服務(wù)供給成為城市政府消解城市問題、維護(hù)社會穩(wěn)定和回應(yīng)市民需要的重要機(jī)制。二者相互抵牾。在早期，中央和地方采取一系列措施來強(qiáng)化增長要素，如鼓勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展、土地使用權(quán)有償流轉(zhuǎn)等等。相應(yīng)的城市政策則盡可能限制公共服務(wù)的供給，如控制大城市、發(fā)展小城市（鎮(zhèn)）策略。以1998年的住房商品化改革和“村改居”為分界點，在城市功能偏向居住和消費、流動人口增多、農(nóng)村人口轉(zhuǎn)為城市人口的背景下，公共服務(wù)緊張問題由此突顯。之后，中央和地方采取一系列措施來強(qiáng)化公共服務(wù)供給，如強(qiáng)調(diào)基本公共服務(wù)均等化、財政轉(zhuǎn)移支付、放寬或限制建設(shè)用地指標(biāo)等等。其目的在于促進(jìn)東中西部的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，同時統(tǒng)籌城市內(nèi)部的協(xié)調(diào)發(fā)展。一種具有繼起關(guān)系的中國式城市治理圖景被繪制出來。一方面，圍繞經(jīng)濟(jì)增長，城市形成了一套與之匹配的治理系統(tǒng)——GDP導(dǎo)向的政府績效考核機(jī)制何艷玲：《理順關(guān)系與國家治理結(jié)構(gòu)的塑造》，載《中國社會科學(xué)》，2018年第2期，第2647頁。。另一方面，雖然規(guī)模紅利與經(jīng)濟(jì)增長一直是對其進(jìn)行認(rèn)知的城市治理主線，但這一主線逐漸融入復(fù)合邏輯中——既有規(guī)模也有服務(wù)，即規(guī)模紅利先于公共服務(wù)，而公共服務(wù)構(gòu)成對規(guī)模紅利的約束。特別是近些年來，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展以及戶籍制度改革等，都體現(xiàn)了城市治理面向更為復(fù)雜、混合的治理環(huán)境。規(guī)模紅利獲得與公共服務(wù)供給在不同層面的混合，塑造了中國城市治理的內(nèi)在矛盾。

首先，城市規(guī)模紅利的獲得需要生產(chǎn)要素自由流動，弱化了城市行政邊界;但同時為了促進(jìn)規(guī)模紅利的產(chǎn)生，中央對城市進(jìn)行行政賦予，使城市具有行政等級，相應(yīng)的公共服務(wù)和公共資源在具有行政等級性的城市中分配。在城市發(fā)展的早期，城市的集聚效應(yīng)不明顯時，規(guī)模紅利和公共服務(wù)是匹配的。一旦城市集聚效應(yīng)擴(kuò)大到區(qū)域和城市群，二者之間出現(xiàn)不匹配。這對城市產(chǎn)生了兩種影響：對城市群來說，中心城市與周邊城市的行政級別不一致，中心城市創(chuàng)造了大量規(guī)模紅利，但公共服務(wù)在城市群中分配不均衡;對發(fā)展較快但級別較低的城市來說，盡管創(chuàng)造了大量規(guī)模紅利，但其低行政級別使得公共服務(wù)配置標(biāo)準(zhǔn)較低，常常面臨“小馬拉大車”的局面。因此，城市群不僅要聯(lián)結(jié)城市間的物理邊界，還要開放城市間的行政邊界，促進(jìn)生產(chǎn)要素的自由流動和公共服務(wù)的均等配置，縮小地區(qū)發(fā)展差異。城市從集聚發(fā)展走向均衡發(fā)展，以此來解決規(guī)模紅利與公共服務(wù)之間的矛盾。

其次，城市投資的擴(kuò)張與公共服務(wù)需求之間存在矛盾。城市不僅是企業(yè)生產(chǎn)的場所，也是勞動者的消費場所。城市化進(jìn)程的深入，更加突顯出城市的消費和居住功能。這使得城市規(guī)模紅利的來源從政府招商引資、建立工業(yè)園區(qū)和產(chǎn)業(yè)集群轉(zhuǎn)向了開發(fā)房地產(chǎn)和商業(yè)中心，重視城市居住空間和公共服務(wù)配套。范劍勇、莫家偉、張吉鵬：《居住模式與中國城鎮(zhèn)化——基于土地供給視角的經(jīng)驗研究》，載《中國社會科學(xué)》，2015年第4期，第4463頁。 但是，國家出臺的一系列緊縮性地產(chǎn)政策，限制了城市政府的土地出讓和房地產(chǎn)開發(fā)，進(jìn)而使得城市規(guī)模紅利減少。為了增加城市建設(shè)資金，政府將土地視為資本市場的信用擔(dān)保，促使土地從商品化轉(zhuǎn)向了金融化。這會產(chǎn)生一個問題，即城市建設(shè)按照資本市場的邏輯運作，城市投資偏向于周期短、利潤率高、見效快的領(lǐng)域，容易忽視關(guān)乎民生但收益率低、見效慢的領(lǐng)域。與此同時，城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，流動人口逐漸增多，居民對于個人消費品和集體消費品的需求日益增長，增加了政府的公共服務(wù)負(fù)擔(dān)。因而，土地金融化增加了城市投資，卻讓城市投資集中流向高收益領(lǐng)域，并因此減少公共服務(wù);但城市功能從生產(chǎn)轉(zhuǎn)向消費和居住卻增加了居民的公共服務(wù)需求。二者構(gòu)成了城市治理的主要矛盾。

四、 中國城市治理、國家治理及其相互關(guān)系

規(guī)模紅利—公共服務(wù)的雙維互構(gòu)并非偶然，而是植根于中國的國家治理中，并在本質(zhì)上由國家治理在不同階段的需求所決定。

1. 國家治理對城市治理的塑造

計劃經(jīng)濟(jì)時期，城市集聚所產(chǎn)生的規(guī)模紅利非常有限，且公共服務(wù)受到限制，二者并沒有構(gòu)成城市治理的支配邏輯。1978年十一屆三中全會以后，中央提出“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的發(fā)展方針。1992年，鄧小平南方談話之后，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的改革方略得到進(jìn)一步深化。同年十四大又提出建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制。1993年，“實行社會主義市場經(jīng)濟(jì)”被列入我國《憲法》條文，經(jīng)濟(jì)發(fā)展逐漸成為現(xiàn)代國家建設(shè)的重要任務(wù)。這一方略在城市治理上體現(xiàn)為將城市改革放在國家建設(shè)的重要地位，并在城市治理領(lǐng)域進(jìn)行了一系列變革。國家治理目標(biāo)與城市性和城市功能是匹配的，國家治理目標(biāo)發(fā)生轉(zhuǎn)變，必然要求城市也發(fā)生相應(yīng)改變。當(dāng)國家治理目標(biāo)轉(zhuǎn)向以經(jīng)濟(jì)增長為中心，意味著城市作為要素集聚的容器被定義成重要的增長工具。由此來看，城市治理過程中所蘊(yùn)含的規(guī)模紅利根源于國家的治理需求。正是由于國家治理對于經(jīng)濟(jì)增長的需求，城市治理中的“以規(guī)模增紅利”才被激活。自20世紀(jì)90年代以來，一系列的人口、土地、住房、金融等政策促使城市發(fā)展進(jìn)入快車道。

一方面，城市轉(zhuǎn)型為生產(chǎn)要素的集聚場所。在改革開放之初，主要沿海城市通過“三來一補(bǔ)”、稅收優(yōu)惠政策、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、設(shè)立專門性招商機(jī)構(gòu)引進(jìn)外來資本，以解決城市開發(fā)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的資金短缺問題。1990年5月，國務(wù)院頒布實施《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》，推行城市土地的有償使用政策，城市土地既成為可交易的生產(chǎn)要素，也成為可增值的商品。之后，隨著土地制度和金融制度改革，城市土地和住宅從商品化轉(zhuǎn)向金融化，土地成為融資融債的信用擔(dān)保，有助于資本的流動和增值。以經(jīng)濟(jì)增長為中心的城市空間規(guī)劃和公共設(shè)施布局與生產(chǎn)要素的流動保持一致，以此來強(qiáng)化城市的集聚效應(yīng)。另一方面，城市功能從強(qiáng)調(diào)生產(chǎn)轉(zhuǎn)向生產(chǎn)與消費并重，城市再生產(chǎn)成為關(guān)鍵。2019年3月，國家發(fā)展和改革委員會發(fā)布《2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點任務(wù)》，提出大城市取消或放松落戶限制，北上廣深等超大城市要大幅增加落戶規(guī)模。而在新一輪城市“人才大戰(zhàn)”中，各個城市政府通過人才引進(jìn)政策取代了人口限制政策，包括提高人才補(bǔ)貼、降低落戶門檻、取消落戶購房約束等。

城市轉(zhuǎn)型彰顯了城市規(guī)模紅利來源，即城市生產(chǎn)要素集聚、空間交換價值的增值與擴(kuò)張。但是，城市規(guī)模紅利的獲得也帶來了各類社會問題，特別是公共服務(wù)的空間不均衡以及不同人群之間的分配不平等。由此來看，城市治理過程中所蘊(yùn)含的公共服務(wù)供給也根源于國家治理需求——改革開放以來所形成的保持社會穩(wěn)定的訴求。正是由于國家治理對于社會穩(wěn)定的需求，城市發(fā)展過程中的“以公共服務(wù)求穩(wěn)定”才被激活。隨著人口規(guī)模和數(shù)量的增加，城市居民所得的公共服務(wù)份額會減少，不斷增加的需求與不斷擁擠的公共服務(wù)可能會帶來社會穩(wěn)定壓力。為此，除了保障經(jīng)濟(jì)增長的總體性目標(biāo)，維護(hù)社會穩(wěn)定同樣成為國家治理中不可或缺的重要組成部分。何艷玲、汪廣龍：《中國轉(zhuǎn)型秩序及其制度邏輯》，載《中國社會科學(xué)》，2016年第6期，第4765頁。體現(xiàn)在城市層面，國家相繼出臺了一系列旨在平衡公共服務(wù)的城市化政策。它包含兩個層面的平衡：其一，城市之間、城鄉(xiāng)之間的均衡發(fā)展。十九大提出，“到我國基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化時，城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展差距和居民生活水平差距顯著縮小，基本公共服務(wù)均等化基本實現(xiàn)，全體人民共同富裕邁出堅實步伐”。由此建立了城鄉(xiāng)教育資源均衡配置機(jī)制、城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保障機(jī)制、對欠發(fā)達(dá)地區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制等等。其二，城市內(nèi)部均衡發(fā)展。除了城鄉(xiāng)、區(qū)域的均衡發(fā)展，還要實現(xiàn)城市內(nèi)部的公共服務(wù)均等化。2014年，《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》提出“加強(qiáng)市政公用設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，增加基本公共服務(wù)供給，增強(qiáng)對人口集聚和服務(wù)的支撐能力”。例如：在教育方面，重視農(nóng)民工隨遷子女公平接受義務(wù)教育，并為隨遷子女進(jìn)城提供財政保障;在市政建設(shè)方面，從分重點運營轉(zhuǎn)向全面投入、多元經(jīng)營。

可見，中國城市治理嵌入在國家治理體系中。經(jīng)濟(jì)增長與社會穩(wěn)定是國家總體性治理的內(nèi)在需求，為了順應(yīng)這兩大需求，“規(guī)模紅利獲得”與“公共服務(wù)供給”的雙維互構(gòu)成為城市治理的支配性機(jī)制。前者回應(yīng)經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)，要求國家推進(jìn)以資本流動和生產(chǎn)要素集聚為核心機(jī)制的城市化進(jìn)程。這種城市化進(jìn)程必然會造成公共服務(wù)的失衡和城市社會的分化。公共服務(wù)則隱喻著社會穩(wěn)定的國家意圖，要求通過公共服務(wù)均等化政策來彌合這種失衡和分化。借助于城市的規(guī)模紅利及其增長效應(yīng)，國家治理中的經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)得以實現(xiàn)。而城市治理本身所產(chǎn)生的問題也在深刻影響著國家治理的目標(biāo)選擇和策略安排。

2. 城市治理對國家治理的影響

中國城市治理過程中所呈現(xiàn)的“規(guī)模紅利—公共服務(wù)”的邏輯事實上植根于中國的國家治理邏輯，城市的發(fā)展同時也會對國家治理產(chǎn)生重要影響：

第一，規(guī)模紅利所帶來的城市發(fā)展不均衡，是國家治理需要回應(yīng)和解決的問題。在相當(dāng)長的時間里，規(guī)?；l(fā)展確實提高了城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。如果僅僅從經(jīng)濟(jì)增長角度來觀察城市的規(guī)模化，通常會將城市的規(guī)模紅利與中國的經(jīng)濟(jì)奇跡相聯(lián)結(jié)。但城市發(fā)展還帶來了另一個結(jié)果，即城市經(jīng)濟(jì)規(guī)模擴(kuò)張所帶來的發(fā)展不均衡。對于一個大國來說，真正面對的問題不僅僅是城市發(fā)展過程中所帶來的各種城市性問題，也需要超出城市本身，解決城鄉(xiāng)之間、城市之間、區(qū)域之間不平衡不充分的問題，這對中國國家治理提出了更高的要求。

第二，快速的城市擴(kuò)張和城市競爭帶來了城市金融風(fēng)險，并需要在國家層面予以回應(yīng)。1994年分稅制改革后，為了彌補(bǔ)地方財政缺口，城市政府通過配置土地資源參與到資本循環(huán)過程中，并追求利潤最大化，其通常采取兩種渠道融資：一是以土地出讓收入進(jìn)行直接融資;二是政府將劃撥的土地抵押給銀行或者發(fā)行“城投債”，從而進(jìn)行間接融資張莉、年永威、劉京軍：《土地市場波動與地方債——以城投債為例》，載《經(jīng)濟(jì)學(xué)》（季刊），2018年第3期，第11031126頁。??。城市發(fā)展過程中的城市債務(wù)在提供建設(shè)資金來源的同時，也引發(fā)了不容忽視的債務(wù)風(fēng)險，即所謂“風(fēng)險大鍋飯”。劉尚希：《中國財政風(fēng)險的制度特征：“風(fēng)險大鍋飯”》，載《管理世界》，2004年第5期，第3944頁。從這一角度來說，城市金融風(fēng)險已成為國家治理中需要特別防控的問題。

第三，城市發(fā)展帶來的居民權(quán)利訴求成為國家治理的新特征。在中國城市治理進(jìn)程中，規(guī)?；⒓谢a(chǎn)方式塑造著城市，也塑造著城市社會結(jié)構(gòu)的多樣化及各類權(quán)利訴求。一方面，城市居民的權(quán)利底線不斷提升，內(nèi)容也不斷豐富，權(quán)利意識不斷強(qiáng)化。另一方面，城市社會結(jié)構(gòu)支離破碎且存在著極大的互異性。陳忠：《城市權(quán)利：全球視野與中國問題——基于城市哲學(xué)與城市批評史的研究視角》，載《中國社會科學(xué)》，2014年第1期，第85106頁。 隨著農(nóng)民工、新興業(yè)主、網(wǎng)民等多個社會群體以城市為中心集聚，他們對政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會等各個方面產(chǎn)生了多元且異質(zhì)性的訴求。這要求國家治理結(jié)構(gòu)必須在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域之外的更廣泛領(lǐng)域?qū)用駲?quán)利進(jìn)行回應(yīng)。

五、 調(diào)適性均衡：城市治理發(fā)展的未來

理解城市治理演變是理解國家治理轉(zhuǎn)型的重要窗口。從實踐層面上看，城市治理與國家治理也存在互構(gòu)。首先，國家治理轉(zhuǎn)型以城市變革為基礎(chǔ)。國家發(fā)展目標(biāo)從實現(xiàn)工業(yè)增長轉(zhuǎn)向?qū)崿F(xiàn)市場經(jīng)濟(jì)增長，城市成為規(guī)模紅利的來源。由此，規(guī)模紅利的來源從就地城市化、注重小城鎮(zhèn)發(fā)展轉(zhuǎn)向了以大城市發(fā)展為中心。更進(jìn)一步說，城市通過生產(chǎn)要素的集聚而使得規(guī)模經(jīng)濟(jì)逐漸顯現(xiàn)。隨著城市擴(kuò)張和區(qū)域一體化進(jìn)程的加快，以城市群為核心的發(fā)展戰(zhàn)略成為新一輪規(guī)模紅利產(chǎn)生的重要機(jī)制。其次，城市發(fā)展中的不穩(wěn)定因素對國家治理形成挑戰(zhàn)。如果市場化轉(zhuǎn)型所產(chǎn)生的社會結(jié)構(gòu)分化、城鄉(xiāng)和區(qū)域發(fā)展不均衡未能在治理層面得到及時回應(yīng)，將會引發(fā)社會的不穩(wěn)定。而城市因其擁擠性、異質(zhì)性和多元性成為社會問題集中爆發(fā)的重要場域。同時，城市的空間擴(kuò)張和宏觀緊縮性調(diào)控政策促使城市政府為彌補(bǔ)財政缺口而進(jìn)行融資，由此產(chǎn)生了潛在的城市債務(wù)和金融風(fēng)險。因此，社會不穩(wěn)定、城市風(fēng)險與規(guī)模紅利擴(kuò)大相伴隨而產(chǎn)生。

從理論層面上看，基于“規(guī)模紅利—公共服務(wù)”的城市治理對現(xiàn)有研究形成了兩種增進(jìn)：第一，將既有研究中圍繞著城市治理的特征、矛盾及其原因的各種解釋置于一個統(tǒng)一的解釋框架內(nèi)。具體來說，以規(guī)模紅利為目標(biāo)的城市治理與以公共服務(wù)均等化為目標(biāo)的城市治理之間始終存在張力。這種矛盾尤其體現(xiàn)在要素的跨區(qū)域流動與公共服務(wù)按區(qū)劃而非需求配置的矛盾，導(dǎo)致人口規(guī)模與公共服務(wù)不匹配，土地指標(biāo)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展不匹配，城市經(jīng)濟(jì)集聚而無法達(dá)到最優(yōu)規(guī)模。而也正是因為國家在規(guī)模紅利和公共服務(wù)之間的選擇塑造了城市與國家互構(gòu)的主導(dǎo)邏輯和制度腳本。基于此，理解中國的城市治理要實現(xiàn)兩個超越——一是超越地方（local）范疇，從國家治理的角度理解城市紅利與均衡的實現(xiàn)，例如國家和中央政府先后提出“西部大開發(fā)”“振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地”和“促進(jìn)中部地區(qū)崛起”等區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略以及戶籍制度改革，縮小城市之間由于市場潛能差異而導(dǎo)致的地區(qū)發(fā)展差距;二是超越城鄉(xiāng)二元空間結(jié)構(gòu)的想象，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的視野下理解中國城市治理，消解因城鄉(xiāng)二元劃分所帶來的治理偏差。第二，不再局限于從宏觀制度層面討論國家治理對城市治理的影響，而是從城市內(nèi)部的機(jī)制層面討論城市治理對國家治理的影響，基于此，可提出“調(diào)適性均衡”的中國城市治理特質(zhì)。城市治理的經(jīng)驗問題塑造了國家對城市政策的調(diào)整和推進(jìn)。在這個意義上來說，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、區(qū)域均衡發(fā)展等國家治理目標(biāo)的提出都是在回應(yīng)城市治理層面所面臨的挑戰(zhàn)，由此體現(xiàn)出國家治理的調(diào)適性。均衡則是支撐調(diào)適背后的邏輯。這里的“均衡”不僅指向經(jīng)濟(jì)規(guī)模最優(yōu)，更指向治理層面資源分配的平衡以及對市民需求的回應(yīng)。

沿著規(guī)模紅利—公共服務(wù)的雙維互構(gòu)，城市治理正在經(jīng)歷著兩種轉(zhuǎn)換：一種是治理尺度的轉(zhuǎn)變，“在城市的治理”變成“在區(qū)域、在城鄉(xiāng)的治理”，它要求公共服務(wù)的擴(kuò)展與規(guī)模紅利的擴(kuò)展保持一致。另一種則是增長的動力機(jī)制的轉(zhuǎn)換。城市增長機(jī)制的變化使得規(guī)模紅利的獲得機(jī)制發(fā)生轉(zhuǎn)變。公共服務(wù)本身也可以成為規(guī)模紅利的來源。公共服務(wù)的質(zhì)量改善和區(qū)域一體化進(jìn)程本身為打破制約生產(chǎn)要素自由流動和實現(xiàn)更大規(guī)模紅利的制度壁壘及管理約束提供了可能。同時，高質(zhì)量的公共服務(wù)也將極大提高城市競爭力。當(dāng)前，城市治理正逐漸從“規(guī)模紅利優(yōu)先并兼顧公共服務(wù)”轉(zhuǎn)向“以人民為中心的治理”，這折射出城市發(fā)展不平衡、社會不平等和城市風(fēng)險對國家治理形成的挑戰(zhàn)，以及治理層面的調(diào)適性回應(yīng)。因此，在城市治理實踐中，均衡的意義更加突顯，即：面對正在深化的中國城市化進(jìn)程，國家治理需要持續(xù)與城市治理匹配、互構(gòu)，而城市治理也將迎來一場全面而深刻的變革。

（感謝周寒博士、宋鍇業(yè)博士的材料支持?。?/p>

Dividend of Scale and Public Service： The Evolution of

Urban Governance and Its Dominating Mechanism in China

ZHAO Junyuan1，?HE Yanling2

1. School of Government， Sun Yat?sen University， Guangzhou 510275， China;

2. School of Public Administration and Policy， Renmin University of China，

Beijing 100872， China

The bidimensional construction of dividend of scale and public service has promoted the evolution of Chinas urban governance and formed its dominating mechanism. Chinas urban governance has shown continuous changes in five stages and has been divided into three relatively clear processes： the initial process is that the dividend of scale comes first; the second process is to give priority to the dividend of scale while taking public service into account; the third process is that the dividend of scale and public service are equally important. On the one hand， the dual goals of the dividend of scale and public service are rooted in the national governance demand for economic growth and maintenance of stability. It affects urban governance and leads to various urban problems because of its inherent conflict. On the other hand， urban governance that undertakes the tasks of the state will have a reverse impact on national governance， that is， it requires the state to respond at the governance level， improve the allocation of risk resources and disposition of the rights with the civil rights as the core. The complicated interaction between urban governance and national governance has also shaped the process of Chinas reform to a certain extent.

bidimensional construction;?urban governance;?national governance;?dividend of scale;?public service