汪 妍 楊 娟 許葉穎 錢婷婷 鄭秀國

（上海市農業(yè)科學院農業(yè)科技信息研究所，上海數(shù)字農業(yè)工程技術研究中心，上海市奉賢區(qū) 201403）

農業(yè)生產經營過程中存在各種風險，而通過農業(yè)保險的手段來轉移和分散風險是直接和有效的。為適應農業(yè)發(fā)展需求，我國農業(yè)保險自開辦以來，通過不斷探索和完善，有了長足的進步，但《中國農業(yè)保險保障研究報告(2019)》中指出，我國農業(yè)保險的保障程度較發(fā)達國家還存在一定的差距，總體保障水平是美國的1/5、加拿大的1/3、日本的1/2。我國農業(yè)與日本農業(yè)在農作物類型、種植規(guī)模、種植方式等方面的共性較強，且日本開展農業(yè)保險的歷史較長、運行效果良好。因此，學習借鑒日本農業(yè)保險的發(fā)展經驗，對于促進我國農業(yè)保險高質量發(fā)展具有重要意義。為此，筆者擬通過對日本農業(yè)保險進行細致深入的分析研究，進而提出可供我國農業(yè)保險高質量發(fā)展借鑒的經驗和建議。

1 日本農業(yè)保險發(fā)展

1.1 農業(yè)保險立法

縱觀日本農業(yè)保險的整個發(fā)展過程，農業(yè)保險相關法律在實踐中不斷完善和提升。具體為：1929年，日本以法律的形式規(guī)范了農業(yè)保險，制定并頒布了《牲畜保險法》；1938年，日本出臺了《農業(yè)保險法》，將水稻、小麥、桑葉等作物補充進承保對象中[1]；1947年，日本對前兩部保險法進行了合并、修訂，將農業(yè)承保對象范圍再次擴大，并頒布了《農業(yè)損失補償法》，日本農業(yè)保險的共濟組合也于同年建立[2]；2017年，日本就《農業(yè)損失補償法》增加了農業(yè)收入保險和加強農業(yè)管理安全網兩個項目，并將其更名為《農業(yè)保險法》，自2019年起正式實施。

1.2 農業(yè)保險經營的共濟制度

日本農業(yè)保險又稱日本農業(yè)共濟，日本農業(yè)共濟制保險體系主要有三個層級組成。其中，基層是由市、町、村一級農戶自發(fā)組織的農業(yè)共濟組合，主要向農戶提供農業(yè)保險服務；中間層是由都道府縣一級或中央一級組成的共濟組合聯(lián)合會，主要為區(qū)域內提供分保和保險調節(jié)，將基層上繳的保費按一定比例以再保險費的形式上交給中央政府；最高層是中央政府再保險特別賬戶，提供保費和經營費用補貼、再保險、信貸等服務，并對農業(yè)保險運行進行監(jiān)管[3]。這三個層級各司其職、相互關聯(lián)，形成了二級再保險。隨著日本人口老齡化和縮減共濟事業(yè)經營性支出等問題的出現(xiàn)，該體制優(yōu)化成為二級農業(yè)共濟體系[4]，直接由農業(yè)共濟組合向政府購買再保險，在農作物受災后可直接從中央政府設立的再保險特別賬戶中領取賠償金，加快了獲賠速度。

1.3 農業(yè)保險種類

日本農業(yè)保險的種類根據農業(yè)發(fā)展的需要和農業(yè)種植戶的需求不斷進行增補，已基本實現(xiàn)農業(yè)生產需求的全覆蓋，有效保障了農業(yè)生產者的利益[5]。目前，日本農業(yè)保險主要涉及農作物共濟（針對水稻、旱稻、麥子）、畜牧共濟（針對牛、馬、豬）、果樹共濟（針對柑橘、蘋果、葡萄、梨、桃子等的產量及樹）、田間作物共濟（針對馬鈴薯、大豆、蕎麥、甜菜、甘蔗、洋蔥等）、園藝設施共濟互助（針對玻璃溫室、塑料大棚等）以及除以上共濟外的任意共濟。承保對象在遭受各類自然災害、蟲害等導致產量和收入減少時，即可獲得保險賠付。此外，日本自2018年起，對種植面積達到一定規(guī)模的農戶實施了強制保險，并以國家設定的基準率為基礎，按不同的危險等級設定保險費率，且不同的承保方式對應不同的理賠標準和災后評估方式。

1.4 農業(yè)保險補貼政策

日本農業(yè)共濟金的國家（政府）補貼原則上承擔比例為50%，但水稻最高補貼可達70%，且早稻補貼可達到80%[6]。同時，日本政府對共濟團體的運行費用也給予了一定比例的補貼。由日本共濟保險補貼預算數(shù)據可看出，隨著共濟體系的優(yōu)化，日本政府對農業(yè)互助事業(yè)（保險經營主體）辦公費用的補貼逐年減少，對農業(yè)保險保費的補貼預算保持在較平穩(wěn)狀態(tài)，見表1。

表1 2016—2020年日本共濟保險補貼預算 （單位：百萬日元）

2 我國農業(yè)保險發(fā)展

2.1 我國農業(yè)保險的法律

2013年之前，我國農業(yè)保險沒有專門的法律指導政策文件，僅在《中華人民共和國農業(yè)法》和《中華人民共和國保險法》中，分別有針對農業(yè)保險的相關規(guī)定[8]。為適應農業(yè)保險高質量發(fā)展的需求，推動農業(yè)經濟發(fā)展，2013年我國實施了《農業(yè)保險條例》，該條例對農業(yè)保險立法目的、立法依據等進行了明確，對農業(yè)保險合同、保險經營規(guī)則以及經營過程中的風險防范和監(jiān)督等進行了規(guī)定。

2.2 我國農業(yè)保險的體制及原則

我國農業(yè)保險體制主要由政府、保險公司、農業(yè)生產者組成?！吨腥A人民共和國農業(yè)法》第31條規(guī)定，國家鼓勵和扶持對農業(yè)保險事業(yè)的發(fā)展。農業(yè)保險實行自愿原則。任何組織和個人不得強制農業(yè)勞動者和農業(yè)生產經營組織參加農業(yè)保險。2002年12月28日修訂的《中華人民共和國農業(yè)法》再次強調了自愿原則。2013年實施的《農業(yè)保險條例》，提出農業(yè)保險應采取“政府引導、市場運作、自主自愿、協(xié)同推進”的原則。其中，自主自愿一般被理解為三個層次，即地方政府在設計、制定保險種類、保費補貼時，以自主自愿為原則；保險經營主體參與農業(yè)保險業(yè)務經營是自愿原則；農戶參保、選擇投保公司是自愿原則[9]。

2.3 我國農業(yè)保險的種類與經營效果

目前，我國農業(yè)保險的種類有農作物保險（水稻、小麥等糧食作物）、森林保險（天然林場和人工林場）、經濟林和園林苗圃保險、牲畜保險、水產養(yǎng)殖保險、其他養(yǎng)殖保險等，保險種類較多，覆蓋面較全。但全國農業(yè)第三次普查數(shù)據顯示，我國小規(guī)模農戶占比達98.1%，而小規(guī)模農戶的抗風險意識差、投保意愿低。例如，我國三大主糧的平均投保率僅為65%，表明我國農業(yè)保險發(fā)展與發(fā)達國家相比,還存在一定差距。

同時，目前我國農業(yè)保險有政策性保險和商業(yè)保險兩種模式，且以商業(yè)保險為主、政策性保險為次。其中，商業(yè)保險在實際運作中若按市場規(guī)則厘定保險費率，則農民無法承擔巨額保費，但將保費設定在農戶可承受范圍內，則保險公司無法承擔高額賠付，這就導致農業(yè)保險保障程度較低、深度不夠、保障能力有限等問題的發(fā)生。

2.4 我國農業(yè)保險的補貼政策

我國農業(yè)保險采取自主自愿的原則，由中央政府及地方政府（省、市、縣）進行多層級補貼，但由于各地方財政情況不同，各省市的實際補貼力度不一。我國農業(yè)保險中補貼政策的發(fā)展歷程：2007年中央“一號文件”提出擴大農業(yè)政策性保險補貼范圍，由各級財政予以補貼，并鼓勵由中央政府、地方財政支持再保險體系；2009—2012年明確了對中西部地區(qū)保費補貼的傾斜；2016年出臺了《中央財政農業(yè)保險費補貼管理辦法》，加大了對三大主糧的補貼，補貼比例由65%提高至72.5%，且對產糧大縣的補貼比例也做了相應調整；2018年，中央財政撥付農業(yè)保險保費補貼資金逾199億元，為1.95億戶次農戶提供了風險保障，補貼資金放大174倍；同年，財政部對種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)保險補貼采用了稅收減免、以“獎”代“補”等政策。

3 日本農業(yè)保險的經驗借鑒

3.1 完善的農業(yè)保險立法

日本農業(yè)保險立法通過實踐經驗，經過了多次修改得以完善。例如，農業(yè)保險立法充分考慮國際、國內農業(yè)市場的發(fā)展以及農業(yè)生產者的需求等，且經過多次修改、實踐，形成了較為完整的農業(yè)保險立法；農業(yè)保險所涉及的險種、投保對象等在實踐中也得到了充分的增補，并明確了農業(yè)保險的發(fā)展方向和目標，從而為農業(yè)保險事業(yè)的實施提供了較為全面的保障。

3.2 強制型、自愿型投保相結合

農業(yè)保險經營實踐表明，完全采用自愿的模式往往會導致風險率較低的險種投保率低，而農業(yè)生產者更傾向于對出險率較高的險種進行投保，這導致保險產品出現(xiàn)逆向選擇風險。由表2可知，在日本，農業(yè)生產者的投保率較高，特別是主糧農作物方面，這是因為日本農業(yè)保險采用強制型與自愿型投保相結合的方式，即當農業(yè)生產者的耕作、養(yǎng)殖達到一定面積時，國家便將其納入強制保險范圍[6]，且若該農業(yè)生產者在從事農業(yè)生產期間有借貸行為，即使部分保險為自愿型也會要求其強制投保。日本農業(yè)保險的這種措施有效保障了農業(yè)保險的可持續(xù)發(fā)展。

表2 2018年日本各共濟類型投保率統(tǒng)計

3.3 再保險機制降低了農業(yè)保險經營的風險

在日本的農業(yè)保險體系中，各層級都存在再保險機制，如農業(yè)共濟組合聯(lián)合會對農業(yè)共濟組合進行再保險，政府對農業(yè)共濟聯(lián)合會進行再保險，最后由政府兜底再保險，這顯著降低了農業(yè)保險經營的風險。

3.4 農業(yè)保險種類及承保方式多樣性

日本農業(yè)保險在選擇投保對象、設定保險種類時，一般會以農業(yè)生產者的需求為導向，以關系民生的作物為重點。同時，日本農業(yè)保險的投保對象基本覆蓋了所有農業(yè)生產對象和設施設備，且針對共濟組合的三個層級，分別設定了對應的承保方式。例如，畜牧共濟保險方案中有死亡賠償和疾病賠償兩部分內容，其中，在死亡賠償中，農業(yè)生產者可選擇的投保比例為20%～80%，不同投保比例的保費也不同；在疾病賠償中，當家畜發(fā)生疫病時，診療費用賠付可高達90%，這有效降低了農業(yè)生產者的生產經營風險。

3.5 建立了收入保險

為規(guī)避世界貿易組織規(guī)定的對農業(yè)支持的“黃箱政策”限制，日本于2019年1月1日起正式實施農業(yè)收入保險，參保對象主要是有完整記賬手續(xù)的藍色申報者。該保險主要針對農業(yè)生產者的所有農業(yè)經營銷售收入的總和，將由于市場價格波動等導致的收入風險納入保障范圍。

4 日本農業(yè)保險的經驗對我國農業(yè)保險發(fā)展的啟示

4.1 以國家保險法律為依據，因地制宜地細化地方性農業(yè)保險法規(guī)

目前，我國農業(yè)保險的相關法律、法規(guī)未得到細化，同時，地方性法律法規(guī)缺失。因此，參照日本經驗，建議建立以《農業(yè)保險條例》為主、各地方規(guī)范性文件為輔的農業(yè)保險法律法規(guī)體系。由國家層面明確風險分區(qū)和保險費率的指導，并結合各地的經濟發(fā)展情況，考慮地方農業(yè)特色農產品，配套完善地方性、針對性的農業(yè)保險法律法規(guī)。

4.2 自愿投保與強制投保相結合，提高參保率

目前，我國農業(yè)保險以自愿為主，農業(yè)生產者為降低經營成本，會存在僥幸心理而不愿投保，這直接導致投保率低下。因此，我國可實行自愿投保和強制投保雙機制運行。例如，各地政府根據實際情況，對耕種達到一定面積或養(yǎng)殖達到一定規(guī)模的農業(yè)生產者，強制其投保，以切實保證民生類農產品生產有較高的抗風險能力；同時，將農業(yè)信貸與農業(yè)保險相融合，要求有借貸的農業(yè)生產者強制投保。

4.3 建立健全再保險機制

目前，在發(fā)生特大災害時，我國農業(yè)保險公司的理賠率較高，風險難以分散，這導致了保險經營主體的賠償能力不足，而再保險可在公司發(fā)生理賠業(yè)務時，從再保險公司獲取相應賠款，從而降低賠付率，有效緩解保險經營者在發(fā)生大規(guī)模賠付時的資金壓力。因此，建議由政府參與農業(yè)保險的再保險，建立專屬的再保險機構，集中為國內保險經營主體統(tǒng)一進行再保險，形成良性循環(huán)，以提高農業(yè)保險經營主體參與農業(yè)保險業(yè)務的積極性。

4.4 因地制宜、科學地制定承保模式

目前，我國各地實施的各類農業(yè)保險品種、保費金額、承保方式較為單一，無法適應農業(yè)生產者的需求。鑒于我國農業(yè)保險實行國家保民生作物、地方保特色作物的分類保險辦法，可參考日本采用多種承保模式，由地方根據當?shù)剞r業(yè)特點，實施部分品種多層級保費選擇試點工作。一方面農業(yè)經營者可按需合理購買保險，另一方面新型經營主體對保險產品和保障層次也能有更多的選擇。同時，在自然災害風險較高的地區(qū)，地方政府應試點實行大災風險準備金制度，以加強農業(yè)保險大災風險分散機制的規(guī)范性和持續(xù)性。

4.5 化直補為保險補貼，加快收入保險發(fā)展

由于國際貿易規(guī)則規(guī)定，中國對特定產品的國內支持不能超過該產品在相關年度內生產總值的8.5%，而我國目前部分產品的“黃箱政策”已接近甚至突破這一上限，這對經濟的進一步發(fā)展產生了較大影響。鑒于我國每年投入農業(yè)直補的補貼經費較高，建議將“輸血式”的直補轉為農業(yè)保險保費補貼模式，以更好地適應WTO規(guī)則，并加快對收入保險的試點和推廣，以降低農業(yè)經營者因市場價格波動產生的損失。