張海文

(自然資源部海洋發(fā)展戰(zhàn)略研究所，北京 100161)

海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)問(wèn)題一直是國(guó)際社會(huì)高度關(guān)注的議題之一。聯(lián)合國(guó)秘書長(zhǎng)在2019年關(guān)于海洋和海洋法的報(bào)告中指出：“來(lái)自漁業(yè)、航運(yùn)、采礦、旅游業(yè)和其他行業(yè)的壓力對(duì)海洋和沿海生態(tài)系統(tǒng)造成了不可持續(xù)的高負(fù)荷?！薄半m然國(guó)際社會(huì)持續(xù)在 處理海洋的困境，但需要采取更緊急的行動(dòng)，制止和扭轉(zhuǎn)海洋健康狀況下降的趨勢(shì)，并更加注重充分和有效執(zhí)行《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》。”[1]

改革開放以來(lái)，我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化速度不斷加快，沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，對(duì)海洋空間利用和海洋自然資源的需求不斷增大。生產(chǎn)、生活、生態(tài)用海等需求日趨多樣化，對(duì)傳統(tǒng)海洋生態(tài)環(huán)境和資源的供給方式提出了新的挑戰(zhàn)，給海洋環(huán)境和海洋生態(tài)系統(tǒng)帶來(lái)極大壓力。自1982年頒布《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》(以下簡(jiǎn)稱《海洋環(huán)境保護(hù)法》)以來(lái)，我國(guó)已出臺(tái)涉及海洋自然資源及生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律法規(guī)100余部，其中有許多原則和制度也適用于海洋生態(tài)環(huán)境管理與保護(hù)，為海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作提供了重要法律依據(jù)。尤其是黨的十九大以來(lái)，通過(guò)實(shí)施最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度，特別是實(shí)行陸源污染物管控、入海排污口清理、實(shí)施海洋生態(tài)紅線制度，嚴(yán)肅查處違法圍填海、非法傾倒垃圾和改變自然岸線等嚴(yán)重改變海洋環(huán)境行為等措施，我國(guó)海洋生態(tài)環(huán)境狀況整體穩(wěn)中向好。例如，2018年監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)表明，海水環(huán)境質(zhì)量總體有所改善，夏季一類海水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)海域面積占管轄海域面積的96.3%。劣四類水質(zhì)海域面積為33270平方千米，較上年同期減少450平方千米[2]。不過(guò)，遼東灣、渤海灣等局部海域污染情況依然突出，典型海洋生態(tài)系統(tǒng)健康狀況改善不明顯。2018年生態(tài)環(huán)境部對(duì)21個(gè)典型海洋生態(tài)系統(tǒng)(包括河口、海灣、灘涂濕地、珊瑚礁、紅樹林和海草床)的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)表明，僅有5個(gè)處于健康狀態(tài)，15個(gè)處于亞健康狀態(tài)，1個(gè)處于不健康狀態(tài)，分別占總數(shù)的23.8%、71.4%和4.8%，其中河口和海灣生態(tài)系統(tǒng)均處于亞健康和不健康狀態(tài)，占總數(shù)的76.2%[2]。

2018年5月18日習(xí)近平總書記在全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)上指出：“用最嚴(yán)格制度、最嚴(yán)密法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境，加快制度創(chuàng)新，強(qiáng)化制度執(zhí)行，讓制度成為剛性的約束和不可觸碰的高壓線?！边@是新時(shí)代推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的一項(xiàng)重要原則。黨的十八屆三中全會(huì)明確提出，建設(shè)生態(tài)文明，必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，實(shí)行最嚴(yán)格的源頭保護(hù)制度、損害賠償制度、責(zé)任追究制度，完善環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)制度，用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境。為了適應(yīng)新的形勢(shì)和發(fā)展需要，在全面推進(jìn)依法治國(guó)、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的大背景下，特別是為了貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想和新發(fā)展理念，有必要在回顧總結(jié)《海洋環(huán)境保護(hù)法》歷次修改情況的基礎(chǔ)上，分析再次修訂該法的必要性，并研究提出應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注的若干問(wèn)題，為推動(dòng)海洋生態(tài)文明建設(shè)、促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展提供更充分的法律依據(jù)和更有效的制度保障。

1 《海洋環(huán)境保護(hù)法》的發(fā)展進(jìn)程

國(guó)際海洋環(huán)境保護(hù)發(fā)展大體經(jīng)歷三個(gè)階段：第一階段，20世紀(jì)50年代初，人們開始關(guān)注海洋環(huán)境污染問(wèn)題；第二階段，20世紀(jì)80年代，一些發(fā)達(dá)國(guó)家的關(guān)注點(diǎn)從環(huán)境污染防治拓展到海洋生態(tài)破壞問(wèn)題；第三階段，從20世紀(jì)90年代以來(lái)，可持續(xù)發(fā)展理念被引入海洋環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，陸海統(tǒng)籌的管理理念、海洋生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)、基于生態(tài)系統(tǒng)的海洋綜合管理以及全球環(huán)境變化等問(wèn)題成為國(guó)際社會(huì)新的關(guān)注焦點(diǎn)[3]。

自1982年頒布至今，我國(guó)《海洋環(huán)境保護(hù)法》已經(jīng)施行了38年。伴隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，《海洋環(huán)境保護(hù)法》經(jīng)歷了從無(wú)到有，從海洋污染防治到海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)與污染防治并重的發(fā)展歷程。其發(fā)展歷程大致可分為三個(gè)階段：第一階段為起步階段，從20世紀(jì)50年代至80年代初。這一時(shí)期我國(guó)海洋開發(fā)能力還比較薄弱，對(duì)于海洋生物資源的利用較為初級(jí)，海洋經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)活動(dòng)與環(huán)境污染之間的矛盾尚不突出。然而，隨著改革開放政策的實(shí)施，社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，我國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)面臨的壓力持續(xù)加大。為了預(yù)防海洋進(jìn)一步污染，我國(guó)于1982年制定了《海洋環(huán)境保護(hù)法》，使海洋環(huán)境污染防治工作走上了有法可依的道路，我國(guó)邁進(jìn)海洋環(huán)境保護(hù)的法治時(shí)代。第二階段為快速發(fā)展階段，從1982年《海洋環(huán)境保護(hù)法》的頒布到2017年修正案的審議通過(guò)。這個(gè)時(shí)期，我國(guó)《海洋環(huán)境保護(hù)法》經(jīng)歷了一次修訂和三次修正。我國(guó)海洋環(huán)境法治從海洋環(huán)境污染防治發(fā)展到兼顧海洋生態(tài)保護(hù)，保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境的意識(shí)進(jìn)一步得到提升，法律制度逐漸完善，處罰力度逐步加大。與此同時(shí)，我國(guó)出臺(tái)了100多個(gè)配套法規(guī)和部門規(guī)章以及地方立法，海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律體系基本框架得以形成。第三階段為進(jìn)一步深化海洋污染防控與海洋生態(tài)保護(hù)階段，從2017年修正案施行至今及日后的第二次修訂。自2017年以來(lái)，國(guó)內(nèi)外形勢(shì)都發(fā)生了重大變化，海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域也出現(xiàn)許多新問(wèn)題。例如，生態(tài)文明理念的提出和山水林田湖草一體化保護(hù)思想的深入人心；黨的十九大確定的重大戰(zhàn)略部署；2018年全國(guó)人大常委會(huì)執(zhí)法檢查組對(duì)《海洋環(huán)境保護(hù)法》實(shí)施情況開展了執(zhí)法檢查；2018年完成了黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革；黨的十三屆四中全會(huì)做出了推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的決定；污染攻堅(jiān)戰(zhàn)任務(wù)的提出；國(guó)際海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)出現(xiàn)新焦點(diǎn)等。上述種種新發(fā)展、新變化對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域帶來(lái)諸多重大影響，諸多新理念、新職責(zé)、新部署迫切需要通過(guò)相關(guān)法律制度得以貫徹落實(shí)。對(duì)于現(xiàn)行《海洋環(huán)境保護(hù)法》來(lái)說(shuō)，這些新發(fā)展和新變化所帶來(lái)的不僅是壓力與挑戰(zhàn)，更是深化改革的難得歷史機(jī)遇。

《海洋環(huán)境保護(hù)法》自1982年頒布以來(lái)，歷經(jīng)了一次修訂和三次修正。

1974年我國(guó)頒布《防止沿海水域污染暫行規(guī)定》，這是我國(guó)關(guān)于海洋環(huán)境污染防治的第一個(gè)規(guī)范性法律文件，開啟了我國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法治時(shí)代的序幕。1978年我國(guó)《憲法》規(guī)定“國(guó)家保護(hù)環(huán)境和自然資源，防止污染和其他公害?！睘槲覈?guó)海洋環(huán)境法制建設(shè)奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。1979年《環(huán)境保護(hù)法(試行)》，對(duì)海洋污染防治和生態(tài)保護(hù)做出了原則性規(guī)定。在這些立法和實(shí)踐探索的基礎(chǔ)上，1982年8月23日第五屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十四次會(huì)議審議通過(guò)我國(guó)第一部《海洋環(huán)境保護(hù)法》。該法共8章48條，于1983年3月1日開始實(shí)施。1982年立法目的主要有四個(gè)方面：一是隨著改革開放、經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，需要加大力度開發(fā)利用海洋空間和資源?！伴_發(fā)、利用和保護(hù)海洋環(huán)境及資源，是社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的一項(xiàng)重要任務(wù)?！倍歉母镩_放之初，只注重開發(fā)，人們的環(huán)境保護(hù)意識(shí)淡薄，各類生產(chǎn)和開發(fā)活動(dòng)對(duì)海洋造成污染損害的嚴(yán)重后果開始顯現(xiàn)，這種勢(shì)頭急需得到遏制。“我國(guó)海洋環(huán)境已經(jīng)受到了不同程度的污染損害，在一些入海河口海區(qū)、港灣、內(nèi)海和沿岸局部區(qū)域，環(huán)境污染相當(dāng)嚴(yán)重……。長(zhǎng)江口、杭州灣的污染越來(lái)越嚴(yán)重，開始危及我國(guó)最大的漁業(yè)基地舟山漁場(chǎng)?！廴締?wèn)題已引起廣大漁工、漁民的嚴(yán)重憂慮，有的甚至失去生計(jì)，成為一個(gè)不安定的因素?！比恰半S著海洋事業(yè)的發(fā)展，進(jìn)入我國(guó)管轄海域從事航行、石油勘探開發(fā)等活動(dòng)的外國(guó)船舶、外國(guó)企業(yè)日益增多?！币虼?，需制定相關(guān)法律來(lái)予以管理。四是有必要在已有的海洋污染防治相關(guān)規(guī)定實(shí)施基礎(chǔ)上借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，制定我國(guó)保護(hù)海洋環(huán)境的法律[4]。

從上述立法目的可以看出，1982年《海洋環(huán)境保護(hù)法》主要是針對(duì)五大污染源(海岸工程、海洋石油勘探開發(fā)、陸源污染物、船舶、傾倒廢棄物)對(duì)海洋環(huán)境的污染損害問(wèn)題制定相關(guān)法律制度及處罰措施。該法的頒布，對(duì)于我國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)來(lái)說(shuō)具有劃時(shí)代的里程碑意義，使我國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)邁入法治時(shí)代，走上了有法可依的道路。不過(guò)，因時(shí)代局限性和立法經(jīng)驗(yàn)不足，從該法的主體內(nèi)容看，該法屬于污染防治法，只是搭建起了應(yīng)對(duì)五大來(lái)源污染物損害海洋環(huán)境的大致法律框架，還未建立起對(duì)海洋環(huán)境全面整體的認(rèn)識(shí)。該法所建立的法律制度和處罰措施尚顯單薄，例如，第七章法律責(zé)任僅有4個(gè)條款，其中一個(gè)條款還是豁免條款。

(1)第一次修訂。1999年6月22日，時(shí)任全國(guó)人大環(huán)境與資源保護(hù)委員會(huì)副主任委員張皓若在第九屆全國(guó)人大常委會(huì)第十次會(huì)議上做“關(guān)于《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法(修訂草案)》的說(shuō)明”。經(jīng)過(guò)4次會(huì)議(第十次、第十一次、第十二次、第十三次)審議，1999年12月25日第九屆全國(guó)人大常委會(huì)第十三次會(huì)議通過(guò)了《海洋環(huán)境保護(hù)法》修訂案。同日，以中華人民共和國(guó)主席令第26號(hào)公布，自2000年4月1日起施行。

1999年對(duì)《海洋環(huán)境保護(hù)法》的修訂是一次“大修”。從時(shí)間和花費(fèi)人力物力上看，歷經(jīng)兩屆全國(guó)人大環(huán)境與資源委員會(huì)準(zhǔn)備工作。第八屆全國(guó)人大環(huán)境與資源委員會(huì)于1995年開始啟動(dòng)對(duì)《海洋環(huán)境保護(hù)法》的修改工作，在此基礎(chǔ)上，第九屆全國(guó)人大環(huán)境與資源委員會(huì)經(jīng)過(guò)調(diào)研，廣泛地征求意見(jiàn)，草擬出海洋環(huán)境保護(hù)法修訂草案，提交第九屆全國(guó)人大常委會(huì)審議。修訂草案在第九屆全國(guó)人大常委會(huì)的四次會(huì)議上被審議，直到第十三次會(huì)議通過(guò)。從內(nèi)容上看，修訂后的《海洋環(huán)境保護(hù)法》條款數(shù)量是1982年《海洋環(huán)境保護(hù)法》的兩倍，從1982年8章48條修訂為1999年10章98條，新增了“海洋環(huán)境監(jiān)督管理”和“海洋生態(tài)保護(hù)”兩個(gè)專章，將原“防止海洋石油勘探開發(fā)對(duì)海洋環(huán)境的污染損害”一章擴(kuò)展為“防治海洋工程建設(shè)項(xiàng)目對(duì)海洋環(huán)境的污染損害”，并對(duì)整部法幾乎所有條款內(nèi)容都進(jìn)行了修改。從施行時(shí)間看，修訂后的《海洋環(huán)境保護(hù)法》自2000年4月1日起施行。

從總體上看，海洋環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域出現(xiàn)了很多新情況，1982年《海洋環(huán)境保護(hù)法》已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了當(dāng)時(shí)的治理需求，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是1982年的《海洋環(huán)境保護(hù)法》已不利于遏制海洋環(huán)境的持續(xù)惡化。1982年至1999年期間，由于城市生活污水和工農(nóng)業(yè)廢水大量排海，赤潮、溢油、病毒、違法傾倒以及養(yǎng)殖污染等海洋環(huán)境災(zāi)害頻發(fā)，加上其他嚴(yán)重破壞海洋環(huán)境的活動(dòng)，使得我國(guó)海洋環(huán)境污染損害不斷加劇，海洋資源基礎(chǔ)條件破壞嚴(yán)重。二是1982年的《海洋環(huán)境保護(hù)法》已不能對(duì)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的需要進(jìn)行有效回應(yīng)。1982年的《海洋環(huán)境保護(hù)法》是控制單個(gè)污染源的規(guī)范，未能從整體上對(duì)海洋環(huán)境保護(hù)做出規(guī)范。隨著沿海經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，開發(fā)利用海洋資源和保護(hù)海洋環(huán)境的矛盾日益尖銳。三是1982年的《海洋環(huán)境保護(hù)法》對(duì)于海洋環(huán)境監(jiān)督管理體制的規(guī)定存在責(zé)權(quán)分散的缺陷。四是1982年的《海洋環(huán)境保護(hù)法》已經(jīng)與十幾年后的法治建設(shè)和環(huán)境保護(hù)管理方面的許多新規(guī)定不相適應(yīng)，特別是法律責(zé)任的規(guī)定不完善，使該法的可操作性較差，不利于制止嚴(yán)重破壞海洋環(huán)境的各類違法行為。五是1982年的《海洋環(huán)境保護(hù)法》已不適應(yīng)國(guó)際實(shí)踐。我國(guó)陸續(xù)加入了許多國(guó)際公約和議定書，我國(guó)享有的許多權(quán)利和承擔(dān)的義務(wù)需要體現(xiàn)到相關(guān)立法中去。[5]

綜上，《海洋環(huán)境保護(hù)法》啟動(dòng)修訂，并在內(nèi)容上得到極大充實(shí)，將原“防止”具體污染源對(duì)海洋環(huán)境的污染損害均修改為“防治”，實(shí)現(xiàn)了從防止海洋污染發(fā)展到采取措施積極防治對(duì)海洋環(huán)境造成污染損害，從片面的海洋環(huán)境污染治理發(fā)展到兼顧海洋生態(tài)保護(hù)。此后，我國(guó)出臺(tái)了許多配合法規(guī)以及地方立法，標(biāo)志著我國(guó)海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法律制度體系框架基本建成。相比1982年的《海洋環(huán)境保護(hù)法》，1999年修訂后的《海洋環(huán)境保護(hù)法》在觀念理念、法律原則、法律制度的設(shè)置等多方面都更先進(jìn)、全面。例如，增設(shè)“海洋環(huán)境監(jiān)督管理”一章，強(qiáng)化海洋環(huán)境監(jiān)督管理，而不僅僅針對(duì)單個(gè)污染源進(jìn)行管控。增加和完善了許多海洋環(huán)境保護(hù)法律制度的規(guī)定，例如重點(diǎn)海洋污染物總量控制制度、海洋污染事故應(yīng)急制度、船舶油污損害民事賠償制度和船舶油污保險(xiǎn)制度、“三同時(shí)”制度、環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度等。增設(shè)“海洋生態(tài)保護(hù)”專章，從狹義的海洋環(huán)境污染治理擴(kuò)展到更全面的海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)，我國(guó)希望逐步改變海洋環(huán)境質(zhì)量與經(jīng)濟(jì)發(fā)展不協(xié)調(diào)的局面，為此增設(shè)了海洋保護(hù)區(qū)等制度。為了適應(yīng)十多年的海洋開發(fā)活動(dòng)的不斷發(fā)展，各種類型的海洋工程建設(shè)越來(lái)越多，我國(guó)將1982年的“防止海洋石油勘探開發(fā)對(duì)海洋環(huán)境的污染損害”一章修改為“防治海洋工程建設(shè)項(xiàng)目對(duì)海洋環(huán)境的污染損害”，將海底隧道、海底電纜、人工島、圍填海等建設(shè)項(xiàng)目的海洋環(huán)境保護(hù)問(wèn)題均納入規(guī)定。尤其重要的是，對(duì)法律責(zé)任部分進(jìn)行了重大修訂，條款數(shù)量從4個(gè)增加到22個(gè)，處罰范圍和內(nèi)容都進(jìn)行了擴(kuò)張，增加了行政強(qiáng)制措施和行政處罰手段，強(qiáng)化了對(duì)污染破壞海洋環(huán)境行為的民事賠償責(zé)任，并加大了處罰力度。此外，新修訂的《海洋環(huán)境保護(hù)法》還注重與相關(guān)國(guó)際公約的銜接，以履行我國(guó)的國(guó)際承諾，維護(hù)我國(guó)海洋權(quán)益。

(2)第一次修正。2013年12月28日第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第六次會(huì)議通過(guò)《海洋環(huán)境保護(hù)法》修正草案，決定對(duì)該法第四十三條、第五十四條和第八十條做出修改。[6]修改內(nèi)容主要涉及簡(jiǎn)化環(huán)境影響報(bào)告書審核程序、將主管部門對(duì)勘探開發(fā)海洋石油的溢油應(yīng)急計(jì)劃編制由審批改為向海區(qū)局備案等。

從修改內(nèi)容可以看出，2013年修正只是一次“小修小補(bǔ)”，主要目的是為了落實(shí)2013年國(guó)務(wù)院有關(guān)簡(jiǎn)政放權(quán)、取消和下放行政審批項(xiàng)目的決定。

(3)第二次修正。2016年11月7日第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十四次會(huì)議審議通過(guò)《海洋環(huán)境保護(hù)法》修正草案，作出對(duì)2013年《海洋環(huán)境保護(hù)法》一共19處進(jìn)行修改的決定。

此次《海洋環(huán)境保護(hù)法》的修改，經(jīng)歷2016年8月31日至11月7日期間的3次會(huì)議(第22次、第23次和第24次會(huì)議)審議，才在第24次會(huì)議上獲得通過(guò)。修改重點(diǎn)包括三方面：一是加大對(duì)違法行為的處罰力度。例如，增加按日計(jì)罰和責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉等處罰措施；增加對(duì)企業(yè)有關(guān)責(zé)任人員的處罰；提高對(duì)造成海洋環(huán)境污染事故行為的處罰力度，取消三十萬(wàn)元的罰款上限等。二是與新《環(huán)境保護(hù)法》增設(shè)的制度相銜接。例如，增加建立健全海洋生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償和生態(tài)保護(hù)紅線制度，海洋環(huán)境信息公開制度，實(shí)施環(huán)境影響評(píng)價(jià)限批制度等。三是將行政審批制度改革成果以法律形式固化下來(lái)，修改了部分條款里的行政審批程序。主要是簡(jiǎn)化了海岸工程和海洋工程建設(shè)項(xiàng)目海洋環(huán)境影響報(bào)告書、環(huán)保設(shè)施的驗(yàn)收等程序。[7]

相比2013年《海洋環(huán)境保護(hù)法》，2016年修正案是對(duì)我國(guó)推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)補(bǔ)償制度建設(shè)的積極響應(yīng)，也是對(duì)國(guó)務(wù)院簡(jiǎn)政放權(quán)要求的具體落實(shí)，標(biāo)志著我國(guó)海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)法治進(jìn)程有了重要的新發(fā)展。

(4)第三次修正。2017年11月4日第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十次會(huì)議審議通過(guò)《海洋環(huán)境保護(hù)法》修正草案，決定對(duì)其中2個(gè)條款作出修改。修改內(nèi)容主要涉及入海排污口，從審批程序上將入海排污口設(shè)置的審批程序簡(jiǎn)化為備案程序，并相應(yīng)修改后面的通報(bào)程序和處罰條款。

表1 《海洋環(huán)境保護(hù)法》歷次修改概況表

2 歷次修改《海洋環(huán)境保護(hù)法》的主要原因探析

1999年對(duì)《海洋環(huán)境保護(hù)法》進(jìn)行了一次“大修”，而2013年、2016年和2017年則分別進(jìn)行了兩次“小修補(bǔ)”和一次中等程度的“修補(bǔ)”。從各次修法的時(shí)代背景、主要目的和修改的內(nèi)容等，可以看出修法背后主要原因。

2.1 積極適應(yīng)國(guó)際發(fā)展新趨勢(shì)

2.1.1 積極響應(yīng)新發(fā)展理念

1992年《里約宣言》和聯(lián)合國(guó)《21世紀(jì)議程》提出“可持續(xù)發(fā)展”理念。我國(guó)完全贊同并接受了這一創(chuàng)新理念，在1994年發(fā)布的《中國(guó)21世紀(jì)議程》、1996年發(fā)布的《中國(guó)海洋21世紀(jì)議程》和1998年發(fā)布的《中國(guó)海洋事業(yè)的發(fā)展》(白皮書)都提出了相關(guān)目標(biāo)和要求。《中國(guó)21世紀(jì)議程》將我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展目標(biāo)確立為“建立持續(xù)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)體系、社會(huì)體系和保持與之相適應(yīng)的可持續(xù)利用的自由和環(huán)境基礎(chǔ)”?？沙掷m(xù)發(fā)展理念及目標(biāo)不僅體現(xiàn)在了1999年《海洋環(huán)境保護(hù)法》(修訂)總則的第一條即“為了保護(hù)和改善海洋環(huán)境，保護(hù)海洋資源，防治污染損害，維護(hù)生態(tài)平衡，保障人體健康，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，制定本法”，而且也通過(guò)新增“海洋環(huán)境監(jiān)督管理”和“海洋生態(tài)保護(hù)”兩個(gè)專章以及相關(guān)制度予以落實(shí)。

2016年《海洋環(huán)境保護(hù)法》修改中增設(shè)了海洋生態(tài)補(bǔ)償制度，這是積極貫徹落實(shí)中央關(guān)于推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)文明體制改革的新部署。“生態(tài)保護(hù)紅線”最早作為我國(guó)生態(tài)保護(hù)方面的一項(xiàng)創(chuàng)新性舉措出現(xiàn)在國(guó)家政策性文件中是2011年《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)工作的意見(jiàn)》，此后越來(lái)越多地被寫入環(huán)境保護(hù)相關(guān)政策文件中。2014年《環(huán)境保護(hù)法》修訂時(shí)首次將其以法律形式確定下來(lái)。海洋“生態(tài)保護(hù)紅線”基本制度的設(shè)立是我國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)轉(zhuǎn)變立法理念的標(biāo)志性成果。[8]2016年修訂的《海洋環(huán)境保護(hù)法》第三條新增一款作為第一款，規(guī)定“國(guó)家在重點(diǎn)海洋生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)等海域劃定生態(tài)保護(hù)紅線，實(shí)行嚴(yán)格保護(hù)?！钡诙臈l第一款修改為“國(guó)家建立健全海洋生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度”，將生態(tài)保護(hù)紅線提升為一項(xiàng)重要法律制度。

2.1.2 履行國(guó)際條約義務(wù)

在1982年至1998年期間，全國(guó)人大常委會(huì)先后批準(zhǔn)加入了多個(gè)國(guó)際公約及相關(guān)議定書，例如，全國(guó)人大常委會(huì)于1996年批準(zhǔn)加入《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》，1999年《海洋環(huán)境保護(hù)法》修訂案就對(duì)該法適用的管轄海域范圍做出了完整的規(guī)范。又如，我國(guó)1982年加入《國(guó)際油污損害民事責(zé)任公約》，1985年加入《1972年防止傾倒廢物及其他物質(zhì)污染海洋公約》及其1996年議定書，1986年加入《1969年國(guó)際油污損害民事責(zé)任公約》的1976年和1992年議定書，1990年加入《國(guó)際干預(yù)公海油污事故公約》和《控制危險(xiǎn)廢物越境轉(zhuǎn)移及其處置的巴塞爾公約》，1991年加入《禁止在海床及底土安置核武器和其他大規(guī)模毀滅性武器公約》等十多個(gè)有關(guān)海洋環(huán)境保護(hù)的國(guó)際條約，這些國(guó)際條約中所涉及的我國(guó)應(yīng)享有的權(quán)利與應(yīng)履行的條約義務(wù)，也在1999年《海洋環(huán)境保護(hù)法》修訂案中得到了相應(yīng)的體現(xiàn)和銜接。

2.2 維持我國(guó)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)之間平衡的需求

隨著我國(guó)改革開放政策的實(shí)施，各方面各領(lǐng)域都發(fā)生了巨大變化，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)用海及海洋資源的需要也越來(lái)越大。2002年發(fā)布的《全國(guó)海洋功能區(qū)劃》、2003年的《全國(guó)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃綱要》及2010年的《全國(guó)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》等都期待海洋空間及資源環(huán)境能為實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)做出更多貢獻(xiàn)，對(duì)海洋環(huán)境和資源的壓力與挑戰(zhàn)也隨之不斷增大。

以1998年為例。1998年我國(guó)海洋經(jīng)濟(jì)保持穩(wěn)定發(fā)展，主要海洋產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值達(dá)3269.92億元，比上年增長(zhǎng)7.2%。以海洋經(jīng)濟(jì)為依托的沿海市、縣國(guó)民經(jīng)濟(jì)也保持穩(wěn)步增長(zhǎng)，其國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值合計(jì)達(dá)24472.70億元，占整個(gè)沿海地區(qū)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的53.1%；占全國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的30.8%。沿海市、縣的工業(yè)總產(chǎn)值為41962.87億元，占整個(gè)沿海地區(qū)工業(yè)總產(chǎn)值的54.7%；其農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值4753.80 億元，占整個(gè)沿海地區(qū)農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的40.5%。海洋水產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值達(dá)1772.12億元，比上年增長(zhǎng)13.0%。沿海修造船業(yè)穩(wěn)定增長(zhǎng)，1998年工業(yè)總產(chǎn)值達(dá)238.10億元，比上年增長(zhǎng)11.4%。1998年海洋交通運(yùn)輸業(yè)，盡管受到了國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的一定影響和制約，但仍保持了總體上的平穩(wěn)發(fā)展。沿海主要港口貨物吞吐量9.2億噸，比上年增長(zhǎng)1.6%。營(yíng)運(yùn)收入529.51億元，比上年增長(zhǎng)1.4%。1998年沿海地區(qū)直接排海的工業(yè)廢水總量為8.28億噸，比上年增長(zhǎng)6.8%，增長(zhǎng)幅度比上一年降低了16.2個(gè)百分點(diǎn)。雖然各沿海省區(qū)市在排海污水治理方面做了很大努力，但是近岸水體污染依然嚴(yán)重，海洋環(huán)境總體質(zhì)量仍呈繼續(xù)惡化趨勢(shì)，外海水域亦受到威脅[9]。

《海洋環(huán)境保護(hù)法》1999年修訂和2013年、2016年和2017年的修正均努力探索在海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)與科學(xué)合理開發(fā)利用海洋自然資源之間尋求平衡。這些努力鮮明地體現(xiàn)在：鑒于在謀求經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的階段，尚無(wú)法做到完全禁止入海排污口、海洋工程和海岸工程建設(shè)項(xiàng)目、船舶等活動(dòng)對(duì)海洋環(huán)境造成損害；那么，就只能加強(qiáng)對(duì)海洋污染的防治、加大力度打擊污染海洋環(huán)境的違法行為、確立海洋生態(tài)保護(hù)紅線制度和生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制等，不斷完善海洋環(huán)境保護(hù)法律制度，為保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境提供法律保障。

2.3 與其他相關(guān)立法和規(guī)劃協(xié)調(diào)發(fā)展

1978年至1998年改革開放二十年期間，是我國(guó)法制建設(shè)大發(fā)展時(shí)期，出臺(tái)了許多與海洋環(huán)境保護(hù)相關(guān)聯(lián)的法律，例如，1984年《水污染防治法》、1988年《水法》、1989年《環(huán)境保護(hù)法》、1995年《固體廢物污染環(huán)境防治法》、1992年《領(lǐng)海及毗連區(qū)法》、1998年《專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》以及1997年《全國(guó)海洋開發(fā)規(guī)劃》等。這些法律的相關(guān)原則和制度在1999年修訂的《海洋環(huán)境保護(hù)法》中均得到落實(shí)與銜接。

進(jìn)入21世紀(jì)，我國(guó)法制建設(shè)步伐進(jìn)一步加快，特別是在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域，對(duì)《環(huán)境保護(hù)法》《水污染防治法》《大氣污染防治法》等進(jìn)行了全面修訂，并出臺(tái)了《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》(2002年)、《海域使用管理法》(2001年)、《海島保護(hù)法》(2009年)等許多法律法規(guī)，極大地影響了海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)的格局。在2016年《海洋環(huán)境保護(hù)法》修訂中也注意到與這些法律之間的銜接與協(xié)調(diào)，例如，對(duì)第四十三條“環(huán)境影響報(bào)告書(表)”的編制和審批、對(duì)第四十四條海岸工程建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境保護(hù)設(shè)施的“三同時(shí)”制度等相關(guān)內(nèi)容均作了必要修改。

2.4 體現(xiàn)政府機(jī)構(gòu)改革成果

機(jī)構(gòu)改革的重要成果之一是明確劃分部門之間職責(zé)分工。1982年、1998年和2013年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革主要成果，即各相關(guān)部門在海洋環(huán)境保護(hù)方面的職責(zé)分工，先后在1982年《海洋環(huán)境保護(hù)法》、1999年修訂案和2016年修正案得到了充分體現(xiàn)。例如，1998年3月10日，九屆全國(guó)人大一次會(huì)議審議通過(guò)了《關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的決定》。改革原則之一是按照權(quán)責(zé)一致的原則，調(diào)整政府部門的職責(zé)權(quán)限，明確劃分部門之間職責(zé)分工。海洋環(huán)境保護(hù)職責(zé)分散在多個(gè)部門，也體現(xiàn)在1999年修訂后的第五條。1999年修訂案第二章海洋環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理方面，各有關(guān)行政主管部門的職責(zé)得以厘清，明確規(guī)定了哪些活動(dòng)需提前提交給哪個(gè)行政主管部門“審查批準(zhǔn)”、工程建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書需向哪個(gè)行政主管部門進(jìn)行“備案”；也明確規(guī)定了行政主管部門應(yīng)依法行政，對(duì)哪些權(quán)力的行使需要“會(huì)同”其他部門、哪些問(wèn)題的處理需要“征求”其他部門的意見(jiàn)以及相關(guān)程序等事項(xiàng)，均做出了明確規(guī)定，避免出現(xiàn)各部門之間相互推諉和扯皮現(xiàn)象。

2013年2月28日黨的十八屆二中全會(huì)審議通過(guò)《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》，海洋環(huán)境保護(hù)職責(zé)繼續(xù)由相關(guān)部門分工承擔(dān)；2013年3月10日，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案公布，其中包括重組國(guó)家海洋局和中國(guó)海警局。此次機(jī)構(gòu)改革涉及海洋環(huán)境保護(hù)職權(quán)的劃分，體現(xiàn)在2016年修正案中。2013年黨的十八大關(guān)于建立中國(guó)特色社會(huì)主義行政體制目標(biāo)的要求，繼續(xù)簡(jiǎn)政放權(quán)，提高行政效能，減少和下放生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)審批事項(xiàng)、減少資質(zhì)資格許可和認(rèn)定、加強(qiáng)依法行政等重大部署，也都在2016年修正案得到落實(shí)和體現(xiàn)。例如，修改了一些條款，將原來(lái)的審查批準(zhǔn)手續(xù)改為備案，將審批權(quán)限下放到派出機(jī)構(gòu)等。

3 再次修訂的必要性及當(dāng)前需關(guān)注的問(wèn)題

我國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)經(jīng)歷了以防止海洋污染為主逐漸向污染防治和海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)并重，從單向的從陸看海、以陸定海的傳統(tǒng)觀念到陸海統(tǒng)籌、保護(hù)優(yōu)先的統(tǒng)籌發(fā)展觀，“整體保護(hù)、發(fā)展與保護(hù)并重、統(tǒng)一監(jiān)管”的監(jiān)管理念正在形成。現(xiàn)行《海洋環(huán)境保護(hù)法》必須進(jìn)行第二次“大修”，因?yàn)椤靶⌒扪a(bǔ)”無(wú)法解決當(dāng)前所面臨的諸多問(wèn)題與挑戰(zhàn)。

當(dāng)前，我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入一個(gè)嶄新的時(shí)代。必須在深入貫徹落實(shí)黨的十八大建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)的重大部署，黨的十九大提出的“堅(jiān)持陸海統(tǒng)籌、加快建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)”的戰(zhàn)略任務(wù)和有關(guān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的戰(zhàn)略部署，深刻領(lǐng)會(huì)習(xí)近平生態(tài)文明思想、加快建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)和加強(qiáng)海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)的一系列重要論述以及習(xí)近平總書記在2018年全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)上重要講話精神的基礎(chǔ)上，重新審視現(xiàn)行的《海洋環(huán)境保護(hù)法》的框架結(jié)構(gòu)及制度設(shè)計(jì)，全面考察其對(duì)新時(shí)代發(fā)展需求的回應(yīng)，以及對(duì)2018年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革成果的確認(rèn)。

當(dāng)前，海洋生態(tài)文明建設(shè)理念已經(jīng)逐漸深入人心?，F(xiàn)行《海洋環(huán)境保護(hù)法》在很大程度上仍保留著以防治海洋污染為主的制度設(shè)計(jì)。必須徹底進(jìn)行轉(zhuǎn)變，將相關(guān)法律制度設(shè)計(jì)轉(zhuǎn)向堅(jiān)持海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)優(yōu)先，以養(yǎng)護(hù)和修復(fù)海洋生態(tài)系統(tǒng)、保證海洋環(huán)境質(zhì)量為核心，以維護(hù)海洋生態(tài)系統(tǒng)健康和提高海洋環(huán)境質(zhì)量為根本目標(biāo)，強(qiáng)化海洋生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制機(jī)制建設(shè)。

我國(guó)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)顯示，陸源污染占海洋污染來(lái)源的80%以上。應(yīng)堅(jiān)持陸海統(tǒng)籌，以海定陸，實(shí)行最嚴(yán)格的海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度，對(duì)入海污染物和污染源實(shí)行最嚴(yán)格的管控制度，并加大對(duì)違法行為的處罰力度，堅(jiān)決遏制來(lái)自陸源的污染物和入海排污口對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境造成的損害。

將人類命運(yùn)共同體、海洋命運(yùn)共同體、國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、生態(tài)文明建設(shè)、海洋傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、促進(jìn)藍(lán)色經(jīng)濟(jì)發(fā)展、促進(jìn)海洋可持續(xù)發(fā)展等新倡議、新理念、新思路、新發(fā)展模式，融合到海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)中去，通過(guò)法律不斷完善海洋生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制和生態(tài)環(huán)境損害賠償機(jī)制、建立健全海洋生態(tài)環(huán)境訴訟體制機(jī)制、確立海洋生態(tài)環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。

應(yīng)及時(shí)將2018年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革成果轉(zhuǎn)化為法律保障。2018年3月13日，第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議審議通過(guò)國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，新組建自然資源部和生態(tài)環(huán)境部，從職責(zé)劃分上，生態(tài)環(huán)境部負(fù)責(zé)生態(tài)環(huán)境保護(hù)監(jiān)管，自然資源部負(fù)責(zé)海洋資源和海洋生態(tài)保護(hù)修復(fù)。兩部門在實(shí)際工作中其實(shí)很難截然區(qū)分，兩者存在一定程度的職責(zé)交叉問(wèn)題。例如，生態(tài)環(huán)境部負(fù)責(zé)參與國(guó)際海洋環(huán)境治理，自然資源部負(fù)責(zé)管理公海生物多樣性資源和國(guó)際海底區(qū)域礦產(chǎn)資源開發(fā)。在這些海洋資源的研究調(diào)查、勘探開發(fā)過(guò)程中，不可避免地會(huì)涉及海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作。在專業(yè)支撐隊(duì)伍建設(shè)方面，海洋生態(tài)環(huán)境觀測(cè)和監(jiān)測(cè)的技術(shù)力量、站點(diǎn)、裝備、船舶浮標(biāo)等海洋調(diào)查監(jiān)測(cè)設(shè)備的建造使用和管理方面，也存在重復(fù)建設(shè)問(wèn)題。

應(yīng)充分利用生態(tài)環(huán)境保護(hù)及其他相關(guān)領(lǐng)域立法修法成果，引入成熟制度，做好法律之間的銜接。例如，《環(huán)境保護(hù)法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》《水污染防治法》《大氣污染防治法》等都在近年做了大的修改，其成果應(yīng)當(dāng)?shù)玫匠浞种匾暋Ａ硗?，還有許多既有的法規(guī)和成熟的實(shí)踐做法應(yīng)上升為法律制度，應(yīng)考察2012年《海洋生態(tài)文明示范區(qū)建設(shè)管理暫行辦法》、2013年修訂的《漁業(yè)法》、2014年《海洋生態(tài)損害國(guó)家損失索賠辦法》、2015年《防治船舶污染內(nèi)河水域環(huán)境管理規(guī)定》、2016年《深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)法》及其他配套法律法規(guī)等。同時(shí)應(yīng)借鑒國(guó)際海洋生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域的最新發(fā)展，保證新修法保持一定的前瞻性。例如，我國(guó)現(xiàn)行《海洋環(huán)境保護(hù)法》尚缺乏對(duì)海洋噪聲、海洋塑料垃圾等規(guī)制。

共同行動(dòng)，采取各種措施，降低人類活動(dòng)對(duì)海洋的不利影響，有效遏制海洋污染勢(shì)頭，減緩海洋生態(tài)系統(tǒng)衰退，維持和促進(jìn)海洋可持續(xù)發(fā)展，這是當(dāng)今國(guó)際社會(huì)的共識(shí)，也是我國(guó)海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法的重要使命。

最后，建議將《海洋環(huán)境保護(hù)法》修改為《海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)法》。