徐祥民，初依依

(浙江工商大學(xué)藍(lán)色文明與綠色法制研究中心，杭州 310018)

《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》(以下簡(jiǎn)稱《海洋環(huán)境保護(hù)法》)在與《環(huán)境保護(hù)法》并稱時(shí)，會(huì)被看作是單行環(huán)境保護(hù)法。但是，不管是從《海洋環(huán)境保護(hù)法》產(chǎn)生、發(fā)展的過(guò)程，還是從這部已經(jīng)歷過(guò)多次修改的法律內(nèi)容上看，它都是一部綜合性環(huán)境保護(hù)法，是一部雖然主要以海洋為適用空間，但對(duì)海洋環(huán)境保護(hù)的各個(gè)方面都全面關(guān)照的綜合性環(huán)境保護(hù)法。在我國(guó)保護(hù)環(huán)境的基本國(guó)策不斷得到加強(qiáng)(1)1978年《中華人民共和國(guó)憲法》在第十一條第三款規(guī)定：“國(guó)家保護(hù)環(huán)境和自然資源，防治污染和其他公害”，由此確立了我國(guó)保護(hù)環(huán)境的基本國(guó)策。2018年《中華人民共和國(guó)憲法修正案》憲法序言第七自然段增加了“科學(xué)發(fā)展觀”“習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想”“新發(fā)展理念”“生態(tài)文明”“美麗”(國(guó)家)等(第三十二條)，大大加強(qiáng)了我國(guó)保護(hù)環(huán)境的基本國(guó)策。的今天，在國(guó)家統(tǒng)籌推進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)(2)黨的十九大報(bào)告將其概括為“‘五位一體’總體布局”(習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會(huì)，奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，人民出版社2017年版，第2頁(yè))。，“美麗”(3)《中華人民共和國(guó)憲法修正案》第三十二條將憲法序言第七自然段中的“把我國(guó)建設(shè)成為富強(qiáng)、民主、文明的社會(huì)主義國(guó)家”修正為“把我國(guó)建設(shè)成為富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興”，不僅把“社會(huì)主義國(guó)家”修正為“社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)”，而且在原有的“富強(qiáng)、文明”之外給作為建設(shè)目標(biāo)的國(guó)家添加了“和諧美麗”的限制。已經(jīng)成為社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)之要素的“新時(shí)代”，未來(lái)在對(duì)《海洋環(huán)境保護(hù)法》進(jìn)行修改時(shí)，應(yīng)當(dāng)樹(shù)立完善的綜合性海洋環(huán)境保護(hù)法的目標(biāo)。本文是對(duì)建設(shè)完善的綜合性海洋環(huán)境保護(hù)法的思考。

1 管理體制和治理體系

中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議把“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”確定為“全面深化改革的總目標(biāo)”(4)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》對(duì)“全面深化改革的總目標(biāo)”的完整表述是：“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”(人民出版社2013年版，第3頁(yè))。這是緊密聯(lián)系的兩個(gè)方面。 “中國(guó)特色社會(huì)主義制度”“完善和發(fā)展”具體的表現(xiàn)之一是“國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，而“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”是“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度”的重要內(nèi)容。。黨的十八屆四中全會(huì)給“全面推進(jìn)依法治國(guó)”規(guī)定的“總目標(biāo)”包含“促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”[1]這一內(nèi)容?！皣?guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”顯然包括海洋環(huán)境治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。在2018年5月召開(kāi)的全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)上，習(xí)近平總書(shū)記提出，“要加快構(gòu)建”“以治理體系和治理能力現(xiàn)代化為保障的生態(tài)文明制度體系”，“到本世紀(jì)中葉……生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”要“全面實(shí)現(xiàn)”[2]。習(xí)近平總書(shū)記所說(shuō)的“以治理體系和治理能力現(xiàn)代化為保障的生態(tài)文明制度體系”顯然包括海洋環(huán)境保護(hù)制度。習(xí)近平總書(shū)記所說(shuō)的“生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”顯然包括海洋環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的“國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。

怎樣才能實(shí)現(xiàn)海洋環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的“國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”呢？按照習(xí)近平總書(shū)記提出的“加快構(gòu)建”“以改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量為核心的目標(biāo)責(zé)任體系”“以生態(tài)系統(tǒng)良性循環(huán)和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)有效防控為重點(diǎn)的生態(tài)安全體系”[2]，“堅(jiān)決破除一切妨礙發(fā)展的體制機(jī)制障礙和利益固化藩籬，加快形成系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系”[3]，“加強(qiáng)生態(tài)文明制度建設(shè)，實(shí)行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度”[2]等要求，海洋環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域內(nèi)的“國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，需要由《海洋環(huán)境保護(hù)法》加以固定，并進(jìn)行相應(yīng)的制度建設(shè)。

1.1 海區(qū)管理機(jī)構(gòu)與海區(qū)管理權(quán)

海洋管理，需要有別于陸地上的相關(guān)事務(wù)管理，這是由海水的流動(dòng)性和海洋的廣泛連通性決定的。陸地上的許多事務(wù)都可以按行政區(qū)分別管理，從管理歷史經(jīng)驗(yàn)看，這種管理模式是有效的甚至是最恰當(dāng)?shù)?。海洋上的事?wù)一般都不適合采取按行政區(qū)管理的模式實(shí)行管理。從我國(guó)以往海洋環(huán)境保護(hù)的效果看，這種管理模式是低效的和不恰當(dāng)?shù)摹H就潮間帶和與之相連的濱海濕地的管理而言，簡(jiǎn)單授權(quán)沿海省市縣的管理模式(5)以往的濕地管理還涉及林業(yè)行政主管部門(mén)與海洋行政主管部門(mén)的關(guān)系等，因與本文論題關(guān)系不大，故不論。造成了許多難以挽回的損失。我國(guó)近幾十年出現(xiàn)的海岸線平直化、自然岸線保有率極低就是這種損失的代表。

海洋管理應(yīng)適應(yīng)海洋自然地理空間的整體性，把同一自然地理空間單元或相近自然地理空間放在一起管理[4]。我國(guó)的海洋管理機(jī)關(guān)存在與海域空間單元大致相一致的設(shè)置。在原國(guó)家海洋局之下設(shè)有原國(guó)家海洋局北海分局、東海分局、南海分局?，F(xiàn)在這三個(gè)分局隸屬于自然資源部，是自然資源部的“派出機(jī)構(gòu)”(6)《自然資源部職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》第六條規(guī)定：“自然資源部設(shè)下列派出機(jī)構(gòu)……(三)……在北海、東海、南海3個(gè)海區(qū)分別設(shè)立派出機(jī)構(gòu)”。。就我國(guó)的海域情況而言，這一機(jī)構(gòu)布局符合我國(guó)海洋管理的需要，尤其是符合海洋環(huán)境保護(hù)管理的需要。但是，《海洋環(huán)境保護(hù)法》對(duì)這一機(jī)構(gòu)布局沒(méi)有加以利用。它除了明確國(guó)家海洋行政主管部門(mén)的職權(quán)(7)《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》第五條第二款規(guī)定：“國(guó)家海洋行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)海洋環(huán)境的監(jiān)督管理，組織海洋環(huán)境的調(diào)查、監(jiān)測(cè)、監(jiān)視、評(píng)價(jià)和科學(xué)研究，負(fù)責(zé)全國(guó)防治海洋工程建設(shè)項(xiàng)目和傾倒廢棄物對(duì)海洋污染損害的環(huán)境保護(hù)工作”。，劃分國(guó)家海洋行政主管部門(mén)與“國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)”“國(guó)家海事行政主管部門(mén)”“國(guó)家漁業(yè)行政主管部門(mén)”“軍隊(duì)環(huán)境保護(hù)部門(mén)”(第五條)之間的職權(quán)界限等之外，沒(méi)有給三個(gè)分局任何明確的身份、地位，更沒(méi)有賦予它們具體的職權(quán)。

為了改變按行政區(qū)實(shí)施海洋管理這種模式在管理上對(duì)海洋的分割，充分發(fā)揮現(xiàn)有國(guó)家機(jī)關(guān)體系的作用，我們建議確立海區(qū)管理權(quán)，賦予現(xiàn)有海區(qū)管理機(jī)關(guān)明確的海洋環(huán)境管理職權(quán)。而要確立海區(qū)管理權(quán)，賦予海區(qū)管理機(jī)關(guān)獨(dú)立的管理職權(quán)，在《海洋環(huán)境保護(hù)法》修改時(shí)應(yīng)當(dāng)做如下安排：

第一，規(guī)定國(guó)家設(shè)立海區(qū)管理局，或者直接規(guī)定設(shè)立北海區(qū)管理局、東海區(qū)管理局和南海區(qū)管理局，明確海區(qū)管理局是國(guó)家自然資源行政主管部門(mén)的派出機(jī)構(gòu)，代表國(guó)家自然資源行政主管部門(mén)行使海區(qū)管理權(quán)(8)按照《海洋環(huán)境保護(hù)法》這個(gè)名字，這部法律只應(yīng)設(shè)定環(huán)境保護(hù)職權(quán)、環(huán)境保護(hù)行為規(guī)范等，但我國(guó)實(shí)際存在的《海洋環(huán)境保護(hù)法》其實(shí)是關(guān)于各項(xiàng)海洋事務(wù)的管理法。面對(duì)現(xiàn)實(shí)，我們對(duì)這部法律所做的關(guān)于環(huán)境保護(hù)的改善設(shè)計(jì)也不得不“越界”，適當(dāng)關(guān)照對(duì)其他海洋事務(wù)的管理。。

第二，明確海區(qū)管理局享有(但不限于)以下職權(quán)：

(1)管理海區(qū)內(nèi)各項(xiàng)海洋事務(wù)，其中包括(但不限于)海域使用與管理、海島使用與管理、海洋礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)與管理、海洋可再生能源資源開(kāi)發(fā)與管理、海洋監(jiān)測(cè)(9)《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》第五條第二款有“調(diào)查、監(jiān)測(cè)、監(jiān)視、評(píng)價(jià)”。、海洋科學(xué)研究、海岸水面水下海底工程管理等。

(2)代表國(guó)家自然資源行政主管部門(mén)就海區(qū)內(nèi)事務(wù)協(xié)調(diào)與沿海省區(qū)市之間的關(guān)系；

(3)代表國(guó)家自然資源行政主管部門(mén)指導(dǎo)沿海省市縣的海洋管理；

(4)代表國(guó)家自然資源行政主管部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)或參加區(qū)域海洋管理機(jī)構(gòu)(10)我們?cè)鵀椴澈９芾碓O(shè)計(jì)“綜合管理委員會(huì)”這樣一個(gè)區(qū)域海洋管理機(jī)構(gòu)。徐祥民、尹鴻翔著《渤海特別法的關(guān)鍵設(shè)置：渤海綜合管理委員會(huì)》，《法學(xué)論壇》2011年第3期；徐祥民、張紅杰著《關(guān)于設(shè)立渤海綜合管理委員會(huì)必要性的認(rèn)識(shí)》，《中國(guó)人口資源與環(huán)境》2012年第12期。；

(5)代表國(guó)家自然資源行政主管部門(mén)就海區(qū)內(nèi)海洋環(huán)境保護(hù)事務(wù)和其他事務(wù)協(xié)調(diào)與入海河流流域內(nèi)省區(qū)市之間的關(guān)系；

(6)代表國(guó)家自然資源行政主管部門(mén)就海區(qū)內(nèi)事務(wù)協(xié)調(diào)與國(guó)家生態(tài)環(huán)境行政主管部門(mén)、國(guó)家交通行政主管部門(mén)等之間的關(guān)系；

(7)就海洋管理事務(wù)協(xié)調(diào)不同海區(qū)間的關(guān)系。

1.1.1 綜合管理制度

與海水的流動(dòng)性和海洋的廣泛連通性密切相關(guān)，海洋為陸地上普遍實(shí)行的職能管理或部門(mén)管理設(shè)置了“天然的”障礙。前人通過(guò)分析常規(guī)國(guó)家管理模式與海洋管理實(shí)際需要之間的矛盾，創(chuàng)造了以海洋區(qū)域?yàn)樽匀灰罁?jù)的海洋綜合管理[5]，或海岸帶綜合管理[6]的海洋管理模式。在聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署、全球環(huán)境基金(Global Environmental Facility，GEF)的指導(dǎo)和資助下，我國(guó)曾在廈門(mén)等地開(kāi)展海岸帶綜合管理試點(diǎn)，并在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上將試點(diǎn)單位擴(kuò)展到?？?、防城港、陽(yáng)江、泉州、文昌、連云港、青島、東營(yíng)、樂(lè)亭、盤(pán)錦等地。實(shí)行海岸帶綜合管理的經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)在海洋行政主管部門(mén)和國(guó)務(wù)院的有關(guān)文件中被定型化。如2008年發(fā)布的《國(guó)家海洋事業(yè)發(fā)展規(guī)劃綱要》把“深化海洋綜合管理”規(guī)定為發(fā)展海洋事務(wù)的一條基本原則(11)《國(guó)家海洋事業(yè)發(fā)展規(guī)劃綱要》第二章《指導(dǎo)思想、基本原則、發(fā)展目標(biāo)》第二節(jié)《基本原則》規(guī)定的第一條“基本原則”就是“堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧原則，深化海洋綜合管理”。。再如，溫家寶同志在第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議上所做的《政府工作報(bào)告》中，對(duì)2013年政府工作提出的建議之一是“加強(qiáng)海洋綜合管理”[7]。又如，2013年4月11日發(fā)布的《國(guó)家海洋事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》規(guī)定的實(shí)現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)的“保障措施”之一也是“實(shí)施海洋綜合管理”[8]。此外，還有人大代表、政協(xié)委員提出開(kāi)展海洋綜合管理執(zhí)法試點(diǎn)的議案[9]，把海洋綜合管理進(jìn)一步聚焦為海洋綜合管理執(zhí)法(12)雖然海洋綜合執(zhí)法與海洋綜合管理的追求和理論基礎(chǔ)是不同的(徐祥民著：《中國(guó)海洋發(fā)展戰(zhàn)略研究》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2015年版416-418頁(yè))，但代表和委員們的呼吁也是對(duì)海洋綜合管理這種管理體制優(yōu)勢(shì)的說(shuō)明。。

現(xiàn)行《海洋環(huán)境保護(hù)法》的執(zhí)行體制，在縱向上，在不同層級(jí)的國(guó)家機(jī)關(guān)之間分配執(zhí)行權(quán)；在橫向上，按普通的職能劃分標(biāo)準(zhǔn)把執(zhí)行權(quán)分配給國(guó)家海洋行政主管部門(mén)。這種體制與非涉海法律規(guī)定的管理體制沒(méi)有什么兩樣。《海洋環(huán)境保護(hù)法》雖經(jīng)幾次修訂、修正，但執(zhí)行體制一直沒(méi)有變。

海洋綜合管理的模式應(yīng)當(dāng)法律化，建立法律化的海洋綜合管理制度或構(gòu)建法律化的海洋綜合管理體制已經(jīng)有了認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)和經(jīng)驗(yàn)儲(chǔ)備。為了實(shí)現(xiàn)海洋綜合管理的法律化，我們建議未來(lái)在《海洋環(huán)境保護(hù)法》修改時(shí)考慮如下幾點(diǎn)：

第一，授權(quán)海區(qū)管理機(jī)關(guān)代表國(guó)務(wù)院自然資源行政主管部門(mén)會(huì)同國(guó)務(wù)院交通行政主管部門(mén)、漁業(yè)行政主管部門(mén)等部門(mén)，會(huì)同海區(qū)沿岸的、入海河流流經(jīng)的省區(qū)市人民政府，建立海區(qū)海洋綜合管理委員會(huì)，授權(quán)沿海各級(jí)人民政府自然資源行政主管部門(mén)會(huì)同本級(jí)交通、漁業(yè)等主管部門(mén)和下級(jí)人民政府，建立瀕臨海域海洋綜合管理委員會(huì)；

第二，賦予海區(qū)海洋綜合管理委員會(huì)和各級(jí)海洋綜合管理委員會(huì)制定本海區(qū)(或海域)海洋環(huán)境保護(hù)規(guī)劃或計(jì)劃并組織實(shí)施的權(quán)力，制定本海區(qū)(或海域)海洋利用和海洋環(huán)境保護(hù)的一般規(guī)則的權(quán)力等。

1.1.2 多方共治

環(huán)境保護(hù)不是哪一個(gè)主體能夠承擔(dān)的任務(wù)，不是哪一類主體可以單獨(dú)完成的使命，不是國(guó)家機(jī)關(guān)簡(jiǎn)單行使權(quán)力就可以解決的問(wèn)題。保護(hù)海洋環(huán)境不是哪一種用海主體能夠承當(dāng)?shù)娜蝿?wù)，不是哪一類其活動(dòng)與海洋有關(guān)的主體可以完成的使命，也不是國(guó)家機(jī)關(guān)，包括海洋行政主管機(jī)關(guān)和其他國(guó)家機(jī)關(guān)憑權(quán)力就可以解決的問(wèn)題。環(huán)境保護(hù)需要懲罰違法者，但更需要調(diào)動(dòng)更多的行為主體為保護(hù)環(huán)境采取積極行動(dòng)(13)環(huán)境保護(hù)需要相關(guān)主體履行積極責(zé)任。徐祥民著，《地方政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任的法理與制度完善》，《現(xiàn)代法學(xué)》2019年第3期。。習(xí)近平同志提出的“確保到2035年，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量實(shí)現(xiàn)根本好轉(zhuǎn)，美麗中國(guó)目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)”[2]等目標(biāo)，僅僅靠把更多的行為宣布為違法、對(duì)更多的違法行為規(guī)定更嚴(yán)厲的懲罰是無(wú)法實(shí)現(xiàn)的。規(guī)定了嚴(yán)厲懲罰措施的法律的嚴(yán)格執(zhí)行獲得的是法律的震懾效果，而不必然是環(huán)境好轉(zhuǎn)的環(huán)境保護(hù)效果[10]。讓更多的行為主體對(duì)環(huán)境保護(hù)盡更多的責(zé)任是謀求環(huán)境改善或遏制環(huán)境惡化趨勢(shì)的最有效解決方案。而具體到海洋環(huán)境保護(hù)，不管是本國(guó)內(nèi)海在自然地理上與他國(guó)關(guān)聯(lián)較小的區(qū)域的環(huán)境保護(hù)，還是有多個(gè)毗鄰國(guó)家的海域的環(huán)境保護(hù)，最好的辦法是讓處于同一海洋環(huán)境中的各行為主體對(duì)環(huán)境保護(hù)多盡責(zé)。這是開(kāi)展環(huán)境保護(hù)與處理突發(fā)的環(huán)境侵權(quán)所應(yīng)做的不同的選擇。

綜合治理理論體現(xiàn)了對(duì)更多主體的尊重，而不是簡(jiǎn)單地依賴政府的管理，其重要意義不在于對(duì)更多行為主體的主體資格的尊重，而在于讓更多的行為主體參與到環(huán)境保護(hù)中來(lái)，讓更多的主體為環(huán)境保護(hù)做貢獻(xiàn)。習(xí)近平同志在參加十二屆全國(guó)人大二次會(huì)議上海代表團(tuán)的審議時(shí)就加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理曾指出，“治理和管理”雖然只有“一字之差”，但含義差別卻很大。治理“體現(xiàn)的是系統(tǒng)治理、依法治理、源頭治理、綜合施策”[11]，不管是“系統(tǒng)治理”“源頭治理”，還是“綜合施策”，都接受多主體參與治理，都需要多主體的積極參與。海洋環(huán)境保護(hù)需要按照“系統(tǒng)治理”“源頭治理”的思路開(kāi)展治理，需要“綜合施策”，需要將“系統(tǒng)治理”“源頭治理”“綜合施策”法律化，也就是把“系統(tǒng)治理”“源頭治理”“綜合施策”法律化為“依法治理”。

為了實(shí)現(xiàn)對(duì)海洋環(huán)境的“系統(tǒng)治理”“源頭治理”“依法治理”，為了用“綜合施策”的辦法治理海洋環(huán)境，我們建議在《海洋環(huán)境保護(hù)法》中做“系統(tǒng)治理”“源頭治理”“綜合施策”的設(shè)計(jì)，為多方共治開(kāi)辟法律空間。以下幾項(xiàng)設(shè)計(jì)是必要的：

第一，按照環(huán)境共同體的理念，規(guī)定處于海洋環(huán)境中的所有企業(yè)事業(yè)單位和個(gè)人都負(fù)有保護(hù)所處海洋環(huán)境的義務(wù)，享有參與保護(hù)所處海洋環(huán)境的權(quán)利。這里的義務(wù)主體和權(quán)利主體都是處于一定海洋環(huán)境之中的所有主體，而非僅指排放污染物的企業(yè)、捕撈水產(chǎn)品的企業(yè)等。這里的海洋環(huán)境是指具有自然空間規(guī)定性的空間環(huán)境單元。這種環(huán)境，它的范圍是由自然確定的，而非用人為劃分的行政區(qū)劃確定的。比如，在海洋污染防治上，不僅在相關(guān)海域從事生產(chǎn)生活活動(dòng)的企業(yè)事業(yè)單位和個(gè)人是責(zé)任主體(指負(fù)有義務(wù)，享有管理參與權(quán)的主體，下同)，而且在注入相關(guān)海域的入海河流流域內(nèi)從事生產(chǎn)生活活動(dòng)的企業(yè)事業(yè)單位和個(gè)人也是責(zé)任主體。上海近岸海域污染防治的責(zé)任主體既包括上海市的排污單位，也包括在長(zhǎng)江沿岸和長(zhǎng)江流域內(nèi)從事生產(chǎn)生活活動(dòng)的企業(yè)事業(yè)單位和個(gè)人。

第二，為實(shí)行海洋環(huán)境多方共治設(shè)定可選擇的共治形式。比如，委員會(huì)、聯(lián)席會(huì)議、工作組、督導(dǎo)組等。

這里的委員會(huì)、聯(lián)席會(huì)議、工作組等都是上述責(zé)任主體廣泛參與的組織形式。這些組織的成員或參與人既可以是大型企業(yè)集團(tuán)，也可以是釣魚(yú)協(xié)會(huì)等群眾組織或其他有組織和無(wú)組織的環(huán)境消費(fèi)者(14)所有自然人、法人都一定是環(huán)境消費(fèi)者，都在尋求環(huán)境消費(fèi)利益的滿足。關(guān)于環(huán)境消費(fèi)與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，可參閱徐祥民、朱雯著《環(huán)境利益的本質(zhì)特征》，載《法學(xué)論壇》2014年第6期。。

第三，規(guī)定海區(qū)管理機(jī)關(guān)和縣級(jí)以上自然資源行政主管部門(mén)有推動(dòng)海洋環(huán)境多方共治的職責(zé)，海區(qū)管理機(jī)關(guān)對(duì)所在海區(qū)的海洋環(huán)境多方共治組織有指導(dǎo)幫助的職責(zé)，縣級(jí)以上人民政府自然資源行政主管部門(mén)對(duì)本轄區(qū)內(nèi)的海洋環(huán)境多方共治組織有指導(dǎo)幫助的職責(zé)。

2 海洋環(huán)境保護(hù)四個(gè)事務(wù)領(lǐng)域

《海洋環(huán)境保護(hù)法》宣布的立法目的包括“保護(hù)海洋資源”“防治污染損害”“維護(hù)生態(tài)平衡”等項(xiàng)。這些項(xiàng)目展示的“保護(hù)和改善海洋環(huán)境”是對(duì)“海洋環(huán)境”全面的“保護(hù)和改善”。換句話說(shuō)，根據(jù)立法目的條的規(guī)定，該法不是僅僅防治海洋污染的環(huán)境法，也不是僅僅防治海洋污染加適度關(guān)照海洋生態(tài)保護(hù)的環(huán)境法。運(yùn)用環(huán)境保護(hù)事務(wù)領(lǐng)域的概念，該法是調(diào)整海洋環(huán)境中的污染防治事務(wù)、資源損害防治事務(wù)、生態(tài)保護(hù)事務(wù)三個(gè)事務(wù)領(lǐng)域內(nèi)的社會(huì)關(guān)系的法。然而，仔細(xì)閱讀該法的內(nèi)容，分析該法設(shè)定的行為規(guī)范所適用的事務(wù)領(lǐng)域，不難發(fā)現(xiàn)，該法存在明顯的“名實(shí)不符”。

現(xiàn)行《海洋環(huán)境保護(hù)法》共設(shè)10章，除總則章、罰則章、附則章和規(guī)定“海洋環(huán)境監(jiān)督管理”職權(quán)等內(nèi)容的第二章之外，適用于環(huán)境保護(hù)具體事務(wù)領(lǐng)域的規(guī)范共6章。在這6章中，有5章是關(guān)于污染防治的規(guī)范。它們依次是：“防治陸源污染物對(duì)海洋環(huán)境的污染損害”(第四章)、“防治海岸工程建設(shè)項(xiàng)目對(duì)海洋環(huán)境的污染損害”(第五章)、“防治海洋工程建設(shè)項(xiàng)目對(duì)海洋環(huán)境的污染損害”(第六章)、“防治傾倒廢棄物對(duì)海洋環(huán)境的污染損害”(第七章)和“防治船舶及有關(guān)作業(yè)活動(dòng)對(duì)海洋環(huán)境的污染損害”(第八章)。剩下的一章是第三章《海洋生態(tài)保護(hù)》。從章數(shù)的比例關(guān)系上看，適用于污染防治的有5章，而適用于生態(tài)保護(hù)的只有1章。從條款數(shù)量的分布上，污染防治和生態(tài)保護(hù)的占比大致也是如此(見(jiàn)表1)。

表1 《海洋環(huán)境保護(hù)法》污染防治和生態(tài)保護(hù)條款分布

適用于污染防治的規(guī)范44條，適用于生態(tài)保護(hù)的規(guī)范9條。不管是章數(shù)還是條數(shù)，污染防治和生態(tài)保護(hù)之間的對(duì)比都是5∶1。這個(gè)搭配說(shuō)明，這部法律是一部海洋污染防治法，保守一點(diǎn)說(shuō)是以適用于海洋污染防治規(guī)范為主體的法，而非完整的海洋環(huán)境保護(hù)法(15)上文把《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》看作是“一部綜合性環(huán)境保護(hù)法”，而這里又說(shuō)這部法律的主要章條都是污染防治法，這兩個(gè)判斷似乎是矛盾的，其實(shí)不然。首先，這部法律的第一章和第二章都是海洋環(huán)境保護(hù)的“綜合性”規(guī)定，這些規(guī)定已經(jīng)明確了這部法律的綜合性定位。其次，在按環(huán)境保護(hù)事務(wù)領(lǐng)域設(shè)定的章條上，這部法律存在著“名實(shí)不副”，在這個(gè)意義上說(shuō)它更像一部海洋污染防治法。但從結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)上，它實(shí)際上超越了簡(jiǎn)單的污染防治。再次，下文將述及，第三章規(guī)定的內(nèi)容不限于生態(tài)保護(hù)。。

《海洋環(huán)境保護(hù)法》應(yīng)當(dāng)告別以往形成的“海洋污染防治法”形象，應(yīng)當(dāng)同過(guò)分偏重污染防治的歷史狀況告別。在新一輪修訂中，應(yīng)當(dāng)按照綜合性海洋環(huán)境保護(hù)法的定位，對(duì)海洋環(huán)境保護(hù)的各個(gè)事務(wù)領(lǐng)域設(shè)定行為規(guī)范，并按照調(diào)整所有事務(wù)領(lǐng)域中的社會(huì)關(guān)系的需要確立原則、建立制度。

海洋環(huán)境保護(hù)有四個(gè)不同的事務(wù)領(lǐng)域。它們分別是海洋污染防治、海洋資源損害防治、生態(tài)保護(hù)和海洋自然地理環(huán)境不利變化防治。

2.1 海洋污染防治

海洋污染防治無(wú)疑是海洋環(huán)境保護(hù)的重要方面?！逗Ｑ蟓h(huán)境保護(hù)法》第一條中的“防治污染損害”就是指防治海洋環(huán)境污染這種損害?，F(xiàn)行《海洋環(huán)境保護(hù)法》已經(jīng)對(duì)海洋污染防治做了詳盡的規(guī)定，在修改《海洋環(huán)境保護(hù)法》時(shí)對(duì)規(guī)范設(shè)計(jì)無(wú)須再做大的動(dòng)作?？紤]到“綜合性”的要求，在篇章結(jié)構(gòu)上可以對(duì)污染防治規(guī)范做歸并處理。污染防治∶生態(tài)保護(hù)=5∶1的狀態(tài)應(yīng)當(dāng)改變。在修訂《海洋環(huán)境保護(hù)法》時(shí)按海洋環(huán)境保護(hù)事務(wù)領(lǐng)域劃分篇章，增設(shè)防治海洋資源損害、防治海洋地理環(huán)境不利變化兩章，按事務(wù)領(lǐng)域設(shè)置的章可以調(diào)整為四章，以現(xiàn)行《海洋環(huán)境保護(hù)法》已有的順序依次為：防治海洋污染損害、海洋生態(tài)保護(hù)、防治海洋資源損害、防治海洋地理環(huán)境不利變化。也可以按學(xué)界更習(xí)慣

的排列順序，將四章的次序調(diào)整為：防治海洋污染損害、防治海洋資源損害、海洋生態(tài)保護(hù)、防治海洋地理環(huán)境不利變化。這四章的章題也可以統(tǒng)一按動(dòng)賓結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)，把“海洋生態(tài)保護(hù)”改為“保護(hù)海洋生態(tài)”。這樣，按海洋環(huán)境保護(hù)事務(wù)領(lǐng)域設(shè)計(jì)的總章數(shù)為四，它們依次為：

第×章 防治海洋污染損害；

第×章 防治海洋資源損害；

第×章 保護(hù)海洋生態(tài)；

第×章 防治海洋地理環(huán)境不利變化。

在按海洋環(huán)境保護(hù)事務(wù)領(lǐng)域劃分章之后，現(xiàn)行《海洋環(huán)境保護(hù)法》中的污染防治各章可以降為節(jié)，置于防治海洋污染損害章之下。防治海洋污染損害章的規(guī)范設(shè)計(jì)可以按總分結(jié)合的方式，先規(guī)定防治海洋污染損害的一般行為規(guī)范，再在各節(jié)下規(guī)定防治陸源污染物對(duì)海洋環(huán)境的污染損害、防治海岸工程建設(shè)項(xiàng)目對(duì)海洋環(huán)境的污染損害、防治海洋工程建設(shè)項(xiàng)目對(duì)海洋環(huán)境的污染損害、防治傾倒廢棄物對(duì)海洋環(huán)境的污染損害、防治船舶及有關(guān)作業(yè)活動(dòng)對(duì)海洋環(huán)境的污染損害等的行為規(guī)范。

2.2 保護(hù)海洋生態(tài)

《海洋環(huán)境保護(hù)法》把“維護(hù)生態(tài)平衡”確定為立法目的之一，并設(shè)專章規(guī)定“海洋生態(tài)保護(hù)”。該法把“紅樹(shù)林、珊瑚礁、濱海濕地、海島、海灣、入海河口、重要漁業(yè)水域等具有典型性、代表性的海洋生態(tài)系統(tǒng)”(第二十條)等明確宣布為保護(hù)對(duì)象，建立了海洋自然保護(hù)區(qū)制度(第二十一條、二十二條)、海洋特別保護(hù)區(qū)制度(第二十三條)、生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度(第二十四條)等，提出了防止外來(lái)物種入侵的要求(第二十五條)。這些立法創(chuàng)制為我國(guó)的海洋生態(tài)保護(hù)奠定了良好的法律基礎(chǔ)。

海洋生態(tài)保護(hù)是海洋環(huán)境保護(hù)的一個(gè)重要事務(wù)領(lǐng)域。為了讓《海洋環(huán)境保護(hù)法》更好地履行“綜合性”海洋環(huán)境保護(hù)法的使命，修改《海洋環(huán)境保護(hù)法》還應(yīng)在這個(gè)事務(wù)領(lǐng)域多做些制度、規(guī)范的創(chuàng)建工作。以下幾個(gè)方面似應(yīng)予以關(guān)注：

(1)建立生態(tài)評(píng)價(jià)制度

海洋環(huán)境保護(hù)職能部門(mén)和有保護(hù)海洋環(huán)境之責(zé)的國(guó)家機(jī)關(guān)，除了依法阻止海洋利用者損害生態(tài)的行為之外，還應(yīng)積極作為，掌握反映海洋生態(tài)狀況的科學(xué)數(shù)據(jù)，把握海洋生態(tài)質(zhì)量狀況，進(jìn)而組織有針對(duì)性的生態(tài)保護(hù)活動(dòng)，采取有科學(xué)依據(jù)的海洋生態(tài)保護(hù)措施。建立海洋生態(tài)評(píng)估制度，定期實(shí)施或根據(jù)需要實(shí)施海洋生態(tài)評(píng)估，可以幫助海洋環(huán)境保護(hù)組織者、海洋環(huán)境治理主體為海洋生態(tài)“號(hào)脈”，可以為海洋環(huán)境保護(hù)組織者組織生態(tài)保護(hù)行動(dòng)，為海洋環(huán)境治理主體采取生態(tài)保護(hù)行動(dòng)提供科學(xué)依據(jù)。

(2)海洋物種名錄制度

防止生物多樣性降低是生態(tài)保護(hù)的重要任務(wù)，也是海洋環(huán)境保護(hù)的重要任務(wù)?！逗Ｑ蟓h(huán)境保護(hù)法》注意了對(duì)“生態(tài)系統(tǒng)”的保護(hù)，為保護(hù)“生態(tài)系統(tǒng)”建立了海洋自然保護(hù)區(qū)制度等。對(duì)海洋生態(tài)的保護(hù)還需要進(jìn)一步“細(xì)化”，須要從“生態(tài)系統(tǒng)”細(xì)化到系統(tǒng)中的“種”。建立海洋物種名錄制度就是把海洋生態(tài)保護(hù)從生態(tài)系統(tǒng)“細(xì)化”到生物物種的舉措。

世界上有《世界海洋物種目錄》等，我國(guó)有關(guān)部門(mén)根據(jù)相關(guān)法律的規(guī)定發(fā)布過(guò)《國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生植物名錄》《國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)經(jīng)濟(jì)水生動(dòng)植物資源名錄》等名錄，許多省區(qū)市也依法發(fā)布過(guò)動(dòng)植物名錄，如《吉林省重點(diǎn)保護(hù)水生野生動(dòng)植物名錄》《海南省省級(jí)重點(diǎn)保護(hù)野生植物名錄》等。在我國(guó)，建立海洋物種名錄已有成功的經(jīng)驗(yàn)。我國(guó)《野生動(dòng)物保護(hù)法》規(guī)定了“國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物名錄”“地方重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物名錄”(第十條)，《野生植物保護(hù)條例》規(guī)定了“國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生植物名錄”“地方重點(diǎn)保護(hù)野生植物”(第十條)。這樣說(shuō)來(lái)，在我國(guó)建立海洋物種名錄也已經(jīng)有法律依據(jù)。但本文所主張的海洋物種名錄不是服務(wù)于對(duì)動(dòng)植物物種實(shí)行分類保護(hù)之需要的名錄，而是服務(wù)于全面反映海洋生態(tài)狀況的名錄。盡管“重點(diǎn)”物種名錄，尤其是“重點(diǎn)”瀕危物種名錄可以準(zhǔn)確反映海洋生態(tài)面臨的危險(xiǎn)，但“重點(diǎn)”名錄畢竟不能反映海洋生物多樣性的全貌。

海洋物種名錄可以設(shè)全海域海洋物種名錄、區(qū)域海洋物種名錄兩類。全海域海洋物種名錄指我國(guó)內(nèi)海、領(lǐng)海和其他可主張管轄海域內(nèi)的全部海洋物種名錄。區(qū)域海洋物種名錄指由環(huán)境的自然空間規(guī)定性[12]決定的一定海域內(nèi)的海洋物種的名錄。具體的區(qū)域海洋物種名錄的“區(qū)域”應(yīng)根據(jù)海洋生物分布的自然空間范圍來(lái)確定。

(3)為生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)提供更多行為規(guī)范

《海洋環(huán)境保護(hù)法》要求對(duì)“紅樹(shù)林、珊瑚礁、濱海濕地、海島、海灣、入海河口、重要漁業(yè)水域等具有典型性、代表性的海洋生態(tài)系統(tǒng)”實(shí)施保護(hù)，但對(duì)如何保護(hù)相關(guān)生態(tài)系統(tǒng)卻沒(méi)有提供足以讓保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)的行動(dòng)能夠“操作”起來(lái)的行為規(guī)范。修訂《海洋環(huán)境保護(hù)法》應(yīng)當(dāng)按照保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)的實(shí)際需要設(shè)定行為規(guī)范。

2.3 防治海洋資源損害

《海洋環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定的立法目的包括“保護(hù)海洋資源”。該法《海洋生態(tài)保護(hù)》一章規(guī)定的“海水養(yǎng)殖”(第二十八條)等，其主要功能也是防治海洋資源損害。

本文所說(shuō)的防治資源損害是指“預(yù)防、減輕資源損害，實(shí)現(xiàn)資源接續(xù)，恢復(fù)可再生資源再生能力”[13]。防治海洋資源損害是指“預(yù)防、減輕”海洋“資源損害”，“恢復(fù)”海洋“可再生資源再生能力”。

如果說(shuō)《海洋環(huán)境保護(hù)法》中有與防治海洋漁業(yè)資源損害相關(guān)的規(guī)定，那么發(fā)展“海水養(yǎng)殖”就是“預(yù)防、減輕”海洋漁業(yè)資源損害的一種措施。從而，《海洋環(huán)境保護(hù)法》的修訂應(yīng)當(dāng)按照“綜合性”海洋環(huán)境保護(hù)法的定位，把各種海洋資源的損害防治都納入其中。

我們?cè)研枰{入資源損害防治法調(diào)整范圍的資源劃分為4門(mén)31種(類)[13]。防治海洋資源損害的法，應(yīng)當(dāng)就以下海洋資源的損害防治做出規(guī)定：

(1)“海洋空間資源”。其中包括海域資源、海島資源和海底空間資源(16)在我們梳理的4門(mén)31種資源中，在“海洋空間資源”類下只列了海域資源、海島資源兩種。(見(jiàn)徐祥民著《環(huán)境保護(hù)法部門(mén)中的資源損害防治法》，載《河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2018年第6期)這個(gè)梳理忽略了海底空間資源。。

(2)海洋岸線資源。

(3)灘涂資源和濱海濕地資源。這里所說(shuō)的灘涂資源和濱海濕地資源都是指作為空間性資源的自然資源。

(4)海水資源。

(5)非礦物能源資源，包括波浪能資源、潮汐能資源和可以在海上獲得的風(fēng)能資源、太陽(yáng)能資源等。

(6)漁業(yè)資源等海洋動(dòng)植物資源、微生物資源等。

(7)海洋自然景觀資源，包括天然風(fēng)景名勝資源、典型奇特地質(zhì)地貌資源、自然遺跡資源等。

(8)奇特罕見(jiàn)海洋自然現(xiàn)象資源(17)對(duì)這些資源類型的界定，可參閱徐祥民著《環(huán)境保護(hù)法部門(mén)中的資源損害防治法》，載《河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2018年第6期。。

2.4 防治海洋地理環(huán)境不利變化

環(huán)境損害按致害行為的類型大致可以分為取竭型環(huán)境損害、放累型環(huán)境損害、擾亂型環(huán)境損害和移易型環(huán)境損害。海洋資源損害屬于取竭型環(huán)境損害，海洋污染屬于放累型環(huán)境損害，海洋生態(tài)保護(hù)要應(yīng)對(duì)的損害屬于擾亂型環(huán)境損害。除這三個(gè)類型的損害之外，海洋環(huán)境保護(hù)還面對(duì)另外一種損害，即移易型海洋環(huán)境損害。海洋地理環(huán)境不利變化就是這種損害?！逗Ｑ蟓h(huán)境保護(hù)法》第二十三條有“特殊地理?xiàng)l件”一詞。防治海洋地理環(huán)境不利變化的任務(wù)之一就是防治“特殊地理?xiàng)l件”的喪失或其他不利變化。作為“綜合性”海洋環(huán)境保護(hù)法的《海洋環(huán)境保護(hù)法》，應(yīng)當(dāng)設(shè)置防治移易型海洋環(huán)境損害的制度和規(guī)范，應(yīng)當(dāng)對(duì)防治海洋“特殊地理?xiàng)l件”的喪失或其他不利變化做出更明確具體的規(guī)定。

本文認(rèn)為，至少有以下三個(gè)方面防治海洋地理環(huán)境不利變化事務(wù)需要納入《海洋環(huán)境保護(hù)法》的調(diào)整范圍之內(nèi)：

第一，防治海島形態(tài)不利變化。這包括兩個(gè)方面：一個(gè)方面是海島空間范圍縮?。涣硪环矫媸呛u植被喪失或退化?，F(xiàn)行《海洋環(huán)境保護(hù)法》第二十六條有“不得造成海島地形”“破壞”的要求。修改《海洋環(huán)境保護(hù)法》除了應(yīng)把這一要求變成更加明確的行為規(guī)范外，還應(yīng)對(duì)防治海島形態(tài)不利變化給予更加系統(tǒng)全面的規(guī)定。

第二，防治海岸平直化。2015年4月25日，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》把“自然岸線保有率”列為“生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體改善”的指標(biāo)之一(18)具體指標(biāo)是到2020年，“自然岸線保有率不低于35%”。見(jiàn)《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》(中發(fā)〔2015〕12號(hào))第一章《總體要求》第二節(jié)《主要目標(biāo)》。。2015年9月11日，中共中央政治局審議通過(guò)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》提出“建立自然岸線保有率控制制度”的規(guī)劃[14]。2015年10月29日，中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第五次全體會(huì)議通過(guò)的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》對(duì)“改善生態(tài)環(huán)境”提出的要求之一是“構(gòu)建科學(xué)合理的”“自然岸線格局”[15]。2018年11月30日，生態(tài)環(huán)境部、國(guó)家發(fā)展改革委、自然資源部印發(fā)的《渤海綜合治理攻堅(jiān)戰(zhàn)行動(dòng)計(jì)劃》把“強(qiáng)化渤海岸線保護(hù)”列為環(huán)境修復(fù)項(xiàng)目之一，提出“2020年，渤海自然岸線保有率保持在35%左右”的目標(biāo)[16]。這些都說(shuō)明，海岸平直化，直觀上的自然岸線保有率下降已經(jīng)引起黨和國(guó)家的高度重視，防治海岸平直化已經(jīng)是擺在我們面前的環(huán)境保護(hù)任務(wù)。修訂《海洋環(huán)境保護(hù)法》應(yīng)當(dāng)對(duì)防治海岸平直化做出規(guī)定。

第三，防治海岸侵蝕?！逗Ｑ蟓h(huán)境保護(hù)法》第二十七條出現(xiàn)了“海岸侵蝕”這一用語(yǔ)，但并未對(duì)如何防治海岸侵蝕創(chuàng)制行為規(guī)范。修改《海洋環(huán)境保護(hù)法》應(yīng)當(dāng)彌補(bǔ)這一不足。

2.4.1 《海洋環(huán)境保護(hù)法》與其他法律的關(guān)系

法律制定，包括法律修訂，不是簡(jiǎn)單地讓一部法律從無(wú)到有，或孤立地改變一部法律的結(jié)構(gòu)或條款內(nèi)容，它是一國(guó)法律體系內(nèi)的立法工程?！逗Ｑ蟓h(huán)境保護(hù)法》修訂是在我國(guó)法律體系內(nèi)的一項(xiàng)立法工程。如果說(shuō)“完善以憲法為核心的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系”[17]的要求主要強(qiáng)調(diào)憲法在法律體系中的核心地位，強(qiáng)調(diào)我國(guó)法律體系的社會(huì)主義品質(zhì)，因而《海洋環(huán)境保護(hù)法》的修訂必須尊重憲法的核心地位、貫徹社會(huì)主義原則[18]，那么，作為在我國(guó)法律體系內(nèi)的一項(xiàng)立法工程的《海洋環(huán)境保護(hù)法》修訂，還需要處理好《海洋環(huán)境保護(hù)法》與其他法律之間的關(guān)系。作為“綜合性”海洋環(huán)境保護(hù)法的《海洋環(huán)境保護(hù)法》，一方面負(fù)有維持海洋環(huán)境保護(hù)法體系內(nèi)部和諧的使命，另一方面也應(yīng)承擔(dān)實(shí)現(xiàn)海洋環(huán)境法體系與其他相關(guān)法律之間良性對(duì)接的任務(wù)。

2.4.2 《海洋環(huán)境保護(hù)法》與其他涉海法律的關(guān)系

在我國(guó)，被籠統(tǒng)地稱作海洋法律的法律[19]，除了《海洋環(huán)境保護(hù)法》之外，還有《領(lǐng)海及毗鄰區(qū)法》《專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》《海上交通安全法》《海域使用管理法》《海島保護(hù)法》《漁業(yè)法》等。這些法律可以分為兩類：一類是與海洋環(huán)境保護(hù)無(wú)關(guān)的海洋法律，包括《領(lǐng)海及毗鄰區(qū)法》《專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》等；另一類是與海洋環(huán)境保護(hù)有關(guān)的法律，包括《海上交通安全法》《海域使用管理法》《海島保護(hù)法》《漁業(yè)法》等?！逗Ｑ蟓h(huán)境保護(hù)法》的修訂不需要考慮該法同第一類法律之間的關(guān)系。它們之間的關(guān)系只需要按新法優(yōu)于舊法、上位法優(yōu)于下位法的一般原則來(lái)處理即可。但是，按照“綜合性”海洋環(huán)境保護(hù)法的定位，《海洋環(huán)境保護(hù)法》的修訂需要就該法與第二類“海洋法律”的關(guān)系做出規(guī)定。

《海洋環(huán)境保護(hù)法》和其他海洋法律中涉及海洋環(huán)境保護(hù)的規(guī)定共同構(gòu)成海洋環(huán)境保護(hù)法律體系。為了實(shí)現(xiàn)這個(gè)體系的內(nèi)部和諧，須要賦予《海洋環(huán)境保護(hù)法》在海洋環(huán)境保護(hù)法律體系中的核心地位，要求其他法律向《海洋環(huán)境保護(hù)法》看齊。為了解決這個(gè)問(wèn)題，我們建議在《海洋環(huán)境保護(hù)法》中設(shè)專門(mén)條款做如下規(guī)定：

本法是海洋環(huán)境保護(hù)專門(mén)法，其他法律對(duì)海洋環(huán)境保護(hù)的規(guī)定與本法不一致時(shí)，服從本法的規(guī)定。

2.4.3《海洋環(huán)境保護(hù)法》與其他海洋環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律法規(guī)的關(guān)系

按照“用最嚴(yán)格制度最嚴(yán)密法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境”[2]的要求，要實(shí)現(xiàn)對(duì)海洋環(huán)境的有效保護(hù)，《海洋環(huán)境保護(hù)法》修訂也需要處理好該法與其他海洋環(huán)境保護(hù)相關(guān)法的關(guān)系，以防止因不同法律之間出現(xiàn)沖突而對(duì)海洋環(huán)境保護(hù)帶來(lái)消極影響。這里所說(shuō)的“海洋環(huán)境保護(hù)相關(guān)法”是指適用空間范圍雖不在海洋空間里，但其實(shí)施卻可能對(duì)海洋環(huán)境造成某種影響的法律。比如，《水法》是關(guān)于“開(kāi)發(fā)、利用、節(jié)約、保護(hù)、管理水資源，防治水害”的法，而該法規(guī)定的水資源是陸地上的水資源，水害是與陸地上的水有關(guān)的災(zāi)害(19)《中華人民共和國(guó)水法》給“水資源”劃定的“地表水和地下水”(第二條)的界限說(shuō)明了這一點(diǎn)。。這部法律的適用空間范圍不涉及海洋。但是，這部法律的實(shí)施卻可能對(duì)海洋環(huán)境產(chǎn)生影響，因?yàn)檫@部法律所規(guī)范的人的行為以及相關(guān)行為的后果可能影響到海洋環(huán)境。比如，由《水法》規(guī)制的從河流取水的行為可能產(chǎn)生使河流不能正常向海洋輸送淡水的結(jié)果，而這一結(jié)果會(huì)給河口生態(tài)系統(tǒng)帶來(lái)不利影響，造成在河口環(huán)境中孵化、生長(zhǎng)的海洋可再生生物資源的再生能力下降。為了解決這一問(wèn)題，我們建議在修訂《海洋環(huán)境保護(hù)法》時(shí)做如下規(guī)定：對(duì)其實(shí)施可對(duì)海洋環(huán)境產(chǎn)生影響的法律的解釋不得違背本法的規(guī)定。