崔金星

(生態(tài)環(huán)境部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心，北京 100029)

海洋生態(tài)環(huán)境問題，表象在海上，根源在陸地。同樣，入海排污口監(jiān)管及其存在的問題，表象在排污口的設(shè)置與過程管理，根源在陸源污染源構(gòu)成及其入海通道的體系化管理與污染防治的制度化設(shè)計(jì)。本輪國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，將海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)劃轉(zhuǎn)生態(tài)環(huán)境部，實(shí)現(xiàn)了陸地、海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)的職責(zé)、機(jī)構(gòu)與職能的統(tǒng)一，為陸海統(tǒng)籌解決入海排污口監(jiān)管問題奠定了體制基礎(chǔ)，創(chuàng)造了可能。

入海排污口監(jiān)管，一直是《海洋環(huán)境保護(hù)法》制修訂中的重點(diǎn)關(guān)注的問題。入海排污口監(jiān)管存在的問題，既是全國(guó)人大檢查《海洋環(huán)境保護(hù)法》實(shí)施及執(zhí)法狀況的重點(diǎn)問題，也是沿海省區(qū)市圍繞打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)，著力解決突出、典型問題，破除體制障礙，實(shí)現(xiàn)機(jī)制優(yōu)化的重點(diǎn)領(lǐng)域(1)入海排污口一直是陸源污染防治的重點(diǎn)和核心。以2017年原國(guó)家海洋局開展的全國(guó)陸源入海污染源排查結(jié)果為例，全國(guó)共排查出9600個(gè)陸源入海污染源。其中涉及排污口監(jiān)管的占78%。在來源上包括了工業(yè)源、農(nóng)業(yè)源、市政排放口、排澇泄洪口等，涉及工業(yè)直排、污水海洋工程處置排放、養(yǎng)殖排放等領(lǐng)域。。入海排污口監(jiān)管，集中體現(xiàn)了海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)的短板和弱項(xiàng)，也暴露了海洋生態(tài)環(huán)境監(jiān)管跨部門、跨領(lǐng)域協(xié)作的窘迫和困境。這其中，既有陸源污染物排放監(jiān)管體制未理順的監(jiān)管漏洞和“空隙”，也有入海排污口監(jiān)管缺乏體系化設(shè)計(jì)、監(jiān)管手段未聚焦入海排污口“著力點(diǎn)”的“脫靶”和局限。如何在合理吸收我國(guó)入海排污口監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，檢視入海排污口監(jiān)管中存在的問題和薄弱環(huán)節(jié)，將陸海統(tǒng)籌的理念融入入海排污口的監(jiān)管流程和制度化建設(shè)過程中，實(shí)現(xiàn)入海排污口監(jiān)管機(jī)制的重構(gòu)與監(jiān)管制度的完善，是本輪《海洋環(huán)境保護(hù)法》修訂中的關(guān)鍵問題。

1 我國(guó)入海排污口監(jiān)管實(shí)踐發(fā)展與存在問題檢視

以2017年《海洋環(huán)境保護(hù)法》修訂取消入海排污口位置的行政審批為界，我國(guó)入海排污口監(jiān)管呈現(xiàn)“備案制度+禁限規(guī)定”的總體格局。在我國(guó)早期缺乏對(duì)陸源污染物精準(zhǔn)掌握和管理環(huán)節(jié)相互分割、各自為戰(zhàn)的條件下，備案制度的弊端是顯而易見的。一方面，備案制度是體現(xiàn)污染物源頭治理理念的產(chǎn)物，依賴于對(duì)污染來源和致污路徑的精準(zhǔn)解析；另一方面，備案制度作用環(huán)節(jié)的局限性決定了備案制需結(jié)合過程管控制度協(xié)同發(fā)力。在我國(guó)尚未實(shí)現(xiàn)固定污染源全鏈條監(jiān)管、全過程防控的背景下，備案制度孤軍奮戰(zhàn)、掛一漏萬的窘?jīng)r是必然的。

1.1 我國(guó)入海排污口監(jiān)管實(shí)踐發(fā)展

客觀上講，我國(guó)對(duì)入海排污口監(jiān)管的重要性認(rèn)識(shí)存在一個(gè)發(fā)展過程，制度建設(shè)起步較晚。以管理制度的規(guī)范化、體系化為標(biāo)準(zhǔn)，梳理黨的十八大以來入海排污口環(huán)境管理實(shí)踐，可知我國(guó)入海排污口監(jiān)管大致呈現(xiàn)兩個(gè)階段：初步規(guī)范化階段和精準(zhǔn)化管理階段。

1.1.1 初步規(guī)范化階段

以國(guó)務(wù)院2015年發(fā)布《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》(以下簡(jiǎn)稱“水十條”)及沿海各地實(shí)施入海排污口規(guī)范設(shè)置為標(biāo)志，沿海各地以“水十條”確立入海排污口清理排查和規(guī)范化管理為目標(biāo)，在以往的工作基礎(chǔ)上，加強(qiáng)對(duì)入海排污口的規(guī)范化管理。該階段工作的重點(diǎn)主要圍繞包括企業(yè)直排口、市政直排口、混合排污口等類型的入海排污口排查、清理、整治。規(guī)范化管理內(nèi)容包括：(1)在清理排查基礎(chǔ)上推進(jìn)入海排污口的檔案管理和清單化管理；(2)加強(qiáng)入海排污口溯源調(diào)查，推進(jìn)沿海城鎮(zhèn)污水處理廠達(dá)標(biāo)排放和管網(wǎng)建設(shè)，為進(jìn)一步規(guī)范化管理奠定基礎(chǔ)；(3)推進(jìn)入海排污口的監(jiān)測(cè)和信息公開工作。

1.1.2 精準(zhǔn)化管理階段

以生態(tài)環(huán)境部、國(guó)家發(fā)展改革委等部門2018年發(fā)布《渤海綜合治理攻堅(jiān)戰(zhàn)行動(dòng)計(jì)劃》及生態(tài)環(huán)境部2019年印發(fā)《渤海地區(qū)入海排污口排查整治專項(xiàng)行動(dòng)方案》為契機(jī)，環(huán)渤海三省一市圍繞入海排污口規(guī)范化管理的新形勢(shì)、新任務(wù)，在加強(qiáng)入海排污口排查、監(jiān)測(cè)、溯源、整治等方面開展了一系列精細(xì)化管理工作，并以此帶動(dòng)其他沿海省區(qū)市入海排污口監(jiān)管的精細(xì)化、制度化?？傮w上，沿海省區(qū)市以建立健全監(jiān)管體系為目標(biāo)，所開展的入海排污口精準(zhǔn)化監(jiān)管的主要內(nèi)容和舉措包括：(1)完善入海排污口名錄，建設(shè)統(tǒng)一的入海排污口信息管理系統(tǒng)，健全臺(tái)賬制度，實(shí)現(xiàn)所有入海排污口動(dòng)態(tài)化管理。(2)明確備案程序和要求，實(shí)現(xiàn)全過程規(guī)范化、精細(xì)化管理。(3)確立以海定陸、河海聯(lián)治的監(jiān)管思路，明確入海排污口監(jiān)管的排查、監(jiān)測(cè)、溯源、整治“四合一”工作體系要求。

在國(guó)家層面，入海排污口監(jiān)管的精準(zhǔn)化，標(biāo)志是監(jiān)管理念的確立、監(jiān)管思路的清晰化和監(jiān)管制度的確定化。依照生態(tài)環(huán)境部會(huì)同各部委制定的推進(jìn)方案，入海排污口排查與整治，既不是推倒重來，也不是另起爐灶，而是在原來工作基礎(chǔ)上的拓展和深化，完善陸海統(tǒng)籌環(huán)境管理機(jī)制。第一，在監(jiān)管理念上，確立陸海統(tǒng)籌的指導(dǎo)思想，將“海上污染、陸源防治”要求具體化，兼顧固定源和面源污染，溯源不留死角；第二，在監(jiān)管思路上，以規(guī)范化管理為目標(biāo)，以排查和摸清陸源污染物入海通道和污染源構(gòu)成為突破口，發(fā)現(xiàn)入海排污口管理的薄弱環(huán)節(jié)，倒推入海排污口的管理訴求和監(jiān)管需求；第三，在監(jiān)管制度化方面，一方面啟動(dòng)《入海排污口監(jiān)管管理辦法》制定，推進(jìn)監(jiān)管的規(guī)范化、法治化。另一方面加強(qiáng)入海排污口監(jiān)管流程的重構(gòu)與制度構(gòu)建，在原有備案制度基礎(chǔ)上，推進(jìn)排污口監(jiān)管與污染源監(jiān)管的協(xié)同管理，將國(guó)土空間規(guī)劃制度、環(huán)評(píng)制度、排污許可制度與污染物排放總量控制制度等要求融入和體現(xiàn)到入海排污口的監(jiān)管流程中。

1.2 沿海省區(qū)市入海排污口分類監(jiān)管實(shí)踐與經(jīng)驗(yàn)

1.2.1沿海省區(qū)市入海排污口的分類管理類型。沿海省區(qū)市在入海排污口污染防治過程中，對(duì)入海排污口的分類標(biāo)準(zhǔn)并不一致，大多根據(jù)各自的管理職責(zé)和監(jiān)測(cè)能力，實(shí)施分類監(jiān)管。在沿海省區(qū)市入海排污口監(jiān)管實(shí)踐中，涉及的排污口類型包括如下內(nèi)容：

(1)工業(yè)源入海排污口。依據(jù)不同的監(jiān)管主體和監(jiān)管流程，工業(yè)源入海排污口可分為企業(yè)直排、工業(yè)聚集區(qū)排放、依托入海排污口排放污染物的建設(shè)項(xiàng)目等三類。

(2)市政排放口。由于市政排放口匯集污水來源的不同，排污口形成的歷史淵源不同，管理部門和監(jiān)管手段差異較大。根據(jù)《第二次全國(guó)污染源普查市政入河(海)排污口普查與監(jiān)測(cè)技術(shù)規(guī)定》，市政入海排污口，指通過溝、渠、管道等設(shè)施向近岸海域等環(huán)境水體排放污水的排污口。依據(jù)各地實(shí)踐，范圍包括了城鎮(zhèn)污水管網(wǎng)排污口、市政生活污水處理廠排污口、雨污合流型排污口、泄洪口等類型。第一類是作為城鎮(zhèn)污水管網(wǎng)終端的市政排污口。此類市政入海排污口管理主體明確是住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門，職責(zé)明確，監(jiān)管較到位。第二類以廣東潮州為例，是沿海村鎮(zhèn)歷史形成的生活源排污口，以生活污水直排海為主。該類排污口隨著村鎮(zhèn)污水防治管網(wǎng)的普遍建設(shè)，數(shù)量在不斷減少，但仍會(huì)存在。該類排污口大多地處偏遠(yuǎn)，遠(yuǎn)離城市污水集中處置設(shè)施中心，以屬地管理為主，市政管理為輔，監(jiān)管較為薄弱。第三類多是企業(yè)與污水處理廠合用的入海排污口。以廣東東莞為例，工業(yè)污水處理后經(jīng)集中處置設(shè)施后排放的入海排污口。監(jiān)管主體為住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門。第四類是污水海洋處置工程排放口。 排污單位主要為單個(gè)企業(yè)污水海洋處置，或城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施運(yùn)營(yíng)單位，根據(jù)原環(huán)境保護(hù)總局《關(guān)于<污水海洋處置工程污染控制標(biāo)準(zhǔn)>適用范圍有關(guān)問題的復(fù)函》，污水海洋處置工程屬海岸工程，監(jiān)管主體為生態(tài)環(huán)境部門。

(3)排澇泄洪口。泄洪口傳統(tǒng)上是依托水利工程用于排澇泄洪的與海連通的通道。監(jiān)管主體為水利部門。但由于監(jiān)管不力，排澇泄洪口常被用于雨污混排，排澇泄洪口淪為非法設(shè)置排污口逃避監(jiān)管的通道。

(4)入海河流匯納排污口。入海河流并非入海排污口，但與入海排污口密切相關(guān)。一方面，此類入海河流大多指依托自然地貌形成的溝壑、渠、涵溝(明渠、涵溝類)，或者指平時(shí)為旱溝，雨季形成季節(jié)性徑流。因吸納企業(yè)排污口，按排污口管理。另一方面，入海河流往往納入沿岸入河排污口。根據(jù)《渤海綜合治理攻堅(jiān)戰(zhàn)行動(dòng)計(jì)劃》，入海排污口排查范圍包括了入海河流自入海河口上溯至最近一個(gè)臨海監(jiān)測(cè)斷面范圍內(nèi)的所有涉水排放口(包括河流兩岸各500米范圍)；對(duì)于未設(shè)置監(jiān)測(cè)斷面的入海河流，自入海河口上溯5公里范圍內(nèi)的所有涉水排放口(包括河流兩岸500米范圍)。

(5)養(yǎng)殖排污口。養(yǎng)殖排污口是監(jiān)管空白領(lǐng)域。在2017年的陸源入海污染源排查中，全國(guó)排查出2900個(gè)養(yǎng)殖排放口，生態(tài)環(huán)境部門和漁業(yè)部門均未能實(shí)施有效監(jiān)管，屬于監(jiān)管空白領(lǐng)域?；诠芾韺?shí)踐，企業(yè)直排海污染源監(jiān)管，監(jiān)管部門為漁業(yè)主管部門。

1.2.2 沿海省區(qū)市入海排污口分類監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)

(1)入海排污口監(jiān)管適當(dāng)兼顧入河排污口監(jiān)管。盡管二者主管部門分屬生態(tài)環(huán)境部門和水利部門，但在現(xiàn)有監(jiān)管模式下，二者監(jiān)管主體難以清晰區(qū)分，尤其在河海匯合區(qū)域。因?yàn)樵S多承擔(dān)排澇泄洪功能的河流(明渠、涵溝)同時(shí)也是許多企業(yè)排放污染物納入的地方，隨著河流泄洪排澇，污染物也流入海洋。

(2)入海排污口涵蓋入海河流河口區(qū)上溯一定范圍排污口。根據(jù)《渤海綜合治理攻堅(jiān)戰(zhàn)行動(dòng)計(jì)劃》，排查范圍包括了河口區(qū)上溯至第一個(gè)監(jiān)測(cè)斷面或上溯五千米范圍內(nèi)的所有排放口。

(3)入海排污口入海方式分為明渠、涵溝以及管線或放流器+擴(kuò)散器，分別對(duì)應(yīng)近岸排放和離岸排放。

(4)對(duì)于依托入海排污口排放污染物的建設(shè)項(xiàng)目，要求其在環(huán)評(píng)報(bào)告中，對(duì)所依托的入海排污口周邊海域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量狀況、主要環(huán)境影響及監(jiān)測(cè)計(jì)劃進(jìn)行評(píng)價(jià)并給出結(jié)論。

(5)建立入海河流的河海斷面責(zé)任交接制度，以此界定和厘清生態(tài)環(huán)境部門與水利部門、沿海地方人民政府入海排污口監(jiān)管與入海河流、入河排污口監(jiān)管的職責(zé)，并據(jù)此確定污染防治的主體責(zé)任。

(6)加強(qiáng)事中事后監(jiān)管的措施。以廣西壯族自治區(qū)的防城港市為例，具體措施包括：第一，加強(qiáng)入海排污口的監(jiān)測(cè)。第二，根據(jù)《水污染防治法》，落實(shí)排污許可的“一企一證”，直排海企業(yè)和城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施運(yùn)營(yíng)單位，均需要取得排污許可證，達(dá)標(biāo)排放。第三，指導(dǎo)排污單位完善環(huán)境管理制度，按監(jiān)測(cè)規(guī)范自行監(jiān)測(cè)，并保存原始監(jiān)測(cè)記錄。

1.3 我國(guó)入海排污口備案制實(shí)施中存在的突出短板和薄弱環(huán)節(jié)

備案制的實(shí)施，本意是在降低排污口設(shè)置監(jiān)管強(qiáng)度的同時(shí)，尊重監(jiān)管對(duì)象污染防治的主體性，釋放監(jiān)管對(duì)象的主動(dòng)性和活力，逐步實(shí)現(xiàn)排污口污染防控主體責(zé)任由政府轉(zhuǎn)向設(shè)置單位，并倒逼推動(dòng)排污口監(jiān)管的政府主導(dǎo)、市場(chǎng)主體、部門協(xié)同的監(jiān)管格局的形成。但在實(shí)踐中，受制于配套措施與技術(shù)規(guī)范的缺乏，備案制實(shí)施中存在突出短板和薄弱環(huán)節(jié)，集中在以下三個(gè)方面：

第一，缺乏對(duì)入海排污口概念和類型的準(zhǔn)確界定。對(duì)入海排污口的法律概念界定不清，導(dǎo)致實(shí)務(wù)和管理實(shí)踐中出現(xiàn)對(duì)入海排污口、人工排水設(shè)施、入海河流、入海水流等概念的混淆，對(duì)污染源的確定和監(jiān)管主體的準(zhǔn)確厘清造成一定的障礙，并極大制約了入海排污口監(jiān)管制度的制度化和體系化。

第二，當(dāng)前入海排污口監(jiān)管側(cè)重于工業(yè)直排海污染源，管理實(shí)踐中排查重點(diǎn)是非法和設(shè)置不合理入海排污口，疏漏了對(duì)其他人工排水設(shè)施或其他入海水流排海通道的清理和清單化管理，存在對(duì)其他人工排水設(shè)施排海的污染源監(jiān)管的疏漏。

第三，對(duì)直排海污染源主管部門與生態(tài)環(huán)境監(jiān)管部門協(xié)作關(guān)系不重視，缺乏必要的協(xié)作機(jī)制和協(xié)同監(jiān)管平臺(tái)，尤其海水養(yǎng)殖尾水排放、河海匯合區(qū)排放口監(jiān)管分工等，需要建立部門協(xié)作監(jiān)管機(jī)制。

上述問題的存在，一定程度上反映了入海排污口的管理類型和技術(shù)類型劃分不對(duì)應(yīng)，技術(shù)規(guī)范不能完全反映和體現(xiàn)管理需求，管理要求和技術(shù)規(guī)范游離于入海排污口法律界定、法律屬性和法律特征之外。

2 陸海統(tǒng)籌視域下我國(guó)入海排污口監(jiān)管中存在的突出問題

以陸海統(tǒng)籌監(jiān)管理念和河海兼顧、協(xié)同監(jiān)管的發(fā)展目標(biāo)，在梳理沿海省區(qū)市入海排污口排查整治行動(dòng)中的做法和經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，對(duì)監(jiān)管體制改革目標(biāo)下入海排污口監(jiān)管現(xiàn)狀及面臨的突出問題進(jìn)行梳理。

2.1 對(duì)入海排污口監(jiān)管缺乏頂層設(shè)計(jì)

第一，盡管現(xiàn)行《海洋環(huán)境保護(hù)法》第三十條規(guī)定有入海排污口設(shè)置內(nèi)容和要求，但僅限于入海排污口設(shè)置，在監(jiān)管鏈條上僅限于入海排污口監(jiān)管的前端準(zhǔn)入環(huán)節(jié)，缺乏事中事后監(jiān)管。尤其在我國(guó)傳統(tǒng) “重源頭審批、輕過程控制” 環(huán)境管理力量配置格局下，排污許可尚未實(shí)現(xiàn)全覆蓋情況下，入海排污口監(jiān)管的薄弱與短板狀況更為明顯。

第二，入海排污口設(shè)置監(jiān)管應(yīng)與建設(shè)項(xiàng)目或城鄉(xiāng)規(guī)劃環(huán)評(píng)協(xié)同發(fā)力?，F(xiàn)實(shí)情況是環(huán)評(píng)與入海排污口設(shè)置負(fù)責(zé)主體不同，環(huán)評(píng)對(duì)排污口設(shè)置沒有約束力。依托于入海排污口的建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)評(píng)要求，以及入海排污口設(shè)置對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生的影響，很容易被建設(shè)方以分別申請(qǐng)的方式規(guī)避。

2.2 對(duì)入海排污口類型劃分缺乏體系化考量

至今我國(guó)尚無入海排污口的法定、權(quán)威定義及分類標(biāo)準(zhǔn)。從當(dāng)前環(huán)境管理和制度發(fā)展實(shí)踐看，從污染來源方面，入海排污口至少涉及工業(yè)排放口、市政排放口、生活源排放口、污水海洋處置工程排放口、排澇泄洪口、入海河流等。其中工業(yè)源排放口又分企業(yè)直排、工業(yè)聚集區(qū)排放、依托入海排污口排放污染物的建設(shè)項(xiàng)目排放口等，生活源排放口又包括沿海村鎮(zhèn)生活排放口、歷史形成的生活污水入海排污口等。市政排污口又分城鎮(zhèn)污水管網(wǎng)排污口、市政生活污水處理廠排污口、雨污合流型排污口(有條件的地方要進(jìn)行雨污分流)、泄洪口等。從監(jiān)管主體角度看，涉及生態(tài)環(huán)境部門、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門、水利部門、城管部門、工信部門等。排污口類型不明，底數(shù)不清，直接導(dǎo)致監(jiān)管主體的模糊和監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的不一致，嚴(yán)重制約了監(jiān)管成效。尤其在河口區(qū)域監(jiān)管力量配置失衡，常常造成水利部門與住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門在海域或河口范圍界定上存在分歧，監(jiān)管職責(zé)不明，極易陷入無從監(jiān)管或疏于監(jiān)管的被動(dòng)局面。

對(duì)入海排污口類型多樣性、復(fù)雜性認(rèn)識(shí)不夠，對(duì)監(jiān)管特殊性考慮不足，對(duì)入海排污口與入河排污口、入海河流等界限不明，均制約了入海排污口監(jiān)管的有效性。

2.3 制度設(shè)計(jì)缺乏基于監(jiān)管需求的考量，可操作性不強(qiáng)

根據(jù)行政近便原則，監(jiān)管制度的設(shè)計(jì)應(yīng)盡可能接近監(jiān)管對(duì)象，盡可能考慮監(jiān)管主體的確定性、監(jiān)管職責(zé)的明晰化、監(jiān)管手段的合目的性。當(dāng)前制度設(shè)計(jì)中備案制度脫離于污染源上游環(huán)節(jié)的環(huán)評(píng)制度與排污許可等污染源防治的主體性制度。備案要求簡(jiǎn)化為禁限規(guī)定，海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)的要求無從體現(xiàn)，備案的制約性和可追溯性差，管理規(guī)定缺乏銜接，可操作性差，導(dǎo)致大量入海排污口脫離監(jiān)管。如在2018年海洋督察中，全國(guó)審批的入海排污口570余個(gè)，僅占入海排污口總數(shù)的8%[3]。江蘇省生態(tài)環(huán)境部門僅掌握25個(gè)監(jiān)管對(duì)象，而海洋督察在對(duì)轄區(qū)沿岸摸排中發(fā)現(xiàn)未監(jiān)管入海排污口達(dá)338個(gè)[4]。生態(tài)環(huán)境部2019年開展環(huán)渤海入海排污口排查，清理未掌握排污口1.9萬個(gè)，比之前掌握數(shù)據(jù)增加25倍[5]。海南省、上海市等多地上報(bào)的入海排污口數(shù)量與國(guó)家海洋督察中排查出的入海污染源數(shù)量存在較大差距。數(shù)據(jù)的懸殊清晰表明，入海排污口備案制度可操作性差，難以有效嵌入到污染源監(jiān)管流程中。

2.4 入海排污口生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)未能全覆蓋

入海排污口監(jiān)測(cè)是開展事中事后監(jiān)管的有效手段，現(xiàn)行《海洋環(huán)境保護(hù)法》僅規(guī)定依據(jù)全國(guó)海洋環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)的分工，分別負(fù)責(zé)對(duì)排污口的監(jiān)測(cè)。該監(jiān)測(cè)主要限于常規(guī)性監(jiān)測(cè)、環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)、生態(tài)質(zhì)量監(jiān)測(cè)，較少考慮執(zhí)法監(jiān)測(cè)、污染源主動(dòng)監(jiān)測(cè)、自行監(jiān)測(cè)等要求。為增強(qiáng)對(duì)污染源有效監(jiān)管，2006年以來開展的主要是對(duì)排污量大于100立方米的直排海污染源開展了定期監(jiān)測(cè)，但入海排污口臺(tái)賬尚未建立，入海排污口的事中事后監(jiān)視監(jiān)測(cè)尚未全面開展。

為落實(shí)“放管服”改革和生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，入海排污口管理主要依靠事中事后監(jiān)管，主要手段為日常性和監(jiān)督性監(jiān)測(cè)。為落實(shí)入海排污口的長(zhǎng)效監(jiān)管，迫切需要確立入海排污口分類分級(jí)監(jiān)測(cè)及管控制度，對(duì)各類入海排污口的責(zé)任主體、監(jiān)測(cè)要求予以詳細(xì)規(guī)定。

2.5 亟待按照生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化要求進(jìn)行機(jī)制重塑

生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化發(fā)展目標(biāo)的核心要求，是落實(shí)好監(jiān)管者、被監(jiān)管者和相關(guān)者各自的生態(tài)環(huán)境保護(hù)主體責(zé)任。對(duì)監(jiān)管主體來說，需要明確職責(zé)邊界，建立入海排污口監(jiān)管職責(zé)與權(quán)力清單，依單履職，盡職免責(zé)，擔(dān)負(fù)起海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)的監(jiān)管職責(zé)；對(duì)排污主體來說，備案顯然不能取代污染防治主體責(zé)任，排污單位依然要承擔(dān)依法申報(bào)、按證排污、自行監(jiān)測(cè)、達(dá)標(biāo)排放的主體責(zé)任，并遵循違規(guī)處罰、依單擔(dān)責(zé)的有效責(zé)任追究機(jī)制。

由于現(xiàn)行法律對(duì)入海排污口監(jiān)管的內(nèi)容還很單薄，現(xiàn)行政策規(guī)定也大多以應(yīng)急性、短期性措施，替代法定性、穩(wěn)定性法律制度，無法勝任污染防治與環(huán)境監(jiān)管職權(quán)職責(zé)法定、邊界清晰、責(zé)任追究與實(shí)現(xiàn)順暢的監(jiān)管目標(biāo)，因此亟待需要根據(jù)生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，改造和重構(gòu)入海排污口監(jiān)管體系。

3 陸海統(tǒng)籌視域下入海排污口監(jiān)管體制的重塑

入海排污口監(jiān)管作為海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制改革的關(guān)鍵領(lǐng)域，成為銜接海上污染與陸源防治、固定源源頭預(yù)防與過程監(jiān)管流程再造、部門主責(zé)與監(jiān)管職責(zé)，實(shí)現(xiàn)海洋生態(tài)環(huán)境監(jiān)管陸海統(tǒng)籌的重要舞臺(tái)，正處于體制重塑的前夜。這既需要我們洞察和掌握入海排污口監(jiān)管體制改革的政策背景和制度基礎(chǔ)，也需要明確入海排污口監(jiān)管制度構(gòu)建的目標(biāo)。

3.1 入海排污口監(jiān)管體制改革的政策背景和制度基礎(chǔ)

入海排污口監(jiān)管體制與制度，在《海洋環(huán)境保護(hù)法》規(guī)則結(jié)構(gòu)與陸源污染物排放監(jiān)管體系中，處于核心地位。一方面，入海排污口消納污染物種類，幾乎涵蓋了所有入海污染物來源的類型，包括了生活源、工業(yè)源、市政排污與岸灘污染物(如陸基漁業(yè)排放口)；另一方面，入海排污口監(jiān)管與市政排放監(jiān)管、匯入入海河流的入河排污口監(jiān)管、漁業(yè)養(yǎng)殖排放監(jiān)管、工業(yè)聚集區(qū)排放監(jiān)管等交叉重疊，部分領(lǐng)域還存在監(jiān)管盲區(qū)(河口與?？诮徊娴貛?。生態(tài)環(huán)境部門、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門、水利部門、工信部門等多部門監(jiān)管職責(zé)交叉，是《海洋環(huán)境保護(hù)法》修訂中至關(guān)重要、亟待解決的問題。

海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)轉(zhuǎn)入生態(tài)環(huán)境部門，是入海排污口監(jiān)管體制改革與機(jī)制完善的重要體制基礎(chǔ)，對(duì)入海排污口監(jiān)管體制與機(jī)制構(gòu)建，產(chǎn)生重大的影響。一方面，有可能改變以往入海排污口監(jiān)管的總體格局，推動(dòng)傳統(tǒng)的“備案制度+禁限規(guī)定”格局，向陸基污染源體系化監(jiān)管模式下的“類型化+精準(zhǔn)化”監(jiān)管格局轉(zhuǎn)變；另一方面，實(shí)現(xiàn)入海排污口監(jiān)管機(jī)制的重構(gòu)，變部門協(xié)作監(jiān)管下的多目標(biāo)協(xié)調(diào)，為統(tǒng)一監(jiān)管下的單一環(huán)境優(yōu)先目標(biāo)下的多部門協(xié)同。

陸地污染源體系化監(jiān)管模式是在當(dāng)前固定污染源監(jiān)管流程重構(gòu)基礎(chǔ)上，將環(huán)評(píng)制度、排污許可制度改革的成熟經(jīng)驗(yàn)和有效成分，引入到入海排污口監(jiān)管流程和體系中，從而改變現(xiàn)有入海排污口監(jiān)管的整體格局，實(shí)現(xiàn)入海排污口監(jiān)管體制的轉(zhuǎn)型與機(jī)制的優(yōu)化。

3.2 入海排污口監(jiān)管制度的構(gòu)建目標(biāo)

黨的十九大以來，重構(gòu)海洋生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制和環(huán)境治理體系現(xiàn)代化目標(biāo)下的機(jī)構(gòu)改革和生態(tài)環(huán)境監(jiān)管制度建設(shè)，給改變目前入海排污口監(jiān)管定位不準(zhǔn)、目標(biāo)不明和機(jī)制不暢的現(xiàn)狀提供了糾偏、重整的機(jī)會(huì)，給入海排污口監(jiān)管機(jī)制的優(yōu)化與監(jiān)管手段的完善、將污染源監(jiān)管流程重構(gòu)的理念融入創(chuàng)造了條件。

將污染源監(jiān)管流程重構(gòu)的理念融入、體現(xiàn)在入海排污口環(huán)境管理環(huán)節(jié)，結(jié)合目前我國(guó)入海排污口監(jiān)管實(shí)際情況，我國(guó)入海排污口監(jiān)管制度構(gòu)建的目標(biāo)包括以下三方面內(nèi)容：

第一，將陸海統(tǒng)籌監(jiān)管理念融入制度設(shè)計(jì)中，遵循以海定陸，點(diǎn)面結(jié)合，銜接入海排污口監(jiān)管與陸源污染源監(jiān)管，以及“海上污染，陸上防控”防治思路，打通陸上與海上監(jiān)管的鏈條與環(huán)節(jié)；

第二，貫徹分類監(jiān)管的思維，在入海排污口清查與溯源的基礎(chǔ)上，契合管理需求，科學(xué)分類，將入海排污口普查分類的成果體現(xiàn)和反映在排污口監(jiān)管的制度設(shè)計(jì)中。

第三，體現(xiàn)精細(xì)化管理的思維，順應(yīng)生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，以責(zé)任為紐帶，壓實(shí)、銜接排污主體、主管部門、監(jiān)管部門、社會(huì)公眾在入海排污口監(jiān)管者的責(zé)任與義務(wù)，在界定責(zé)任和義務(wù)邊界基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)入海排污口監(jiān)管全過程、全領(lǐng)域、全覆蓋。

具體到入海排污口監(jiān)管實(shí)踐，第一步，借鑒固定污染源監(jiān)管體系和流程中強(qiáng)化環(huán)評(píng)制度與排污許可制度銜接和加強(qiáng)事中事后監(jiān)管的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)入海排污口，按照近便原則，按規(guī)模大小和排放污染物性質(zhì)進(jìn)行分級(jí)，依據(jù)監(jiān)管主體進(jìn)行科學(xué)分類，實(shí)現(xiàn)入海排污口的類型化；第二步，加快排污許可制度完善和推行力度，實(shí)現(xiàn)排污許可對(duì)全部入海排污口污染源的全覆蓋，將項(xiàng)目環(huán)評(píng)與排污許可監(jiān)管環(huán)節(jié)銜接起來，將環(huán)評(píng)中的要求體現(xiàn)在排污許可證書中；第三步，在入海排污口科學(xué)分類的基礎(chǔ)上，按排放規(guī)模、污染物類型和監(jiān)管難易程度，分門別類推行入海排污口審批制、備案制、承諾制，實(shí)現(xiàn)入海排污口的精細(xì)化監(jiān)管。

4 陸海統(tǒng)籌視域下入海排污口監(jiān)管制度構(gòu)建與展望

陸海統(tǒng)籌視域下，入海排污口監(jiān)管需遵循類型化、制度化、程序化、便捷性原則，體現(xiàn)污染源與排污口協(xié)同治理、污染源監(jiān)管流程與排污口設(shè)置監(jiān)管協(xié)同的管理要求，將環(huán)評(píng)制度、排污許可制度以及海域總量控制制度、空間規(guī)劃制度的要求融入排污口監(jiān)管的制度設(shè)計(jì)中。

4.1 區(qū)分技術(shù)類型、管理類型，合理確立入海排污口管理類型

技術(shù)類型是依據(jù)技術(shù)規(guī)范確立的入海排污口類型；管理類型是管理實(shí)踐中納入環(huán)境管理范圍的類型。另一有關(guān)聯(lián)的概念是陸源監(jiān)管對(duì)象，指為有明確法律規(guī)范或規(guī)范性文件予以規(guī)范調(diào)整的入海排污通道。入海排污口類型的合理化和法定化，是監(jiān)管制度構(gòu)建的前提。當(dāng)前大量排污口脫離監(jiān)管的根源，重要因素之一是技術(shù)類型、管理類型和管理需求相互不照應(yīng)，監(jiān)管規(guī)范脫離管理類型，監(jiān)管制度脫離管理需求。隨著2017年和2018年開展的海洋督察及渤海地區(qū)入海排污口排查整治的推進(jìn)，我國(guó)入海排污口的技術(shù)類型和管理體系逐漸清晰，為科學(xué)劃分排污口類型奠定了基礎(chǔ)。從當(dāng)前發(fā)布的技術(shù)規(guī)范和規(guī)范性文件來看，我國(guó)入海排污口在陸源污染排放控制體系中排海渠道的關(guān)系如圖1所示(2)該關(guān)系圖依據(jù)2019年1月生態(tài)環(huán)境部等五部委發(fā)布《關(guān)于實(shí)施<渤海綜合治理攻堅(jiān)戰(zhàn)行動(dòng)計(jì)劃>有關(guān)事項(xiàng)的通知》中對(duì)入海水流、人工排水設(shè)施、入海排污口等概念的定義和沿海省區(qū)市入海排污口排查溯源的規(guī)定歸納而來。。

圖1 我國(guó)海洋陸源污染物排放控制體系與排海渠道關(guān)系圖

在我國(guó)海洋陸源污染物排放控制體系與排海渠道關(guān)系圖中，依技術(shù)規(guī)范，入海排污口屬于人工排水設(shè)施中排污口范疇，入海排污口技術(shù)類型包括了工業(yè)直排海、市政排放、生活源污水排放、農(nóng)業(yè)源污水排放等。在工業(yè)直排口中，又包括了工業(yè)企業(yè)直排口、城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施直排口、工業(yè)聚集區(qū)污水集中處理設(shè)施直排等類型。而管理類型包括范圍為企業(yè)直排口、市政直排口、混合直排口及其他。而依據(jù)2017年海洋督察和2018年開展的《渤海綜合治理攻堅(jiān)戰(zhàn)行動(dòng)計(jì)劃》，陸源監(jiān)管對(duì)象則還包括污水海洋處置工程排放口、排澇泄洪口、入海河流(大多指接入排污管道的溝渠)。它們與入海排污口管理類型存在交叉，但并不完全重疊。

4.2 以細(xì)分管理類型確定監(jiān)管需求

第一，需要明確入海排污口與入海河流的關(guān)系。入海排污口指接納污(廢)水并排入海洋的人工排水設(shè)施。入海河流，指在自然形成、與海洋相通的水道中連續(xù)或間歇性流淌的天然水流。由此，可以確定河海匯合區(qū)入海河流入海監(jiān)測(cè)斷面沿河流上溯區(qū)段排放口為入河排

污口，主管部門為水利部門，監(jiān)管需求是確立直接向河道排放污染物的排放口，并監(jiān)督其達(dá)標(biāo)排放。

第二，明確管理類型和陸源監(jiān)管對(duì)象的關(guān)系，以管理類型確定監(jiān)管需求。本質(zhì)上陸源監(jiān)管對(duì)象并不具有入海排污口監(jiān)管的法律意義，但卻極易造成與類似概念的混淆。管理類型是據(jù)以界定監(jiān)管需求的有法律價(jià)值的概念。

第三，按管理類型清理區(qū)分工業(yè)排放口、養(yǎng)殖排水口、生活污水處理設(shè)施排放口、排澇泄洪口等，建立入海排污口清單，明確監(jiān)管主體。按管理類型劃分主管部門，相關(guān)部門為生態(tài)環(huán)境部門、漁業(yè)部門(農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門)、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門、水利部門。

第四，根據(jù)排污口性質(zhì)、入海方式、排入污染物種類和數(shù)量，以及對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境影響程度等因素實(shí)行分類管理。

4.3 制定《入海排污口環(huán)境管理技術(shù)規(guī)范》

鑒于目前對(duì)入海排污口識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)的模糊和滿足監(jiān)管實(shí)際工作的需要，建議由生態(tài)環(huán)境部會(huì)同住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、水利部、工信部等有關(guān)部門以部(或多部委聯(lián)合)技術(shù)規(guī)范的方式，借鑒《第二次全國(guó)污染源普查制度》中有關(guān)入河(海)排污口普查技術(shù)規(guī)范要求，以及 《渤海綜合治理攻堅(jiān)戰(zhàn)行動(dòng)計(jì)劃》實(shí)施的分類管理經(jīng)驗(yàn)，制定《入海排污口環(huán)境管理技術(shù)規(guī)范》，對(duì)入海排污口在管理類型上予以規(guī)范，以供各類排污單位管理主體便捷判定自身職責(zé)界限，改變以往大量排污口脫離監(jiān)管的被動(dòng)局面。

4.4 將入海排污口設(shè)置與環(huán)評(píng)和排污許可制度相銜接

推動(dòng)將入海排污口設(shè)置與環(huán)評(píng)和排污許可制度相銜接是落實(shí)污染源全過程監(jiān)管理念的重要舉措，也是本輪生態(tài)環(huán)境部門污染源監(jiān)管思路的重大調(diào)整。一方面是對(duì)傳統(tǒng)預(yù)防為主原則實(shí)施以來的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)揚(yáng)棄；另一方面也是精準(zhǔn)治污、精細(xì)化監(jiān)管的理論概括。銜接的核心是建立以水質(zhì)目標(biāo)為導(dǎo)向，倒推入海排污口監(jiān)管體系的四步法：第一步，銜接環(huán)評(píng)與排污許可制度，將入海排污口與據(jù)以排放污染物的污染源協(xié)同監(jiān)管，并將根據(jù)環(huán)評(píng)要求規(guī)定的排污口設(shè)置要求，載明在排污許可證上；第二步，對(duì)入海排污口實(shí)施分類監(jiān)管，具體規(guī)定入海排污口管理類型標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)置的技術(shù)論證路線和要求；第三步，按是否排放含有特定污染物或?qū)Νh(huán)境的影響大小程度，對(duì)排污口設(shè)置分別實(shí)行備案制度、簡(jiǎn)化備案制度、告知備案制度。第四步，完善以監(jiān)測(cè)體系和海水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)體系為代表的配套監(jiān)管制度，確保全過程監(jiān)管落地生根。同時(shí)將特定區(qū)域不得新建排污口，作為入海排污口設(shè)置和分類監(jiān)管實(shí)施的禁限規(guī)定。

4.5 實(shí)現(xiàn)入海排污口監(jiān)測(cè)全覆蓋

入海排污口監(jiān)測(cè)是開展事中事后監(jiān)管的有效手段，當(dāng)前主要是對(duì)排污量大于100立方米的直排海污染源開展了定期監(jiān)測(cè)，但入海排污口臺(tái)賬尚未建立，入海排污口的事中事后監(jiān)視監(jiān)測(cè)尚未全面開展。

為落實(shí)“放管服”改革要求，入海排污口管理主要依靠事中事后監(jiān)管。主要手段為日常性和監(jiān)督性監(jiān)測(cè)。為落實(shí)入海排污口的長(zhǎng)效監(jiān)管，迫切需要確立入海排污口分類分級(jí)監(jiān)測(cè)及管控制度，對(duì)各類入海排污口的責(zé)任主體、監(jiān)測(cè)要求予以詳細(xì)規(guī)定。

4.6 將入海排污口監(jiān)管融入生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化要求的整體鏈條中

生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基本要求，是壓實(shí)和落實(shí)各有關(guān)部門、單位的主體責(zé)任。

第一，相關(guān)行政部門的監(jiān)管責(zé)任，結(jié)合入海排污口類型劃分，涉及的行政部門包括生態(tài)環(huán)境部門、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門、水利部門、漁業(yè)部門、工信部門等，當(dāng)前亟待落實(shí)的是住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門對(duì)市政排污口按市政排污管道接納污染物來源分類型監(jiān)管的責(zé)任、水利部門對(duì)入海河流納入排污口監(jiān)管及河海斷面水質(zhì)交割責(zé)任、漁業(yè)部門對(duì)養(yǎng)殖排污口日常管理責(zé)任、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)與工信部門對(duì)工業(yè)聚集區(qū)內(nèi)企業(yè)準(zhǔn)入及接入市政排污管道的監(jiān)管責(zé)任。黨的十八大以來生態(tài)環(huán)境保護(hù)的最顯著成效之一是以生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任清單破解不作為亂作為難題。根據(jù)《中央和國(guó)家機(jī)關(guān)有關(guān)部門生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任清單》，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門負(fù)有指導(dǎo)監(jiān)督城鎮(zhèn)生活污水收集處理職責(zé)。生活污水集中處理設(shè)施直排海和市政管網(wǎng)排海監(jiān)管，住建部門是第一責(zé)任主體；工業(yè)直排海領(lǐng)域，工信部門負(fù)有參與擬訂工業(yè)污染控制政策、嚴(yán)控高污染高耗能產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能職責(zé)，對(duì)工業(yè)聚集區(qū)工業(yè)企業(yè)入駐范圍和標(biāo)準(zhǔn)，負(fù)有協(xié)作和參與職責(zé)。

第二，排污企業(yè)的主體責(zé)任。排污企業(yè)負(fù)有嚴(yán)格按照入海排污口設(shè)置備案技術(shù)規(guī)范，選擇或自行編制技術(shù)論證報(bào)告，并對(duì)報(bào)告信息真實(shí)性負(fù)責(zé)；依法申請(qǐng)排污許可證，并按排污許可證載明要求，按證排污。

第三，公眾參與。修改相關(guān)法律規(guī)定，將備案通報(bào)改為公開，即明確“生態(tài)環(huán)境主管部門應(yīng)當(dāng)在完成備案后十五個(gè)工作日內(nèi)將入海排污口設(shè)置情況予以公開”的意見。通過公開，保障公眾的知情權(quán)和參與權(quán)。

第四，相關(guān)部門協(xié)作。鑒于當(dāng)前全國(guó)人大授權(quán)中國(guó)海警局行使海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法職責(zé)，應(yīng)建立包括信息通報(bào)、案件移交、協(xié)同執(zhí)法等機(jī)制在內(nèi)的生態(tài)環(huán)境部門對(duì)海警執(zhí)法的指導(dǎo)和協(xié)作機(jī)制，明確雙方在海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法職責(zé)分工。