褚宸舸 柯德鑫

近年來，我國校園欺凌和暴力事件頻發(fā)，引發(fā)黨和政府、社會各界廣泛關注。校園欺凌和暴力不但對當事學生及其家庭造成重大不良影響，而且干擾學校正常教學的開展。我國現(xiàn)有防治政策與法律對校園欺凌和暴力起到了一定程度的積極作用，但由于政策與法律本身的局限性與滯后性，又不可避免地存在不足，并導致校園欺凌和暴力的治理工作存在一些問題。為了滿足實踐需要，2019年11月和2020年6月，全國人大常委會法工委分別公布未成年人保護法修訂草案的征求意見稿和修訂草案的二次審議稿,2019年10月和2020年8月，全國人大常委會對預防未成年人犯罪法修訂草案進行了兩次審議，其中預防未成年人犯罪法修訂草案第二次審議稿明確將對存在不良行為較為嚴重的未成年人進行專門教育，強調把矯正和教育相結合。結合“兩法”修訂進程，本文擬從典型案例入手研究我國中小學校園欺凌和暴力防治的現(xiàn)狀，重點分析現(xiàn)有政策、法律及其存在的問題，進而針對校園欺凌和暴力治理提出相應建議。

一、從十個典型案例看校園欺凌和暴力防治的現(xiàn)狀

本文篩選2018年以來我國發(fā)生且已被媒體公開報道的相關案件進行研究，以反映當前中小學校園欺凌與暴力事件頻發(fā)的突出問題。

從表1可以得出，受害者男女生皆有，但多為女生，施暴者使用的主要手段為毆打，并且多數案件的施暴人數為3人以上的群體。施暴者的年齡大多都在14周歲左右，施暴地點多為宿舍、廁所和教室等校內及周邊場所。發(fā)生欺凌與暴力時，十起案例當中九起有旁觀者在場。

我們特別關注上述十個案例中事前、事中、事后的防治工作情況。

目前中小學校園欺凌和暴力的防治工作有以下問題：第一，學校事前缺乏預防校園欺凌與暴力的措施。上述十個案例中，只有兩個案例學校采取了預防措施。第二，對施暴者的懲罰過輕。在十起案例中，對施暴者采取口頭批評教育、責令道歉的有六起，這對某些主觀惡性大的學生根本不起作用。第三，因為處置不當而激化矛盾。例如，案例7系因學校老師和管理者對施暴學生不追究責任，放任欺凌行為的發(fā)生，導致受害者父親將年僅10歲的施暴學生刺死。案例9受害學生的父親因為學校處置不公而報告當地教育局，后來又以教育局未適當履職，構成行政不作為，向政府提起行政復議。

表1：中小學校園欺凌和暴力的典型案例

表2：中小學校園欺凌和暴力的防治工作情況

二、我國治理中小學校園欺凌和暴力的政策、制度及其問題

（一）我國中小學校園欺凌和暴力的治理政策

2016年4月，國務院教育督導委辦公室印發(fā)《關于開展校園欺凌專項治理的通知》（國家督辦函[2016]22號），首次在國家規(guī)范性文件層面正式提出“校園欺凌”這個概念。文件強調要按照學校自查、縣級普查、市級復查、省級抽查的程序，全面檢查和總結，形成報告，逐級上報。國務院教育督導委辦公室組織督查小組對各地治理情況進行實地督查。2016年11月，教育部等九部門聯(lián)合印發(fā)《關于防治中小學生欺凌和暴力的指導意見》（教基一[2016]6號），文件包括積極有效預防、依法依規(guī)處置、切實形成工作合力三部分。同月，國務院教育督導委辦公室印發(fā)《中小學（幼兒園）安全工作專項督導暫行辦法》，重點督查相關職能部門對校園欺凌和暴力行為等重點問題的預防與應對情況。2017年11月，教育部等十一部門印發(fā)《加強中小學生欺凌綜合治理方案》（教督[2017]10號）。方案定義了“中小學生欺凌”的概念，要求學校在實際工作中，要嚴格區(qū)分學生欺凌與打鬧嬉戲行為，必須積極實施預防學生欺凌的措施。2019年10月，國務院教育督導委辦公室印發(fā)《關于開展防治中小學生欺凌和暴力專項整治工作的通知》(國教督導函[2019]42號)，要求開展防治中小學生欺凌和暴力專項整治，教育行政部門會同綜治、公安等有關部門，加強對中小學校園欺凌和暴力事件特征和規(guī)律的研究和分析，早發(fā)現(xiàn)、早預防、早控制，加大對校園周邊重點區(qū)域、重要時段的排查力度。

（二）中小學校園欺凌和暴力治理政策存在的問題

一是預防環(huán)節(jié)薄弱。在管理層面，預防和治理學生欺凌與暴力工作的各項制度不夠健全，且落實不到位。政策文件中的預防處理措施有些只停留在文字層面。部分學校缺乏具體的防治協(xié)調機制。校園欺凌與暴力治理的人防、物防、技防措施和建設不到位。專項排查周期長，相關事件難以被及時查找或發(fā)現(xiàn)。在校園周邊街巷、陰暗角落存在監(jiān)控“死角”。發(fā)生欺凌暴力事件后缺少證據支持，難以追責。二是運動式治理。有些地區(qū)或學校在發(fā)生校園欺凌和暴力事件后，在短期內比較重視治理工作，一旦輿情過后，因為沒有良好的制度措施，沒有常態(tài)化的監(jiān)督機制，相關制度措施往往成為一紙空文。三是未形成防治合力。預防和治理校園欺凌和暴力事件，不能僅僅依靠學?；蛘吣骋徊块T，政府、社會、家庭各主體都至關重要，家長和社會的監(jiān)護、監(jiān)管職責沒有得到落實。

2.教育感化和懲戒措施之間不平衡

懲戒是治理校園欺凌和暴力的重要手段，如果只靠說服教育，那么平衡就會被打破，對被害人尤其是對同為未成年人的受害人來說，公平性難以體現(xiàn)。對施暴學生如何做到寬容而不縱容，還缺乏具體標準。校園欺凌和暴力雖然是青少年成長過程中出現(xiàn)的小概率事件，但教育感化對于一些頑劣學生缺乏效果。在處理校園欺凌和暴力事件時，對實施欺凌和暴力的學生做到懲戒但不放縱是一個度的把握問題，要以懲戒實現(xiàn)教育的目的。同時，要注重保護受害學生身心健康和安全。根據《預防未成年人犯罪法》規(guī)定，未成年人實施的不良行為可分為一般不良行為和嚴重不良行為。對嚴重不良行為矯治措施的強制力應當明顯大于對一般不良行為的處遇。具體而言，對一般不良行為未成年人重在口頭教育和管理；拒不改正或情節(jié)嚴重的,所在學?？梢暻闆r進行紀律處分，并輔以訓導、幫教等管教措施。對有嚴重不良行為依法不予處罰的未成年人,公安機關可以采取訓誡、責令賠禮道歉、賠償損失、責令具結悔過、責令接受心理輔導與矯治等教育矯治措施。對未成年人的犯罪行為，則由司法機關根據相應事實情節(jié)，依法處理。

三、治理校園欺凌和暴力的法律規(guī)范及其問題

（一）《刑法》《治安管理處罰法》對校園欺凌和暴力的治理

我國法制體系中與校園欺凌和暴力相關的法律規(guī)范主要體現(xiàn)在《刑法》與《治安管理處罰法》中。校園暴力犯罪案件涉及罪名集中于刑法分則第四章侵犯公民人身權利、民主權利罪和第五章侵犯財產罪中。如《刑法》中的故意殺人罪、故意傷害罪、過失致人重傷罪、過失致人死亡罪、故意毀壞財物罪等罪名。2018年9月5日，中國司法大數據研究院發(fā)布《校園暴力司法大數據專題報告》顯示，相關案件中涉及故意傷害罪的占比最高（57.5%），86.6%的校園暴力案件為無預謀的突發(fā)性沖突犯罪。涉及故意殺人罪的案件中有近七成（69.8%）為預謀犯罪。出現(xiàn)受害人死亡情況的占11.6%，受害人存在重傷、輕傷、輕微傷的合計占比88.7%。有55.12%的校園暴力案件是因為瑣事。①數據統(tǒng)計時間為2015年1月1日至2017年12月31日。報告以我國人民法院2015年2017年刑事一審審結案件的裁判文書為依據，數據來自人民法院大數據管理和服務平臺。參見最高人民法院：《校園暴力司法大數據專題報告發(fā)布》，http://www.360doc.com/content/19/0616/11/37679714_842762656.shtml，最后訪問時間2020年6月20日?！吨伟补芾硖幜P法》第十二條規(guī)定針對未成年人觸犯治安管理行為的處罰。其中，對情節(jié)較嚴重這一規(guī)范要件特別進行了細化規(guī)范并明確具體處罰尺度。較嚴重的情節(jié)主要包括結伙斗毆、追逐或攔截他人、強拿硬要或任意損毀、占用公私財物以及其他尋釁滋事行為。

針對校園欺凌和暴力，《刑法》與《治安管理處罰法》存在以下結構性問題：一是，要么過于嚴厲，要么過于寬緩，刑事犯罪和行政違法行為之間缺乏一個必要的緩沖或過渡。勞教制度廢止之前，我國尚有教養(yǎng)類制度可以作為從行政違法到犯罪的中間環(huán)節(jié)，但隨著勞教制度的廢止，行政責任和刑事責任之間缺乏一套過渡性的違法行為矯治制度。二是，除了《刑事訴訟法》《社區(qū)矯正法》等法律，刑事、行政的實體法大都沿用成年人的一般性規(guī)定，缺乏針對未成年人的特別規(guī)定。上述制度上的缺陷，很多需要在未成年人保護法、預防未成年人犯罪法修訂時進行必要的制度安排。

（二）《未成年人保護法》《預防未成年人犯罪法》修訂草案的應對

《未成年人保護法》和《預防未成年人犯罪法》在近期修訂過程中有針對性地對校園欺凌和暴力進行規(guī)范。未成年人保護法修訂草案第二次審議稿對“學生欺凌”這個概念進行了界定：“發(fā)生在學生之間,一方蓄意或者惡意通過肢體、語言及網絡等手段實施欺壓、侮辱，造成另一方人身傷害、財產損失或者精神損害的行為?！逼涞谌邨l規(guī)定：“學校應當建立學生欺凌防控工作制度,對教職員工、學生開展防治學生欺凌的教育和培訓。學校對學生欺凌行為應當立即制止,通知實施欺凌和被欺凌未成年學生的父母或者其他監(jiān)護人參與欺凌行為的認定和處理；對相關未成年學生及時給予心理輔導、教育和引導；對相關未成年學生的父母或者其他監(jiān)護人給予必要的家庭教育指導。對實施欺凌的未成年學生,學校應當根據欺凌行為的性質和程度,依法加強管教。對嚴重的欺凌行為,學校不得隱瞞，應當及時向公安機關和教育行政部門報告，并配合相關部門依法處理。”

能源消費結構不斷優(yōu)化，與2015年相比，2030年煤、油比重分別下降15.2%和5.6%，天然氣和非化石能源比重分別上升8.0%和12.8%[4-5]。

但是，未成年人保護法修訂草案關于“學生欺凌”的定義卻值得商榷。建議刪除“校園內外”“個體或群體”等贅語，刪掉“單次”，因為校園欺凌一般指多次重復性的行為?？蓪ⅰ熬駬p害”調整到“財產損失”之前，“精神損害”直接危害未成年人的心理健康，“財產損失”相對于“身體傷害”和“精神損害”而言，沒有直接危害到未成年人的身心健康。在學生欺凌定義中明確主觀上的惡意判斷，行為上增列肢體、語言、網絡等方式的具體判斷，在結果上明確造成欺凌學生身體傷害、精神損害、財產損失。

上述規(guī)定試圖明確學校在治理校園欺凌和暴力方面的六個主體責任：一是建章立制和對教職員工、學生開展防治學生欺凌的教育和培訓的責任。二是制止學生欺凌行為的權利和義務。三是通知義務。通知實施欺凌和被欺凌未成年學生的父母或者其他監(jiān)護人參與欺凌行為的認定和處理。四是心理輔導、教育和引導義務。學校對相關未成年學生及時給予心理輔導、教育和引導，對相關未成年學生的父母或者其他監(jiān)護人給予必要的家庭教育指導的義務。五是對實施欺凌的未成年學生依法加強管教的權利和義務。六是學校對嚴重欺凌行為的報告義務。學校要及時向教育行政部門和公安機關報告，并配合依法處理。七是確認一些單位和人員的強制報告義務。將負有強制報告義務的公職人員，精準到負有未成年人保護職責的國家機關及其工作人員，進一步對強制報告義務主體提高要求，在具體強制報告情形中增列“疑似受到侵害”情形，明確應當報告的部門包括公安、民政、教育等部門。

同時，預防未成年人犯罪法修訂草案（征求意見稿）有關“嚴重不良行為”的定義，并未列舉校園欺凌與暴力，但列舉出的“嚴重不良行為”的表現(xiàn)形式有結伙斗毆、追逐或攔截他人、強拿硬要或者任意損毀公私財物、辱罵、毆打或故意傷害他人身體等都是校園霸凌與暴力的表現(xiàn)之一。全國人大常委會審議中，也有委員建議，應將校園欺凌列入未成年人嚴重不良行為。通過網絡欺壓嚴重傷害其他未成年人，也應列為嚴重不良行為。

預防未成年人犯罪法修訂草案（征求意見稿）規(guī)定了將存在嚴重不良行為的未成年人送入專門學校接受矯治教育的條款。修訂草案二審稿在此基礎上進一步規(guī)定，未成年人的父母、其他監(jiān)護人、所在學校無力管教或者管教無效,在經過專門教育指導委員會評估后,可以決定將其送入專門學校接受專門教育。同時，二審稿中增列未成年人因未滿法定刑事責任年齡犯罪不予處罰的而又具有刑法規(guī)定行為的，經專門教育指導委員會評估，公安機關可以決定將其送入專門學校接受專門教育。同時規(guī)定有關專門學校如何設置分區(qū)、分班等專門場所，對存在法定所列情形的未成年人進行矯治教育管理，保障沒有完成義務教育的未成年人繼續(xù)能夠接受義務教育。

“專門學?！痹Q“工讀學校”，是法律規(guī)定針對我國未成年人設定的教育矯治有嚴重不良行為的特殊教育形式。此次預防未成年人犯罪法修訂草案雖然規(guī)定了專門學校有關條款，但如何解決招生對象過窄以及入校程序司法化等問題，已經受到高層的關注。2020年1月19日，最高人民檢察院張軍檢察長在全國檢察機關未成年人檢察工作會議上提到，要研究推動專門學校建設，檢察機關要以保護、教育、管束的辦案理念，助推進一步發(fā)揮專門學校獨特的教育矯治作用。對擬作不起訴、附條件不起訴和有嚴重不良行為的未成年人，檢察機關可以積極建議、及時協(xié)調學校、教育行政部門，將確有必要送往專門學校，去接受專門學校教育的，送往專門學校接受矯治。

四、進一步治理校園欺凌和暴力的建議

治理校園欺凌和暴力，應當統(tǒng)籌協(xié)調、綜合施策、形成合力，綜合運用法律、行政、道德等多種方式，發(fā)揮好政府、學校、社會、家庭、司法機關的作用。

（一）積極主動有效預防

1.通過立法完善權利、義務和責任

明確相關責任主體。未成年人保護法修訂草案規(guī)定強調政府在未成年人保護工作中的主體責任，要求各級政府應建立未成年人保護工作協(xié)調機制。政府在防治校園欺凌和暴力工作中也承擔主體責任。要注意避免出現(xiàn)部門間職責不明、互相推諉的情況。具體是哪個部門對校園欺凌與暴力事件負主體責任，建議立法中盡量不用“有關部門”之類的詞籠統(tǒng)概括，避免受害者被踢皮球求助無門。要妥善配置各主體的責任，明確學校、老師和學生、家長的各自責任。

2.將反校園欺凌與暴力納入學校教育、家庭教育和社會教育的內容

學校集中對學生開展以校園欺凌與暴力治理為主題的專題法治教育。學校加強對教職員工的培訓和師德師風教育。使教職工充分認識到校園欺凌與暴力行為的危害性，掌握校園欺凌事件預防和處理的相關政策、措施和方法等。政府、學校有效指導家庭教育。一些校園欺凌背后其實反映出家庭教育缺失。提倡家校合作，形成良好教育氛圍。學校通過家訪、家長會、定期訪談、發(fā)放家庭指導手冊或通過網絡社交平臺讓家長充分了解如何防治，并指導家長通過良好的行為模式為未成年人營造良好的家庭環(huán)境。通過社會教育，深化民眾對校園欺凌的了解，理性看待犯過錯誤的未成年人，形成對未成年人積極保護與幫助成長的良好氛圍。

（二）創(chuàng)建平安校園的各項制度和機制

1.形成治理中小學校園欺凌和暴力的長效機制

一是健全督導考核機制，嚴格責任追究。使得學校切實加強各項安全工作，確保學生安全，確保校園穩(wěn)定。二是建立專項報告和統(tǒng)計分析機制。教育行政部門、學校、共青團等對校園欺凌與暴力進行專項調查研究，撰寫研究報告，提供決策參考。三是建立治理轉介平臺。學校要根據危害性和情節(jié)采取不同的措施。對不良行為、輕微暴力行為、嚴重暴力行為進行區(qū)別處理。對情節(jié)惡劣、手段殘忍、后果嚴重的，必須堅決依法懲處。同時，學校要做好與政法機關的良性對接，履行教育管理主責，可以在校內設立求助電話簿和應急聯(lián)系人。四是完善專門學校管理體制和運行機制。建立健全專門學校開展教育矯治的一般處理程序，確保對“問題少年”實施專門教育的有效性、針對性。五是健全學校對校園欺凌與暴力事件的責任追究和處理制度。依規(guī)依法認定事故責任。必須明確監(jiān)護人職責。司法機關通過發(fā)布典型指導案例，發(fā)揮司法導向作用。積極利用調解、法律援助等方式，依法妥善處理相關事故，合理化解糾紛。

2.完善學校安全風險防治措施

一是構筑并完善學校安全教育管理辦法。不斷在日常教育活動中提高學生自我防護能力和反欺凌意識。將安全教育與法治教育融合起來，引導學生樹立規(guī)則意識、明確法律底線。二是探索建立學校安全區(qū)域制度。在校園周圍區(qū)域內偏僻巷道加強技術監(jiān)控設施，不留監(jiān)控盲區(qū)。排查和加強校園附近的路燈等基礎設施建設。三是完善警校合作機制。學校、教育部門、公安機關建立聯(lián)動機制，加強信息溝通、提高應急協(xié)同處置能力。學校保衛(wèi)部門與公安機關建立溝通協(xié)調機制，加強校園警務建設，定期開展校園防欺凌和暴力宣傳。在校園設立緊急報警裝置，與教育管理部門、公安機關的監(jiān)控或報警平臺做好銜接，實現(xiàn)信息互聯(lián)。

（三）加強監(jiān)督和落實環(huán)節(jié)

按照屬地管理、分級負責的原則進行綜合治理，落實具體方案。加強對重點學生的管理，對不良社會青年等人員進行全方位的教育、監(jiān)督和控制。①姚建龍主編：《校園暴力控制研究》，復旦大學出版社2010年版，第97頁。

1.政府抓好監(jiān)督與考核工作

教育行政機關作為責任主體，應當發(fā)揮監(jiān)督、指導作用，依法依規(guī)及時作為。把校園欺凌和暴力防治工作列為教育考核評價的重要內容，各地對重大的校園欺凌和暴力事件，要及時組織和派遣督導小組實地調查，并監(jiān)督相關事件依法公正處理，同時及時公布相關信息。不僅要對校園欺凌與暴力事故高發(fā)的學校和地區(qū)重點督查，要以分級警示、掛牌督辦等方式促其整改，還應當定期進行拉網式檢查和整治，把校園欺凌和暴力防治工作開展情況作為考核學校領導者以及依法治校工作的重要指標。

2.政法機關提供堅實司法保障

司法機關依法辦案，依法履行職責是校園欺凌和暴力治理的最后一道防線。應當堅持教育為主、懲罰為輔的原則。在具體的訴訟流程上要注意和普通刑事案件程序相區(qū)別，充分考慮未成年人的心理特點和認知能力。加強日常的法制宣傳教育，積極推進法制宣傳進校園，推廣校園法律咨詢室，建立校園安全風險評估機制。未來可以試點建立校園矛盾糾紛調解委員會及相應運行機制，由法律專業(yè)人士和心理咨詢師、教師等參與，依法展開尚不構成犯罪的校園欺凌和暴力事件的民事糾紛調處。