韓超

摘 要：綜合開(kāi)發(fā)是市域鐵路可持續(xù)發(fā)展的重要支撐、城市空間優(yōu)化拓展的重要驅(qū)動(dòng)、滿足旅客多元需求的基本保障。市域鐵路綜合開(kāi)發(fā)的實(shí)施路徑可大致分為前期分析、編制方案、實(shí)施方案3 個(gè)階段、11 個(gè)步驟。我國(guó)軌道交通投融資模式有多種方式，目前較適合市域鐵路綜合開(kāi)發(fā)的模式主要有 PPP、股權(quán)合作、協(xié)議合作等模式。

關(guān)鍵詞：市域鐵路;綜合開(kāi)發(fā);投融資;實(shí)施路徑

中圖分類(lèi)號(hào)：U239.5

目前，城市群已經(jīng)成為我國(guó)新型城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)，而都市圈是城市群內(nèi)部以超大、特大城市或輻射帶動(dòng)功能強(qiáng)的大城市為中心、以1 h通勤圈為基本范圍的城鎮(zhèn)化空間形態(tài)，都市圈內(nèi)中心城區(qū)與周邊地區(qū)的聯(lián)系越來(lái)越緊密，市域內(nèi)出行需求逐步增多，形成一定規(guī)模的市郊客流。

縱觀巴黎、東京、紐約、倫敦等國(guó)際大都市圈，都是通過(guò)大規(guī)模地建設(shè)市域鐵路加強(qiáng)中心城區(qū)與外圍城鎮(zhèn)之間聯(lián)系，較好地解決人們工作和生活交通需求[1-5]。為了解決我國(guó)市域鐵路發(fā)展滯后，有效供給能力不足的問(wèn)題，國(guó)家先后在《關(guān)于促進(jìn)市域（郊）鐵路發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》《關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見(jiàn)》等系列文件中指出，要加快市域（郊）鐵路建設(shè)，推動(dòng)干線鐵路、城際鐵路、市域（郊）鐵路、城市軌道交通“四網(wǎng)融合”。目前，北京、上海、廣州、成都、重慶等許多城市已經(jīng)將市域鐵路的規(guī)劃與建設(shè)提上日程，其他諸多大城市也對(duì)其頗為關(guān)注。

但是，由于現(xiàn)有市域鐵路基本實(shí)行公益性低價(jià)運(yùn)營(yíng)（如金山鐵路56 km，限價(jià)為10元）[6]，再加上其建設(shè)投資大、周期長(zhǎng)、不可預(yù)見(jiàn)因素多等問(wèn)題，嚴(yán)重制約了市域鐵路的可持續(xù)發(fā)展[7]?；诖?，筆者在分析市域鐵路內(nèi)涵及特征的基礎(chǔ)上，對(duì)市域鐵路綜合開(kāi)發(fā)路徑、模式進(jìn)行思考，以期為進(jìn)一步推動(dòng)市域鐵路建設(shè)和相關(guān)理論的完善提供借鑒。

1 市域鐵路的內(nèi)涵及特征

1.1 市域鐵路的內(nèi)涵

《關(guān)于促進(jìn)市域（郊）鐵路發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》指出，市域（郊）鐵路是城市中心城區(qū)聯(lián)接周邊城鎮(zhèn)組團(tuán)及其城鎮(zhèn)組團(tuán)之間的通勤化、快速度、大運(yùn)量的軌道交通系統(tǒng)，提供城市公共交通服務(wù)，是城市綜合交通體系的重要組成部分。市域鐵路是一種介于地鐵和城際之間的軌道交通方式，三者之間既有相似之處又具有各自的特征[8-9]（表1）。根據(jù)運(yùn)營(yíng)模式及制式不同，可將市域鐵路分為國(guó)鐵模式和城軌模式，國(guó)內(nèi)有些學(xué)者為了區(qū)分二者的不同，又將城軌模式的市域鐵路稱為市域快軌[10]。

1.2 市域鐵路基本特征

1.2.1 兼具集聚和疏散效果的外部效應(yīng)

市域鐵路主要串聯(lián)都市圈內(nèi)重要節(jié)點(diǎn)（5萬(wàn)人及以上的城鎮(zhèn)組團(tuán)和旅游景點(diǎn)），能夠有效加強(qiáng)中心城市與外圍城鎮(zhèn)之間的聯(lián)系。特別是站點(diǎn)區(qū)域會(huì)隨著客流量的集聚產(chǎn)生更為多元化的功能需求和業(yè)態(tài)需求，在“觸媒效應(yīng)”“馬太效應(yīng)”的驅(qū)使下會(huì)加速人口、產(chǎn)業(yè)和生產(chǎn)要素的集聚，進(jìn)而形成所在城鎮(zhèn)發(fā)展的重要片區(qū)。同時(shí)，市域鐵路的交通屬性要求其能夠快速疏散集聚的客流，各類(lèi)要素也會(huì)通過(guò)市域鐵路快速流入或流出。

1.2.2 以放射線為主體形態(tài)的線網(wǎng)結(jié)構(gòu)

市域鐵路的主要功能是滿足中心城區(qū)與外圍郊區(qū)、衛(wèi)星城、小城鎮(zhèn)、大型交通樞紐等之間的同城化通勤需求，因此，其線網(wǎng)一般以中心城區(qū)（內(nèi)部或邊緣）為核心，向外輻射至外圍區(qū)域。具體來(lái)講分為三類(lèi)（圖1），第一類(lèi)是市域鐵路在城市中心設(shè)終點(diǎn)站，向外圍區(qū)域輻射若干線網(wǎng);第二類(lèi)是市域鐵路在中心城區(qū)邊緣區(qū)域設(shè)換乘樞紐站，實(shí)現(xiàn)與城市軌道交通的換乘;第三類(lèi)是市域鐵路穿城而過(guò)，在城市內(nèi)部設(shè)置若干個(gè)站點(diǎn)。

1.2.3 以通勤客流為主的公交化運(yùn)營(yíng)模式

市域鐵路主要服務(wù)于以特大、大城市為中心的都市圈，客流量較大，且客流以通勤目的為主。為了適應(yīng)方向性、潮汐現(xiàn)象明顯的客流特征，市域鐵路運(yùn)營(yíng)必須將中心城區(qū)與外圍區(qū)域的通行時(shí)間控制在1 h之內(nèi)，這就要求市域鐵路必須為通勤客流提供速、便捷、舒適、準(zhǔn)時(shí)的高密度公交化服務(wù)。

2 市域鐵路綜合開(kāi)發(fā)的必要性

鐵路土地綜合開(kāi)發(fā)是指對(duì)與鐵路相關(guān)的土地進(jìn)行商業(yè)化開(kāi)發(fā)，涉及的土地主要包括既有站場(chǎng)和新建站場(chǎng)（均含站場(chǎng)周邊）用地兩大類(lèi)型[11-12]。隨著國(guó)家城鎮(zhèn)化建設(shè)和鐵路建設(shè)投融資改革的相關(guān)政策法規(guī)的出臺(tái)以及中國(guó)國(guó)鐵集團(tuán)的成立，已將“鐵路+物業(yè)”綜合開(kāi)發(fā)的模式納入國(guó)鐵集團(tuán)發(fā)展戰(zhàn)略[13]。綜合開(kāi)發(fā)是市域鐵路可持續(xù)發(fā)展的重要支撐、城市空間優(yōu)化拓展的重要驅(qū)動(dòng)、滿足旅客多元化需求的基本保障。

2.1 市域鐵路可持續(xù)建設(shè)的重要支撐

綜合開(kāi)發(fā)可將市域鐵路的外溢效應(yīng)回流至自身，拓寬投融資渠道，緩解運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼壓力，縮短客流培育期，是實(shí)現(xiàn)城市軌道交通建設(shè)與可持續(xù)發(fā)展的一種有效方式。

2.2 城市空間優(yōu)化拓展的重要驅(qū)動(dòng)

通過(guò)市域鐵路綜合開(kāi)發(fā)可以更好地促使沿線城鎮(zhèn)優(yōu)化功能分工和產(chǎn)業(yè)布局，協(xié)調(diào)處理好發(fā)展過(guò)程中的交通、產(chǎn)業(yè)、空間關(guān)系。同時(shí)，以公共交通為導(dǎo)向的城市發(fā)展（TOD）理念下的綜合開(kāi)發(fā)可以對(duì)站點(diǎn)進(jìn)行中高密度、混合化開(kāi)發(fā)，形成集約、高效的交通綜合體，有利于提高城市綜合承載能力，引導(dǎo)人口疏散布局，不斷優(yōu)化城市空間。

2.3 滿足旅客多元需求的基本保障

旅客對(duì)于市域鐵路的核心需求是實(shí)現(xiàn)都市圈內(nèi)中心城區(qū)與外圍城鎮(zhèn)的交通功能，但并不是唯一。綜合開(kāi)發(fā)應(yīng)滿足旅客通勤過(guò)程中衍生出的餐飲、住宿、換乘、休閑、娛樂(lè)、咨詢等多元化的需求，特別是隨著大城市職住分離問(wèn)題的日益凸顯，迫切需要通過(guò)對(duì)站點(diǎn)區(qū)域進(jìn)行綜合開(kāi)發(fā)，形成以市域交通為核心的交通便捷、環(huán)境優(yōu)美、服務(wù)多元、富有活力的城鎮(zhèn)集聚區(qū)。

3 市域鐵路綜合開(kāi)發(fā)的實(shí)施路徑

本文在分析國(guó)內(nèi)外案例、相關(guān)文獻(xiàn)資料的基礎(chǔ)上，結(jié)合工作實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，嘗試構(gòu)建新建市域鐵路綜合開(kāi)發(fā)的實(shí)施路徑，可分為前期分析、制定方案、方案實(shí)施3 個(gè)階段、11個(gè)具體步驟，見(jiàn)圖2。圖2中，PPP為公私合作;ABO為授權(quán)-建設(shè)-經(jīng)營(yíng);EPC + F為工程總承包+融資。

3.1 前期分析

3.1.1 基礎(chǔ)資料收集分析

主要對(duì)沿線土地資源、房地產(chǎn)資源、旅游資源、物流資源、產(chǎn)業(yè)資源以及站內(nèi)可開(kāi)發(fā)資源進(jìn)行分析[14]。重點(diǎn)結(jié)合城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、土地產(chǎn)權(quán)、建設(shè)現(xiàn)狀等資料，將資料疊加分析，進(jìn)行全線潛力開(kāi)發(fā)用地初勘。

3.1.2 綜合選定線站方案

結(jié)合城鎮(zhèn)需求、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、綜合開(kāi)發(fā)等綜合選定線站。在保證技術(shù)條件前提下，可以向潛力開(kāi)發(fā)資源多的地區(qū)集中，進(jìn)行綜合選線。

3.1.3 案例與開(kāi)發(fā)模式分析

根據(jù)用地、客流量、開(kāi)發(fā)主體協(xié)商結(jié)果等因素，并借鑒國(guó)內(nèi)外成功案例，對(duì)目標(biāo)開(kāi)發(fā)區(qū)域的開(kāi)發(fā)模式進(jìn)行確定。綜合開(kāi)發(fā)模式可根據(jù)開(kāi)發(fā)區(qū)域的不同大致分為車(chē)站本體開(kāi)發(fā)模式、車(chē)站周邊開(kāi)發(fā)模式和車(chē)輛場(chǎng)段開(kāi)發(fā)模式等。

3.1.4 開(kāi)發(fā)用地性質(zhì)調(diào)整

結(jié)合站點(diǎn)周邊情況與未來(lái)開(kāi)發(fā)需求，對(duì)周邊道路交通規(guī)劃進(jìn)行適應(yīng)調(diào)整，對(duì)周邊開(kāi)發(fā)潛力用地進(jìn)行用地性質(zhì)及指標(biāo)調(diào)整（控規(guī)調(diào)整）。

3.2 編制方案

3.2.1 確定開(kāi)發(fā)用地方案

綜合全線各站點(diǎn)情況與里程數(shù)，確定各站點(diǎn)虧損額度，由建設(shè)運(yùn)營(yíng)虧損額度確定補(bǔ)虧目標(biāo)。開(kāi)發(fā)用地方案的確定是測(cè)算不同布局方式和開(kāi)發(fā)方式的組合情況下投資估算和財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)結(jié)果，最終經(jīng)過(guò)多方案比較，最終擇優(yōu)選擇，確定合適的綜合開(kāi)發(fā)用地方案。具體步驟見(jiàn)圖3。

3.2.2 擬定開(kāi)發(fā)空間方案

在開(kāi)發(fā)用地方案的基礎(chǔ)上，結(jié)合產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究、市場(chǎng)發(fā)展分析，確定全部開(kāi)發(fā)用地的開(kāi)發(fā)配比方案（一級(jí)開(kāi)發(fā)、二級(jí)開(kāi)發(fā)）。二級(jí)開(kāi)發(fā)地塊還要確定地塊開(kāi)發(fā)定位、業(yè)態(tài)、強(qiáng)度及規(guī)模，形成開(kāi)發(fā)空間方案。

3.2.3 確定開(kāi)發(fā)模式

首先按照既定開(kāi)發(fā)方案，進(jìn)行綜合開(kāi)發(fā)投資估算效益評(píng)價(jià)。其次在鐵路建設(shè)投資額基礎(chǔ)上，結(jié)合綜合開(kāi)發(fā)收益，分析投資缺額，確定投融資方案。通過(guò)一系列計(jì)算、驗(yàn)證、時(shí)序安排等，形成合理開(kāi)發(fā)模式。

3.2.4 寫(xiě)入法定規(guī)劃

將以上內(nèi)容編制為綜合開(kāi)發(fā)報(bào)告及一體化規(guī)劃報(bào)市決策層，根據(jù)核心內(nèi)容指導(dǎo)上位規(guī)劃修改，并將核心內(nèi)容納入國(guó)土空間規(guī)劃、控規(guī)圖則，以法定規(guī)劃形式保證實(shí)施。

3.3方案實(shí)施模式

方案實(shí)施過(guò)程涉及到開(kāi)發(fā)模式、投融資及管理運(yùn)營(yíng)等方面的內(nèi)容，是一個(gè)復(fù)雜而漫長(zhǎng)的過(guò)程。本文主要從投融資角度對(duì)方案實(shí)施模式進(jìn)行論述?；仡櫸覈?guó)鐵路建設(shè)投融資模式的演變，大致可分為3個(gè)階段。第一個(gè)階段是以政府投資為主，政府承擔(dān)建設(shè)資本金和還本付息全部責(zé)任，同時(shí)授權(quán)軌道公司從事核心站點(diǎn)及場(chǎng)段綜合開(kāi)發(fā)，提升軌道交通造血功能。第二個(gè)階段是以“建設(shè)—經(jīng)營(yíng)—轉(zhuǎn)讓?zhuān)˙OT）”、“建設(shè)—移交（BT）”等方式進(jìn)行多元化投融資，資本金由政府投入，政府承擔(dān)建設(shè)資本金和還本付息部分責(zé)任。為降低政府出資壓力，積極探索“軌道+物業(yè)”發(fā)展模式[15]，緩解了政府出資壓力。目前軌道交通已進(jìn)入投融資模式3.0時(shí)代，采用PPP、股權(quán)合作、協(xié)議合作等融資模式拓展融資渠道，引入社會(huì)資本。

3.3.1 PPP 模式

PPP模式即公私合作模式，該模式本質(zhì)上屬于特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目融資[16]，是政府與社會(huì)資本共同合作推動(dòng)項(xiàng)目建設(shè)，力求以最小的資源消耗換取最大化的公共產(chǎn)品服務(wù)。在整個(gè)過(guò)程中政府和企業(yè)本著“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”的原則，由企業(yè)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行建設(shè)、運(yùn)營(yíng)（協(xié)商時(shí)間內(nèi)），以達(dá)到預(yù)期的回報(bào)率。該模式的主要盈利方式包括項(xiàng)目開(kāi)發(fā)銷(xiāo)售收入、持有物業(yè)的租金、廣告、物業(yè)收入等，有利于使項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)最小化，降低項(xiàng)目的成本。但是，PPP模式的組織形式相對(duì)復(fù)雜，對(duì)項(xiàng)目的快速推動(dòng)有一定的制約。市域鐵路綜合開(kāi)發(fā)PPP模式見(jiàn)圖 4。

3.3.2 協(xié)議開(kāi)發(fā)模式

協(xié)議開(kāi)發(fā)模式是指市域鐵路建設(shè)主體通過(guò)招拍掛等方式獲取土地開(kāi)發(fā)權(quán)之后，招標(biāo)遴選出合作的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商，以協(xié)議合作的方式進(jìn)行房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)（圖5）。房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商在與軌道交通企業(yè)簽訂的合作協(xié)議規(guī)定范圍內(nèi)進(jìn)行開(kāi)發(fā)，根據(jù)簽訂的協(xié)議獲取報(bào)酬。該模式可以借助房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商的技術(shù)優(yōu)勢(shì)，快速推進(jìn)綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，且可以保證物業(yè)后期銷(xiāo)售、運(yùn)營(yíng)所產(chǎn)生的利潤(rùn)最大化地由建設(shè)主體支配。但是，由于土地權(quán)屬和物業(yè)權(quán)屬均屬于市域鐵路企業(yè)，后期物業(yè)運(yùn)營(yíng)需要由建設(shè)主體自己承擔(dān)或另外委托專(zhuān)業(yè)的物業(yè)公司。

3.3.3 股權(quán)合作型開(kāi)發(fā)模式

股權(quán)合作型開(kāi)發(fā)模式是指市域鐵路主體與房地產(chǎn)企業(yè)通過(guò)股權(quán)分配的方式形成合作關(guān)系。通過(guò)雙方共同運(yùn)營(yíng)專(zhuān)門(mén)的綜合開(kāi)發(fā)公司，實(shí)現(xiàn)收益（圖6）。

4 結(jié)語(yǔ)

市域鐵路建設(shè)問(wèn)題是當(dāng)前交通運(yùn)輸和城鄉(xiāng)建設(shè)領(lǐng)域的熱點(diǎn)之一。為了更好地實(shí)現(xiàn)市域鐵路可持續(xù)建設(shè)、城市空間優(yōu)化拓展、滿足旅客多元化服務(wù)需求，制定合理的綜合開(kāi)發(fā)方案顯得尤為重要。我們應(yīng)緊抓市域鐵路建設(shè)的浪潮，以合理化、操作性強(qiáng)的實(shí)施路徑和投融資模式推進(jìn)線網(wǎng)建設(shè)與綜合開(kāi)發(fā)一體化。

參考文獻(xiàn)

[1]李道勇，運(yùn)迎霞，任晶晶.多中心視角下大都市區(qū)軌道交通與新城的協(xié)調(diào)發(fā)展——巴黎相關(guān)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)與啟示[J].城市發(fā)展研究，2013，20（11）：81-86，106.

[2]吳唯佳，唐燕，向俊波，等.特大型城市發(fā)展和功能演進(jìn)規(guī)律研究——倫敦、東京、紐約的國(guó)際案例比較[J].上海城市規(guī)劃，2014（6）：25-36.

[3]李連成.補(bǔ)足都市圈交通短板 推進(jìn)市域（郊）鐵路有序發(fā)展[J].中國(guó)經(jīng)貿(mào)導(dǎo)刊，2017（22）：42-43.

[4]湯蓮花，徐行方.國(guó)外典型都市圈市域鐵路發(fā)展及啟示[J].中國(guó)鐵路，2018（9）：107-113.

[5]李星，譚月，向蕾，等.基于實(shí)證研究的市域鐵路發(fā)展思考——以成灌鐵路為例[J].城市交通，2020，18（1）：24-30.

[6]項(xiàng)寶余.上海金山市域（郊）鐵路的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理[J].中國(guó)鐵路，2017（9）：7-12.

[7]張小輝.邊緣化的市郊鐵路不再邊緣[J].江蘇城市規(guī)劃，2017（8）：46-47.

[8]劉小平.北京市郊鐵路建設(shè)優(yōu)化探討[J].鐵道經(jīng)濟(jì)研究，2014（2）：4-9.

[9]李連成.市域（郊）鐵路概念辨析及其定位[J].綜合運(yùn)輸，2020，42（5）：62-67.

[10] 梁青槐，柴樹(shù)山.市域快軌功能定位及規(guī)劃要點(diǎn)[J]. 都市快軌交通，2018，31（4）：1-5.

[11] 鄭明遠(yuǎn)，彭聲應(yīng)，劉丹.鐵路土地綜合開(kāi)發(fā)機(jī)制的框架設(shè)計(jì)及相關(guān)建議[J].綜合運(yùn)輸，2016，38（2）：29-34.

[12] 劉艷秀.“以地興路”，土地綜合開(kāi)發(fā)大有作為——遼寧省國(guó)土資源廳等7部門(mén)聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于支持鐵路建設(shè)實(shí)施土地綜合開(kāi)發(fā)的實(shí)施意見(jiàn)》[J].國(guó)土資源，2016（1）：34.

[13] 張世升.基于多層面的鐵路沿線綜合開(kāi)發(fā)研究[J].鐵道標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)，2014，58（9）：125-128，134.

[14]李強(qiáng).廣佛江珠城鐵站點(diǎn)區(qū)域綜合開(kāi)發(fā)資源分析及規(guī)劃建議[J].鐵道標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)，2020，64（9）：141-145，167.

[15] 劉立，李明陽(yáng)，張晴.城市發(fā)展與城市軌道交通投融資發(fā)展互動(dòng)研究[J].都市快軌交通，2018，31（2）：32-38，44.

[16] 朱虹宇.川南鐵路建設(shè)融資模式及配套政策研究[D]. 四川成都：西南交通大學(xué)，2015.

收稿日期 2020-08-17

責(zé)任編輯 冒一平