李舒暢 李菡瓔 武子豪 高洪

【摘要】采用文獻(xiàn)綜述法、綜合比較法，將近年來學(xué)者的觀點(diǎn)進(jìn)行梳理，探尋現(xiàn)有土地利用規(guī)劃編制存在的不足。結(jié)果表明，國內(nèi)眾多外學(xué)者針對村級土地利用規(guī)劃的含義和定位、編制內(nèi)容、方法和具體程序、存在的問題、思考與建議等進(jìn)行了多方面深入研究，并取得了豐富的成果，但其編制和具體落實(shí)過程尚未形成一套規(guī)范的體系。

【關(guān)鍵詞】土地利用規(guī)劃;村級;土地利用;綜述

【中圖分類號】F321.1

【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

隨著城市化的發(fā)展，人地矛盾越來越嚴(yán)重，進(jìn)一步完善土地利用規(guī)劃體系也成了大勢所趨。在開展村級土地利用規(guī)劃時(shí)要做到因地制宜，對村莊社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和自然人文資源情況進(jìn)行準(zhǔn)確地評價(jià)，合理配置土地資源，促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展。

我國現(xiàn)階段的土地利用規(guī)劃體系尚不完善，仍存在很多問題。尚沒有可以廣泛應(yīng)用各省市村莊的土地利用規(guī)劃編制體系;存在土地利用規(guī)劃體系不完善、農(nóng)業(yè)用地資源較少、土地規(guī)劃形式不合理、各相關(guān)部門之間工作不協(xié)調(diào)等問題。

在研讀已有的相關(guān)文獻(xiàn)資料之后，本文對現(xiàn)行的村級土地利用規(guī)劃編制進(jìn)行了深入的分析，結(jié)合我國土地利用制度和現(xiàn)狀分析得出存在的問題并提出合理的建議，為其進(jìn)一步發(fā)展探尋方向。

1 村級土地利用規(guī)劃的內(nèi)涵和定位

隨著城鎮(zhèn)化和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，我國現(xiàn)階段的土地利用規(guī)劃的體系仍然存在一些尚未解決的問題，在微觀規(guī)劃層面尚不完善成熟。由于村級土地利用規(guī)劃編制的研究起步比較晚，所以現(xiàn)在對村級土地利用規(guī)劃的內(nèi)涵還沒有一個(gè)統(tǒng)一的定義，相關(guān)理念也各不相同。

1.1 村級土地利用規(guī)劃的內(nèi)涵

村級土地利用規(guī)劃需要確定規(guī)劃村莊的各類用地位置分布、面積等，合理配置土地資源，確保永久基本農(nóng)田得到保護(hù)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)改善農(nóng)村條件，合理配置土地資源和提高村民的收入的最終目的。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下的“村級土地利用規(guī)劃編制”應(yīng)該包括從村莊人文條件、經(jīng)濟(jì)條件、自然資源、生態(tài)條件及立地條件出發(fā)，合理配置土地資源，嚴(yán)格保護(hù)耕地，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，建設(shè)新興美麗鄉(xiāng)村。開展村級土地利用規(guī)劃不能完全照搬城市規(guī)劃的經(jīng)驗(yàn)與模式，應(yīng)結(jié)合村莊具體情況充分挖掘與城市條件不同的農(nóng)村地區(qū)特有的景觀、居住環(huán)境、民俗、生活生產(chǎn)方式等特征。

筆者認(rèn)為村級土地利用規(guī)劃是在綜合考慮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和耕地、環(huán)境保護(hù)的基礎(chǔ)上，對村級土地進(jìn)行合理規(guī)劃利用與開發(fā)，從而促進(jìn)農(nóng)村土地節(jié)約集約利用和支持農(nóng)村生活生產(chǎn)整體發(fā)展。

1.2 村級土地利用規(guī)劃的定位

我國現(xiàn)階段的村級土地利用規(guī)劃編制的定位尚不明確。它是對中國現(xiàn)有土地利用規(guī)劃體系的深化和完善，是最基礎(chǔ)，最細(xì)化的規(guī)劃，并可在空間上加以布局。將村級土地利用規(guī)劃納入我國現(xiàn)行五級土地利用總體規(guī)劃體系中，是目前土地管理實(shí)際工作中的一個(gè)迫切需求。我國現(xiàn)尚未把廣大鄉(xiāng)村作為單獨(dú)的農(nóng)業(yè)發(fā)展用地，只是在原有的土地利用規(guī)劃當(dāng)中，對農(nóng)村與城市之間的工作量進(jìn)行差別區(qū)分。目前自然資源部要求各地開展村莊規(guī)劃，實(shí)際上已經(jīng)把農(nóng)村地區(qū)安置在國土空間規(guī)劃的框架下。

2 村級土地利用規(guī)劃編制的相關(guān)內(nèi)容

2.1 村級土地利用規(guī)劃編制方法

周珊、王麗等學(xué)者指出，村級規(guī)劃編制將鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略發(fā)展理念作為統(tǒng)領(lǐng)，采用大比例尺來編制規(guī)劃、精細(xì)化安排各類用地，土地資源綜合承載力分析引導(dǎo)布局優(yōu)化，村級土地利用規(guī)劃進(jìn)行“多規(guī)合一”，最后要使公眾深度融合參與。西南大學(xué)劉路路還強(qiáng)調(diào)，村莊規(guī)劃編制要充分結(jié)合當(dāng)前多規(guī)合一的規(guī)劃現(xiàn)狀，實(shí)現(xiàn)周珊等學(xué)者提到的村級層面的“多規(guī)合一”。推進(jìn)“土地利用規(guī)劃與村莊規(guī)劃一體化”。同時(shí)她還提出，要以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃為根據(jù)來編寫村級土地利用規(guī)劃。

2.2 村級土地利用規(guī)劃編制的程序

西南大學(xué)的劉秀華提出村級規(guī)劃主要有外業(yè)調(diào)查、初次規(guī)劃、村鎮(zhèn)干部集體討論、相關(guān)部門對初次規(guī)劃成果進(jìn)行核查論證并組織相關(guān)專家討論、建設(shè)常委會(huì)討論、專家最終評審與發(fā)布公告等數(shù)個(gè)階段。石一連在國外實(shí)習(xí)后介紹了塔桑尼亞卡桑嘎村村級農(nóng)用地規(guī)劃編制的步驟：一是條件分析;二是資料收集;三是影像解譯;四是制作土地利用圖表;五是確定農(nóng)用地規(guī)劃參數(shù)及評價(jià)指標(biāo);六是確定最佳規(guī)劃方案;七是制作農(nóng)用地規(guī)劃圖表;八是撰寫村級農(nóng)用地規(guī)劃報(bào)告。

由此總結(jié)出村級土地利用規(guī)劃編制的一般程序?yàn)橐韵挛鍌€(gè)步驟：

（1）外業(yè)調(diào)查，工作準(zhǔn)備，資料收集。

（2）初步規(guī)劃，現(xiàn)狀分析，得出草案。

（3）相關(guān)部門對初次規(guī)劃成果進(jìn)行核查論證，確定農(nóng)用地的規(guī)劃參數(shù)以及評價(jià)指標(biāo)等底層標(biāo)準(zhǔn)。

（4）專家討論，確定最佳規(guī)劃方案。

（5）完成村級規(guī)劃報(bào)告。

2.3 村級土地利用規(guī)劃編制的任務(wù)

綜合下來總結(jié)為以下4點(diǎn)：①保護(hù)耕地。實(shí)行永久基本農(nóng)田制度，保證耕地?cái)?shù)量不減少，質(zhì)量不降低。同時(shí)提高建設(shè)用地的利用率，落實(shí)增加掛鉤政策，充分利用好每一塊土地。②協(xié)調(diào)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)環(huán)境這三者的關(guān)系，力求農(nóng)村社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展，通過不斷提高村鎮(zhèn)居民的生產(chǎn)生活水平，美化村莊生態(tài)環(huán)境，最終建成人與自然和諧相處的繁榮村莊。③保護(hù)村莊自然環(huán)境不被破壞，同時(shí)也要發(fā)揚(yáng)村落文化特色，將村城有機(jī)結(jié)合起來，減少城市化對農(nóng)村的嚴(yán)重影響。④建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)，兼具自然與人文景觀，采取有機(jī)更新的方式逐步修復(fù)、提升村落，以此體現(xiàn)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)價(jià)值。

因而，總的來說，農(nóng)村土地利用規(guī)劃的任務(wù)是：整合各個(gè)村莊獨(dú)特的條件，提高各類用地利用價(jià)值，完善現(xiàn)有土地利用規(guī)劃體系;重點(diǎn)是合理確定耕地、建設(shè)用地等用地的數(shù)量和布局，實(shí)現(xiàn)村域土地利用的指導(dǎo)和控制;美化鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境，提升鄉(xiāng)村生產(chǎn)能力，將人文與自然有機(jī)融合，推動(dòng)土地資源集約節(jié)約利用。

2.4 村級土地利用規(guī)劃編制的內(nèi)容

在鄭財(cái)貴等人的研究中，首先是分析土地利用現(xiàn)狀，在對規(guī)劃區(qū)土地的歷史、現(xiàn)狀和未來發(fā)展趨勢進(jìn)行細(xì)致的考察之后，明確現(xiàn)階段存在的問題，確定進(jìn)一步土地規(guī)劃目標(biāo)，解決已知問題，防范潛在風(fēng)險(xiǎn)，對規(guī)劃區(qū)域內(nèi)土地利用的結(jié)構(gòu)和布局進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整，從而制定土地整理、復(fù)墾和開發(fā)的詳細(xì)方案，提出具體的實(shí)施方針和工作流程。邵鈳鈞等人則注重村莊的整體生活生態(tài)環(huán)境的繼承和發(fā)放，不僅對整體空間形態(tài)及空間序列進(jìn)行了設(shè)計(jì)，同時(shí)根據(jù)村莊的現(xiàn)狀和長期以來形成的建筑風(fēng)格，對村莊建筑風(fēng)貌進(jìn)行了再設(shè)計(jì)。

從整個(gè)過程中可以看出，我們需要考慮的主要有四點(diǎn)內(nèi)容：一是對地域資源開發(fā)和宏觀區(qū)域背景發(fā)展條件的研究，確定規(guī)劃區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展方向;二是研究第一產(chǎn)業(yè)、第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)以及各社會(huì)事業(yè)等專項(xiàng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)部門管理事項(xiàng)的未來發(fā)展和布局;三是明確地區(qū)各基礎(chǔ)體系的戰(zhàn)略布局和協(xié)調(diào)發(fā)展;四是進(jìn)行綜合平衡，提出具有大局觀和戰(zhàn)略性的規(guī)劃方案和實(shí)施建議。規(guī)劃應(yīng)該以村莊文化特色為導(dǎo)向，以質(zhì)量興農(nóng)、綠色興農(nóng)為目標(biāo)，以全要素的用途空間管制為手段，以適應(yīng)新的《土地管理法》的農(nóng)村土地制度改革和農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，推動(dòng)鄉(xiāng)村全面振興發(fā)展。規(guī)劃的核心內(nèi)容，應(yīng)包括總體布局、特色突出、空間管制和效益提升4個(gè)方面。圈定農(nóng)業(yè)空間，劃定永久基本農(nóng)田地塊邊界，由重點(diǎn)關(guān)注指標(biāo)數(shù)量轉(zhuǎn)為布局調(diào)整，綜合考慮耕地的質(zhì)量等級、空間連片、耕作半徑，以及開發(fā)整理潛力等因素，合理布置農(nóng)田水利、農(nóng)村道路等農(nóng)村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)集約化、規(guī)?；?jīng)營創(chuàng)造條件。

3 存在問題

3.1 缺乏前瞻性，不能發(fā)揮村莊優(yōu)勢

目前較多村莊規(guī)劃不能與本地產(chǎn)業(yè)發(fā)展、自然資源等完全融合，未能充分發(fā)揮村莊特色和優(yōu)勢。

3.2 重城鎮(zhèn)輕農(nóng)村，編制規(guī)劃缺乏相應(yīng)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)

規(guī)劃觀念至今還存在重城市輕農(nóng)村的現(xiàn)象，導(dǎo)致農(nóng)村規(guī)劃遠(yuǎn)不如城市規(guī)劃成熟，只是在近幾年才剛剛興起，缺乏經(jīng)驗(yàn)，缺少人才，目前尚無可作為參照的技術(shù)指標(biāo)規(guī)定，只能對照城市建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行生搬硬套，由此農(nóng)村規(guī)劃就算編制了也很難與村莊的實(shí)際情況匹配，不僅缺乏現(xiàn)實(shí)性，也會(huì)遭到人民群眾一定程度的抵觸。

3.3 實(shí)際實(shí)施過程中普遍存在任務(wù)化傾向

在很多地方，村莊規(guī)劃僅僅被當(dāng)成政府提升業(yè)績的工具。為了響應(yīng)國家“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略大喊口號，隆重開始，過程卻應(yīng)付了事。無法實(shí)現(xiàn)村級土地利用規(guī)劃真正的目的，也不能幫助村民真正富裕。

3.4 村莊規(guī)劃難落實(shí)

實(shí)際上專家組并未討論某些村莊的村莊規(guī)劃，這就使得村莊規(guī)劃拿不到科學(xué)性、全面性以及可實(shí)施性的理論支撐，這樣規(guī)劃就不能順利施行，成為一紙空談。

3.5 現(xiàn)行規(guī)劃比例尺小，難以指導(dǎo)村級規(guī)劃的具體實(shí)踐

目前鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級數(shù)據(jù)往往是現(xiàn)行村級規(guī)劃的基礎(chǔ)信息，但這些是無法滿足村級規(guī)劃數(shù)據(jù)要求的。同時(shí)村級規(guī)劃數(shù)據(jù)低精度且缺乏可用資料，結(jié)果設(shè)計(jì)內(nèi)容粗糙，使得可實(shí)施性大大降低，主要是因村級土地利用總體規(guī)劃怎么做在《村土地利用規(guī)劃編制技術(shù)導(dǎo)則》上未明確體現(xiàn)出來。

3.6 重縱向輕橫向，規(guī)劃間難接洽

層次性強(qiáng)，注重上對下的領(lǐng)導(dǎo)，具有鮮明的行政色彩是目前土地利用規(guī)劃的主要特點(diǎn)，這正是土地管理部門組織編制人員單位進(jìn)行單獨(dú)規(guī)劃編制引發(fā)的。反觀實(shí)際編制過程，管理分割有誤、內(nèi)容冗雜重復(fù)、耦合銜接各個(gè)規(guī)劃不到位等現(xiàn)象層出不窮，以至于無法科學(xué)地對土地資源進(jìn)行整合。這是土地管理部門和一些相關(guān)部門的規(guī)劃缺少銜接橫向整合、土地利用性質(zhì)不統(tǒng)一、規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)不一致等現(xiàn)象所導(dǎo)致的。

4 思考與建議

4.1 完善工作機(jī)制，與村民良性互動(dòng)

通過深度融合公眾參與，建立良好互動(dòng)，以達(dá)到提升規(guī)劃成果的可行性。不僅要加強(qiáng)政府對村莊規(guī)劃編制工作的領(lǐng)導(dǎo)，建立更加完善地村民代表參與機(jī)制，更要把村民積極邀請進(jìn)我們的規(guī)劃中來，使村莊規(guī)劃能夠更好地適應(yīng)群眾，增加可實(shí)施性。

4.2 以資源環(huán)境承載力評價(jià)為基礎(chǔ)，因地制宜，分類實(shí)施

土地資源開發(fā)利用的前提與基石是資源環(huán)境承載力評價(jià)，這就要求用資源環(huán)境承載力評價(jià)來圈定合理的開發(fā)利用水平，同時(shí)要分門別類地對各個(gè)區(qū)域的村莊進(jìn)行符合本地特色的改造，針對該地區(qū)的文化特色、政治經(jīng)濟(jì)及人文情懷等方面編制匠心獨(dú)具的村莊規(guī)劃，體現(xiàn)“千村千面”的景象。

4.3 建設(shè)完善全面的村莊管理信息數(shù)據(jù)庫，更新大比例尺規(guī)劃圖

借三調(diào)的契機(jī)，要全面更新大比例尺規(guī)劃圖，使村級規(guī)劃能夠在具體施行中更加準(zhǔn)確。同時(shí)完善村莊管理信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫，逐步解決村莊規(guī)劃基礎(chǔ)數(shù)據(jù)短缺等問題，需要加速補(bǔ)齊農(nóng)村人口與勞動(dòng)力數(shù)據(jù)、自然資源數(shù)據(jù)、土地資源管理數(shù)據(jù)以及車輛道路交通數(shù)據(jù)等各項(xiàng)信息數(shù)據(jù)。

4.4 建立規(guī)范的監(jiān)管體制

組成專項(xiàng)專辦的鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)監(jiān)督管理和相應(yīng)研究小組，并認(rèn)真負(fù)責(zé)村莊規(guī)劃的各項(xiàng)細(xì)則，同時(shí)還應(yīng)從政府層面明確要求，以此提高農(nóng)村規(guī)劃編制單位的總體資質(zhì)，即項(xiàng)目負(fù)責(zé)人規(guī)定需要一定的職位職稱，人員需要具備一定的專業(yè)知識水平和經(jīng)驗(yàn)。

4.5 推行“多規(guī)合一”，協(xié)調(diào)不同規(guī)劃類別以及不同規(guī)劃區(qū)域之間的配合

多規(guī)合一要求建立空間規(guī)劃體系、劃定城市開發(fā)邊界和生態(tài)紅線。在開展村級土地利用規(guī)劃時(shí)要形成一套技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、協(xié)調(diào)“多規(guī)”矛盾，形成一張藍(lán)圖，注重生態(tài)文明的保護(hù)與發(fā)展，同時(shí)建立信息共享平臺(tái)，完善全國規(guī)劃數(shù)據(jù)庫。

5 總結(jié)

微觀層面是村級土地利用規(guī)劃需要進(jìn)一步精雕細(xì)琢，為了使土地利用規(guī)劃具象化，這就要求在完善上級規(guī)劃的同時(shí)，打破僵局，為固化呆板的規(guī)劃建設(shè)注入新的活力。這不僅需要因地制宜，統(tǒng)籌布局，自成特色，還要發(fā)揮村民的主動(dòng)參與性、積極性，共同規(guī)劃村莊未來。

所以要以三調(diào)為契機(jī)，將農(nóng)村土地利用類型地圖比例尺進(jìn)一步縮小，能夠真正地做到精細(xì)化、具體化，能夠?qū)⒁?guī)劃更好地應(yīng)用到實(shí)踐中去，并且完善農(nóng)村土地信息數(shù)據(jù)庫，為產(chǎn)業(yè)分析和分類規(guī)劃提供更詳實(shí)的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。我們更要進(jìn)一步利用法律保障農(nóng)村土地規(guī)劃的地位，協(xié)調(diào)統(tǒng)一各規(guī)劃的內(nèi)容。

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[作者簡介]李舒暢（1999-），女，山東濱州人，在讀本科生。