宗心曉

摘要：通過對(duì)浙江省合資鐵路當(dāng)前改革與發(fā)展中存在問題進(jìn)行梳理，分析問題產(chǎn)生的原因與影響，提出應(yīng)對(duì)解決措施與策略，探索地方控股合資鐵路可持續(xù)發(fā)展與高水平運(yùn)營(yíng)管理的有效途徑。

關(guān)鍵詞：合資鐵路;改革;可持續(xù)發(fā)展

為貫徹落實(shí)中央關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的精神，中國(guó)國(guó)家鐵路集團(tuán)公司（以下簡(jiǎn)稱國(guó)鐵集團(tuán)）近幾年推動(dòng)并實(shí)施了以“分類投資建設(shè)和分層管理”為指導(dǎo)思想的鐵路改革，其中有關(guān)合資鐵路改革的主要內(nèi)容是“干支線合資鐵路股權(quán)置換”和“省級(jí)區(qū)域合資鐵路公司重組整合”兩項(xiàng)。改革后，國(guó)鐵集團(tuán)定位干線路網(wǎng)鐵路投資與經(jīng)營(yíng)，地方政親，親，博府將承擔(dān)區(qū)域內(nèi)支線鐵路、城際鐵路的投資與經(jīng)營(yíng)主體責(zé)任，改革的實(shí)質(zhì)是鐵路事權(quán)責(zé)任中央與地方的再劃分。隨著改革的不斷推進(jìn)，國(guó)鐵集團(tuán)在地方鐵路建設(shè)中的投資迅速減少，地方投資建設(shè)的省方控股鐵路逐漸增多。如何正確認(rèn)識(shí)、積極應(yīng)對(duì)此次鐵路改革，如何確保地方控股鐵路可持續(xù)發(fā)展、更好地服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)將是今后一段時(shí)期地方必須面對(duì)與思考的問題。

1???? 合資鐵路改革相關(guān)背景

1.1? 合資鐵路發(fā)展進(jìn)入新階段

從全國(guó)合資鐵路發(fā)展情況來(lái)看，大致分為以下三個(gè)階段：第一階段，上世紀(jì)90年代以前，建設(shè)及經(jīng)營(yíng)鐵路的職能都由原鐵道部承擔(dān)，地方政府不需承擔(dān)建設(shè)及經(jīng)營(yíng)鐵路的責(zé)任。第二階段，上世紀(jì)90年代至2012年，原鐵道部與省市共同合資建設(shè)的鐵路開始涌現(xiàn)，地方政府承擔(dān)鐵路建設(shè)的一部分資金，主要負(fù)責(zé)征地拆遷，大多以小股東形式參股合資鐵路公司，原鐵道部承擔(dān)主要建設(shè)資金，鐵路經(jīng)營(yíng)責(zé)任仍由原鐵道部承擔(dān)。第三階段，2013年原鐵道部撤銷、成立鐵路總公司后，鐵路總公司開始實(shí)行以“分類投資建設(shè)和分層管理”為指導(dǎo)思想的鐵路改革，定位全國(guó)鐵路干線、中西部地區(qū)鐵路建設(shè)及經(jīng)營(yíng)責(zé)任，逐步退出地方非干線鐵路投資與經(jīng)營(yíng)，地方非干線鐵路投資與經(jīng)營(yíng)責(zé)任逐步轉(zhuǎn)由地方政府承擔(dān)。

1.2? 鐵路改革相關(guān)政策先后出臺(tái)

根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于改革鐵路投融資體制加快推進(jìn)鐵路建設(shè)的意見》（國(guó)發(fā)〔2013〕33號(hào)），2013年，國(guó)務(wù)院就較早提出了鐵路“實(shí)行分類投資建設(shè)”意見。2015年，國(guó)家發(fā)改委在《關(guān)于進(jìn)一步鼓勵(lì)和擴(kuò)大社會(huì)資本投資建設(shè)鐵路的實(shí)施意見》（發(fā)改基礎(chǔ)〔2015〕1610號(hào)）再次明確：鼓勵(lì)社會(huì)資本投資建設(shè)和運(yùn)營(yíng)城際鐵路、市域（郊）鐵路、資源開發(fā)性鐵路以及支線鐵路。2016年，國(guó)務(wù)院公布《國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》（國(guó)發(fā)〔2016〕49號(hào)），推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)改革。2019年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《交通運(yùn)輸領(lǐng)域中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》（國(guó)辦發(fā)〔2019〕33號(hào)），進(jìn)一步細(xì)化了中央與地方事權(quán)責(zé)任劃分方案，明確提出“城際鐵路、市域（郊）鐵路、支線鐵路、鐵路專用線的建設(shè)、養(yǎng)護(hù)、管理、運(yùn)營(yíng)等具體執(zhí)行事項(xiàng)由地方實(shí)施或由地方委托中央企業(yè)實(shí)施”。以上政策文件的先后發(fā)布，推動(dòng)了全國(guó)合資鐵路逐步向“深水區(qū)”改革邁進(jìn)。

1.3? 各地合資鐵路改革逐步推進(jìn)

2014年，湖北省較早啟動(dòng)并完成了武廣客專、滬漢蓉鐵路與湖北省城際鐵路的路地股權(quán)置換工作。2018年，湖南省與國(guó)鐵集團(tuán)就武廣客專湖南段與湖南省長(zhǎng)株潭城際、懷邵衡鐵路股權(quán)置換、江西省與國(guó)鐵集團(tuán)就滬昆鐵路江西段與九景衢鐵路江西段的路地股權(quán)置、廣東省與國(guó)鐵集團(tuán)就武廣客專廣東段與廣東省珠三角城際鐵路的路地股權(quán)置換協(xié)商取得了一致意見。2018年底，江蘇省區(qū)域合資鐵路公司重組整合的改革基本完成。2019年，山東、安徽等省也先后啟動(dòng)了省域合資鐵路改革。當(dāng)前，全國(guó)合資鐵路的改革呈現(xiàn)范圍不斷擴(kuò)大、改革持續(xù)深入推進(jìn)的態(tài)勢(shì)。

浙江省合資鐵路改革始自2017年，主要是滬昆鐵路客專浙江段的地方股權(quán)與金麗溫、九景衢鐵路浙江段的國(guó)鐵集團(tuán)股權(quán)相互置換以及浙江省域內(nèi)地方控股合資鐵路公司重組整合的改革。2019年，國(guó)鐵集團(tuán)與浙江省共同確定了浙江省合資改革方案并推動(dòng)改革方案實(shí)施落實(shí)。

2???? 浙江省合資鐵路現(xiàn)狀調(diào)查

2.1? 合資鐵路體量大

截至2019年底，浙江省已建、在建鐵路省內(nèi)正線里程約3937公里，其中國(guó)鐵集團(tuán)全資控股鐵路約774公里，占比約20%，浙江省參股、控股或省方全資（含社會(huì)資本PPP模式投資）鐵路約3163公里，占比約80%。20世紀(jì)90年代以來(lái)，浙江省參股省內(nèi)絕大多數(shù)鐵路建設(shè)投資項(xiàng)目，十三五以來(lái)，省方控股或以全省社會(huì)資金PPP模式投資建設(shè)的鐵路項(xiàng)目迅速增多，國(guó)鐵集團(tuán)投資為主的鐵路項(xiàng)目大幅減少。

2.2? 高鐵客專合資鐵路經(jīng)營(yíng)大多盈利

浙江省地處全國(guó)東部沿海，是長(zhǎng)三角經(jīng)濟(jì)帶的重要組成，經(jīng)濟(jì)繁榮、人口稠密，區(qū)域客流相對(duì)較大，浙江省境內(nèi)滬昆高鐵浙江段、滬杭客專、寧杭客專、杭甬客專、甬臺(tái)溫高鐵、溫福鐵路浙江段等高鐵客專合資鐵路公司已普遍實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)盈利，經(jīng)營(yíng)形勢(shì)良好。

2.3? 普速支線合資鐵路經(jīng)營(yíng)普遍虧損

金溫貨線、蕭甬鐵路、九景衢鐵路浙江段是浙江省已運(yùn)營(yíng)的普速合資鐵路，金溫貨線受金麗溫高鐵開通影響，2016年以來(lái)經(jīng)營(yíng)大幅下滑，2019年出現(xiàn)運(yùn)營(yíng)開通以來(lái)第一年由盈轉(zhuǎn)虧。蕭甬鐵路是寧波港的鐵路疏運(yùn)通道，受杭甬客專開通影響，2014年以來(lái)，平均每年虧損約4.1億。九景衢鐵路2017年 12月建成，日均開行僅12對(duì)普速客車，開通兩年經(jīng)營(yíng)均虧損。

3???? 浙江省鐵路改革主要面對(duì)問題

3.1? 承擔(dān)更多合資鐵路經(jīng)營(yíng)責(zé)任

根據(jù)浙江省合資鐵路改革方案，改革后原先非地方控股、經(jīng)營(yíng)效益相對(duì)較差的支線合資鐵路改由地方控股，地方承擔(dān)了原先國(guó)鐵集團(tuán)控股合資鐵路公司的經(jīng)營(yíng)責(zé)任。同時(shí)，改革前經(jīng)營(yíng)效益相對(duì)較好、地方參股的干線合資鐵路公司改由路方全資控股，地方損失了干線合資鐵路的投資收益。改革后，地方承擔(dān)了合資鐵路更多的經(jīng)營(yíng)責(zé)任。

3.2? 可持續(xù)發(fā)展問題開始顯現(xiàn)

由于地方控股鐵路以支線普速鐵路為主，部分支線鐵路位于全省中西部，地區(qū)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，客流、貨流相對(duì)較小，以及鐵路項(xiàng)目建設(shè)自身具有投資大、回收周期長(zhǎng)、社會(huì)效益為主的特點(diǎn)，地方控股鐵路經(jīng)營(yíng)效益相對(duì)較差，存在可持續(xù)發(fā)展問題。

初步測(cè)算，2020年浙江省地方控股合資鐵路經(jīng)營(yíng)虧損約10億元。“十四五”期間，隨著金臺(tái)鐵路、金建鐵路、金甬鐵路、湖杭鐵路、衢麗鐵路等地方控股鐵路相繼建成，2025年起，預(yù)計(jì)全省地方控股鐵路平均每年虧損約50億元，且有進(jìn)一步擴(kuò)大趨勢(shì)。地方控股合資鐵路可持續(xù)發(fā)展問題逐步顯現(xiàn)。

3.3? 鐵路建設(shè)工作理念尚未轉(zhuǎn)變

地方鐵路建設(shè)工作傳統(tǒng)理念大多是：重建設(shè)、輕運(yùn)營(yíng)。地方政府在考慮鐵路項(xiàng)目時(shí)，為爭(zhēng)取項(xiàng)目早日開工，往往是多方爭(zhēng)取，全力以赴，項(xiàng)目建設(shè)前轟轟烈烈，項(xiàng)目建成后，經(jīng)營(yíng)主體責(zé)任由國(guó)鐵集團(tuán)承擔(dān)，地方對(duì)項(xiàng)目本身的經(jīng)濟(jì)性與可持續(xù)性關(guān)注較弱。隨著此次“分類投資建設(shè)與分層管理”為指導(dǎo)思想的鐵路改革不斷深入推進(jìn)，地方控股鐵路的建設(shè)及經(jīng)營(yíng)主體責(zé)任已由地方承但，原先鐵路建設(shè)工作傳統(tǒng)理念不適應(yīng)新形勢(shì)、新變化、新情況，急待調(diào)整轉(zhuǎn)變。

3.4? 高水平運(yùn)營(yíng)管理問題認(rèn)識(shí)不夠

目前地方控股合資鐵路絕大多數(shù)均采用委托國(guó)鐵集團(tuán)運(yùn)輸?shù)姆绞剑S著地方控股鐵路的規(guī)模與體量不斷增大，如何正確認(rèn)識(shí)地方控股鐵路委托國(guó)鐵集團(tuán)運(yùn)輸與地方自主運(yùn)輸?shù)年P(guān)系，將來(lái)地方控股鐵路經(jīng)營(yíng)以委托國(guó)鐵集團(tuán)運(yùn)輸為主、還是以地方自主運(yùn)輸為主，如何確保地方控股鐵路資產(chǎn)保值增值，如何實(shí)現(xiàn)地方控股鐵路的高水平經(jīng)營(yíng)管理，需要全面客觀、深入理性認(rèn)識(shí)。

4???? 浙江省合資鐵路改革應(yīng)對(duì)策略及思考

4.1? 正確認(rèn)識(shí)合資鐵路改革意義

此次合資鐵路改革對(duì)于防范國(guó)家金融領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)，解決國(guó)鐵集團(tuán)龐大的負(fù)債規(guī)模是有利的。改革將從深層次解決新建鐵路“誰(shuí)來(lái)建、由誰(shuí)養(yǎng)”的問題，改革將促使地方政府在考慮鐵路建設(shè)的同時(shí)，更加關(guān)注鐵路建設(shè)后鐵路經(jīng)營(yíng)可持續(xù)性問題。地方政府將承擔(dān)區(qū)域性非干線鐵路更多的經(jīng)營(yíng)事權(quán)。改革有利于國(guó)家鐵路建設(shè)整體工作更好地面向市場(chǎng)、融入市場(chǎng)，有利于發(fā)揮市場(chǎng)在鐵路運(yùn)輸資源配置中的決定作用。

4.2? 轉(zhuǎn)變鐵路建設(shè)工作理念

此次合資鐵路改革影響全省鐵路建設(shè)工作，對(duì)鐵路建設(shè)工作要有一個(gè)清晰的判斷。一是鐵路建設(shè)資金來(lái)源已悄然變化，地方鐵路建設(shè)資金已由國(guó)鐵集團(tuán)投資建設(shè)為主轉(zhuǎn)為以省市地方投資建設(shè)為主，如何將有限的省市地方鐵路建設(shè)資金投在發(fā)展最為迫切的鐵路建設(shè)項(xiàng)目將是今后鐵路建設(shè)工作需要面臨的重大選擇。二是省市政府鐵路建設(shè)債務(wù)規(guī)模將迅速擴(kuò)大，合理控制全省鐵路建設(shè)債務(wù)規(guī)模，有效管控鐵路建設(shè)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)緊迫而必要。三是鐵路建設(shè)工作需要市場(chǎng)的支撐，堅(jiān)持以市場(chǎng)為導(dǎo)向，進(jìn)一步疏理全省鐵路建設(shè)項(xiàng)目，尊重鐵路市場(chǎng)的客觀規(guī)律，科學(xué)研判全省鐵路建設(shè)時(shí)序，加快形成鐵路投資建設(shè)新理念，對(duì)預(yù)計(jì)經(jīng)營(yíng)長(zhǎng)期虧損、線網(wǎng)位置不突出、現(xiàn)有運(yùn)能富裕的鐵路建設(shè)項(xiàng)目緩上，或采取有效補(bǔ)虧措施后再上。

4.3? 解決地方控股鐵路可持續(xù)發(fā)展問題

可持續(xù)發(fā)展是此次合資鐵路改革的核心。解決好地方控股合資鐵路可持續(xù)發(fā)展問題，一是要正確認(rèn)識(shí)問題的由來(lái)。近些年，隨著地方以省為主的控股合資鐵路先后開建，這些鐵路大多屬支線鐵路，自身經(jīng)營(yíng)效益差，自然而然產(chǎn)生了可持續(xù)發(fā)展問題，關(guān)注可持續(xù)發(fā)展問題首先要回到規(guī)劃與建設(shè)的“牛鼻子”，從源頭控制上解決項(xiàng)目建成后的可持續(xù)發(fā)展問題。二是要分解地方控股鐵路省市兩級(jí)政府事權(quán)責(zé)任，在目前鐵路建設(shè)事權(quán)責(zé)任的基礎(chǔ)上，增加鐵路經(jīng)營(yíng)事權(quán)責(zé)任，做好省市兩級(jí)政府鐵路經(jīng)營(yíng)責(zé)任的劃分，深層次解決地方控股鐵路可持續(xù)發(fā)展問題。三是綜合施策，多措并舉解決好地方控股鐵路可持續(xù)發(fā)展問題。地方控股鐵路可持續(xù)發(fā)展問題不是簡(jiǎn)單的財(cái)政買單或政府托底，而是系統(tǒng)工程，須多角度、多層次發(fā)力，形成合力。地方政府可學(xué)習(xí)借鑒國(guó)鐵集團(tuán)近幾年的一系列改革辦法，以全省控股鐵路一盤棋的思路，加快鐵路建設(shè)土地綜合開發(fā)，實(shí)施省級(jí)優(yōu)質(zhì)合資鐵路資產(chǎn)化、證券化、股份化，實(shí)施省級(jí)合資鐵路混改等，地方控股鐵路可持續(xù)發(fā)展文章大有可為。

4.4? 逐步擴(kuò)大地方控股鐵路自主運(yùn)輸范圍

合資鐵路經(jīng)營(yíng)方式大致分自主運(yùn)輸與委托運(yùn)輸兩種模式，目前我國(guó)合資鐵路絕大多數(shù)采用委托國(guó)鐵集團(tuán)輸管理的模式。委托國(guó)鐵集團(tuán)運(yùn)輸具有安全首要責(zé)任由國(guó)鐵集團(tuán)受托鐵路局承擔(dān)、鐵路運(yùn)輸生產(chǎn)易于融入國(guó)鐵集團(tuán)路網(wǎng)資源、國(guó)鐵集團(tuán)鐵路局專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢(shì)便于發(fā)揮等諸多優(yōu)點(diǎn)，但同時(shí)也具有多項(xiàng)劣勢(shì)：一是委托運(yùn)輸不等同于委托經(jīng)營(yíng)，委托運(yùn)輸?shù)蔫F路局基本不承擔(dān)受托合資鐵路經(jīng)營(yíng)責(zé)任，僅負(fù)責(zé)受托合資鐵路公司的運(yùn)輸管理。二是合資鐵路公司經(jīng)營(yíng)優(yōu)勢(shì)普遍弱化，收入來(lái)源單一、資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)收益不高是合資鐵路委托國(guó)鐵集團(tuán)運(yùn)營(yíng)后普遍存在的問題。三是委托運(yùn)輸?shù)某杀举M(fèi)用不透明，委托運(yùn)輸費(fèi)用逐年遞增，委托后的合資鐵路公司大多以資產(chǎn)管理為主，無(wú)實(shí)質(zhì)性經(jīng)營(yíng)內(nèi)容。

為發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定作用，打破鐵路運(yùn)輸市場(chǎng)的高度壟斷，實(shí)現(xiàn)地方控股鐵路高水平運(yùn)營(yíng)管理，地方控股合資鐵路宜逐步實(shí)施積極的經(jīng)營(yíng)策略，對(duì)不具備自主運(yùn)輸能力、自主運(yùn)輸綜合成本較高的合資鐵路采用委托國(guó)鐵集團(tuán)運(yùn)輸方式;對(duì)具備自主運(yùn)輸能力，綜合運(yùn)營(yíng)成本更低、經(jīng)營(yíng)效益更好的合資鐵路采用自主運(yùn)輸方式，逐步培育地方控股鐵路可持續(xù)發(fā)展內(nèi)在強(qiáng)大動(dòng)能。

5結(jié)束語(yǔ)

此次合資鐵路“分類投資建設(shè)和分層管理”的改革對(duì)地方控股合資鐵路改革發(fā)展既是挑戰(zhàn)，更是機(jī)遇。正確認(rèn)識(shí)改革內(nèi)涵，找準(zhǔn)地方控股鐵路發(fā)展定位，抓住改革有利契機(jī)，謀劃好發(fā)展戰(zhàn)略，搶先布局下一階段地方控股鐵路發(fā)展藍(lán)圖，對(duì)于實(shí)現(xiàn)地方控股鐵路可持續(xù)發(fā)展、高水平運(yùn)營(yíng)、更好地服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)，意義都將十分重大。