何海榕

前 言

國(guó)家管轄范圍以外海域約占全球海洋面積的64%。(1)Jeff A. Ardron，“A systematic Approach towards the Identification and Protection of Vulnerable Marine Ecosystems”，Marine Policy，Vol.49，2014，pp.146-154.它是人類生存和可持續(xù)發(fā)展的重要區(qū)域(2)Olive，Heffernan，“How to save the high seas”，Nature，Vol.557，No.7704，2018，pp.154-156.，攸關(guān)各國(guó)的生存和發(fā)展空間，也是當(dāng)前國(guó)際社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)的戰(zhàn)略新疆域(3)新疆域是相對(duì)各國(guó)原來(lái)競(jìng)爭(zhēng)的領(lǐng)域而言，它不是指法律意義上新出現(xiàn)的區(qū)域，而是指國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)的新領(lǐng)域如外太空、公海和“區(qū)域”等。參見自然資源部海洋發(fā)展戰(zhàn)略研究所課題組：《中國(guó)海洋發(fā)展報(bào)告》(2019年)，北京：海洋出版社2019年版，第241頁(yè)。。但是，隨著現(xiàn)代工業(yè)和科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，人類活動(dòng)對(duì)國(guó)家管轄范圍以外海域的資源和環(huán)境也造成了巨大威脅。因此，國(guó)際社會(huì)高度關(guān)注國(guó)家管轄外海域資源利用與環(huán)境保護(hù)的問題。相關(guān)國(guó)際法規(guī)則和制度正在深度調(diào)整和制定的過(guò)程中。2004年聯(lián)合國(guó)大會(huì)第59/24號(hào)決議設(shè)立了非正式工作小組，專門討論國(guó)家管轄外海域生物多樣性養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用的問題。2018年關(guān)于《國(guó)家管轄范圍外海洋生物多樣性保護(hù)和可持續(xù)利用國(guó)際協(xié)定》的政府間談判已經(jīng)正式啟動(dòng)。其中劃區(qū)管理工具是討論的主要議題之一。

中國(guó)是“地理不利國(guó)”，也是“海洋利用大國(guó)”，還是“區(qū)域”申請(qǐng)勘探區(qū)塊最多的國(guó)家之一。國(guó)際管轄范圍以外海域?qū)χ袊?guó)具有重要的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和戰(zhàn)略意義。中國(guó)高度重視國(guó)家管轄范圍以外海域的相關(guān)規(guī)則的制定。而劃區(qū)管理工具攸關(guān)國(guó)家管轄外海域資源利用、保護(hù)及利益分配等核心問題。在相關(guān)國(guó)際立法正在深度推進(jìn)的背景下，研究國(guó)家管轄范圍以外海域劃區(qū)管理工具，有利于中國(guó)根據(jù)國(guó)情主動(dòng)參與相關(guān)實(shí)踐及國(guó)際法規(guī)則制定，有益于彰顯中國(guó)的話語(yǔ)權(quán)和影響力。

目前，適用于國(guó)家管轄范圍以外海域生物多樣性養(yǎng)護(hù)和管理的劃區(qū)管理工具主要有“特別敏感海域”“特別環(huán)境利益區(qū)”“脆弱的海洋生態(tài)系統(tǒng)”“海洋保護(hù)區(qū)”等。這些劃區(qū)管理工具的主體、客體、目標(biāo)、劃區(qū)標(biāo)準(zhǔn)、養(yǎng)護(hù)與管理措施等均不同。關(guān)于上述劃區(qū)管理工具，爭(zhēng)議最多的是其相互之間的關(guān)系問題，如何平衡保護(hù)和利用問題，由誰(shuí)申請(qǐng)、由誰(shuí)管理、由誰(shuí)監(jiān)督的問題。本文將從類型、劃區(qū)標(biāo)準(zhǔn)、管理機(jī)制這三方面對(duì)對(duì)現(xiàn)有的適用于國(guó)家管轄范圍以外海域的劃區(qū)管理工具進(jìn)行分析研究，嘗試回答上述問題，并從中得出一些規(guī)律性的認(rèn)識(shí)和啟示。

一、國(guó)家管轄范圍以外海域劃區(qū)管理工具的類型

國(guó)際社會(huì)對(duì)于“劃區(qū)管理工具”(area-based management tool，ABMT)的定義尚未達(dá)成共識(shí)。(4)如2016年國(guó)際自然聯(lián)盟將“劃區(qū)管理工具”定義為：“在特定的區(qū)域內(nèi)，為實(shí)現(xiàn)資源保護(hù)和可持續(xù)利用的目標(biāo)而管理人類活動(dòng)”；荷蘭學(xué)者莫勒納爾·埃里克賈普(Erik Jaap Molenaar)認(rèn)為劃區(qū)管理工具是為了一個(gè)或者多個(gè)目標(biāo)，對(duì)國(guó)家管轄范圍以外海域的一項(xiàng)或者多項(xiàng)人類活動(dòng)進(jìn)行更嚴(yán)格的管理，以提供比周圍區(qū)域更高的保護(hù)。Erik Jaap Molenaar，“The international legal framework relating to area-based measures for merchant shipping at the global level”，https：//uit.no/Content/400311/Molenaar%20Int%20Level%2014Leg%20Framework%20ABM%20Global%20 %2012%2009.pdf，visited on Jan. 17，2020；伊麗莎白·桑托(Elizabeth M. De Santo)認(rèn)為劃區(qū)管理工具是“為一個(gè)或其他多個(gè)目的，在一個(gè)封閉的空間領(lǐng)域?qū)臻g內(nèi)的人類活動(dòng)進(jìn)行更嚴(yán)格管理的手段”。See Elizabeth M. De Santo，Implementation Challenges of Area-based Management Tools (ABMTs) for Biodiversity Beyond National Jurisdiction (BBNJ)，Marine Policy，Vol. 97，2018，p. 34；國(guó)家管轄范圍以外海域生物多樣性保護(hù)和可持續(xù)利用政府間大會(huì)在“主席協(xié)助談判文件”中提出了兩種備選定義：第一，劃區(qū)管理工具適用于國(guó)家管轄范圍以外以實(shí)現(xiàn)特定的目標(biāo)；第二，劃區(qū)管理工具指一定的時(shí)空范圍內(nèi)，對(duì)一個(gè)或者多個(gè)部門的活動(dòng)進(jìn)行管理以達(dá)到特定的保護(hù)目的，并在該區(qū)域提供比周圍區(qū)域更高的保護(hù)。對(duì)于劃區(qū)管理工具的分類也持不同的觀點(diǎn)。有的學(xué)者根據(jù)主體將其分為區(qū)域海洋組織設(shè)立的公海保護(hù)區(qū)和國(guó)際組織制定的劃區(qū)管理工具。(5)邢望望：《劃區(qū)管理工具與公海保護(hù)區(qū)在國(guó)際法上的耦合關(guān)系》，《上海政法學(xué)院學(xué)報(bào)(法治論叢)》2019年第1期，第11頁(yè)。國(guó)際自然聯(lián)盟將國(guó)家管轄范圍以外海域劃區(qū)管理工具分為單一部門劃區(qū)管理工具和跨部門劃區(qū)管理工具。(6)International Union for Conservation of Nature (IUCN) “Measures such as Area-Based Management Tools，including Marine Protected Areas”，2016，https：//www.un.org/depts/los/biodiversity/prepcom_files/area_based_ management_tools.pdf，visited on 20 Mar. 2020.國(guó)際自然聯(lián)盟的這種劃分方法在國(guó)際社會(huì)獲得較為廣泛的認(rèn)可。因此，本文據(jù)此種劃分方式對(duì)現(xiàn)有的可適用于國(guó)家管轄范圍以外海域的劃區(qū)管理工具進(jìn)行探討。

(一)單一部門劃區(qū)管理工具

根據(jù)國(guó)際自然聯(lián)盟的定義，“單一部門劃區(qū)管理工具”是指主管國(guó)際組織為了實(shí)現(xiàn)一定生物多樣性目標(biāo)而針對(duì)特定海域內(nèi)的某類人類活動(dòng)進(jìn)行管理的方式。(7)同上。實(shí)踐中，適用于國(guó)家管轄范圍以外海域的單一部門劃區(qū)管理工具主要有：國(guó)際海事組織為了解決船舶污染問題而提出的“特別敏感海域”(particularly sensitive sea area)、國(guó)際海底管理局為了解決開發(fā)“區(qū)域”過(guò)程中可能造成的環(huán)境問題而提出的“特別環(huán)境利益區(qū)”(area of particular environmental interest)、聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織為了解決拖網(wǎng)捕撈造成的生態(tài)和環(huán)境問題而提出的“脆弱的海洋生態(tài)系統(tǒng)”(vulnerable marine ecosystem)。

上述劃區(qū)管理工具已有一些國(guó)際實(shí)踐。就特別敏感海域而言，截至2020年3月全球共有17片海域被確定為特別敏感海域。(8)“Particularly Sensitive Sea Areas”，http：//www.imo.org/en/OurWork/Environment/PSSAs/Pages/Default.aspx，visited on 20 Mar. 2020.申請(qǐng)?zhí)貏e敏感海域最為活躍的國(guó)家為歐美國(guó)家。這些海域主要密集分布在美洲海域、歐洲海域和澳洲海域。有的特別敏感海域是一國(guó)單獨(dú)申請(qǐng)。(9)例如，澳大利亞申請(qǐng)的大堡礁海域，古巴申請(qǐng)的撒巴那—卡瑪居埃群島海域，哥倫比亞申請(qǐng)的馬爾佩洛島海域，美國(guó)申請(qǐng)的佛羅里達(dá)島礁海域和夏威夷帕帕哈瑙莫夸基亞國(guó)家海洋遺跡，秘魯申請(qǐng)的帕拉卡斯國(guó)家保護(hù)區(qū)，西班牙申請(qǐng)的加那利群島海域，厄瓜多爾申請(qǐng)的加拉帕格斯群島海域，荷蘭申請(qǐng)的沙巴淺談海域。有的特別敏感海域是幾個(gè)國(guó)家聯(lián)合申請(qǐng)的。(10)如澳大利亞和巴布亞新幾內(nèi)亞共同申請(qǐng)的托雷斯海峽海域，荷蘭、丹麥、德國(guó)共同申請(qǐng)的瓦登海海域，比利時(shí)、法國(guó)、愛爾蘭、葡萄牙、西班牙和英國(guó)6國(guó)共同申請(qǐng)的西歐海域，丹麥、愛沙尼亞、芬蘭、德國(guó)、拉脫維亞、立陶宛、波蘭、瑞典8國(guó)聯(lián)合申請(qǐng)的波羅的海海域，法國(guó)和意大利申請(qǐng)的博尼法喬海峽海域，荷蘭申請(qǐng)的沙巴淺談海。有的國(guó)家則將遠(yuǎn)洋群島海域設(shè)置成特殊敏感海域。(11)例如，西班牙申請(qǐng)的加那利群島海域，美國(guó)申請(qǐng)的夏威夷帕帕哈瑙莫夸基亞國(guó)家海洋遺跡，荷蘭申請(qǐng)的沙巴淺談海域。有些海域在申請(qǐng)之前已經(jīng)采取了一些保護(hù)措施。(12)荷蘭、丹麥、德國(guó)共同申請(qǐng)的瓦登海海域，比利時(shí)、法國(guó)、愛爾蘭、葡萄牙、西班牙和英國(guó)6國(guó)共同申請(qǐng)的西歐海域，丹麥、愛沙尼亞、芬蘭、德國(guó)、拉脫維亞、立陶宛、波蘭、瑞典8國(guó)聯(lián)合申請(qǐng)的波羅的海海域。有的海域已經(jīng)建立保護(hù)區(qū)。(13)比如美國(guó)申請(qǐng)的夏威夷帕帕哈瑙莫夸基亞國(guó)家海洋遺跡，秘魯申請(qǐng)的帕拉卡斯國(guó)家保護(hù)區(qū)。但上述特別敏感海域主要位于國(guó)家管轄范圍以內(nèi)的海域。事實(shí)上，國(guó)際海事組織制定的相關(guān)文件并沒有限制特別敏感海域適用于國(guó)家管轄范圍以外海域。一些國(guó)內(nèi)外學(xué)者也對(duì)特別敏感海域在國(guó)家管轄范圍以外海域適用的可能性做了探討。(14)Julian Roberts，“Area-based Management on the High Seas： Possible Application of the IMO’s Particularly Sensitive Sea Area Concept”，The International Jurnal of Marine and Coastal Law，No.25，2010，pp.483-522；韓佳霖：《全球海洋治理下的特別敏感海域制度》，《中國(guó)航海》2017年第3期，第112頁(yè)。就“特別環(huán)境利益區(qū)”而言，2011年國(guó)際海底管理局通過(guò)了第一份管理計(jì)劃——《克拉里昂—克利珀頓區(qū)環(huán)境管理計(jì)劃》。2012年國(guó)際海底管理局理事會(huì)根據(jù)上述原則和標(biāo)準(zhǔn)以及管理計(jì)劃建立了“克拉里昂—克利珀頓區(qū)”特別環(huán)境利益區(qū)。而“脆弱的海洋生態(tài)系統(tǒng)”的保護(hù)與管理主要由區(qū)域漁業(yè)組織或安排負(fù)責(zé)。目前，區(qū)域漁業(yè)組織幾乎覆蓋了全球主要漁區(qū)。而且，越來(lái)越多區(qū)域漁業(yè)組織或安排開始響應(yīng)和執(zhí)行聯(lián)大保護(hù)脆弱的海洋生態(tài)系統(tǒng)的決議。其中北大西洋漁業(yè)組織、南極海洋生物資源保護(hù)委員會(huì)、地中海漁業(yè)總委員會(huì)對(duì)公海漁業(yè)資源的管理較有成效。

從上述分析可以看出，單一部門劃區(qū)管理工具主要有如下三個(gè)特征：第一，它由專門性國(guó)際組織制定或提出；第二，對(duì)特定海域內(nèi)的某類人類活動(dòng)如航行、捕撈或海底采礦等進(jìn)行管理；第三，為了達(dá)到保護(hù)海洋環(huán)境或者養(yǎng)護(hù)生物多養(yǎng)性的特定目的。(15)Erik Jaap Molenaar，“The international legal framework relating to area-based measures for merchant shipping at the global level”，2014， https：//uit.no/Content/400311/Molenaar%20Int%20 Leg%20Framework%20ABM%20Global%20Level%2014 %2012%2009.pdf/，visited on 17 Jan. 2020.

(二)跨部門劃區(qū)管理工具

根據(jù)國(guó)際自然聯(lián)盟的定義，“跨部門劃區(qū)管理工具”主要是指基于特定的目標(biāo)，對(duì)多個(gè)涉海部門或者組織機(jī)構(gòu)相互合作和協(xié)調(diào)對(duì)特定海域內(nèi)人類活動(dòng)進(jìn)行綜合管理的工具。(16)International Union for Conservation of Nature (IUCN)，“Measures such as Area-Based Management Tools，including Marine Protected Areas”，2016，at https：//www.un.org/depts/los/ biodiversity/prepcom_files/area_based_management_tools.pdf/，visited on 20 Mar. 2020目前，這類劃區(qū)管理工具的主要代表是“海洋保護(hù)區(qū)”(marine protected area)。相關(guān)的實(shí)踐主要有：2002年法國(guó)、意大利和摩洛哥建立了地中海派拉格斯海洋保護(hù)區(qū)(The Pelagos Sanctuary)，保護(hù)東北大西洋海洋環(huán)境委員會(huì)設(shè)立的海洋保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)，南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)委員會(huì)建立的南奧克尼群島保護(hù)區(qū)和羅斯海保護(hù)區(qū)以及由百慕大政府牽頭建立的馬尾藻海保護(hù)區(qū)。這種劃區(qū)管理工具的特征主要為：第一，它由區(qū)域性國(guó)際組織或者國(guó)家設(shè)立；第二，其具有多重管理目標(biāo)；第三，對(duì)特定海域內(nèi)的幾乎所有或者主要的人類活動(dòng)進(jìn)行管理。(17)詳情參見本文附表。與單一部門劃區(qū)管理工具相比，它具有區(qū)域性、多元性和綜合性的特點(diǎn) 。

從上述分析可以看出，二者除了上述主體、客體、目標(biāo)和管理對(duì)象多寡的區(qū)別外，它們的差異性還主要體現(xiàn)在代表性和合法性上。如前所述，單一劃區(qū)管理工具主要是由專門性國(guó)際組織建立或者經(jīng)其認(rèn)可設(shè)立。這些專門性國(guó)際組織一般依據(jù)普遍性國(guó)際公約而建立，其締約國(guó)的數(shù)量不僅包括了世界上絕大多數(shù)的國(guó)家，而且涵蓋其管轄領(lǐng)域的主要活動(dòng)國(guó)。因此，它們制定的法律文件往往具有普遍約束力。如國(guó)際海事組織的成員國(guó)有174個(gè)(18)中國(guó)外交部網(wǎng)站，“國(guó)際海事組織”，https：//www.fmprc.gov.cn/web/wjb_673085/zzjg_673183 /gjs_673893/gjzz_673897/gjhs_674039/gk_674041/，登錄時(shí)間：2019年5月19日。，其法律文件和決議都是會(huì)員國(guó)一致同意通過(guò)的。國(guó)際海底管理局代表全人類負(fù)責(zé)管理“區(qū)域”內(nèi)的礦物資源，并有權(quán)采取必要措施以確保有效保護(hù)海洋環(huán)境，使其免受這類活動(dòng)可能產(chǎn)生的有害影響。這些國(guó)際組織提出的劃區(qū)管理工具的代表性和合法性均得到了國(guó)際社會(huì)的認(rèn)可。而跨部門劃區(qū)管理工具屬于新興事物。目前，主要由區(qū)域國(guó)家或者區(qū)域性國(guó)際組織建立，其多根據(jù)區(qū)域性協(xié)定而建立。(19)參見本文附表。它們是否能夠代表所有國(guó)家或者全人類對(duì)國(guó)家管轄范圍以外海域進(jìn)行管理還存在爭(zhēng)議。但從管理的效果來(lái)看，跨部門劃區(qū)管理工具優(yōu)于單一部門劃區(qū)管理工具。它基于生態(tài)系統(tǒng)的管理方法對(duì)特定的區(qū)域進(jìn)行綜合管理，突破了部門和行業(yè)的限制，能夠有效地消除或者減輕人類活動(dòng)的累積性影響。雖然不同部門之間的協(xié)調(diào)成本較高、效率較低，但基于生態(tài)系統(tǒng)的綜合保護(hù)與管理比單一部門的管理與保護(hù)的效果更好。

單一部門和跨部門劃區(qū)管理工具，不僅有區(qū)別也有共性。它們具有以下共同特征：第一，區(qū)域性。它們均適用于國(guó)家管轄范圍以外海域的特定地理范圍。第二，保護(hù)性與管理性。在特定的時(shí)空范圍內(nèi)，它們對(duì)人類活動(dòng)進(jìn)行較為嚴(yán)格的管理和對(duì)海域進(jìn)行較高程度的保護(hù)。只不過(guò)單一部門劃區(qū)管理工具的管理對(duì)象為某類人類活動(dòng)，而跨部門劃區(qū)管理工具的管理對(duì)象為特定區(qū)域內(nèi)幾乎所有人類活動(dòng)。第三，目標(biāo)性。無(wú)論單一部門的劃區(qū)管理工具還是跨部門的劃區(qū)管理工具均有明確的管理目標(biāo)。只是單一部門劃區(qū)管理工具的目標(biāo)比較單一，而跨部門劃區(qū)管理工具的目標(biāo)比較多元。第四，長(zhǎng)期性。它們均對(duì)對(duì)特定的海域進(jìn)行較為長(zhǎng)期的管理和保護(hù)。因此，可以將適用于國(guó)家管轄范圍以外海域的劃區(qū)管理工具定義為：適用于國(guó)家管轄范圍以外的特定的時(shí)空范圍，基于一個(gè)或者多個(gè)目標(biāo)對(duì)一種或者多種人類活動(dòng)進(jìn)行長(zhǎng)期管理，對(duì)特定海域提供較高程度保護(hù)的管理工具。

從上述分析可以看出，跨部門劃區(qū)管理工具與單一部門劃區(qū)管理工具各有利弊。如前所述，跨部門劃區(qū)管理工具基于生態(tài)系統(tǒng)對(duì)特定海域進(jìn)行綜合管理，更符合海洋治理要求，而且也能更好養(yǎng)護(hù)海洋資源和實(shí)現(xiàn)海洋的可持續(xù)發(fā)展。但是，作為新興事物，其法律規(guī)范和實(shí)踐尚在形成發(fā)展中。其建立方式、劃區(qū)標(biāo)準(zhǔn)、管理機(jī)制尚未形成國(guó)際法規(guī)則或者慣例。其法律效力較低，僅對(duì)一定地理范圍的締約國(guó)具有約束力，有時(shí)對(duì)締約國(guó)也僅具有建議的性質(zhì)。而單一部門的劃區(qū)管理工具法律規(guī)范較為完善，具有普遍的適用性。但這類劃區(qū)管理工具僅對(duì)單一行業(yè)或者單一物種進(jìn)行管理和保護(hù)。因此，二者宜結(jié)合適用，取長(zhǎng)補(bǔ)短。從實(shí)踐來(lái)看，結(jié)合適用不同的劃區(qū)管理工具也不乏其例。如澳大利亞大堡礁保護(hù)區(qū)和地中海派拉格斯保護(hù)區(qū)同時(shí)適用了跨部門和單一部門的劃區(qū)管理工具，即結(jié)合適用了海洋保護(hù)區(qū)與特別敏感海域。東北大西洋海洋保護(hù)區(qū)的部分海域也存在不同類型的劃區(qū)管理工具結(jié)合適用的情形，即由保護(hù)東北大西洋海洋環(huán)境委員會(huì)建立的海洋保護(hù)區(qū)與由區(qū)域性漁業(yè)組織建立的管理漁業(yè)的單一部門劃區(qū)管理工具并存。從現(xiàn)有的法律文件來(lái)看，二者也是兼容的關(guān)系而非排斥的關(guān)系。如2007年《海洋和海洋法——聯(lián)合國(guó)秘書長(zhǎng)報(bào)告報(bào)告》將海洋保護(hù)區(qū)、禁漁區(qū)、禁捕區(qū)、保留區(qū)、特殊區(qū)域和特別敏感海域等劃區(qū)管理工具列為并列關(guān)系。(20)沈寒：《公海海洋保護(hù)區(qū)的合法性探究》，《中國(guó)國(guó)際法年刊》2015年第1期，第393頁(yè)。

二、國(guó)家管轄范圍以外海域劃區(qū)管理工具的選劃標(biāo)準(zhǔn)

劃區(qū)管理工具的選劃標(biāo)準(zhǔn)是確定專門管理和保護(hù)一定海域范圍的標(biāo)準(zhǔn)。它是適用劃區(qū)管理工具的前提和基礎(chǔ)。它的確定，表面上是技術(shù)和科學(xué)問題，事實(shí)上涉及劃區(qū)管理工具的規(guī)則制定權(quán)。它對(duì)未來(lái)國(guó)家管轄范圍以外海域劃區(qū)管理工具的適用、對(duì)人類活動(dòng)的管理、對(duì)各種海洋權(quán)利和利益的協(xié)調(diào)以及國(guó)家管轄范圍以外海域法律秩序的構(gòu)建，均具有重要意義。因此，國(guó)際社會(huì)對(duì)此高度關(guān)注且爭(zhēng)奪激烈。

(一)特別敏感海域

特別敏感海域的劃區(qū)標(biāo)準(zhǔn)主要依據(jù)是國(guó)際海事組織的相關(guān)決議。1991年國(guó)際海事組織通過(guò)了A.720(17)號(hào)決議，制定了《特別敏感海域確定和指定指南》(Guidelines for the Identification and Designation of Particularly Sensitive Sea Areas)。1999年該組織又通過(guò)了A.885(21) 號(hào)決議完善相關(guān)工作程序。2002年大會(huì)通過(guò)了A.997(22)號(hào)決議，替代1999年的A.885(21) 號(hào)決議。這項(xiàng)決議在原有指南的基礎(chǔ)上簡(jiǎn)化了相關(guān)規(guī)定。2005年國(guó)際海事組織在第24次大會(huì)上通過(guò)A.982(24)號(hào)決議，對(duì)《特別敏感海域鑒定和指定指南》進(jìn)行了修訂。

根據(jù)上述這些法律文件的規(guī)定，國(guó)際海事組織對(duì)特別敏感海域的劃區(qū)標(biāo)準(zhǔn)制定了明確的實(shí)體和程序要求。就實(shí)體要件而言，特別敏感海域需要同時(shí)滿足以下三項(xiàng)要求：第一，特定的海域必須滿足生態(tài)學(xué)標(biāo)準(zhǔn)(21)生態(tài)標(biāo)準(zhǔn)主要有：具有生態(tài)的獨(dú)特性或稀少性，作為某些魚類的關(guān)鍵棲息地，具有生態(tài)代表性，具有生態(tài)多樣性，具有很強(qiáng)的生態(tài)繁殖能力，作為生物的關(guān)鍵產(chǎn)卵地，具有生態(tài)結(jié)構(gòu)的依賴性，具有生態(tài)的脆弱性，具有未受人類侵襲的自然性，具有生物地理的重要性。、社會(huì)文化與經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)(22)社會(huì)文化和經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)主要有：具有特別的經(jīng)濟(jì)益處，具有娛樂旅游的重要性，對(duì)本地居民的生存具有重要意義?；蛘呖茖W(xué)與教育標(biāo)準(zhǔn)(23)科學(xué)和教育標(biāo)準(zhǔn)主要為：具有生態(tài)和環(huán)境的研究意義，能展示特別的生態(tài)現(xiàn)象。共17項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)中任一項(xiàng)。第二，被申請(qǐng)海域具有敏感性，易受航行活動(dòng)損害。如因船舶種類、交通特征、船載貨物(有毒有害或者化學(xué)物質(zhì))、水文氣象等因素的影響，特定的海域容易發(fā)生船舶事故造成海洋環(huán)境污染。第三，申請(qǐng)國(guó)還必須提出一項(xiàng)具有公認(rèn)的法律基礎(chǔ)的保護(hù)措施。就程序要件而言，申請(qǐng)的主體必須是國(guó)際海事組織的成員國(guó)，然后由國(guó)際海事組織根據(jù)上述法律文件的規(guī)定判斷特定的海域是否符合有關(guān)要件并有必要建立。如果獲得該組織的認(rèn)可，申請(qǐng)國(guó)還須依國(guó)際海道測(cè)量組織( International Hydrographic Organization，IHO) 的符號(hào)和方式將所有擬采取管理措施繪制成圖，并且須按照《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》以及一般國(guó)際法規(guī)定的方式對(duì)特定的海域進(jìn)行管理。(24)International Maritime Organization Resolution A. 982 (24)，“Revised Guidelines for the Identification and Designation of Particular Sensitive Sea Areas”，London： IMO，2005，p. 9.

從這些規(guī)定和要求可以看出，國(guó)際海事組織制定的特別敏感海域的選劃標(biāo)準(zhǔn)比較綜合，確定程序比較明確。

(二) 脆弱的海洋生態(tài)系統(tǒng)

脆弱的海洋生態(tài)系統(tǒng)的選劃標(biāo)準(zhǔn)主要由聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織制定。2009年聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織根據(jù)1982年《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》和1995年《聯(lián)合國(guó)魚類種群協(xié)定》等國(guó)際公約以及聯(lián)合國(guó)大會(huì)第61/105號(hào)決議的要求，制定了《公海深海漁業(yè)管理國(guó)際準(zhǔn)則》(International Guidelines for the Management of Deep-sea Fisheries in the High Seas)。它旨在幫助區(qū)域漁業(yè)組織和各國(guó)確定“脆弱的海洋生態(tài)系統(tǒng)”以保護(hù)公海漁業(yè)資源，主要著眼于對(duì)公海底層水域漁業(yè)活動(dòng)的管理，促進(jìn)對(duì)公海漁業(yè)生物資源的長(zhǎng)期保護(hù)和可持續(xù)利用，防止不當(dāng)?shù)牟稉品绞綄?duì)脆弱海洋生態(tài)系統(tǒng)的嚴(yán)重?fù)p害。根據(jù)該準(zhǔn)則，“脆弱的海洋生態(tài)系統(tǒng)”(vulnerable marine ecosystem)是指這樣的特定海域，其生態(tài)系統(tǒng)的物質(zhì)性或者功能性脆弱，容易受人類活動(dòng)的干擾，而且恢復(fù)過(guò)程緩慢或者無(wú)法恢復(fù)。根據(jù)聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織的規(guī)定，脆弱的海洋生態(tài)系統(tǒng)需要滿足以下一些特點(diǎn)：該海域的環(huán)境、生物或者生態(tài)系統(tǒng)具有獨(dú)特性、稀有性、脆弱性，具有棲息地的功能、構(gòu)成物種生命史且難以恢復(fù)，且生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)復(fù)雜。(25)FAO，“International Guidelines for the Management of Deep Sea Fisheries in the High Seas”，Rome，2009．

聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織制定的“脆弱的海洋生態(tài)系統(tǒng)”的選劃標(biāo)準(zhǔn)主要基于海域的生態(tài)特點(diǎn)，僅具有建議性質(zhì)。

(三)特別環(huán)境利益區(qū)

2007年，為了防止由于開發(fā)利用“區(qū)域”資源對(duì)其環(huán)境和生物多樣性造成干擾和破壞，落實(shí)國(guó)際海底管理局及承包者承擔(dān)的環(huán)保責(zé)任，國(guó)際海底管理局提出設(shè)立特別環(huán)境利益區(qū)的建議。(26)L. M. Wedding，S. M. Reiter，C. R. Smith，“Managing mining of the deep seabed”，Science，Vol.349，No.6244，2015，pp.144-145.此后，其明確了選劃標(biāo)準(zhǔn)和原則。

根據(jù)國(guó)際海底管理局的規(guī)定，特別環(huán)境利益區(qū)需要同時(shí)符合脆弱性、代表性和完整性三項(xiàng)要求。(27)See ISBA/17 /LTC/7，https：//www.isa.org.jm/documents/isba17ltc7，visited on 16 Jan. 2020.具體而言：第一，特別環(huán)境利益區(qū)的海洋生態(tài)系統(tǒng)具有脆弱性；第二，它能代表不同生物地理區(qū)域的所有生態(tài)系統(tǒng)、生境、群落和物種；第三，它的規(guī)模需足夠大，可以保證選定的地貌生態(tài)活力及其生態(tài)系統(tǒng)全部得到保護(hù)。另外，其選劃需要遵循以下幾項(xiàng)原則。第一，需要與現(xiàn)有的國(guó)際法律制度相兼容；第二，尊重現(xiàn)有的勘探水平，最大限度減少對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的影響；第三，維持可持續(xù)的完整無(wú)缺的健康的海洋生物種群；第四，考慮“區(qū)域”的生態(tài)梯度；第五，保護(hù)各種類型的生物棲息地；第六，在勘探區(qū)塊和特別環(huán)境利益區(qū)之間建立緩沖區(qū)，使其最大限度地免受人類活動(dòng)的影響和干擾；第七，為了便于識(shí)別和管理應(yīng)該采用直線邊界，該邊界一般由法律和技術(shù)委員會(huì)根據(jù)海域空間管理和環(huán)境管理原則在分析大量可靠數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上確定并繪制。(28)同上。

國(guó)際海底管理局制定“特別環(huán)境利益區(qū)”的標(biāo)準(zhǔn)和選劃原則本質(zhì)上屬于其依據(jù)職權(quán)制定的環(huán)境保護(hù)區(qū)政策。它是否會(huì)為承包者和擔(dān)保國(guó)帶來(lái)新的法律責(zé)任和義務(wù)尚不明確。(29)張克寧，朱珍梅：《國(guó)際海底區(qū)域環(huán)境管理計(jì)劃評(píng)析——基于克拉里昂—克利珀頓區(qū)實(shí)踐》，《邊界與海洋研究》，2020年第1期，第27頁(yè)；薛桂芳，徐向欣：《國(guó)際海底管理局適應(yīng)性管理辦法的推行及中國(guó)的應(yīng)對(duì)》，《中國(guó)海商法研究》，2017年第2期，第57頁(yè)。

(四)海洋保護(hù)區(qū)

國(guó)家管轄范圍以外海域海洋保護(hù)區(qū)尚未形成統(tǒng)一的劃區(qū)標(biāo)準(zhǔn)。它們主要包括現(xiàn)有的海洋保護(hù)區(qū)實(shí)踐中反映出的劃區(qū)標(biāo)準(zhǔn)和《生物多樣性公約》締約方大會(huì)提出的“具有重要生物和生態(tài)學(xué)意義的海域”科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)。

1.海洋保護(hù)區(qū)實(shí)踐的劃區(qū)標(biāo)準(zhǔn)

現(xiàn)有的國(guó)家管轄范圍以外海域海洋保護(hù)區(qū)的實(shí)踐，除了東北大西洋海洋保護(hù)區(qū)外主要根據(jù)科學(xué)家或者科學(xué)研究機(jī)構(gòu)的建議而確定，尚未形成明確的劃區(qū)標(biāo)準(zhǔn)。例如，地中海派拉格斯保護(hù)區(qū)根據(jù)特提斯研究所(Tethys Research Institute)的提議而建立，南大洋海洋保護(hù)區(qū)依據(jù)科學(xué)家的建議而建立，馬尾藻海則是在百慕大政府和知名科學(xué)家的積極推動(dòng)下而建立。

東北大西洋保護(hù)區(qū)制定了明確的劃區(qū)標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)2003年?yáng)|北大西洋保護(hù)海洋環(huán)境委員會(huì)制定的《關(guān)于海洋保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)的建議》和《關(guān)于識(shí)別和選取〈保護(hù)東北大西洋海洋環(huán)境公約〉下海洋保護(hù)區(qū)的指南》(以下簡(jiǎn)稱“指南”)附件1規(guī)定。(30)https：//www.ospar.org/convention/agreements?q=Guidelines+for+the+Identification+and+Selection+of+Marine+Protected+Areas+in+the+OSPAR+Maritime+Area&t=&a=&s=，visited on 30 Jan. 2020.

具體而言，其確定海洋保護(hù)區(qū)的生態(tài)標(biāo)準(zhǔn)主要有7個(gè)：第一，瀕危性或者衰退性，即潛在的海域?qū)l?；蛘哒谒ネ说奈锓N、生境和生物群落非常重要；第二，重要性，即潛在的海域?qū)χ匾奈锓N、生境或者生物種群很重要；第三，生態(tài)性，潛在的海域具有重要的生態(tài)意義，在該海域生境類型或者生物種群占有高比例，或者物種的任何生命周期的在該海洋與占有高比例，或者是重要的覓食、繁殖、交配、越冬或休眠區(qū)，或者是重要的育苗區(qū)、幼體或產(chǎn)卵區(qū)?；蛩淼奈锓N或特征的高自然生物生產(chǎn)力；第四，生物多樣性，即該海域具有較多的生物類型或者包括較多類型的生境或者生物種群；第五，代表性，該區(qū)域包含一些生境/生物群落類型、生境/生物群落復(fù)合體、物種、生態(tài)過(guò)程或其他自然特征。這些特征在《保護(hù)東北大西洋海洋環(huán)境公約》管轄海域或其不同的生物地理區(qū)域和分區(qū)域中具有代表性；第六，敏感性，該海域含有大量非常敏感或敏感的生境、生物群落或物種；第七，自然性，由于人類活動(dòng)干擾較少，或者該海域尚未出現(xiàn)退化，其物種、生境仍然保持著較自然的狀態(tài)。需要注意的是，作為潛在的海洋保護(hù)區(qū)的海域滿足上述幾項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)即可，無(wú)須滿足上述所有標(biāo)準(zhǔn)，但須依據(jù)可獲得的最佳科學(xué)知識(shí)判斷是否符合上述標(biāo)準(zhǔn)。

根據(jù)“指南”附件2，海洋保護(hù)區(qū)的實(shí)踐標(biāo)準(zhǔn)共有6項(xiàng)：第一，該海域的面積需足夠大，能夠?qū)崿F(xiàn)設(shè)立保護(hù)區(qū)的目的，既要保證海洋生態(tài)系統(tǒng)的完整性，又要適合對(duì)其進(jìn)行有效管理；第二，恢復(fù)的可能性，即在適當(dāng)?shù)墓芾硐略摵Ｓ蚧謴?fù)到更自然狀態(tài)的可能性；第三，接受程度，即對(duì)該海域的保護(hù)需要能夠得到利益相關(guān)方以及決策層支持(stakeholders and political acceptability)；第四，成功管理的可能性，即管理措施的制定和實(shí)施(如立法、相關(guān)部門、資金、科學(xué)知識(shí)等)需能夠?qū)崿F(xiàn)保護(hù)區(qū)的目的；第五，人類活動(dòng)對(duì)該海域的潛在損害，主要是指人類活動(dòng)在短期內(nèi)可能對(duì)該海域造成重大損害；第六，科學(xué)價(jià)值，即該海域具有較高的科學(xué)研究與監(jiān)測(cè)價(jià)值。

東北大西洋海洋保護(hù)區(qū)的確定需要遵循以下標(biāo)準(zhǔn)和步驟：首先，需要根據(jù)“指南”附件1的中生態(tài)標(biāo)準(zhǔn)(ecological criteria)確定建立保護(hù)區(qū)的潛在區(qū)域。其次，再結(jié)合附件2中的實(shí)踐標(biāo)準(zhǔn)(practical criteria)確定建立保護(hù)區(qū)的優(yōu)先海域。再次，根據(jù)附件3中的使用標(biāo)準(zhǔn)(useful criteria)確定建立海洋保護(hù)區(qū)的海域。最后，需要根據(jù)“指南”附件4向保護(hù)東北大西洋海洋環(huán)境委員會(huì)提交相關(guān)信息。

該海洋保護(hù)區(qū)選劃標(biāo)準(zhǔn)對(duì)于《保護(hù)東北大西洋海洋環(huán)境公約》的締約國(guó)具有法律約束力。

2.《生物多樣性公約》的劃區(qū)標(biāo)準(zhǔn)

2008年《生物多樣性公約》第9屆締約方大會(huì)通過(guò)了關(guān)于國(guó)家管轄范圍以外海域的海洋保護(hù)區(qū)科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，全稱為“用于確定公海水域和深海生境中需要保護(hù)的具有重要生態(tài)或生物學(xué)意義的海洋區(qū)域(Ecologically or Biologically Significant Marine Areas)的科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)”(以下簡(jiǎn)稱“EBSAs”科學(xué)標(biāo)準(zhǔn))?！渡锒鄻有怨s》意在讓“EBSAs”科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)成為全球通用的建立國(guó)家管轄范圍以外海域海洋保護(hù)區(qū)的科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)。

念蓉摁響門鈴，里面沒有動(dòng)靜。念蓉站在門口等了一會(huì)兒，里面仍然沒有動(dòng)靜。念蓉長(zhǎng)舒一口氣，轉(zhuǎn)身，往回走。她走出約十幾米，身后傳來(lái)“嘎吱”一聲，回頭，房間的木門被推開一隙，一個(gè)女人的半個(gè)身子從門縫里探出。女人瞇著貓般的眼睛看看念蓉，臉上沒有任何表情，然后，門被輕輕關(guān)上，念蓉被凍在那里。

該標(biāo)準(zhǔn)主要包括：第一，海域具有獨(dú)特性和稀缺性。這主要指海域具有唯一的少數(shù)的生物物種、種群或群落，或者具有獨(dú)特的稀有的生物棲息地或者生態(tài)系統(tǒng)，或者具有獨(dú)特的地理形態(tài)或海洋學(xué)特征。例如，馬尾藻海的海洋生態(tài)系統(tǒng)及其物種均具有獨(dú)特性。再如，深海生境中的珊瑚礁、熱液噴口、海底山脈等海洋生態(tài)系統(tǒng)也具有獨(dú)特性。第二，海域?qū)ι镂锓N的成長(zhǎng)各階段具有特別重要性。與其他海域相比，特定的海域更適合生物繁衍、生長(zhǎng)與生存。例如，繁殖地、產(chǎn)卵區(qū)、育幼區(qū)等海域或者洄游生物的棲息地、覓食區(qū)、繁殖地或者洄游路徑等。第三，海域?qū)τ跒l危物種和生境具有重要意義。特定海域?qū)τ谏锘蛘呱车幕謴?fù)具有重要意義。例如，地中海派拉格斯保護(hù)區(qū)是海洋哺乳動(dòng)物的重要棲息地和繁育地。第四，海域易受侵害，脆弱、敏感且恢復(fù)緩慢。如果在這些海域人類活動(dòng)或者自然事件得不到有效管理或者以不可持續(xù)方式開展，海域的環(huán)境和生物多樣性就可能出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)。例如，繁殖能力低、生長(zhǎng)周期長(zhǎng)、性成熟時(shí)期長(zhǎng)的鯊魚生存的生境。還如，冰封地區(qū)的生態(tài)系統(tǒng)和環(huán)境都比較脆弱，對(duì)船舶污染的影響極為敏感。第五，生物生產(chǎn)力。這主要是指物種、種群或群落的海域具有較高的自然生物生產(chǎn)力。第六，生物多樣性。海域具有豐富的生態(tài)系統(tǒng)、生物棲息地、生物種群和群落，相對(duì)較高的生物多樣性。例如，海山、沿海和匯聚區(qū)、冷珊瑚種群、深海海綿種群。第七，自然性。它主要是指特定海域的自然程度相對(duì)較高。換言之，受人類活動(dòng)干擾少或者未受到人類活動(dòng)的影響。(31)“UNEP/CBD Report of the Expert Workshop on Ecological Criteria and Biogeographic Classification Systems for Marine Areas in Need of Protection”，UNEP/CBD/EWS.MPA/ 1/2，Nov.13，2007，Annex II，http：//www.cbd.int /doc/meetings/mar/ewsebm-0 1 /official/ewsebm-0 1 -02-en.pdf/，visited on 16 Jan. 2020.《生物多樣性公約》締約方大會(huì)強(qiáng)調(diào)對(duì)上述標(biāo)準(zhǔn)的判斷，要根據(jù)客觀充分的科學(xué)數(shù)據(jù)判斷，而且，這些特點(diǎn)應(yīng)該在全球或者區(qū)域等較大的海域范圍內(nèi)識(shí)別。

為了該標(biāo)準(zhǔn)在全球范圍內(nèi)獲得認(rèn)可，《生物多樣性公約》締約方大會(huì)對(duì)此不斷完善并積極推廣。如它通過(guò)召開區(qū)域研討會(huì)的方式指導(dǎo)國(guó)家運(yùn)用“EBSAs”科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，并與有關(guān)國(guó)際組織和感興趣的國(guó)家分享信息。2009年《生物多樣性公約》通過(guò)第 IX/20號(hào)決議，為該標(biāo)準(zhǔn)的運(yùn)用提供指導(dǎo)和幫助。(32)“AZORES SCIENTIFIC CRITERIA AND GUIDANCE for identifying ecologically or biologically significant marine areas and designing representative networks of marine protected areas in open ocean waters and deep sea habitats”，www.cbd.int/doc/meetings/mar/ebsaws-2014-01/other/ebsaws-2014-01-azores-brochure-en.pdf，visited on 20 Jan. 2020.2012年在《生物多樣性公約》第十屆締約方大會(huì)通過(guò)第X/29號(hào)決議，主張通過(guò)召開區(qū)域研討會(huì)的方式幫助有關(guān)國(guó)家和機(jī)構(gòu)使用該標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)調(diào)利用現(xiàn)有最佳可獲得的科學(xué)技術(shù)信息將土著和地方社區(qū)的傳統(tǒng)知識(shí)納入該標(biāo)準(zhǔn)，并呼吁有關(guān)機(jī)構(gòu)幫助最不發(fā)達(dá)國(guó)家、小島嶼發(fā)展中國(guó)家和轉(zhuǎn)型期國(guó)家加強(qiáng)能力建設(shè)，還建議秘書處建立信息分享機(jī)制和培訓(xùn)手冊(cè)，鼓勵(lì)締約方、其他政府和有關(guān)國(guó)際機(jī)構(gòu)單獨(dú)或者合作對(duì)管轄海域進(jìn)行識(shí)別。(33)“Sustainable Ocean Initiative”，https：//www.cbd.int/marine/doc/soi-brochure-2012-en.pdf/，visited on 29 Jan. 2020.值得注意的是，在運(yùn)用與推廣EBSAs科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)方面發(fā)達(dá)國(guó)家比發(fā)展中國(guó)家的積極性高。例如，日本、法國(guó)、英國(guó)、澳大利亞等發(fā)達(dá)國(guó)家大力在技術(shù)或者資金上支持上述活動(dòng)。

近年來(lái)，該標(biāo)準(zhǔn)的影響力不斷擴(kuò)大。據(jù)統(tǒng)計(jì)，《生物多樣性公約》的秘書處已經(jīng)對(duì)全球90%以上的海域完成“具有重要生物和生態(tài)學(xué)意義海洋區(qū)域”的識(shí)別。(34)劉巖等主編：《國(guó)家管轄外海域海洋生物多樣性養(yǎng)護(hù)及可持續(xù)利用》，北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2018年版，第19頁(yè)。全球有90多個(gè)國(guó)家和地區(qū)以及所有涉海的全球性和區(qū)域性國(guó)際組織均加入這一進(jìn)程。(35)同上，第20頁(yè)。這些被識(shí)別的海域未來(lái)將作為海洋保護(hù)區(qū)的潛在區(qū)域。需要強(qiáng)調(diào)的是，這一標(biāo)準(zhǔn)不具有法律約束力，只是建議性質(zhì)，由相關(guān)主體自愿選擇適用。它既可適用于《生物多樣性公約》的締約方，也可適用于非締約方。

從上述劃區(qū)管理工具的劃區(qū)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看，目前相關(guān)的國(guó)際法規(guī)則尚未確立?，F(xiàn)有的劃區(qū)標(biāo)準(zhǔn)都包括海域的生態(tài)因素，并且強(qiáng)調(diào)利用科學(xué)知識(shí)對(duì)于特定的海域進(jìn)行識(shí)別。其中，單一部門劃區(qū)管理工具的劃區(qū)標(biāo)準(zhǔn)由專門的國(guó)際組織制定，較為統(tǒng)一和成熟。而作為跨部門劃區(qū)管理工具的劃區(qū)標(biāo)準(zhǔn)尚未統(tǒng)一。

三、國(guó)家管轄范圍以外海域劃區(qū)管理工具的管理機(jī)制

單一部門和跨部門劃區(qū)管理工具的管理對(duì)象管理機(jī)制各不相同。以下將結(jié)合實(shí)踐對(duì)現(xiàn)有劃區(qū)管理工具的實(shí)踐進(jìn)行分析。

(一)特別敏感海域

國(guó)際海事組織負(fù)責(zé)研究和制定特殊敏感海域規(guī)則與制度，并決定是否建立。特別敏感海域由締約國(guó)單獨(dú)或者聯(lián)合向國(guó)際海事組織申請(qǐng)，并負(fù)責(zé)管理。

在特別敏感海域采取的措施需要符合國(guó)際海事組織的要求，由申請(qǐng)國(guó)負(fù)責(zé)執(zhí)行。其法律依據(jù)主要為以下三類。第一類是國(guó)際海事組織所制定的法律文件提到的任何保護(hù)措施。這類措施主要包括根據(jù)1973 年《國(guó)際防止船舶造成污染公約》(International Convention for the Prevention of Pollution from Ships)及1978 年和1997年修正案附則 I、II、IV、V 或 VI規(guī)定的相應(yīng)排放標(biāo)準(zhǔn)，以及依據(jù)《國(guó)際海上人命公約》(International Convention for the Safety of Life at Sea，SOLAS)對(duì)特定區(qū)域內(nèi)及其周邊的船舶適用指定航路和船舶通報(bào)的相關(guān)規(guī)定和措施；第二類是國(guó)際海事組織現(xiàn)有的法律文件未包括的，但通過(guò)修改或制定新的法律文件而采取的措施；第三類是根據(jù)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第211條第6款采取的措施。一般來(lái)說(shuō)，在特別敏感海域適用的措施主要有領(lǐng)航制、雙航道制、分道通航制、強(qiáng)制船舶報(bào)告制、避航水域以及禁止下錨水域等。它們主要有兩大類：一類是防止船舶污染，如針對(duì)船舶含油污水、垃圾和生活污水等污染物排放的措施；一類是為保護(hù)海洋環(huán)境和生物多樣性，比如繞航、引航、避航等措施。

特別敏感海域是根據(jù)國(guó)際海事組織的決議而確定。如果根據(jù)國(guó)際海事組織憲章的規(guī)定，這些決議對(duì)國(guó)際海事的成員方也不具有強(qiáng)制的法律約束力。(36)從法律淵源角度講，它是一般意義上的法律淵源，不具有法律拘束力。但是，這些具體措施有明確國(guó)際法依據(jù)，并且包括在絕大多數(shù)成員間達(dá)成的國(guó)際協(xié)定中。因此，其“符合一般接受的國(guó)際規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)”(37)后者，之所以具有拘束力，是因?yàn)閲?guó)家用特別協(xié)議對(duì)其做出了規(guī)定，其拘束力來(lái)源于國(guó)家間的同意。，具備習(xí)慣國(guó)際法的性質(zhì)。所以，從這個(gè)意義上講它對(duì)國(guó)際海事組織的締約方甚至非締約方，均具有法律約束力。

需要注意的是，從現(xiàn)有實(shí)踐來(lái)看特別敏感海域主要集中國(guó)家管轄海域。但是，國(guó)家管轄范圍以外海域的性質(zhì)與國(guó)家管轄海域不同。因此，未來(lái)國(guó)際海事組織需要明確國(guó)家管轄范圍以外海域特別敏感海域的申請(qǐng)和管理的相關(guān)規(guī)則。

(二)脆弱的海洋生態(tài)系統(tǒng)

聯(lián)合國(guó)大會(huì)主要負(fù)責(zé)敦促國(guó)際社會(huì)保護(hù)脆弱的海洋生態(tài)系統(tǒng)，并通過(guò)大會(huì)決議的方式提出倡議。聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織負(fù)責(zé)制定相關(guān)規(guī)則、指南或者標(biāo)準(zhǔn)。國(guó)家與區(qū)域組織或安排負(fù)責(zé)執(zhí)行相關(guān)規(guī)則和要求。

聯(lián)合國(guó)在促進(jìn)國(guó)際社會(huì)重視脆弱的海洋生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)與管理方面發(fā)揮著積極的作用。聯(lián)合國(guó)大會(huì)從2002年起就呼吁國(guó)際社會(huì)重視保護(hù)脆弱的海洋生態(tài)系統(tǒng)。2002年聯(lián)大通過(guò)第57/141號(hào)決議呼吁國(guó)際社會(huì)重視脆弱的海洋生態(tài)系統(tǒng)所面臨的威脅，如海山、海底熱液噴口和冷泉等。2004年聯(lián)大第59/25號(hào)決議呼吁暫停國(guó)家管轄范圍以外海域的拖網(wǎng)捕撈方式。2006年聯(lián)大第61/105號(hào)決議提出對(duì)深海海底漁業(yè)進(jìn)行監(jiān)管。它要求各國(guó)單獨(dú)或者通過(guò)區(qū)域漁業(yè)組織按照預(yù)防原則和生態(tài)系統(tǒng)方法采取行動(dòng)，以可持續(xù)的方式利用國(guó)家管轄范圍以外海域的漁業(yè)資源，避免損害脆弱的海洋生態(tài)系統(tǒng)。它還要求有監(jiān)管權(quán)的區(qū)域漁業(yè)組織將監(jiān)管列為優(yōu)先事項(xiàng)，并根據(jù)預(yù)防性原則和生態(tài)系統(tǒng)的方法以符合國(guó)際法的方式對(duì)管轄海域進(jìn)行監(jiān)管。它要求區(qū)域漁業(yè)組織或安排于2008年12月31日前通過(guò)、公布并執(zhí)行以下措施：第一，查明管轄海域的脆弱的海洋生態(tài)系統(tǒng)，評(píng)估捕撈活動(dòng)對(duì)其影響，還要制定相關(guān)的措施防止捕撈活動(dòng)對(duì)其造成不利影響，且在制定管理措施前停止脆弱的海洋生態(tài)系統(tǒng)海域的底層捕撈活動(dòng)，還要求區(qū)域漁業(yè)組織或者安排規(guī)定作為締約國(guó)的船旗國(guó)，停止在脆弱的海洋生態(tài)系統(tǒng)海域捕撈并報(bào)告以便采取措施對(duì)其進(jìn)行保護(hù)。第二，要求區(qū)域漁業(yè)組織之間加快談判，盡快采取上述措施。如果未建立區(qū)域漁業(yè)組織或者相關(guān)安排，船旗國(guó)要制定相關(guān)措施保護(hù)脆弱的海洋生態(tài)系統(tǒng)，并在制定和實(shí)施相關(guān)措施之前暫停公海底層拖網(wǎng)作業(yè)。第三，要求各國(guó)公布在國(guó)家管轄范圍以外海域作業(yè)的船舶名單及采取的保護(hù)措施。最后，強(qiáng)調(diào)聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織在專家技術(shù)咨詢、協(xié)助制定國(guó)際漁業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和管理標(biāo)準(zhǔn)、收集和傳播相關(guān)資料、信息等方面發(fā)揮關(guān)鍵作用。2007年聯(lián)大通過(guò)第62/177號(hào)決議呼吁區(qū)域漁業(yè)組織采取可持續(xù)的方式管理漁業(yè)，防止脆弱的海洋生態(tài)系統(tǒng)受到毀滅性的破壞。2008年至2011年每年聯(lián)大的決議都有關(guān)于可持續(xù)漁業(yè)的內(nèi)容，進(jìn)一步提出關(guān)于執(zhí)行方面的建議。

聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織主要根據(jù)聯(lián)合國(guó)大會(huì)的決議制定脆弱的海洋生態(tài)系統(tǒng)的相關(guān)規(guī)則。2008年，聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織應(yīng)聯(lián)大要求制定了《公海深海漁業(yè)管理國(guó)際準(zhǔn)則》。它旨在貫徹聯(lián)大第61/105號(hào)決議，幫助區(qū)域漁業(yè)組織和各國(guó)制定并實(shí)施可持續(xù)管理措施以保護(hù)脆弱的海洋生態(tài)系統(tǒng)。例如，它指出已知或可能存在的脆弱海洋生態(tài)系統(tǒng)海域的范圍與特點(diǎn)，分析可能對(duì)其造成不利影響的因素，列出評(píng)估和確定的標(biāo)準(zhǔn)清單，指出管理中需要注意的關(guān)鍵性問題，如各國(guó)或者區(qū)域漁業(yè)組織必要采取的措施，以及不存在區(qū)域漁業(yè)組織或者安排情況下的執(zhí)行、監(jiān)測(cè)與監(jiān)管綱要。該準(zhǔn)則主要適用漁具可能接觸海底，漁獲物含有較低開發(fā)率的物種且其具有性成熟晚、生長(zhǎng)緩慢、壽命長(zhǎng)、自然死亡率低、世代繁衍具有間斷性、非每年產(chǎn)卵特點(diǎn)的公海漁業(yè)。該準(zhǔn)則也鼓勵(lì)沿海國(guó)將之適用于管轄海域內(nèi)類似的捕撈作業(yè)方式。它要求各國(guó)或區(qū)域漁業(yè)組織根據(jù)1982年《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》等相關(guān)國(guó)際法規(guī)定，以及1995《聯(lián)合國(guó)魚類種群協(xié)定》和《負(fù)責(zé)任的漁業(yè)行為守則》中的預(yù)防原則和生態(tài)系統(tǒng)方法，確定已知和可能存在脆弱海洋生態(tài)系統(tǒng)，利用最佳的科學(xué)證據(jù)對(duì)國(guó)家管轄范圍以外海域的漁業(yè)資源進(jìn)行綜合的、生態(tài)系統(tǒng)的和預(yù)防的管理方法，并要求在漁業(yè)活動(dòng)之前進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)估，同時(shí)對(duì)累積性影響進(jìn)行環(huán)境戰(zhàn)略評(píng)估。

上述決議和建議主要通過(guò)區(qū)域漁業(yè)組織、安排或者國(guó)家來(lái)執(zhí)行。區(qū)域組織或安排主要對(duì)漁具和捕撈方式的管理達(dá)到養(yǎng)護(hù)特定區(qū)域漁業(yè)資源的目的，例如采取設(shè)立保護(hù)區(qū)、保留區(qū)、限漁區(qū)、禁漁區(qū)和禁漁期等措施。這類措施既有臨時(shí)性的，也有長(zhǎng)期性的。除了區(qū)域漁業(yè)組織或安排外，近年來(lái)主要捕撈國(guó)也意識(shí)到監(jiān)管國(guó)家管轄范圍以外海域漁業(yè)的重要性。早在2003年，美國(guó)、新西蘭和澳大利亞等國(guó)與聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織合作，在新西蘭召開了關(guān)于深海漁業(yè)的研討會(huì)。來(lái)自36個(gè)國(guó)家的代表廣泛討論了深海漁業(yè)相關(guān)的生態(tài)、技術(shù)、法律政策等問題。與會(huì)國(guó)普遍認(rèn)為深海海洋生態(tài)系統(tǒng)的認(rèn)知和相關(guān)捕撈信息缺乏是導(dǎo)致公海漁業(yè)缺乏管理的主要原因，應(yīng)該采取行動(dòng)以可持續(xù)的方式利用國(guó)家管轄范圍以外海域的漁業(yè)資源，同時(shí)建立新的管理機(jī)制。(38)Food and Agriculture Organization of the United Nations，http：//www.fao.org/home/en/，visited on 17 January，2020.目前，許多國(guó)家在其管轄海域建立了各種禁漁區(qū)以禁止底層捕撈活動(dòng)以防止脆弱的海洋生態(tài)系統(tǒng)受到不利影響。例如，保加利亞、加拿大、智利、哥倫比亞、克羅地亞、丹麥、冰島、意大利、墨西哥、挪威、帕勞、美國(guó)等國(guó)。(39)同上。

盡管在聯(lián)大、聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織、區(qū)域漁業(yè)組織及相關(guān)國(guó)家的共同努力下，國(guó)家管轄范圍以外海域的生物資源保護(hù)和管理取得一定進(jìn)展，但是效果有限。這主要是因?yàn)?；第一，管理和養(yǎng)護(hù)措施主要針對(duì)特定的魚類或者種群，未能對(duì)其他海洋生物進(jìn)行保護(hù)。第二，監(jiān)管措施的法律效力有限。區(qū)域組織協(xié)商一致的決策方式，成員國(guó)很難在證據(jù)不足的情況下就公海漁業(yè)的監(jiān)管達(dá)成一致。而且，即使達(dá)成共識(shí)也只對(duì)締約方有效，不約束非締約方。(40)2008年9月29日歐洲聯(lián)盟理事會(huì)通過(guò)了第1005/2008號(hào)理事會(huì)條例，建立了以防止、阻止和消除非法、未報(bào)告和無(wú)管制捕撈活動(dòng)的制度。Tsamenyi M，Palma M A，Milligan B，et al.，“The European Council Regulation on Illegal，Unreported and Unregulated Fishing： an International Fisheries Law Perspective”，International Journal of Marine and Coastal Law，Vol.25 No.1，2010，pp.5-31.第三，缺乏有效的監(jiān)督和約束機(jī)制。如并不是所有成員方都嚴(yán)格遵守區(qū)域漁業(yè)組織或者安排的相關(guān)規(guī)定，有時(shí)還會(huì)采取方便旗的方式規(guī)避管制。第四，信息溝通不暢。區(qū)域漁業(yè)組織不能及時(shí)準(zhǔn)確地掌握成員國(guó)的捕撈信息，例如捕撈方式、漁獲量和副漁獲物等信息。此外，缺乏相關(guān)的財(cái)政支持和能力建設(shè)。

(三)特別環(huán)境利益區(qū)的管理機(jī)制

國(guó)際海底管理局主要通過(guò)環(huán)境管理計(jì)劃對(duì)“特別環(huán)境利益區(qū)”管理。它于 2011 年出臺(tái)了《克拉里昂—克利珀頓區(qū)環(huán)境管理計(jì)劃》。其目的是在促進(jìn)采礦作業(yè)的同時(shí)，盡可能減少海底采礦活動(dòng)的影響，達(dá)到保全和養(yǎng)護(hù)“克拉里昂—克利珀頓區(qū)”的海洋生物多樣性及生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)與功能。根據(jù)該環(huán)境管理計(jì)劃它被分為三個(gè)層級(jí)，即：對(duì)整個(gè)“克拉里昂一克利珀頓區(qū)”的環(huán)境管理、對(duì)承包者勘探合同區(qū)的環(huán)境管理以及對(duì)特別環(huán)境利益區(qū)的環(huán)境管理。每個(gè)層級(jí)都有詳細(xì)的業(yè)務(wù)目標(biāo)和管理目標(biāo)。例如，合同區(qū)的環(huán)境管理要求區(qū)塊內(nèi)的勘探活動(dòng)采用最佳的勘探和開發(fā)環(huán)境保護(hù)技術(shù)，收集數(shù)據(jù)進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)估，并制定提高生境和生物群落恢復(fù)能力的環(huán)境計(jì)劃。而在特別環(huán)境利益區(qū)，主要的目標(biāo)就是保護(hù)生物群落及其生境的完整性。根據(jù)不同養(yǎng)護(hù)層生產(chǎn)力的大小以及特別環(huán)境利益區(qū)的選劃標(biāo)準(zhǔn)和原則，確定了9個(gè)區(qū)塊。每個(gè)特別環(huán)境利益區(qū)的面積為400公里乘400公里的區(qū)塊。(41)International Seabed Authority，“The 17th Session of the International Seabed Authority”，https：//www.isa.org.jm/sessions/17th-session-2011，visited on 15 May 2020.每個(gè)區(qū)塊的邊界和具體位置根據(jù)環(huán)境數(shù)據(jù)、種群分布、種群擴(kuò)散能力和距離、生態(tài)替代量等確定。特別環(huán)境利益區(qū)內(nèi)禁止任何勘探和開發(fā)的活動(dòng)。每個(gè)特別環(huán)境利益區(qū)周邊都設(shè)有緩沖區(qū)。其目的是防止合同區(qū)塊的開發(fā)活動(dòng)對(duì)其環(huán)境和生物造成影響。每5年國(guó)際海底管理局的法律技術(shù)委員會(huì)或者理事會(huì)對(duì)該管理計(jì)劃進(jìn)行審查。根據(jù)該管理計(jì)劃，“克拉里昂一克利珀頓區(qū)”特別環(huán)境利益區(qū)至少對(duì)該區(qū)域的30%—50%海域進(jìn)行保護(hù)。該區(qū)域應(yīng)該包括所有類型的生境而且每個(gè)利益區(qū)的面積要足夠大以確保利益區(qū)內(nèi)的物種能夠維持最小的規(guī)模。

由于“區(qū)域”的開發(fā)尚未進(jìn)入實(shí)質(zhì)階段，相關(guān)的規(guī)則也在制定過(guò)程中。因此，特別環(huán)境利益區(qū)的法律地位尚不明確。但是，未來(lái)它極有可能會(huì)對(duì)承包者、擔(dān)保國(guó)以及區(qū)域開發(fā)的規(guī)章制度產(chǎn)生影響。

(四)海洋保護(hù)區(qū)

目前國(guó)家管轄范圍以外海域海洋保護(hù)區(qū)的管理機(jī)制和采取的措施各不相同，尚未形成統(tǒng)一的國(guó)際法規(guī)則或者國(guó)際慣例。下面結(jié)合相關(guān)實(shí)踐對(duì)其逐一分析。

1.地中海派拉格斯保護(hù)區(qū)。(42)“Presentation of the Pelagos Sanctuary”，https：//www.sanctuaire-pelagos.org/en//，visited on 17 Jan. 2020.它主要針對(duì)保護(hù)區(qū)內(nèi)污染、捕撈、海上娛樂活動(dòng)進(jìn)行管理。它具有集體決策、自主執(zhí)行、重在協(xié)調(diào)與合作、鼓勵(lì)公眾參與的特點(diǎn)。締約方大會(huì)是該保護(hù)區(qū)的統(tǒng)一決策機(jī)構(gòu)。它基于生態(tài)系統(tǒng)以科學(xué)為基礎(chǔ)的管理方法制定保護(hù)區(qū)的管理計(jì)劃。但是，管理計(jì)劃如何執(zhí)行由締約國(guó)自主決定。同時(shí)，締約國(guó)注重各個(gè)層面的協(xié)調(diào)與合作。例如，它們與觀鯨企業(yè)合作制定了《良好行為守則》，并在相關(guān)企業(yè)的支持下將《黑海、地中海和鄰近大西洋區(qū)域中鯨類保護(hù)協(xié)議》中關(guān)于觀鯨經(jīng)營(yíng)者注冊(cè)制的規(guī)定運(yùn)用于該保護(hù)區(qū)。締約國(guó)協(xié)調(diào)在觀鯨、捕撈、海上運(yùn)輸、海上娛樂活動(dòng)的監(jiān)管，建立共同數(shù)據(jù)庫(kù)，建立保護(hù)區(qū)網(wǎng)站等。締約國(guó)注重科研合作、信息交流和輿論宣傳。如締約國(guó)建立地中海海洋哺乳動(dòng)物科學(xué)興趣小組，還對(duì)地震勘探、聲波勘探、船舶噪音和速度等對(duì)海洋哺乳動(dòng)物造成的影響進(jìn)行合作研究。另外，締約國(guó)加強(qiáng)與地中海其他國(guó)家的合作。為了讓區(qū)域內(nèi)管理政策得到地中海其他沿海國(guó)承認(rèn)與遵守。在締約國(guó)的積極推動(dòng)下，2001年該保護(hù)區(qū)被納入《巴塞羅那公約》體系。這意味著地中海所有沿海國(guó)都要遵守該保護(hù)區(qū)的管理措施。此外，締約國(guó)還注意加強(qiáng)與相關(guān)國(guó)際或者區(qū)域國(guó)際組織合作的，如《保護(hù)地中海海洋環(huán)境和沿海區(qū)域免受污染的公約》和《黑海、地中海和鄰近大西洋區(qū)域的鯨類保護(hù)協(xié)議》的機(jī)構(gòu)、國(guó)際地中?？瓶嘉瘑T會(huì)、地中海綜合漁業(yè)委員會(huì)、聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署的地中海特別保護(hù)區(qū)活動(dòng)中心、歐盟等。例如，聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署在該海域開展了“藍(lán)色計(jì)劃”。該海域還被國(guó)際海事組織批準(zhǔn)為特別敏感海域。與此同時(shí)，它們給運(yùn)營(yíng)商提供更多參與保護(hù)區(qū)教育、培訓(xùn)等機(jī)會(huì)，使其獲得更多的利潤(rùn)，從而激發(fā)了運(yùn)營(yíng)商參與保護(hù)區(qū)的積極性。

地中海派拉格斯保護(hù)區(qū)的管理機(jī)制較為靈活。它既便于各類主體的合作，也便于締約國(guó)根據(jù)自身的能力以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)狀況落實(shí)區(qū)域管理計(jì)劃。

2.東北大西洋海洋保護(hù)區(qū)。除漁業(yè)外，它對(duì)保護(hù)區(qū)內(nèi)的幾乎所有人類活動(dòng)進(jìn)行管理，通過(guò)一系列活動(dòng)，減少保護(hù)區(qū)內(nèi)有毒有害物質(zhì)排放等。(43)OSPAR Convention for the Protection of the Marine Environment of the North-East Atlantic：Guidelines for the Management of Marine Protected Areas in the OSPAR Maritime Area，https：//www.ospar.org/convention/agreements?q=Guidelines+for+the+management+of+Marine+Protected+Areas+in+the+OSPAR+Maritime+Area&t=&a=&s=，visited on 1 May 2020.

保護(hù)東北大西洋環(huán)境委員會(huì)既負(fù)責(zé)制定規(guī)則，也負(fù)責(zé)監(jiān)督與管理。它主要根據(jù)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第十二部分第197條關(guān)于養(yǎng)護(hù)海洋環(huán)境全球或者區(qū)域合作的規(guī)定而運(yùn)作。在承認(rèn)國(guó)家的海域管轄權(quán)和公海自由基礎(chǔ)上，適用國(guó)際環(huán)境法的主要原則如預(yù)防原則(the precautionary principle)、污染者付費(fèi)原則(the polluter pays principle)、最佳可得技術(shù)(best available techniques，BAT)以及關(guān)于最佳環(huán)境做法(best environmental practice，BEP)包括清潔技術(shù)，通過(guò)生態(tài)系統(tǒng)(the ecosystem approach)和綜合管理方法(the integrated management)對(duì)區(qū)域內(nèi)的人類活動(dòng)進(jìn)行管理以防止和減少海洋污染。

管理計(jì)劃可以說(shuō)是實(shí)現(xiàn)東北大西洋海洋保護(hù)區(qū)目標(biāo)最有價(jià)值的工具。其法律依據(jù)主要有2003年?yáng)|北大西洋環(huán)境委員會(huì)制定的《關(guān)于管理〈保護(hù)東北大西洋海洋環(huán)境公約〉下海洋保護(hù)區(qū)的指南》(以下簡(jiǎn)稱“管理指南”)以及相關(guān)的歐盟法和國(guó)際法規(guī)范。(44)“Decisions，Recommendations & Agreements”，https：//www.ospar.org/convention/agreements?q=Guidelines+for +the+management+of+Marine+Protected+Areas+in+the+OSPAR+Maritime+Area&t=&a=&s=，visited on 17 Mar. 2020.根據(jù)“管理指南”，其管理計(jì)劃包括以下主要內(nèi)容：明確的目的和適用范圍、明確的法律依據(jù)、適用區(qū)域的環(huán)境及特點(diǎn)(45)它主要是指該海域的用途，現(xiàn)有的法律和管理框架及其法律地位；世界自然保護(hù)聯(lián)盟的管理類別/種類；與該遺址相關(guān)的國(guó)家和國(guó)際法律和法規(guī)；相關(guān)的立法和執(zhí)法機(jī)構(gòu)；非法律、自愿的管理框架；傳統(tǒng)的管理做法；該地區(qū)的利益相關(guān)者和其他有關(guān)各方(非政府組織、當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)等)。參見“Decisions，Recommendations & Agreements”，https：//www.ospar.org/convention/agreements?q=Guidelines+for +the+management+of+Marine+Protected+Areas+in+the+OSPAR+Maritime+Area&t=&a=&s=，visited on 17 Mar. 2020。、存在的威脅和沖突(46)這主要是指仔細(xì)研究實(shí)際和潛在的壓力因素和人類活動(dòng)，以評(píng)估其對(duì)生物多樣性和自然特征(生境和物種)的影響，并酌情評(píng)估其對(duì)海洋保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)或附近的生物多樣性和自然特征(生境和物種)的影響，但也要酌情評(píng)估較遠(yuǎn)的區(qū)域影響?？梢允褂靡粋€(gè)特定地點(diǎn)的矩陣，列出人類活動(dòng)對(duì)物種/生境敏感性的影響。這些活動(dòng)包括：外部或內(nèi)部污染源和/或富營(yíng)養(yǎng)化；生物威脅，如外來(lái)物種的入侵/引進(jìn)等；對(duì)生物和非生物自然資源的開發(fā)；維護(hù)或基本的疏浚和/或傾倒活動(dòng)；沿海開發(fā)和土地使用計(jì)劃和項(xiàng)目；與捕魚有關(guān)的疏?；顒?dòng)；還應(yīng)處理該區(qū)域特有的用途或用戶群體之間的歷史、當(dāng)前和未來(lái)可能發(fā)生的沖突。參考文獻(xiàn)同上。、現(xiàn)有的知識(shí)差距(47)現(xiàn)有的知識(shí)差距主要指需查明任何重大的信息差距，例如環(huán)境狀況、動(dòng)植物群、生物相互作用和生態(tài)系統(tǒng)功能；它們與外界有關(guān)的保護(hù)區(qū)域的相互作用；人類活動(dòng)與保護(hù)目標(biāo)之間的沖突；社會(huì)經(jīng)濟(jì)研究和用戶調(diào)查。參考文獻(xiàn)同上。、管理事項(xiàng)(如需要制定總的宗旨與目標(biāo)以及具體的宗旨與目標(biāo))、管理策略、行政事務(wù)(如培訓(xùn)、設(shè)備、預(yù)算等)、執(zhí)行與監(jiān)管以及措施的評(píng)估、執(zhí)行的期限等。

東北大西洋通過(guò)海洋保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)的方式對(duì)《保護(hù)東北大西洋海洋環(huán)境公約》管轄海域內(nèi)相關(guān)聯(lián)的海洋生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行完整保護(hù)。但是，目前不同區(qū)域保護(hù)區(qū)的覆蓋率并不均衡，而且保護(hù)的程度也不一致。(48)“Status of the OSPAR Network of Marine Protected Areas in 2018”，https：//www.ospar.org/site/assets/files/38946/assessment_sheet_mpa_status_2018.pdf，visited on 10 May 2020.

3.南大洋海洋保護(hù)區(qū)。其主要是保護(hù)南大洋的生物資源。南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)委員會(huì)是其管理機(jī)構(gòu)，并制定相關(guān)措施，每年還會(huì)對(duì)其進(jìn)行審議，并根據(jù)科學(xué)委員會(huì)的建議完善。

南大洋海洋保護(hù)區(qū)的養(yǎng)護(hù)措施具有多樣性，嚴(yán)格而完善。它們主要有執(zhí)行措施、一般漁業(yè)措施、漁業(yè)管理措施、保護(hù)區(qū)措施等。每項(xiàng)措施都具有明確的操作規(guī)范和要求以及有效期限。有些措施是臨時(shí)性的，如只在一個(gè)漁期(a fishing season)內(nèi)有效；而有的措施則是長(zhǎng)期性的。

相較于地中海、東北大西洋海洋保護(hù)區(qū)的實(shí)踐，它采取的措施比較嚴(yán)格，如禁止一切捕魚活動(dòng)、禁止一切船舶(49)一切船舶主要是指：從事科學(xué)研究的船舶，漁船以及與其相關(guān)船舶(對(duì)漁船進(jìn)行補(bǔ)給的船舶、漁業(yè)加工的船舶、漁業(yè)運(yùn)輸船舶等)。的排污行為，即使科研活動(dòng)也需在南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)委員會(huì)授權(quán)下才能實(shí)施。而且，其采取的措施往往對(duì)締約方具有強(qiáng)制約束力。(50)《南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)公約》第9(6)條，https：//www.ccamlr.org/en/organisation/camlr-convention-text#IX，visited on 17 Mar. 2020.但有時(shí)南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)委員會(huì)也制定一些不具有法律拘束力的措施，鼓勵(lì)締約國(guó)和非締約國(guó)根據(jù)能力遵守。

4.馬尾藻海保護(hù)區(qū)。馬尾藻海保護(hù)區(qū)對(duì)區(qū)域的所有人類活動(dòng)進(jìn)行管理。它主要利用現(xiàn)有的法律機(jī)制，通過(guò)政治承諾的方式，基于生態(tài)系統(tǒng)的管理方法和預(yù)防原則對(duì)馬尾藻海進(jìn)行保護(hù)與管理。它以1982年《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》為基本的法律框架；(51)David Freestone，“Current Legal Developments The Sargasso Sea”，International Journal of Marine and Coastal Law，Vol.29，2014，p.348.同時(shí)適用各類國(guó)際組織或者區(qū)域組織制定的公約和相關(guān)規(guī)則。例如，在船舶航行方面，它適用國(guó)際海事組織關(guān)于保障航行安全、防止船舶污染的相關(guān)規(guī)則和制度。再如，在漁業(yè)管理方面，它主要適用西北大西洋漁業(yè)組織和養(yǎng)護(hù)大西洋金槍魚國(guó)際委員會(huì)制定管理公海漁業(yè)的規(guī)則。如果需要采取特別的措施保護(hù)該海域，它一般通過(guò)向有資質(zhì)的國(guó)際組織或者區(qū)域組織提建議的方式，再由有關(guān)組織以決議的方式對(duì)該海域制定特殊的保護(hù)措施。如2012年該海域被《生物多樣性公約》的締約方大會(huì)認(rèn)定為“具有重要生態(tài)或者生物意義的海域”后，西北大西洋漁業(yè)組織(52)Northwest Atlantic Fisheries Organization (NAFO)，“Fisheries Commission’s Request for Scientific Advice on Management in 2014 and Beyond of Certain Stocks in Subareas 2，3 and 4 and Other Matters ”，NAFO/FC DOC. 12/24 Sept. 2012；See also： NAFO Scientific Council June 2013 Meeting，“Section xiv—Sargasso Sea management measures”，Item 15，p. 48，http：//www.sargassoalliance.org/storage/documents/scs13-17.pdf，visited on Jan. 17，2020；See also： NAFO FC Working Paper 13/20，“FC Request #15”，http：//www.sargassoalliance.org/storage/documents/Scientific_Council _Advice_Sept_2013_-_FC_WP13-20.pdf，visited on 17 May 2020.和養(yǎng)護(hù)大西洋金槍魚國(guó)際委員會(huì)(53)Resolution by ICCAT on the Sargasso Sea，“Res. 12-12 (2012) in ICCAT，Report For Biennial Period 2012-13”，Pt. I Vol. 1，2012，p. 215，http：//www.iccat.es/Documents/BienRep/REP_EN_12-13_I_1.pdf.1，visited on 17Mar. 2020.先后為該海域制定了特殊的保護(hù)措施。

四、結(jié)論與建議

根據(jù)前文對(duì)國(guó)家管轄范圍以外海域劃區(qū)管理工具的類型、劃區(qū)標(biāo)準(zhǔn)和管理機(jī)制的探討，可以得出以下一些結(jié)論和啟示。

(一)結(jié)論

第一，國(guó)家管轄范圍以外海域的劃區(qū)管理工具以特別敏感海域、環(huán)境特別利益區(qū)、脆弱的海洋生態(tài)系統(tǒng)和海洋保護(hù)區(qū)為主，但并不限于這些，未來(lái)還可能會(huì)產(chǎn)生新的劃區(qū)管理工具。它們各有利弊，宜結(jié)合適用。

第二，國(guó)家管轄范圍以外海域的劃區(qū)管理工具反映了全球海洋治理的發(fā)展趨勢(shì)。盡管其實(shí)踐正在積累發(fā)展中，相關(guān)國(guó)際法規(guī)則制度尚不完善，不同的劃區(qū)管理工具的主體、客體、劃區(qū)標(biāo)準(zhǔn)、采取的措施、適用的對(duì)象、適用的時(shí)空范圍、保護(hù)嚴(yán)苛程度和法律效力均存在差異。但它們都是管理海洋的手段，最終目的是為了保護(hù)國(guó)家管轄范圍以外海域的海洋生物多樣性、環(huán)境及其生態(tài)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)人海和諧健康可持續(xù)發(fā)展，反映了治理國(guó)家管轄范圍以外海域的發(fā)展趨勢(shì)。

第三，劃區(qū)管理工具的劃區(qū)標(biāo)準(zhǔn)以海域的生態(tài)特點(diǎn)為主，還在發(fā)展中。其中，特別敏感海域和東北大西洋保護(hù)區(qū)的劃區(qū)標(biāo)準(zhǔn)除了生態(tài)標(biāo)準(zhǔn)外還包括其他標(biāo)準(zhǔn)，較為綜合。東北大西洋海洋保護(hù)的識(shí)別既要符合生態(tài)標(biāo)準(zhǔn)，也要符合實(shí)踐標(biāo)準(zhǔn)和使用標(biāo)準(zhǔn)。

第四，國(guó)際法須明確劃區(qū)管理工具的適用與管理機(jī)制。如前所述特別敏感海域目前主要適用于國(guó)家管轄海域。雖然它具有適用于國(guó)家管轄范圍以外海域的可能性。但兩種海域的法律性質(zhì)不同。國(guó)家管轄范圍以外海域的特別敏感海域應(yīng)該由誰(shuí)申請(qǐng)、誰(shuí)管理、誰(shuí)監(jiān)督，管理措施效力如何尚不明確。建議借鑒國(guó)際海底管理局的經(jīng)驗(yàn)，由國(guó)際海事組織通過(guò)決議的方式確定國(guó)家管轄范圍以外海域特別敏感海域的位置及面積、制定管理措施并監(jiān)督其實(shí)施，由船旗國(guó)負(fù)責(zé)執(zhí)行與管理。就海洋保護(hù)區(qū)而言，其主要通過(guò)區(qū)域合作機(jī)制進(jìn)行管理，缺乏連貫性、一致性和權(quán)威性，建議借鑒聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織的經(jīng)驗(yàn)，由統(tǒng)一的國(guó)際組織制定相關(guān)指南或準(zhǔn)則，具體由區(qū)域國(guó)家或組織負(fù)責(zé)實(shí)施。

第五，發(fā)達(dá)國(guó)家在劃區(qū)管理工具的實(shí)踐和規(guī)則制定中占主導(dǎo)地位。無(wú)論是相對(duì)比較成熟的單一部門劃區(qū)管理工具還是新興的海洋保護(hù)區(qū)，發(fā)達(dá)國(guó)家在實(shí)踐、規(guī)則制定以及技術(shù)和財(cái)政支持等方面均發(fā)揮了主要作用。如特別敏感海域的申請(qǐng)以發(fā)達(dá)國(guó)家為主，只有3個(gè)發(fā)展中國(guó)家申請(qǐng)?zhí)貏e敏感海域，其中2個(gè)還是與發(fā)達(dá)國(guó)家聯(lián)合申請(qǐng)的。(54)Food and Agriculture Organization of the United Nations，http：//www.imo.org/en/KnowledgeCentre/ShipsAndShippingFactsAndFigures/TheRoleand ImportanceofInternationalShipping/IMO_Brochures/Documents/From Rio to Rio 20 years of IMOaction.pdf，visited on 17 Mar. 2020.再如，現(xiàn)有國(guó)家管轄范圍以外海域海洋保護(hù)區(qū)的實(shí)踐幾乎以發(fā)達(dá)國(guó)家為主。地中海派拉格斯保護(hù)區(qū)雖然包括摩洛哥，但是法國(guó)和意大利在各個(gè)方面都發(fā)揮著主要作用。東北大西洋海洋保護(hù)區(qū)則以歐盟國(guó)家為主。南大洋保護(hù)區(qū)在建立與參與方面也以發(fā)達(dá)國(guó)家為主。馬尾藻海保護(hù)區(qū)的建立更是如此。在技術(shù)和財(cái)政支持方面，發(fā)達(dá)國(guó)家也發(fā)揮著關(guān)鍵作用。例如，法國(guó)、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家為《生物多樣性公約》的“重要的生態(tài)和生物學(xué)意義的海域”的區(qū)域研討會(huì)提供資金支持，英國(guó)和澳大利亞則為其提供技術(shù)支持。

(二)對(duì)中國(guó)的啟示與建議

中國(guó)是最大的發(fā)展中國(guó)家，但在國(guó)際社會(huì)中的身份、地位正在發(fā)生變革，由國(guó)際規(guī)則“跟隨者”向“制定者”和“引領(lǐng)者”轉(zhuǎn)變，由“海洋大國(guó)”向“海洋強(qiáng)國(guó)”邁進(jìn)。(55)畢海東：《全球治理地域性、主權(quán)認(rèn)知與中國(guó)全球治理觀的形成》，《當(dāng)代亞太》2019年第4期，第115—150頁(yè)；趙洋：《縱向建構(gòu)與中國(guó)負(fù)責(zé)任大國(guó)身份的形成》，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》2016年第7期，第108—130頁(yè)。而且，中國(guó)是地理不利國(guó)，也是海洋利用大國(guó)，還是“區(qū)域”申請(qǐng)區(qū)塊最多的國(guó)家。未來(lái)，中國(guó)應(yīng)以人類命運(yùn)共同體的理念為指導(dǎo)，遵循互利共贏、共商共建共享等國(guó)際法原則(56)楊澤偉：《共商共建共享原則：國(guó)際法基本原則的新發(fā)展》，《閱江學(xué)刊》2020年第1期，第86頁(yè)。，更加積極參與各類劃區(qū)管理工具的實(shí)踐和相關(guān)規(guī)則的制定，以維護(hù)中國(guó)在國(guó)家管轄范圍以外海域的權(quán)益和國(guó)際社會(huì)的整體利益。具體建議如下：

第一，中國(guó)應(yīng)該積極適用國(guó)家管轄范圍以外各種劃區(qū)管理工具。如前所述，劃區(qū)管理工具代表國(guó)家管轄范圍以外海域治理的發(fā)展趨勢(shì)，但發(fā)達(dá)國(guó)家在劃區(qū)管理工具的規(guī)則制定和實(shí)踐中發(fā)揮主導(dǎo)作用。作為最大的發(fā)展中國(guó)家，中國(guó)未來(lái)須更加積極參與各類劃區(qū)管理工具的實(shí)踐。具體而言，中國(guó)可與國(guó)際海底管理局合作，制定我國(guó)申請(qǐng)區(qū)塊的環(huán)境管理計(jì)劃，確定“特別環(huán)境關(guān)注區(qū)”；可單獨(dú)或者聯(lián)合其他國(guó)家在國(guó)家管轄范圍以外海域建立海洋保護(hù)區(qū)；參與現(xiàn)有的海洋保護(hù)區(qū)實(shí)踐如馬尾藻海保護(hù)區(qū)；主動(dòng)參與《生物多樣性公約》“重要的具有生物和生態(tài)學(xué)意義海域”的研討和描述工作，加大對(duì)EBSAs科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)區(qū)域研討會(huì)和講習(xí)班的資助等。這樣不僅有利于中國(guó)積累管理和保護(hù)海洋的經(jīng)驗(yàn)，而且也便于中國(guó)在國(guó)家管轄范圍以外海域立法的過(guò)程中提高議程和議題的設(shè)置能力，有益于中國(guó)在國(guó)際規(guī)則制定的過(guò)程中加強(qiáng)話語(yǔ)權(quán)和影響力。

第二，在相關(guān)國(guó)際規(guī)則制定過(guò)程中，中國(guó)應(yīng)該盡量平衡、調(diào)和不同立場(chǎng)國(guó)家的主張。目前，各國(guó)對(duì)于國(guó)家管轄范圍以外海域劃區(qū)管理工具的態(tài)度主要分為三派：一是“平衡派”，這一派以太平洋小島國(guó)等發(fā)展中國(guó)家為代表。這些國(guó)家主張劃區(qū)管理工具應(yīng)平衡國(guó)家管轄以外海域的海洋生物多樣性養(yǎng)護(hù)與可持續(xù)利用，重視應(yīng)對(duì)氣候變化對(duì)海洋和生物多樣性造成的影響。(57)廖建基：《國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域生物多樣性保護(hù)的新視域：包括海洋保護(hù)區(qū)在內(nèi)的劃區(qū)管理工具》，《生物多樣性》2019年第10期，第1155頁(yè)。二是“利用派”，以美國(guó)、俄羅斯和日本等海洋強(qiáng)國(guó)為代表。這些國(guó)家強(qiáng)調(diào)劃區(qū)管理工具應(yīng)維護(hù)各國(guó)自由利用國(guó)家管轄外海洋資源的權(quán)利，反對(duì)建立新的法律機(jī)制對(duì)海洋自由進(jìn)行嚴(yán)格限制。(58)劉巖等主編：《國(guó)家管轄外海域海洋生物多樣性養(yǎng)護(hù)及可持續(xù)利用》，北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2018年版，第2頁(yè)。三是“保護(hù)派”，以歐盟和非政府組織為代表。它們主張加大國(guó)家管轄范圍以外海洋生物多樣性的保護(hù)力度，嚴(yán)格管理人類活動(dòng)。(59)廖建基：《國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域生物多樣性保護(hù)的新視域：包括海洋保護(hù)區(qū)在內(nèi)的劃區(qū)管理工具》，《生物多樣性》2019年第10期，第1155頁(yè)；劉巖等主編：《國(guó)家管轄外海域海洋生物多樣性養(yǎng)護(hù)及可持續(xù)利用》，北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2018年版，第2頁(yè)。中國(guó)是海洋利用大國(guó)，從這個(gè)角度講海洋強(qiáng)國(guó)的主張對(duì)中國(guó)有利。但作為最大的發(fā)展中國(guó)家，中國(guó)與其他發(fā)展中國(guó)家的利益休戚與共。基于中國(guó)的身份和地位，筆者主張?jiān)谖磥?lái)相關(guān)規(guī)則的制定中，中國(guó)應(yīng)主動(dòng)迎合保護(hù)和治理國(guó)家管轄范圍以外海域的發(fā)展趨勢(shì)，反對(duì)極端的環(huán)境保護(hù)主義和利用主義，支持國(guó)家管轄范圍以外海域的保護(hù)與利用的平衡，協(xié)調(diào)上述三派國(guó)家的主張。同時(shí)，在維護(hù)中國(guó)合法權(quán)益的基礎(chǔ)上，仍要積極支持發(fā)展中國(guó)家提出自己主張和立場(chǎng)。

第三，重視非政府組織、軟法和科學(xué)知識(shí)的作用。近年來(lái)，區(qū)域組織利用其影響力、非政府組織利用自身的專業(yè)背景和知識(shí)，積極參與全球發(fā)展議程的制定，在《國(guó)家管轄范圍以外海域生物多樣性協(xié)定》的談判中也發(fā)揮了重要的作用。例如，國(guó)際自然聯(lián)盟對(duì)國(guó)家管轄范圍以外海洋保護(hù)區(qū)的建立、規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)都發(fā)揮了積極的作用。再如，《聯(lián)合國(guó)憲章》也規(guī)定“經(jīng)濟(jì)及社會(huì)理事會(huì)可以在適當(dāng)?shù)那闆r下與非政府組織協(xié)商”。未來(lái)中國(guó)在提出和適用符合國(guó)家利益的劃區(qū)管理工具時(shí)可以借助非政府組織的力量，更好地參與國(guó)家管轄范圍以外海域管理的實(shí)踐。軟法因其靈活性受到國(guó)際社會(huì)的青睞。例如體現(xiàn)在《斯德哥爾摩宣言》《里約宣言》以及《氣候框架公約》中的“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則經(jīng)過(guò)數(shù)十年的實(shí)踐，已經(jīng)寫入國(guó)際條約，發(fā)展成為環(huán)境法的基本原則。(60)Petrescu-Mag，“The Common but Differentiated Responsibility Viewed as a Soft Law Instrument and Its Reflection in Some International Environmental Acts”，Advances in Environmental Sciences，Vol.5，No.1，2013，pp.10-14.鑒于國(guó)家管轄范圍以外海域的國(guó)際法制度尚在形成中，建議利用軟法的優(yōu)勢(shì)，在區(qū)域或全球?qū)用嫱茝V中國(guó)關(guān)于“人類命運(yùn)共同體”“海洋命運(yùn)共同體”“共商共建共享”的建議和主張。另外，無(wú)論是現(xiàn)有海洋保護(hù)區(qū)的建立與管理，還是《生物多樣性公約》“科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)”的推廣與完善，以及其他劃區(qū)標(biāo)準(zhǔn)的確定，均與科學(xué)家和科學(xué)機(jī)構(gòu)密切相關(guān)。因此，未來(lái)應(yīng)該注重海洋科學(xué)研究，加大對(duì)海洋科學(xué)的支持力度。

第四，適時(shí)提出反映中國(guó)智慧的方案，完善劃區(qū)管理工具的法律制度。如前所述，目前劃區(qū)管理工具的劃區(qū)標(biāo)準(zhǔn)和管理機(jī)制尚不完善。中國(guó)應(yīng)推動(dòng)各國(guó)就各種劃區(qū)管理工具的劃區(qū)標(biāo)準(zhǔn)和管理機(jī)制達(dá)成基本的共識(shí)，主張將國(guó)家管轄范圍以外海域的保護(hù)和管理考慮寫進(jìn)《國(guó)家管轄范圍外海洋生物多樣性保護(hù)和可持續(xù)利用國(guó)際協(xié)定》這樣的多邊國(guó)際協(xié)定中。之后，推動(dòng)國(guó)家實(shí)踐進(jìn)一步發(fā)展，進(jìn)而形成國(guó)際法規(guī)則與制度。既要保證各國(guó)權(quán)利與義務(wù)的平衡，也要強(qiáng)調(diào)“共同但有區(qū)別的責(zé)任”。不宜不加區(qū)分的讓所有國(guó)家都承擔(dān)同樣的責(zé)任。建議中國(guó)在《國(guó)家管轄范圍外海洋生物多樣性保護(hù)和可持續(xù)利用國(guó)際協(xié)定》談判中，主張劃區(qū)管理工具的適用須由《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》的締約國(guó)單獨(dú)或合作提出，由聯(lián)合國(guó)大會(huì)或者聯(lián)合國(guó)大會(huì)授權(quán)的國(guó)際機(jī)構(gòu)統(tǒng)一審議并授權(quán)。締約國(guó)申請(qǐng)的提案應(yīng)包括以下基本信息：首先，特定區(qū)域的基本情況說(shuō)明，應(yīng)該具有相關(guān)的法律依據(jù)、科學(xué)數(shù)據(jù)和事實(shí)證據(jù)；其次，應(yīng)該明確具體的目標(biāo)和適用對(duì)象；再次，應(yīng)該制定具體的管理計(jì)劃、研究計(jì)劃和擬采取的措施；最后，明確理范圍和時(shí)間期限。就劃區(qū)標(biāo)準(zhǔn)而言，主張以生態(tài)標(biāo)準(zhǔn)為主，但應(yīng)考慮經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等因素，并且應(yīng)該“因海制宜”，不應(yīng)適用一種劃區(qū)標(biāo)準(zhǔn)或者管理機(jī)制?？偠灾嚓P(guān)規(guī)則既要保證劃區(qū)管理工具的統(tǒng)一性和合法性，又要反映各海域的特點(diǎn)，具有一定的靈活性。但鑒于相關(guān)實(shí)踐和規(guī)則尚在發(fā)展積累中，也可以建議采取軟法的形式制定劃區(qū)管理工具的基本規(guī)范，隨著國(guó)際實(shí)踐的積累逐步過(guò)渡到條約規(guī)則。

第五，完善國(guó)內(nèi)相關(guān)立法，并采取較嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)。由于國(guó)際法的特殊性，為了保證其普遍適用性，任何劃區(qū)管理工具采取的措施都是最低的要求和標(biāo)準(zhǔn)。制定國(guó)內(nèi)立法時(shí)，建議采取高于國(guó)際立法的標(biāo)準(zhǔn)，這樣既有利于保護(hù)我國(guó)海洋環(huán)境和資源，也有利于加強(qiáng)對(duì)我國(guó)管轄海域的管理，同時(shí)要保證符合國(guó)際法的基本原則和精神，并注意在管轄海域采取的措施與管理機(jī)制要與相鄰接的國(guó)家管轄范圍以外海域保持一致性和連貫性。

國(guó)家管轄范圍以外海域劃區(qū)管理工具一覽表