文 / 龔保兒

長(zhǎng)期以來(lái)，工程造價(jià)作為工程建設(shè)管理的三大核心要素之一，在有效控制項(xiàng)目投資，促進(jìn)建筑市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)等方面發(fā)揮著重要作用。定額，則是工程造價(jià)管理工作中的重要依據(jù)與標(biāo)尺，是由住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部制定與發(fā)布的重要行業(yè)文件，無(wú)論對(duì)于項(xiàng)目投資控制的各個(gè)環(huán)節(jié)（投資估算、設(shè)計(jì)概算、施工圖預(yù)算），還是對(duì)于項(xiàng)目造價(jià)管理的各方活動(dòng)主體（建設(shè)單位、施工單位、造價(jià)咨詢單位等）都有著重要影響。

2020 年7 月24 日，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部印發(fā)《工程造價(jià)改革工作方案》（以下簡(jiǎn)稱《方案》），明確提出取消最高投標(biāo)限價(jià)按定額計(jì)價(jià)的規(guī)定，逐步停止發(fā)布預(yù)算定額；推行清單計(jì)量、市場(chǎng)詢價(jià)、自主報(bào)價(jià)、競(jìng)爭(zhēng)定價(jià)的工程計(jì)價(jià)方式。

從工程造價(jià)市場(chǎng)化改革的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展來(lái)看，取消預(yù)算定額有利于完善優(yōu)化現(xiàn)有工程造價(jià)管理制度，促進(jìn)相關(guān)市場(chǎng)活動(dòng)主體良性競(jìng)爭(zhēng)，實(shí)現(xiàn)企業(yè)與市場(chǎng)雙贏。但從《方案》的試點(diǎn)實(shí)施來(lái)看，取消預(yù)算定額也將不可避免對(duì)工程造價(jià)管理行業(yè)帶來(lái)一定沖擊與挑戰(zhàn)。

一、定額、預(yù)算定額的概念及意義

在建設(shè)生產(chǎn)活動(dòng)中，為完成某一單位合格產(chǎn)品或某一建設(shè)生產(chǎn)任務(wù)，需要消耗一定的人工、材料、機(jī)具設(shè)備與資金。受地域、市場(chǎng)、價(jià)格、管理等客觀因素影響，不同項(xiàng)目工程的消耗水平有所不同。為規(guī)范建設(shè)活動(dòng)經(jīng)營(yíng)管理與經(jīng)濟(jì)核算，國(guó)家相關(guān)部門依據(jù)全國(guó)或地區(qū)相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，制定與發(fā)布的項(xiàng)目工程平均消耗標(biāo)準(zhǔn)，即為定額。

從概念定義來(lái)看，定額是根據(jù)一定時(shí)間、范圍的社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展水平制定的生產(chǎn)過(guò)程中人力、物力、財(cái)力消耗的一種法定標(biāo)準(zhǔn)。因此，定額能夠成為檢驗(yàn)、衡量以及約束相關(guān)建設(shè)活動(dòng)主體企業(yè)技術(shù)、管理、資金使用等行為的重要 “標(biāo)尺”。

在建設(shè)工程領(lǐng)域，定額的種類繁多，按管理層次可分為：全國(guó)統(tǒng)一定額、行業(yè)統(tǒng)一定額、地區(qū)統(tǒng)一定額；按用途可分為：概算指標(biāo)、施工定額、預(yù)算定額、概算定額等。

預(yù)算定額是指在正常的施工條件下，完成一定計(jì)量單位的結(jié)構(gòu)構(gòu)件或分項(xiàng)工程所需要的人工、材料、機(jī)具設(shè)備、資金等消耗的數(shù)量及相應(yīng)費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)。具體而言，預(yù)算定額即是在編制施工圖預(yù)算時(shí)，對(duì)牽涉其中的人工費(fèi)、材料費(fèi)、機(jī)械費(fèi)所需費(fèi)用的一種定額。

預(yù)算定額為計(jì)算人工、材料、機(jī)械（臺(tái)班）的耗用量與費(fèi)用提供了統(tǒng)一的可靠參數(shù)。同時(shí)，由于預(yù)算定額的發(fā)布機(jī)構(gòu)為政府機(jī)關(guān)，預(yù)算定額形成的參數(shù)標(biāo)準(zhǔn)更具有權(quán)威性。因此，無(wú)論對(duì)于建設(shè)單位的項(xiàng)目投資控制，還是對(duì)于施工單位的投標(biāo)報(bào)價(jià)競(jìng)爭(zhēng)、項(xiàng)目盈利控制，預(yù)算定額都有著重要的作用與意義。

此次《方案》提出 “取消最高投標(biāo)限價(jià)按定額計(jì)價(jià)的規(guī)定，逐步停止發(fā)布預(yù)算定額”，即意味著在未來(lái)的工程建設(shè)造價(jià)管理工作中，國(guó)家將不再為相關(guān)建設(shè)活動(dòng)主體提供制作施工圖預(yù)算與施工預(yù)算的各項(xiàng)參數(shù)標(biāo)準(zhǔn)。建設(shè)單位或施工單位需依據(jù)動(dòng)態(tài)的市場(chǎng)信息，自行或委托專業(yè)造價(jià)咨詢機(jī)構(gòu)進(jìn)行相關(guān)造價(jià)參數(shù)標(biāo)準(zhǔn)的收集、制作，進(jìn)而完成施工圖預(yù)算、施工預(yù)算，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目投資控制、投標(biāo)報(bào)價(jià)競(jìng)爭(zhēng)、項(xiàng)目盈利控制等目的。

二、傳統(tǒng)預(yù)算定額的局限性

預(yù)算定額是國(guó)家在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，為加強(qiáng)建設(shè)管理、合理安排勞動(dòng)力資源制定的一項(xiàng)管理控制制度。盡管在數(shù)十年的發(fā)展過(guò)程中，這項(xiàng)管理控制制度不斷完善，但隨著國(guó)內(nèi)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，傳統(tǒng)預(yù)算定額管理制度日益無(wú)法滿足建筑行業(yè)的發(fā)展需要。

預(yù)算定額無(wú)法精準(zhǔn)反映建筑業(yè)的生產(chǎn)水平

目前，我國(guó)工程預(yù)算定額主要是通過(guò)各地造價(jià)站、定額站等機(jī)構(gòu)，對(duì)過(guò)去工程案例的相關(guān)信息數(shù)據(jù)進(jìn)行收集、匯總、研究、分析，進(jìn)而編制發(fā)布預(yù)算定額文件。這種編制方式耗時(shí)較長(zhǎng)，更新頻率較慢，如北京預(yù)算定額2001 版與之后的2012 版，兩版的更新時(shí)間間隔為11年；上海預(yù)算定額2000 版與之后的2016 版，兩版更新時(shí)間間隔為16 年；江蘇預(yù)算定額2004 版與之后的2014 版，兩版更新時(shí)間間隔為10 年。

由此可見(jiàn)，預(yù)算定額文件實(shí)際上是對(duì)過(guò)去一段時(shí)期內(nèi)工程案例的匯總分析，其提供的參數(shù)、依據(jù)，反映的是一段時(shí)期、階段的行業(yè)平均生產(chǎn)水平。但建筑市場(chǎng)環(huán)境始終處于一個(gè)動(dòng)態(tài)的變化過(guò)程，尤其隨著各項(xiàng)新材料、新工藝、新管理模式的不斷創(chuàng)新，預(yù)算定額日益無(wú)法精準(zhǔn)地反映當(dāng)下建筑行業(yè)的平均生產(chǎn)水平，因此也就無(wú)法為工程造價(jià)管理工作提供準(zhǔn)確、即時(shí)的參數(shù)依據(jù)。

預(yù)算定額難以有效釋放市場(chǎng)活力

工程預(yù)算定額制度已在國(guó)內(nèi)施行數(shù)十年，無(wú)論建設(shè)單位的項(xiàng)目投資控制，還是施工單位的投標(biāo)報(bào)價(jià)競(jìng)爭(zhēng)、盈利控制，都習(xí)慣性地依賴預(yù)算定額提供的參數(shù)依據(jù)，缺乏主動(dòng)的數(shù)據(jù)調(diào)研、分析。承包人報(bào)價(jià)往往基于定額計(jì)價(jià)后下浮一定百分比的方式，而非對(duì)市場(chǎng)人工、物料、機(jī)具設(shè)備等價(jià)格的調(diào)研分析，這導(dǎo)致企業(yè)資本、盈利控制嚴(yán)重脫離市場(chǎng)，在后期的施工環(huán)節(jié)極易出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)。

同時(shí)，目前國(guó)內(nèi)實(shí)行低價(jià)中標(biāo)原則，承包人為承攬項(xiàng)目往往不斷壓縮成本，甚至低于成本價(jià)報(bào)價(jià)，主要精力集中在如何中標(biāo)，后期通過(guò)工程變更、索賠等方式盈利。這為建設(shè)工程帶來(lái)嚴(yán)重的工期、質(zhì)量與安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)。事實(shí)上，建設(shè)單位對(duì)此也知之甚深，但由于缺乏動(dòng)態(tài)、有效的建筑市場(chǎng)信息把握，無(wú)法進(jìn)行合理有效的報(bào)價(jià)分析管理。

此次《工程造價(jià)改革工作方案》提出逐步取消預(yù)算定額，搭建市場(chǎng)價(jià)格信息發(fā)布平臺(tái)，統(tǒng)一信息發(fā)布標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則，鼓勵(lì)企事業(yè)單位通過(guò)信息平臺(tái)發(fā)布各自的人工、材料、機(jī)械臺(tái)班市場(chǎng)價(jià)格信息，供市場(chǎng)主體選擇。這令建設(shè)單位的投資控制更加合理，也有利于抑制建筑企業(yè)長(zhǎng)期存在的惡意低價(jià)中標(biāo)現(xiàn)象，將其主要精力轉(zhuǎn)移至如何提升自身技術(shù)實(shí)力、人才儲(chǔ)備與管理能力，從而降低企業(yè)成本，發(fā)揮合理低價(jià)中標(biāo)優(yōu)勢(shì)。

預(yù)算定額不利于對(duì)標(biāo)國(guó)際建筑市場(chǎng)發(fā)展

預(yù)算定額自身帶有濃厚的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，并不適用于國(guó)際工程建設(shè)管理。近年來(lái)，隨著國(guó)家 “走出去” 與 “一帶一路” 戰(zhàn)略的提出與實(shí)施，中國(guó)建筑業(yè)迎來(lái)巨大的發(fā)展機(jī)遇，但預(yù)算定額卻日益成為阻礙我國(guó)建筑業(yè)對(duì)標(biāo)國(guó)際建筑市場(chǎng)發(fā)展的重要問(wèn)題。

2010 年，由我國(guó)工程建設(shè)公司承建的麥加輕軌項(xiàng)目，由于在成本估算中以國(guó)內(nèi)輕軌投標(biāo)成本（預(yù)算定額計(jì)價(jià)）為基數(shù)，直接上浮百分比進(jìn)行報(bào)價(jià)，導(dǎo)致報(bào)價(jià)低于其他公司近10 億美元，最終項(xiàng)目巨額虧損41.53 億元。令人惋惜的是這并非個(gè)案，很多國(guó)內(nèi)施工單位在國(guó)際工程投標(biāo)時(shí)往往習(xí)慣于套用國(guó)內(nèi)的預(yù)算定額，而不是基于項(xiàng)目所在地 “人材機(jī)” 市場(chǎng)行情的真實(shí)調(diào)查分析。因此，中國(guó)建筑企業(yè)想要更好、更快地開拓國(guó)際建筑市場(chǎng)，勢(shì)必要盡快擺脫預(yù)算定額計(jì)價(jià)的束縛，更有效地釋放企業(yè)活力，適應(yīng)國(guó)際建筑市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。

三、取消預(yù)算定額對(duì)相關(guān)主體的影響

取消預(yù)算定額對(duì)于工程造價(jià)管理有著多方面的影響，從相關(guān)活動(dòng)主體方面來(lái)看，主要對(duì)建設(shè)單位、施工單位與工程咨詢單位有著較大影響。

建設(shè)單位

從價(jià)格掌控方面來(lái)看，建設(shè)單位在各類市場(chǎng)主體當(dāng)中是處于弱勢(shì)的。一方面，建設(shè)單位的人才流動(dòng)性較強(qiáng)，只有決策層相對(duì)穩(wěn)定；另一方面，行業(yè)長(zhǎng)期形成的依賴于工程定額的習(xí)慣，令其缺乏對(duì)相關(guān)工程案例數(shù)據(jù)、參數(shù)的積累與匯編。取消預(yù)算定額后，將直接影響建設(shè)單位投資估算、設(shè)計(jì)概算、施工圖預(yù)算等項(xiàng)目投資控制工作。

對(duì)于建設(shè)單位，未來(lái)一方面可以加強(qiáng)企業(yè)自身的定額積累與匯編，即擺脫依賴國(guó)家制作定額的習(xí)慣，重視基礎(chǔ)研發(fā)，為相關(guān)投資控制工作形成有效依據(jù)；另一方面可以將相關(guān)企業(yè)定額編制工作進(jìn)行外包，通過(guò)專業(yè)的工程咨詢單位實(shí)現(xiàn)投資控制目標(biāo)。

施工單位

同建設(shè)單位一樣，施工單位也長(zhǎng)期依賴國(guó)家編制的預(yù)算定額，投標(biāo)報(bào)價(jià)直接套用定額。取消預(yù)算定額后，施工單位也面臨著缺乏有效編制依據(jù)的尷尬境地。但目前而言，一部分清單項(xiàng)目仍然可以直接套用市價(jià)，如抹灰單價(jià)；但另一部分則需要自身進(jìn)行數(shù)據(jù)收集、分析和編制，如地勘后旋挖樁中風(fēng)化巖、花崗巖等價(jià)格。

未來(lái)在招投標(biāo)活動(dòng)中，施工單位需進(jìn)行謹(jǐn)慎的前期市場(chǎng)調(diào)研，依據(jù)人材機(jī)等費(fèi)用的真實(shí)市場(chǎng)參數(shù)，結(jié)合自身企業(yè)實(shí)力進(jìn)行報(bào)價(jià)。畢竟，建設(shè)單位在掌握客觀建筑市場(chǎng)數(shù)據(jù)情況下，為避免后期質(zhì)量、安全與工期風(fēng)險(xiǎn)，會(huì)主動(dòng)設(shè)置規(guī)避不合理低價(jià)中標(biāo)的相應(yīng)門檻。在這樣的情況下，施工企業(yè)只能將精力集中在優(yōu)化自身技術(shù)實(shí)力、人才儲(chǔ)備與施工管理方面，通過(guò)綜合企業(yè)實(shí)力降低建設(shè)成本。

此外，需要注意的是，對(duì)于施工單位預(yù)算人員而言，取消預(yù)算定額將對(duì)其工作內(nèi)容、工作量、工作能力標(biāo)準(zhǔn)形成前所未有的挑戰(zhàn)。預(yù)算編制工作將不可避免地涉及現(xiàn)場(chǎng)工時(shí)分析、材料用量分析、機(jī)械折舊計(jì)算、通貨膨脹額補(bǔ)正等等，以目前施工企業(yè)預(yù)算人員的能力水準(zhǔn)與工資水平來(lái)看，通過(guò)現(xiàn)有預(yù)算人員編制施工預(yù)算將是一個(gè)不小的挑戰(zhàn)。

工程咨詢單位

如果說(shuō)對(duì)于建設(shè)單位與施工單位而言，取消預(yù)算定額后挑戰(zhàn)大于機(jī)遇，那么對(duì)于工程咨詢單位而言，取消預(yù)算定額則是機(jī)遇大于挑戰(zhàn)。如上文所述，無(wú)論建設(shè)單位還是施工單位在取消預(yù)算定額后，都無(wú)法依靠自身力量完成相關(guān)預(yù)算編制工作，亟需借助專業(yè)機(jī)構(gòu)組織力量完成投資控制與盈利控制工作，這就是工程咨詢單位的市場(chǎng)機(jī)遇。

當(dāng)然，取消預(yù)算定額對(duì)于工程咨詢單位同樣有著一定影響，但考慮到工程咨詢單位由于業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)，匯集、積累了大量的價(jià)格數(shù)據(jù)以及結(jié)算報(bào)告，同時(shí)，工程咨詢單位也是預(yù)算人才較為密集的企業(yè)，這為其在造價(jià)管理改革浪潮中形成了重要的優(yōu)勢(shì)。

四、發(fā)展趨勢(shì)：工程計(jì)量逐步代替工程計(jì)價(jià)

目前，從國(guó)際工程造價(jià)管理的現(xiàn)狀與國(guó)內(nèi)的一些探索嘗試來(lái)看，由工程計(jì)價(jià)轉(zhuǎn)向工程計(jì)量，由 “量?jī)r(jià)合一” 轉(zhuǎn)向 “量?jī)r(jià)分離”，將成為我國(guó)工程造價(jià)管理的主要發(fā)展趨勢(shì)。

美國(guó)工程造價(jià)管理具有高度的市場(chǎng)化特點(diǎn)，全國(guó)并無(wú)政府統(tǒng)一制定實(shí)施的計(jì)價(jià)依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)、承包雙方依據(jù)相關(guān)行業(yè)組織發(fā)布的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，以及企業(yè)自身依據(jù)歷史資料積累和本地區(qū)實(shí)際情況編制的企業(yè)定額，自行商定合同價(jià)。英國(guó)雖然同樣沒(méi)有政府統(tǒng)一制定實(shí)施的計(jì)價(jià)定額，但卻有著全英統(tǒng)一的工程量計(jì)量規(guī)則，投標(biāo)報(bào)價(jià)采取 “工程量” 結(jié)合 “單價(jià)合同” 的辦法，即 “量?jī)r(jià)分離”。

從本質(zhì)上來(lái)看，預(yù)算定額的內(nèi)容主要包括兩大方面，即消耗量定額與計(jì)價(jià)定額。美國(guó)并無(wú)政府統(tǒng)一制定實(shí)施的消耗量定額與計(jì)價(jià)定額；英國(guó)有著全國(guó)統(tǒng)一的工程量標(biāo)準(zhǔn)計(jì)量規(guī)則，但并無(wú)政府統(tǒng)一制定實(shí)施的計(jì)價(jià)定額，價(jià)格主要依據(jù)市場(chǎng)，隨行就市?？紤]到目前我國(guó)工程造價(jià)管理正處于市場(chǎng)化改革的初步階段，預(yù)算定額中同時(shí)包括消耗量定額與計(jì)價(jià)定額，顯然，英國(guó)工程造價(jià)管理模式更適宜我國(guó)參考。

事實(shí)上，近幾年國(guó)家及各地方的相關(guān)政策動(dòng)向也印證了這一點(diǎn)。自2015 年至今，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部頻繁修訂各類工程專業(yè)消耗量定額，如上海、山東、湖南等地住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳（建委）及深圳市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局也紛紛發(fā)布區(qū)域工程消耗量定額標(biāo)準(zhǔn)。結(jié)合此次《方案》提出的 “逐步停止發(fā)布預(yù)算定額……推行清單計(jì)量、市場(chǎng)詢價(jià)、自主報(bào)價(jià)、競(jìng)爭(zhēng)定價(jià)的工程計(jì)價(jià)方式”，工程計(jì)量逐步代替工程計(jì)價(jià)，量?jī)r(jià)合一逐步轉(zhuǎn)向量?jī)r(jià)分離的管理模式，將成為我國(guó)工程造價(jià)管理的主要發(fā)展趨勢(shì)。