摘 要：深圳的歷史遺留建筑占據(jù)近一半的建筑面積，但難以獲得法律的承認(rèn)和保護(hù)，土地和房屋的交易以及更新改造變得極其困難，這使得深圳集聚經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的能力大打折扣。文章擬探尋為歷史遺留建筑確權(quán)的可行性，為確權(quán)尋求到足夠的理論支撐，以期為政府制定政策提供參考。

關(guān)鍵詞：歷史遺留建筑;產(chǎn)權(quán);確權(quán)

諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主科斯1959年在《生產(chǎn)的制度結(jié)構(gòu)》中提到：“清晰的產(chǎn)權(quán)界定是市場(chǎng)交易的前提”，要想實(shí)現(xiàn)土地市場(chǎng)的靈活性，土地權(quán)屬的清晰界定是基礎(chǔ)。但是，目前深圳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸卻恰恰是土地權(quán)屬不清。深圳的歷史遺留建筑占據(jù)近一半的建筑面積，但難以獲得法律的承認(rèn)和保護(hù)，土地和房屋的交易以及更新改造變得極其困難，這使得深圳集聚經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的能力大打折扣。

在深圳統(tǒng)征統(tǒng)轉(zhuǎn)過(guò)程中，遺留下很多未解決的問(wèn)題，特別是應(yīng)轉(zhuǎn)（征）未轉(zhuǎn)（征）的土地到底屬于什么產(chǎn)權(quán)關(guān)系。對(duì)于原村民來(lái)說(shuō)，因?yàn)樵诮y(tǒng)轉(zhuǎn)時(shí)未予足額補(bǔ)償，這部分土地屬于應(yīng)補(bǔ)未補(bǔ)，應(yīng)仍屬原村民集體所有;但在深圳市政府看來(lái)，土地已全盤(pán)國(guó)有，應(yīng)轉(zhuǎn)（征）未轉(zhuǎn)（征）的土地應(yīng)該屬于國(guó)有土地，政府需要用地時(shí)，并不需要對(duì)土地進(jìn)行補(bǔ)償，而僅需補(bǔ)償加蓋其上的房屋。產(chǎn)權(quán)關(guān)系的模糊，導(dǎo)致政府在處理這些歷史遺留建筑時(shí)有所顧忌，更缺乏法律依據(jù)。目前，承認(rèn)歷史遺留建筑還是拆除歷史遺留建筑都沒(méi)有良好的理論支撐，如果不承認(rèn)其產(chǎn)權(quán)，天量的歷史遺留建筑由于法律依據(jù)不足及違法行為的普遍性，不可能對(duì)其全部進(jìn)行強(qiáng)制拆除;但如果承認(rèn)歷史遺留建筑，則有鼓勵(lì)違法行為的嫌疑，會(huì)引起新的搶建。這種兩難境地的困擾使得政策出臺(tái)困難，即使出臺(tái)了政策也難以執(zhí)行。文章將通過(guò)探尋確權(quán)的可行性，以期對(duì)解決歷史遺留建筑問(wèn)題尋求法律依據(jù)、打開(kāi)思路。

對(duì)于歷史遺留建筑，既然不能強(qiáng)力拆除，那就應(yīng)該考慮確權(quán)的可行性，將這些法外世界轉(zhuǎn)化為法內(nèi)世界進(jìn)行規(guī)范，減少風(fēng)險(xiǎn)隱患。但是，深圳對(duì)歷史遺留建筑的處理，勢(shì)必會(huì)在全國(guó)引起極大的示范效應(yīng)。在深圳三規(guī)出臺(tái)前，有人解讀深圳開(kāi)始對(duì)歷史遺留建筑予以確權(quán)，便在全國(guó)便掀起軒然大波，深圳市政府不得不多次發(fā)表聲明，認(rèn)為三規(guī)并非對(duì)歷史遺留建筑的確權(quán)。但是，作為改革先鋒城市的深圳，在土地使用權(quán)拍賣(mài)“第一錘”開(kāi)始，其土地改革就倍受全國(guó)矚目，因此，在條件不成熟的情況下，要對(duì)歷史遺留建筑進(jìn)行大規(guī)模確權(quán)還是比較困難的。但為確權(quán)尋求到足夠的理論支撐，將為政府放開(kāi)手腳制定政策奠定基礎(chǔ)：

一、區(qū)分土地所有權(quán)與使用權(quán)

其實(shí)，目前對(duì)歷史遺留建筑進(jìn)行確權(quán)，并非不是一個(gè)良好的選擇，但由于對(duì)歷史遺留建筑缺乏相應(yīng)的理論支持，導(dǎo)致政府對(duì)歷史遺留建筑確權(quán)政策欲說(shuō)還休。

深圳市人民政府于2004年6月28日發(fā)布《深圳市寶安龍崗兩區(qū)城市化土地管理辦法》，推動(dòng)深圳的全面城市化，當(dāng)時(shí)采取的是通過(guò)對(duì)原集體土地的所有者進(jìn)行補(bǔ)償?shù)姆绞竭M(jìn)行轉(zhuǎn)地，而非征用土地。從理論上來(lái)說(shuō)，深圳從此便沒(méi)有農(nóng)村和農(nóng)民，土地也實(shí)現(xiàn)國(guó)有化。當(dāng)時(shí)可依據(jù)的唯一的上位法是1998年新修訂的《土地管理法實(shí)施條例》。其中第二條第五項(xiàng)規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織全部成員轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民的，原屬于其成員集體所有的土地屬于國(guó)家所有”。這一舉措當(dāng)年曾經(jīng)引發(fā)各方爭(zhēng)議，理論界普遍認(rèn)為：其上位法依據(jù)不足，并指其繞過(guò)征地審批變更農(nóng)村集體土地的權(quán)屬，損害了農(nóng)民利益，因而未在全國(guó)推行。深圳市政府希望通過(guò)城市化轉(zhuǎn)地從農(nóng)民手中獲得實(shí)實(shí)在在的所有權(quán)，卻忽略了所有權(quán)與使用權(quán)的分離是我國(guó)現(xiàn)行土地制度的基本特征。在我國(guó)，由于土地所有權(quán)的公有制（城市土地國(guó)家所有，農(nóng)村土地集體所有），所有權(quán)人往往不是使用權(quán)人，也不必然享有使用權(quán)。在深圳新一輪土改中，完全可以對(duì)深圳土地全部國(guó)有這一事實(shí)予以認(rèn)可，但對(duì)土地國(guó)有的內(nèi)涵卻需重新界定：究竟是將原深圳特區(qū)外所有土地都納入政府囊中，還是在認(rèn)可土地國(guó)有的前提下賦予原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和個(gè)人明確的使用權(quán)？我們無(wú)需全盤(pán)否定深圳2004年轉(zhuǎn)地的做法，可以分兩種情況加以處理：對(duì)于已經(jīng)完成征轉(zhuǎn)手續(xù)的土地，延續(xù)之前的政策，土地所有權(quán)和使用權(quán)都?xì)w國(guó)家;而對(duì)于尚未征轉(zhuǎn)并由集體或個(gè)人實(shí)際利用的土地，則只需名義上確認(rèn)為國(guó)有土地，再通過(guò)一定程序賦予實(shí)際使用人合法的國(guó)有土地使用權(quán)。這樣便可保持深圳土地政策的延續(xù)性和一致性。

二、地上建筑物的事實(shí)產(chǎn)權(quán)性質(zhì)

從深圳歷史遺留建筑的現(xiàn)狀看，土地所有權(quán)與實(shí)際使用權(quán)是一種事實(shí)分離的狀態(tài)。如能正確處理土地所有權(quán)和使用權(quán)的關(guān)系，可通過(guò)厘清村民對(duì)國(guó)有土地的使用權(quán)和土地上建造的建筑物的所有問(wèn)題來(lái)解決這個(gè)困境。對(duì)于違法建筑的權(quán)利歸屬問(wèn)題，根據(jù)《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)處理歷史遺留違法私房若干規(guī)定》第四條第四款的規(guī)定，不予確認(rèn)產(chǎn)權(quán)的歷史遺留違法私房包括“非法占用國(guó)家所有的土地或者原農(nóng)村用地紅線(xiàn)外其他土地的”情形。因此，可以看出，現(xiàn)行法律法規(guī)并不承認(rèn)歷史遺留違法建筑的產(chǎn)權(quán)。當(dāng)然這種一紙文件或者一項(xiàng)規(guī)定可以很容易劃出“合法”和“非法”兩個(gè)世界，但市場(chǎng)自有其運(yùn)行和發(fā)展的邏輯，并不是政府意志所能控制的。深圳天量的歷史遺留建筑不是村民心血來(lái)潮，而是對(duì)深圳租房市場(chǎng)的旺盛需求做出的反應(yīng)?，F(xiàn)在這種一舉否定的規(guī)定相對(duì)嚴(yán)苛。事實(shí)上，在深圳，兩次統(tǒng)征統(tǒng)轉(zhuǎn)，法律上土地已經(jīng)全部國(guó)有化，但實(shí)際上大部分土地仍控制在原村民手中，村民仍在已國(guó)有化的土地上進(jìn)行法外建房、賣(mài)房、租房，實(shí)際享受著占用、使用、收益的權(quán)益。在歷史遺留建筑領(lǐng)域，這種事實(shí)上的產(chǎn)權(quán)和法律名義上的產(chǎn)權(quán)不一致的現(xiàn)象普遍存在。我們認(rèn)為，應(yīng)該正視歷史遺留建筑擁有者對(duì)歷史遺留建筑事實(shí)擁有的權(quán)益，承認(rèn)其事實(shí)產(chǎn)權(quán)，這將是解決歷史遺留建筑確權(quán)問(wèn)題的理論依據(jù)，從而為進(jìn)一步解決歷史遺留建筑奠定基礎(chǔ)。承認(rèn)歷史遺留建筑的事實(shí)產(chǎn)權(quán)，不僅有理論基礎(chǔ)，也有實(shí)踐必要性：

（一）事實(shí)產(chǎn)權(quán)的學(xué)術(shù)論點(diǎn)和立法實(shí)踐

在學(xué)界，對(duì)于地上違法建筑的權(quán)利問(wèn)題有不同的主張。有學(xué)者主張：違法建筑，原則上不賦予當(dāng)事人房屋所有權(quán)。當(dāng)事人可以臨時(shí)占有、使用、收益和處分違法建筑物，也可以辦理臨時(shí)使用證。但是，一旦城市規(guī)劃需要，當(dāng)事人必須隨時(shí)無(wú)條件拆除，且不享有補(bǔ)償、安置的權(quán)利。作為上述原則的例外，對(duì)于部分設(shè)計(jì)正規(guī)、結(jié)構(gòu)合理的違法建筑，只要不影響整體規(guī)劃，一般對(duì)當(dāng)事人處以罰款，責(zé)令當(dāng)事人補(bǔ)辦有關(guān)手續(xù)后，可以確認(rèn)當(dāng)事人的房屋所有權(quán)。從私法的事實(shí)行為角度考慮，當(dāng)事人對(duì)歷史遺留建筑本體是享有所有權(quán)的。王澤鑒教授也認(rèn)為：違章建筑物雖不能領(lǐng)取建筑執(zhí)照，但已符合定著物的要件時(shí)，系獨(dú)立于土地外的不動(dòng)產(chǎn)，仍得為物權(quán)客體，由原始建筑人取得所有權(quán)。而從立法實(shí)踐看，世界上不少?lài)?guó)家將建筑物與土地視為各自獨(dú)立的不動(dòng)產(chǎn)。日本民法典第86條第一款第一項(xiàng)規(guī)定：“土地及其定著物為不動(dòng)產(chǎn)?！比毡痉▌?wù)省民事局所訂《不動(dòng)產(chǎn)登記事務(wù)取級(jí)手續(xù)準(zhǔn)則》第122條規(guī)定：建筑物系指具有屋頂及墻壁或其他相類(lèi)之物，且定著于土地上，依其目的用途，已達(dá)可供使用狀態(tài)者。由此可見(jiàn)，在日本，建筑物作為定著物，性質(zhì)上屬于獨(dú)立的不動(dòng)產(chǎn)。法國(guó)民法典第518條規(guī)定：“地產(chǎn)及建筑物，按其性質(zhì)為不動(dòng)產(chǎn)?！蔽覈?guó)是土地公有制，只有在土地權(quán)與使用權(quán)相分離的情況下才能實(shí)現(xiàn)土地的使用價(jià)值，而土地價(jià)值大部分時(shí)候是通過(guò)地上建筑物來(lái)予以體現(xiàn)的。而按照我國(guó)現(xiàn)行的法律規(guī)定，土地與房屋等建筑物、構(gòu)筑物各為獨(dú)立的不動(dòng)產(chǎn)。依此邏輯，土地與建筑物自然可以分屬于不同的主體。為保護(hù)土地產(chǎn)權(quán)，法律規(guī)定，在不合法使用土地的情況下所建造的建筑物為違法建筑，法律不賦予其合法產(chǎn)權(quán)，不頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證明。但是，事實(shí)上，對(duì)于地上建筑物在法律上的所有權(quán)和事實(shí)上的所有權(quán)并不總是一樣的，因此，我們有必要引入新的概念來(lái)厘清這一關(guān)系。

現(xiàn)代，對(duì)國(guó)有土地產(chǎn)權(quán)的解讀，吸收了產(chǎn)權(quán)理論委托代理思想的兩權(quán)分立理論，很有代表性。這種觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為，無(wú)論產(chǎn)權(quán)界定給誰(shuí)，只要產(chǎn)權(quán)的歸屬是明確的，就是有效率的;不管所有者或持股人是國(guó)家、法人還是個(gè)人。因此，國(guó)家所有權(quán)與私人所有權(quán)在運(yùn)作機(jī)制上是相通的，或者至少?lài)?guó)家可以模仿機(jī)構(gòu)所有者來(lái)對(duì)企業(yè)的運(yùn)作或土地的支配等進(jìn)行商業(yè)化控制。可是，國(guó)有土地和企業(yè)的產(chǎn)權(quán)與行政權(quán)是否可以做到真正明晰是很有爭(zhēng)議的，國(guó)家所有權(quán)主體虛置問(wèn)題首當(dāng)其沖，即并沒(méi)有單個(gè)人或機(jī)構(gòu)對(duì)任一國(guó)有財(cái)產(chǎn)擁有完全的產(chǎn)權(quán)。產(chǎn)權(quán)虛置的結(jié)果是，這種沒(méi)有可追溯主體的產(chǎn)權(quán)使大量資源處在“公共領(lǐng)域”之中，誘發(fā)了官員“尋租”和形形色色的私人或團(tuán)體以國(guó)家名義攫取資源的行為。

而從凈地理論的批判對(duì)立面，我們也可為“事實(shí)產(chǎn)權(quán)”找到其合理性?！皟舻貧w公論”最早見(jiàn)于斯密（Adam Smith）的《國(guó)富論》，至19世紀(jì)中葉，這一思想又得到喬治（Henry George）細(xì)致演繹和極力推廣，其后不斷得到更多經(jīng)濟(jì)學(xué)者認(rèn)可，該思想還被一些國(guó)家和地區(qū)政府所采納?！皟舻貧w公論”認(rèn)為，針對(duì)任何商品或商業(yè)活動(dòng)的征稅，都會(huì)打擊提供該商品或從事該商業(yè)活動(dòng)的積極性，從而對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)扭曲。與此對(duì)照，土地是自然之賜，它既不增加、也不減少。于是，一些學(xué)者便認(rèn)為，針對(duì)土地的凈值（即扣除土地上蓋所有物業(yè)價(jià)值后剩下的土地凈值）而征收的稅賦，既不會(huì)抑制土地的供給總量、也不會(huì)影響土地之上的物業(yè)建設(shè)或商業(yè)活動(dòng)。從這個(gè)角度看，對(duì)凈地價(jià)值的征稅，是一種理想的稅收。不少學(xué)者認(rèn)為，政府應(yīng)該用這種稅取代所有其他的稅種，并將稅率提到很高，以致把這種稅當(dāng)作財(cái)政收入的唯一來(lái)源，用以支持政府的各項(xiàng)活動(dòng)。

然而，世界上并不存在無(wú)需考慮上蓋物業(yè)的凈地價(jià)值。任何一塊具體土地的價(jià)值，首先都與其位置有關(guān)，而位置之所以有價(jià)值，也就取決于該位置的生產(chǎn)力程度。事實(shí)上，與其說(shuō)土地有其天然的價(jià)值，不如說(shuō)所有土地的價(jià)值，都是被其后天的、人為產(chǎn)生的因素所決定的。例如，迪斯尼樂(lè)園建成后，其周邊的大量空地也隨即增值。正因如此，迪斯尼公司早在規(guī)劃之時(shí)，就購(gòu)買(mǎi)了樂(lè)園周邊的大量土地，為將來(lái)攫取和保有這些土地的增值做準(zhǔn)備。如果政府把這些空地的潛在價(jià)值，視作天然之賜而予以沒(méi)收或大部分沒(méi)收，而不是視作后天開(kāi)發(fā)的成果予以保護(hù)，那么樂(lè)園本身的建造，可能就是利潤(rùn)不足甚至得不償失的，那么樂(lè)園就可能永遠(yuǎn)造不起來(lái)。與任何一種資源一樣，土地固然是天然之賜，但同時(shí)也凝聚了大量人為的因素，包括遠(yuǎn)見(jiàn)、幸運(yùn)、二次開(kāi)發(fā)、經(jīng)濟(jì)政策、以及周邊投資等等。正是這些人為因素，構(gòu)成了土地的未來(lái)收入預(yù)期，從而產(chǎn)生了土地的現(xiàn)值。因此，把土地純粹視作自然之賜，從而納入或大部分納入政府的控制，對(duì)土地增值并無(wú)好處。這里的要點(diǎn)是：土地是一種經(jīng)濟(jì)資源，它具有的價(jià)值，并非與生俱來(lái)，而是由一系列人為因素決定的，除了政府規(guī)劃帶來(lái)的土地增值，而歷史遺留建筑這些自發(fā)的建筑行為仍有提增土地價(jià)值的客觀(guān)作用。因此，對(duì)于為價(jià)值增值做出貢獻(xiàn)的附屬物予以事實(shí)產(chǎn)權(quán)確認(rèn)，也符合利益分配的原則。

（二）事實(shí)產(chǎn)權(quán)的現(xiàn)實(shí)必要性

這些形形色色被逼到“法外世界”的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)在實(shí)際的運(yùn)行過(guò)程中不得不面對(duì)由于法律缺失所帶來(lái)的高昂成本。首先，當(dāng)一項(xiàng)交易活動(dòng)得不到政府和法律的保護(hù)，人們對(duì)其未來(lái)的預(yù)期就會(huì)變得不確定，原本可以發(fā)生的交易不得不取消，整個(gè)市場(chǎng)的交易效率低下。再者，當(dāng)法律和政府在一個(gè)市場(chǎng)中缺失時(shí)，各種替代性的社會(huì)力量便會(huì)進(jìn)入，市場(chǎng)里容易滋生出腐敗和黑勢(shì)力。最后，由于缺乏市場(chǎng)監(jiān)管，導(dǎo)致交易信息不對(duì)稱(chēng)，這不僅容易造成系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，也會(huì)使交易效率低下。政府應(yīng)該積極面對(duì)這些問(wèn)題，深圳有超過(guò)50%的建筑在法外活動(dòng)，如果將這些“法外世界”的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)能納入到法內(nèi)的世界加之規(guī)范和管理，便可一定程度避免上述的這些問(wèn)題。

從深圳的情況看，歷史遺留建筑的一個(gè)基本事實(shí)是歷史遺留建筑與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平成正比，因此，所謂歷史遺留建筑的違法行為，事實(shí)上都是在對(duì)市場(chǎng)做反應(yīng)，歷史遺留建筑亦是對(duì)深圳三十年高速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)做反應(yīng)或做匹配?？梢哉f(shuō)，是這些天量的歷史遺留建筑支撐了深圳幾十年的高速發(fā)展。而我們將這些對(duì)深圳發(fā)展做出過(guò)實(shí)質(zhì)性貢獻(xiàn)而又沒(méi)有傷害過(guò)他人的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)推到了“法外世界”！因此，無(wú)論是從歷史遺留建筑的法外運(yùn)行的隱患還是從歷史遺留建筑歷史存在的合理性，我們都有必要承認(rèn)歷史遺留建筑擁有者對(duì)歷史遺留擁有的事實(shí)產(chǎn)權(quán)，并利用確權(quán)等手段，將這些天量的歷史遺留建筑納入法律秩序，讓其在一個(gè)健康合法的市場(chǎng)環(huán)境中活動(dòng)。

（三）“事實(shí)產(chǎn)權(quán)”對(duì)深圳歷史遺留建筑問(wèn)題的嵌入分析

從深圳“三規(guī)”的演變也可以看出，深圳政府對(duì)歷史遺留建筑事實(shí)產(chǎn)權(quán)的確認(rèn)趨勢(shì)。“一規(guī)”（1999年的《深圳市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于堅(jiān)決查處違法建筑的決定》）時(shí)，措辭強(qiáng)烈、態(tài)度強(qiáng)硬，要求對(duì)一切違法建筑加大查處力度，嚴(yán)厲打擊，監(jiān)管查處對(duì)象，包括了一切違法建筑。而到了兩規(guī)的時(shí)候，政府態(tài)度有所緩和，2001年《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)處理歷史遺留違法私房若干規(guī)定》和2001年《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)處理歷史遺留生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性違法建筑若干規(guī)定》分別規(guī)定了，建成的違法私房得予確認(rèn)產(chǎn)權(quán)，符合條件的免于處罰。建成的違法私房得予確認(rèn)產(chǎn)權(quán)，繳納罰款、補(bǔ)辦征地手續(xù)、補(bǔ)簽土地使用權(quán)出讓合同，確認(rèn)產(chǎn)權(quán)。而三規(guī)（2009年《深圳市人大常委會(huì)關(guān)于農(nóng)村城市化歷史遺留違法建筑的處理決定》）的時(shí)候，對(duì)歷史遺留違法建筑分別采用確認(rèn)產(chǎn)權(quán)、依法拆除或者沒(méi)收、臨時(shí)使用等方式分批處理。從深圳市一規(guī)、二規(guī)、三規(guī)的不斷演化可以看出，政策對(duì)歷史遺留建筑的態(tài)度是步步退讓?zhuān)耐俗屖强陀^(guān)經(jīng)濟(jì)規(guī)律不斷發(fā)揮作用的結(jié)果，最開(kāi)始政府對(duì)歷史遺留建筑的強(qiáng)硬態(tài)度并沒(méi)有阻止歷史遺留建筑的發(fā)展，反倒掀起了一波搶建熱潮，而前述的種種顧慮讓政府的鐵腕政策難以落地，因此，政府的退讓是在正視歷史的情況下順應(yīng)了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求。而從三規(guī)第十二條的規(guī)定來(lái)看，政府對(duì)沒(méi)確權(quán)沒(méi)申報(bào)的適當(dāng)范圍的違法建筑，在依法拆遷時(shí)會(huì)給與適當(dāng)“補(bǔ)貼”。拆遷時(shí)，政府對(duì)確認(rèn)產(chǎn)權(quán)的違法建筑依法給與補(bǔ)償，這是對(duì)合法產(chǎn)權(quán)的認(rèn)定，而政府對(duì)沒(méi)確權(quán)的違法建筑給與補(bǔ)貼，這就可視作為對(duì)其“事實(shí)產(chǎn)權(quán)”的認(rèn)可。而三規(guī)第十一條規(guī)定的允許未處理的違法建筑可以有條件臨時(shí)使用，這也是三規(guī)對(duì)“事實(shí)產(chǎn)權(quán)”的例證，因?yàn)椤笆聦?shí)產(chǎn)權(quán)”理論中，雖然建筑物擁有者無(wú)法對(duì)建筑物擁有合法產(chǎn)權(quán)，但仍事實(shí)上對(duì)其擁有占有、使用、收益等權(quán)益。因此，在深圳對(duì)歷史違法建筑的政策沿革中，我們也可窺見(jiàn)政府在歷史遺留建筑態(tài)度的轉(zhuǎn)變及對(duì)“事實(shí)產(chǎn)權(quán)”的認(rèn)可。

三、政策的選擇

中國(guó)30年改革的成功經(jīng)驗(yàn)，體現(xiàn)了一個(gè)基本理念，就是“盡最大可能，將絕大數(shù)人民的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)納入合法框架”。從這個(gè)正確的理念出發(fā)，深圳土地改革的核心就應(yīng)該是給歷史遺留違法建筑一個(gè)出路。目前的政策實(shí)施效果并不理想，雖然從一規(guī)到二規(guī)，二規(guī)到三規(guī)，政策根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況不斷進(jìn)行調(diào)整，但與預(yù)期效果相差甚遠(yuǎn)，更談不上徹底解決違法建筑問(wèn)題。深圳從按照《深圳市農(nóng)村城市化歷史遺留違法建筑處理試點(diǎn)工作方案》開(kāi)展了處理試點(diǎn)工作，但在做中期評(píng)估時(shí)，發(fā)現(xiàn)試點(diǎn)工作進(jìn)展十分緩慢，補(bǔ)申報(bào)和分類(lèi)處理工作均未達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。雖然導(dǎo)致試點(diǎn)工作緩慢的原因是多方面的，但政策不接地氣仍是問(wèn)題的主要原因。因此，要解決歷史遺留建筑問(wèn)題，仍需進(jìn)一步放開(kāi)手腳，方能尋到有效之道。

（一）確權(quán)的必要性

深圳的大量違法建筑，是約束條件下的次優(yōu)結(jié)果。不可否認(rèn)，深圳的違法建筑面積，占全市總建筑面積的一半。這些建筑對(duì)承載急速增長(zhǎng)的城市人口，做出了不可低估的貢獻(xiàn)。然而，如果不是為了搶奪地權(quán)，這些建筑就有可能不是這時(shí)候建、或不是這么建、或不是建成這個(gè)樣子。換言之，如果土地產(chǎn)權(quán)能夠盡早確立，并得到充分保護(hù)，那么土地資源就能得到更好地利用。原農(nóng)村土地國(guó)有化這個(gè)事實(shí)已經(jīng)不可逆。因此，我們首先要明確的是，對(duì)“違法建筑”確權(quán)，確的是限額內(nèi)原村民私有的房產(chǎn)所有權(quán)，連帶確認(rèn)其所占用的土地的私人使用權(quán)。更為重要的一點(diǎn)是，如果深圳土地改革是要對(duì)未來(lái)深圳的長(zhǎng)久發(fā)展做考慮，對(duì)深圳“違法建筑”進(jìn)行確權(quán)，最根本的一條就是要將現(xiàn)有的二元土地市場(chǎng)打通，建立起統(tǒng)一的一元土地市場(chǎng)。唯有此，才能提高土地市場(chǎng)的運(yùn)作效率，為深圳未來(lái)的經(jīng)濟(jì)集聚和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)提供保障。因此，改變目前深圳大量土地和房屋的權(quán)屬邊界不清楚的現(xiàn)狀，為歷史遺留建筑進(jìn)行確權(quán)，是解決歷史遺留建筑的基礎(chǔ)所在。確權(quán)就是要把使用權(quán)、收益權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)清楚地落實(shí)到人。確權(quán)的努力，越是接近這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，就越是成功;越是偏離這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，就越是失敗。遺憾的是，許多旨在推動(dòng)確權(quán)的政策，其實(shí)質(zhì)都是在回避這個(gè)確權(quán)標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)果是土地權(quán)屬越來(lái)越弱、管制條文越來(lái)越繁、交易費(fèi)用越確越高。

產(chǎn)權(quán)包含使用權(quán)、收益權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)三個(gè)要素，這里的“轉(zhuǎn)讓權(quán)”是產(chǎn)權(quán)的關(guān)鍵，因?yàn)樗侨藗冋瓶睾吞幹梦磥?lái)收入流的方式。若產(chǎn)權(quán)所有人只擁有使用權(quán)和收益處置權(quán)卻沒(méi)有轉(zhuǎn)讓權(quán)，那么產(chǎn)權(quán)所有人對(duì)其擁有的資產(chǎn)實(shí)際上就只能是暫時(shí)擁有，而不是長(zhǎng)期擁有;他在時(shí)間維度上的支配能力就很弱，就不可能充分考慮資源長(zhǎng)久的效益，資源的配置就難以達(dá)到本來(lái)可以達(dá)到的優(yōu)化程度。

深圳（乃至全國(guó)）圍繞土地確權(quán)和流轉(zhuǎn)所產(chǎn)生的大量的歷史遺留問(wèn)題，實(shí)際上都是在每個(gè)確權(quán)過(guò)程中，相關(guān)的主事人員抱有不切實(shí)際的僥幸心理，以為可以在回避上述“三項(xiàng)要求”的情況下完成確權(quán)而造成的。事實(shí)上，直面明確土地的權(quán)屬，做到一塊土地到哪里都只有一種表述，再也沒(méi)有紅本綠本之別;土地產(chǎn)權(quán)能夠明確落到不以時(shí)間和情況為改變的個(gè)人，而非會(huì)隨著時(shí)間和情況發(fā)生改變的集體和家庭之上。

任何一件商品的價(jià)值都是在交易中實(shí)現(xiàn)的。不可以轉(zhuǎn)讓和交易的商品，其價(jià)值將大打折扣。上世紀(jì)90年末，中國(guó)城市的房地產(chǎn)市場(chǎng)化改革，實(shí)現(xiàn)了大量的國(guó)有、事業(yè)和機(jī)關(guān)單位“歷史遺留建筑”的私有化，為接下來(lái)十年多的中國(guó)城市的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。當(dāng)年的這場(chǎng)改革本質(zhì)上是政府在原有的房屋使用權(quán)基礎(chǔ)上，又賦予了業(yè)主一項(xiàng)新的權(quán)利——自由轉(zhuǎn)讓權(quán)。如果深圳對(duì)原農(nóng)村的房屋進(jìn)行確權(quán)，而且確的是可抵押、可轉(zhuǎn)讓的使用權(quán)，這場(chǎng)改革上實(shí)質(zhì)上是十余年前城市改革的自然延續(xù)。在04年農(nóng)村土地國(guó)有化進(jìn)程中，深圳市政府為了獲取建設(shè)用地，將原村民身份轉(zhuǎn)為市民。既然這些“違法建筑”屬于深圳市民，如果確權(quán)確的還是不可轉(zhuǎn)讓的使用權(quán)，這相當(dāng)于給深圳市民劃了一個(gè)三六九等的等級(jí)，人為的制造出社會(huì)不公——這樣的改革將使深圳這座城市離和諧社會(huì)越行越遠(yuǎn)。

更為重要的一點(diǎn)是：從中國(guó)過(guò)去30年改革的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，一項(xiàng)成功的改革一定是激勵(lì)相容的，即參與改革的各方主體都能獲益，否則這項(xiàng)改革很難推進(jìn)，甚至不得不夭折?！斑`法建筑”的現(xiàn)狀就是可使用、可租用，雖然法律上不允許轉(zhuǎn)讓?zhuān)较罗D(zhuǎn)讓的行為大量發(fā)生。因此，無(wú)論是從經(jīng)濟(jì)效率、社會(huì)公正、還是可操作性的角度來(lái)看，確一個(gè)可抵押、可轉(zhuǎn)讓的使用權(quán)是一個(gè)必然的選擇：給深圳原村民和原村集體確限額內(nèi)房屋的所有權(quán)和可轉(zhuǎn)讓的土地使用權(quán);以可轉(zhuǎn)讓的土地使用權(quán)為對(duì)價(jià)，徹底解決2004年轉(zhuǎn)地留下的“名義上國(guó)有化”的局面，真正實(shí)現(xiàn)深圳土地市場(chǎng)的一元化。

現(xiàn)有的法規(guī)規(guī)章，對(duì)于確認(rèn)歷史遺留建筑的占有、使用、收益權(quán)，已沒(méi)有障礙，最終只要解決處分權(quán)就可以了。

（二）確權(quán)與付稅

普遍確權(quán)只是一種說(shuō)法，若是對(duì)歷史遺留建筑不加區(qū)分全盤(pán)予以承認(rèn)，則是縱容當(dāng)年違規(guī)用地之舉動(dòng)，政策可信度將受到挑戰(zhàn)。因此，解決辦法是全面確權(quán)、區(qū)別對(duì)待?？梢越o每個(gè)歷史遺留建筑都核定一定法律身份，對(duì)于占用基本農(nóng)田、占用一級(jí)水源保護(hù)區(qū)用地、存在嚴(yán)重安全隱患等嚴(yán)重違法而必須拆除的劃定出來(lái)。其他只要是不必須拆除的，就給予其一個(gè)合法身份，納入法律監(jiān)管體系，可以根據(jù)違法程度，核定不同的稅率，增加違法成本，從而也避免守法吃虧、違法獲利的不公平現(xiàn)象。

累進(jìn)稅率的思想其實(shí)已經(jīng)體現(xiàn)在“兩規(guī)”的處理辦法中。目前的問(wèn)題是如何在確權(quán)的前提下，確定一個(gè)合理的累近稅率。這個(gè)稅率一定是能夠讓絕大多數(shù)的歷史遺留建筑業(yè)主有足夠的激勵(lì)參與到這項(xiàng)改革中來(lái)，并實(shí)現(xiàn)歷史遺留建筑大規(guī)模的合法化。同時(shí)，也要通過(guò)累進(jìn)稅率壓低過(guò)度違建者的獲利，并對(duì)“違建”劃一個(gè)“超額杠杠”，對(duì)于超過(guò)此限的違建大戶(hù)，策略上先不予確權(quán)，若是存在惡意違建面積達(dá)到一定規(guī)模，則可嚴(yán)格執(zhí)法，予以拆除。確保在新的政策出臺(tái)后，不會(huì)出現(xiàn)新一輪的搶建。要反復(fù)嘗試這個(gè)累進(jìn)的“確權(quán)稅率”，直到政府和原村民（或原村集體）雙方都能滿(mǎn)意，尤其是原村民（或原村集體）這邊要滿(mǎn)意，唯有此，確權(quán)工作才能大規(guī)模展開(kāi)，深圳的歷史遺留建筑才有解決的希望。

累進(jìn)確權(quán)稅是在承認(rèn)現(xiàn)實(shí)的基礎(chǔ)上，利用累進(jìn)性的懲罰方式，既要守住合法與違法之間的界限，同時(shí)又要兼顧經(jīng)濟(jì)效率，為全盤(pán)解決確權(quán)問(wèn)題提供一種現(xiàn)實(shí)的思路。

另外，由于確權(quán)工作是一個(gè)持續(xù)長(zhǎng)期的過(guò)程，因此，我們可以考慮權(quán)利確認(rèn)書(shū)面化：首先就得承認(rèn)它的權(quán)利狀態(tài)，除了依據(jù)法律必須拆除的，其他有存續(xù)可能的歷史遺留建筑都給其發(fā)放一個(gè)“身份證”，上面記載著歷史遺留建筑的身份狀況，記載內(nèi)容包括物理現(xiàn)狀和權(quán)利現(xiàn)狀。這樣，歷史遺留建筑擁有者可以選擇進(jìn)行進(jìn)一步處理，也可以選擇保持現(xiàn)狀。當(dāng)歷史遺留建筑進(jìn)入城市更新時(shí)，更新主體也可以根據(jù)歷史遺留建筑的身份證判定更新成本，以決定更新方案。

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作者簡(jiǎn)介：李玨（1976- ），女，云南人，博士，助理研究員，研究方向：民商法學(xué)。